Het kabinet neemt voor 2023 een aantal incidentele maatregelen vanwege de hoge energieprijzen. Daartoe stelt het kabinet wijzigingen voor in de energiebelasting. Het gaat om een incidentele verlaging van de energiebelasting voor aardgas en elektriciteit en een tijdelijke hogere belastingvermindering in de energiebelasting. De stijging van de energierekening van huishoudens en het midden- en kleinbedrijf (mkb) wordt op deze manier gedempt.
Vanwege de hoge energieprijzen temporiseert het kabinet maatregelen uit het coalitieakkoord die betrekking hebben op de energiebelasting. De verhoging van het tarief op aardgas en de verlaging van het tarief voor elektriciteit als klimaatprikkel in de energiebelasting worden doorgevoerd vanaf 2024 in plaats van 2023. In het coalitieakkoord is ook afgesproken dat een bijmengverplichting voor groen gas wordt geïntroduceerd. Hiervoor is een wetsvoorstel in voorbereiding. Omdat de kosten van de consumptie van aardgas zullen stijgen bij de introductie van de verplichting, verhoogt het kabinet de belastingvermindering per 1 januari 2023.
Verder stelt de regering voor het energiebelastingstelsel te vereenvoudigen. De tarieven voor de opslag duurzame energie- en klimaattransitie (ODE) worden opgenomen in de energiebelasting.
De energiebelasting in het licht van de hoge energieprijzen
Sinds de zomer van 2021 zijn de gas- en elektriciteitsprijzen sterk gestegen. In eerste instantie werden de prijsstijgingen gedreven door economisch herstel na de Coronacrisis. Sinds begin 2022 drijft de geopolitieke situatie de gas- en elektriciteitsprijzen verder op: eind augustus 2022 werd voor aardgas de grens van 300 euro/MWh doorbroken. In 2020 schommelde de groothandelsprijs voor aardgas nog rond de 15 euro/MWh. Ook de prijzen van elektriciteit zijn fors gestegen. Deze hoge energieprijzen hebben naar verwachting een forse impact op de energierekening van huishoudens. Het kabinet verwacht dat zonder aanvullend beleid in 2023 de energierekening in 2023 voor een huishouden met gemiddeld verbruik in een ordegrootte van enkele duizenden euro’s stijgt ten opzichte van het niveau van 1 januari 2021. De gevolgen van de hoge energieprijzen voor bedrijven zijn niet eenduidig en zijn onder andere afhankelijk van de mogelijkheid om de kostenstijging door te berekenen. Met name bij de energie-intensieve bedrijven zijn er forse negatieve uitschieters zichtbaar.
In 2022 is, als onderdeel van een breder koopkrachtpakket, de energiebelasting fors verlaagd om de hogere energieprijzen te dempen voor huishoudens. Het kabinet stelt voor om de demping via de energiebelasting voort te zetten en te intensiveren in 2023. De tarieven in de eerste verbruiksschijf van de energiebelasting dalen verder en de belastingvermindering stijgt met € 284,39 (exclusief btw) ten opzichte van het niveau van 2022. Zie tabel 3 voor de maatvoering van deze maatregelen.
| Mutaties 2022–2023 | Tarieven 2023 (na indexatie) | |
|---|---|---|
| Tariefswijziging gas 0–170.000 m3 (cent/m3) | – 6,31 | 42,27 |
| Tariefswijziging elektriciteit 0–10.000 kWh (cent/kWh) | – 7,06 | 5,09 |
| Verhoging belastingvermindering (in euro’s) | + 284,39 | 777,66 |
Deze generieke maatregelen leiden tot een demping van de stijgende energierekening voor alle huishoudens. Dit is van belang omdat de stijgende energieprijzen impact hebben op alle huishoudens, inclusief bijvoorbeeld huishoudens met een modaal inkomen waarvoor de energietoeslag niet geldt. Daarnaast profiteert ook het mkb van een verlaging van de energiebelasting. Tegelijkertijd erkent het kabinet dat met deze maatregelen niet de gehele prijsstijging kan worden weggenomen. Voor de meest kwetsbare huishoudens neemt het kabinet aanvullende maatregelen, zoals het verhogen van de zorgtoeslag en een eenmalige energietoeslag via gemeenten.
Het verhogen van de belastingvermindering en het verlagen van de tarieven werken op verschillende manieren door in de energierekening. De belastingvermindering is een vaste korting op het energiebelastingdeel van de energierekening en geldt per elektriciteitsaansluiting met verblijfsfunctie. Aangezien de belastingvermindering een vast bedrag is, hebben huishoudens met een klein inkomen naar verhouding een groter voordeel van de belastingvermindering dan huishoudens met een hoog inkomen. De verlaging van de tarieven geldt per verbruikseenheid (kWh of m3), waardoor huishoudens die een hoger verbruik kennen – en daardoor ook meer last hebben van de prijsstijgingen – een hoger bedrag voor demping van de energieprijzen krijgen. Een groter deel van het budget voor de belastingvermindering ten opzichte van het verlagen van het tarief voor aardgas en elektriciteit van de eerste verbruiksschijf (bij de belastingvermindering 94% ten opzichte van 73% bij aardgas en 77% bij elektriciteit) komt terecht bij huishoudens. Dit komt doordat een deel van het verbruik in de eerste schijf bij het bedrijfsleven valt. Van het totaal aantal elektriciteitsaansluitingen is een kleiner deel bedrijfsmatig.
In tabel 4 word voor diverse huishoudprofielen een indicatie gegeven van de verlaging van het belastingdeel van de energierekening tussen 2021 en 2023 bij een constant verondersteld energieverbruik.
| Gas (m3) | Elektriciteit (kWh) | Demping prijsstijging via belastingdeel energierekening | ||
|---|---|---|---|---|
| Nationaal gemiddelde (PBL)1 | 1.154 | 2.151 | – € 588 | |
| Profielen CBS2 | Omschrijving (indicatief) | |||
| 1 | Een bewoner in nieuw, klein appartement | 640 | 1.560 | – € 529 |
| 2 | Een bewoner in oud, klein appartement | 810 | 1.540 | – € 530 |
| 3 | Twee of meer bewoners in oud, klein appartement | 990 | 2.260 | – € 596 |
| 4 | Een bewoner in oude, kleine rijwoning (tussen, hoek of 2-onder-1-kap) | 1.040 | 1.680 | – € 545 |
| 5 | Een bewoner in oude, middelgrote rijwoning (tussen, hoek of 2-onder-1-kap) | 1.230 | 1.980 | – € 575 |
| 6 | Twee of meer bewoners in oude, kleine rijwoning (tussen, hoek of 2-onder-1-kap) | 1.210 | 2.780 | – € 645 |
| 7 | Twee of meer bewoners in nieuwe, middelgrote rijwoning (tussen, hoek of 2-onder-1-kap) | 1.070 | 3.250 | – € 685 |
| 8 | Twee of meer bewoners in oude, middelgrote rijwoning (tussen, hoek of 2-onder-1-kap) | 1.360 | 3.190 | – € 684 |
| 9 | Twee of meer bewoners in oude, grote rijwoning (tussen, hoek of 2-onder-1-kap) | 1.890 | 3.880 | – € 752 |
| 10 | Twee of meer bewoners in oude, grote vrijstaande woning | 2.350 | 4.480 | – € 811 |
Het Planbureau voor de Leefomgeving raamt in de nog te publiceren Klimaat- en Energie Verkenning (KEV) 2022 het gemiddelde aardgasverbruik per huishouden voor 2023 op 1.154 m3en de gemiddelde elektriciteitslevering op 2.151 kWh. Doordat er een onzekerheid is over de toekomstige ontwikkelingen is er ook onzekerheid in de raming van deze gemiddelden. Deze bandbreedte is opgenomen in de KEV 2022.
Het CBS heeft het energieverbruik van verschillende type woningen en huishoudens inzichtelijk gemaakt op basis van een dataset van tien veel voorkomende huishoudprofielen. Deze huishoudprofielen zijn opgesteld op basis van woningtype, bouwperiode, grootte en aantal personen. Voor elk van deze tien profielen is het gemiddelde gas- en elektriciteitsverbruik berekend. Ook binnen de huishoudprofielen is sprake van (grote) spreiding van het verbruik. De huishoudprofielen zijn gebaseerd op verbruiksdata van 2020 van woningen met een traditionele energievoorziening. Dit zijn woningen met een gas- en elektriciteitsaansluiting. Woningen met een niet-traditionele energievoorziening (stadsverwarming of all-electric) zijn niet in de dataset meegenomen. Daarbij zijn de verbruikscijfers door het CBS voor temperatuur gecorrigeerd, hetgeen betekent dat het CBS voor de vaststelling van de gemiddelde verbruikscijfers met weersinvloeden zoals een koude winter rekening heeft gehouden.
Uitvoering energiebelastingmaatregelen coalitieakkoord
In het coalitieakkoord is afgesproken de tarieven in de energiebelasting per 2023 en 2024 te wijzigen teneinde een prikkel te geven om minder aardgas te verbruiken en elektrificatie te bevorderen. Gegeven de hoge energieprijzen stelt het kabinet voor om de tariefaanpassingen een jaar uit te stellen naar 2024 en 2025 (zie onder (a) en (b)). Hierdoor krijgen bedrijven die de meeste impact ondervinden van de hoge gasprijzen meer tijd om hun processen aan te passen en worden hun lasten in 2023 niet verder verhoogd. Dit betekent ook dat de bedrijven die baat hadden bij de initiële vormgeving van het schijvenstelsel in de hogere schijven uit het coalitieakkoord nog geen lastenverlichting ervaren in 2023. Tot slot wordt in deze paragraaf toegelicht de verhoging van de belastingvermindering vanwege de in het coalitieakkoord afgesproken bijmengverplichting van groen gas (zie onder (c)).
(a) Schuif in de eerste verbruiksschijf vanaf 2024
In de eerste verbruiksschijf van de energiebelasting wordt elektriciteit op dit moment in termen van energie-inhoud (euro/GJ) meer dan twee keer hoger belast dan aardgas. Het kabinet stelt voor om vanaf 2024 stapsgewijs het tarief voor elektriciteit in de eerste verbruiksschijf te verlagen en het tarief voor aardgas in de eerste verbruiksschijf te verhogen. Doordat het tarief op aardgas wordt verhoogd, wordt het gebruik van aardgas ontmoedigd en worden verduurzamingsopties zoals isolatie aantrekkelijker. De tariefschuif brengt de belastingdruk op elektriciteit en aardgas, gemeten naar energie-inhoud, in de laagste verbruiksschijven meer in balans. Hiermee worden elektrificatie en besparing van aardgas fiscaal gestimuleerd en wordt de overstap naar duurzamere energiebronnen – zoals een warmtepomp – financieel rendabeler voor huishoudens. Per saldo leidt de tariefschuif daarnaast tot een structurele lastenverlichting voor huishoudens van circa € 731 miljoen. in 2030. In tabel 5 worden de tariefmutaties in de eerste verbruiksschijf voor gas en elektriciteit weergegeven. De tariefschuif leidt bovendien naar verwachting tot een additionele CO2-reductie van circa 1 Mton in 2030.
| 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Tariefswijziging aardgas (cent/m3) | 2,500 | 3,000 | 3,500 | 4,000 | 4,500 | 5,230 | 5,230 |
| Tariefswijziging elektriciteit (cent/kWh) | – 2,500 | – 3,000 | – 3,500 | – 4,000 | – 4,500 | – 5,230 | – 5,230 |
(b) Wijzigingen in de hogere verbruiksschijven van de energiebelasting vanaf 2024 en 2025
De energiebelasting kent een degressieve tariefstructuur: hoe hoger het verbruik, hoe lager het belastingtarief. Daarnaast wordt aardgas in termen van energie-inhoud (euro/GJ) in de tweede en derde schijf minder zwaar belast dan elektriciteit. Door beide factoren wordt de CO2-uitstoot in deze verbruiksschijven van de energiebelasting onvoldoende beprijsd en is de prikkel om minder aardgas te verbruiken of over te stappen op duurzamere (geëlektrificeerde) technieken te klein.
Om de verduurzamingsprikkel te vergroten stelt het kabinet voor om de tariefstructuur in de energiebelasting met structureel € 500 miljoen minder degressief te maken en om met structureel € 500 miljoen het tarief in de tweede en derde verbruiksschijf voor elektriciteit te verlagen. Voor deze tariefschuif in de hogere verbruiksschijven heeft het kabinet drie varianten overwogen, weergegeven in tabel 6. Het voornaamste verschil tussen de varianten is de verdeling van de lastenverzwaring (van € 500 miljoen) over de verschillende verbruiksschijven. Het kabinet heeft gekozen voor variant A+ om een goede balans te vinden in het afbouwen van de degressiviteit tussen de hogere verbruiksschijven en een zo groot mogelijke CO2-reductie. Om de verduurzamingsprikkel te vergroten stelt het kabinet voor om de tariefstructuur in de energiebelasting met structureel € 500 miljoen minder degressief te maken en om met structureel € 500 miljoen het tarief in de tweede en derde verbruiksschijf voor elektriciteit te verlagen. In 2024 en 2025 worden de wijzigingen van deze variant in twee stappen in de tarieven van de energiebelasting opgenomen.
| Variant A | Variant A+ | Variant B | |
|---|---|---|---|
| Gas | |||
| Schijf 2 | + 210 | + 190 | + 125 |
| Schijf 3 | + 290 | + 240 | + 125 |
| Schijf 4 | + 0 | + 25 | + 87 |
| Elektriciteit | |||
| Schijf 2 | – 323 | – 293 | – 262 |
| Schijf 3 | – 177 | – 207 | – 238 |
| Schijf 4 | + 0 | + 45 | + 163 |
De effecten van de vormgeving van de tarieven in de hogere verbruiksschijven zijn op verzoek van het kabinet onderzocht door Trinomics in een impactanalyse en Strategy& in een speelveldtoets. Hierbij is geen rekening gehouden met de maatregelen die conform het coalitieakkoord in 2025 zullen aanvangen, bijvoorbeeld het afschaffen van het verlaagd energiebelastingtarief voor de glastuinbouw en het beperken van de WKK-inputvrijstelling voor gas. Deze onderzoeken worden meegezonden met de Prinsjesdagstukken.
De belangrijkste conclusies van deze onderzoeken zijn als volgt. Het emissiereductiedoel van de schuif in de hogere verbruiksschijven is 0,5 Mton CO2-equivalent en wordt naar verwachting gehaald. De voorgestelde schuif vergroot de prikkel om het gasverbruik te verminderen en te elektrificeren, zoals hierboven beschreven. Het handelingsperspectief van individuele bedrijven om te verduurzamen hangt evenwel sterk af van de beschikbare infrastructuur, bijvoorbeeld de mogelijkheid om een netaansluiting te faciliteren.
Verder verandert de verdeling van de lasten van de energiebelasting over de verschillende sectoren. Voor de meeste sectoren stijgen of dalen de totale bedrijfskosten enkele procenten, maar er zijn enkele uitschieters zichtbaar. Door de schuif van belasting op elektriciteit naar gas dalen de energielasten voor bedrijven met een relatief laag gas- en elektriciteitsverbruik of relatief hoog elektriciteitsverbruik (met name voor het midden- en kleinbedrijf, de dienstensector en maatschappelijk-vastgoedsectoren). Anderzijds nemen de energielasten toe voor bedrijven die een hoog gasverbruik kennen (met name de (grote) industrie en glastuinbouw). Ter illustratie is hieronder een tabel 7 opgenomen met de energiebelasting van verschillende fictieve bedrijfsprofielen.
De mate waarin de gestegen kosten impact hebben op een individueel bedrijf hangt sterk af van de energiecontracten die het bedrijf heeft afgesloten en de mogelijkheden van het bedrijf om de meerkosten door te berekenen, in hoeverre het bedrijf in staat is te verduurzamen of zijn energieverbruik te verlagen. Voor bedrijven die in een internationale context opereren resulteert dit in een beperkte toename van het weglekrisico. Uit de speelveldtoets blijkt overigens dat enkele bedrijven al duurzaamheidsinvesteringen in andere landen overwegen. Het is ingewikkeld om een inschatting van het weglekrisico te maken. Een van de redenen hiervoor is dat ook andere factoren de weglekrisico’s beïnvloeden. Tevens is het (belasting)beleid van landen waar bedrijven zijn gevestigd waarmee Nederlandse bedrijven concurreren lastig te voorspellen. Temeer omdat dit beleid afhankelijk is van de volatiele energieprijzen, waardoor het ingewikkeld is de actuele situatie tussen verschillende landen te beschrijven.
| Bedrijfsprofiel | Basispad | Variant A+ | ||
|---|---|---|---|---|
| 2025 | 2030 | 2025 | 2030 | |
| Voedings- en genotsmiddelen industrie | 154.900 | 153.700 | 173.200 | 181.400 |
| Papier- en grafische industrie | 107.900 | 107.300 | 104.200 | 106.900 |
| Basischemie | 1.198.700 | 1.168.600 | 2.659.100 | 2.962.700 |
| Bouwmaterialen industrie | 98.500 | 97.300 | 91.100 | 92.500 |
| Overige metaal- en metaalproducten industrie | 23.500 | 23.300 | 20.900 | 21.200 |
| Perkplanten teelt | 24.000 | 23.900 | 26.400 | 27.700 |
| Chrysanten teelt | 146.500 | 142.500 | 135.900 | 136.900 |
| Paprika teelt | 31.900 | 31.600 | 34.200 | 35.700 |
| Potplanten teelt | 25.200 | 24.900 | 21.900 | 22.100 |
| Tomaten teelt | 39.000 | 38.500 | 46.700 | 49.400 |
| Verpleeg- of verzorgingstehuis | 53.200 | 53.100 | 51.700 | 53.200 |
| Sportvelden met veldsport | 4.600 | 4.600 | 3.900 | 3.900 |
| Sporthal en/of sportvelden met zwembad | 61.500 | 61.500 | 60.500 | 62.500 |
| Ziekenhuis | 115.400 | 115.200 | 114.000 | 117.500 |
| (Speciaal) basisonderwijs | 9.800 | 9.800 | 9.000 | 9.200 |
| Voortgezet (speciaal) onderwijs | 32.500 | 32.400 | 30.700 | 31.600 |
| Cafetaria warm & restaurant | 6.300 | 6.300 | 5.000 | 5.000 |
| Bakker | 6.700 | 6.600 | 5.000 | 5.000 |
| Hotel | 15.200 | 15.100 | 13.400 | 13.700 |
| Detailhandel non-food | 2.300 | 2.300 | 1.900 | 1.800 |
| Grootschalige logistiek met koeling | 91.600 | 89.500 | 79.100 | 78.900 |
(c) Verhoging belastingvermindering vanwege bijmengverplichting groen gas
Conform de afspraken in het coalitieakkoord wordt gewerkt aan een wetsvoorstel voor een bijmengverplichting voor groen gas.104 Daardoor zullen de kosten voor de consumptie van aardgas stijgen, aangezien groen gas duurder is dan aardgas. Om dit effect te dempen, stelt het kabinet voor om de belastingvermindering per aansluiting op het elektriciteitsnet met een verblijfsfunctie structureel te verhogen met € 27,32 (exclusief btw) per 1 januari 2023.
Oploop ODE-tarieven en integratie van de ODE in de energiebelasting
Het kabinet stelt voor de ODE-tarieven per 1 januari 2023 te integreren in de tarieven van de energiebelasting, daarna op € 0 te stellen en om per 1 januari 2024 de Wet ODE in te trekken.
De ODE is ingevoerd met als doel de Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++) te financieren en kent dezelfde systematiek als de energiebelasting. Met de ontkoppeling van de SDE++ vervalt het bestaansrecht van de ODE als losse heffing naast de energiebelasting. Daarom stelt het kabinet voor om de ODE te laten vervallen als losstaande heffing en het tariefpad van de ODE te laten opgaan in de energiebelasting. Hiermee wordt het belastingstelsel vereenvoudigd.
De tarieven zijn vastgelegd tot en met 2022. Het bestaande basispad voor de ODE-tarieven tot en met 2030, weergegeven in tabel 8, blijft staan. Dit pad volgt uit de verwachting van destijds van de hoogte van de SDE++ subsidies in de jaren 2023 tot en met 2030. Derhalve kennen de nieuwe tarieven een oploop van 2023 tot en met 2030. Bij het vaststellen van de nieuwe tarieven is aangesloten bij de systematiek die is afgesproken in het Klimaatakkoord in 2020. Hierbij geldt voor de ODE een lastenverdeling van 1/3 voor huishoudens en 2/3 voor bedrijven
| 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Budgettaire reeks ODE (in € mln.) | 2.895 | 3.068 | 3.333 | 3.494 | 3.239 | 3.224 | 3.248 | 3.527 | 3.747 |
Het opnemen van de ODE in de energiebelasting is niet van invloed op de lastenontwikkeling of -verdeling. In de artikelsgewijze toelichting zijn de integrale nieuwe tarieven van de energiebelasting voor de periode tot en met 2030 weergegeven. Voor 2023 geldt dat de voorziene oploop van het tarief in de eerste verbruiksschijf van elektriciteit en aardgas niet plaatsvindt door de incidentele demping van de prijsstijgingen. Vanaf 2024 wordt weer aangesloten bij het basispad.
Maatvoering
Het tarief voor aardgas wordt verhoogd in de eerste tot en met vierde verbruiksschijf in de periode 2024 tot en met 2030. In tabel 9 is een overzicht opgenomen van de ontwikkeling van de integrale energiebelastingtarieven. Hierin zijn alle relevante tariefmaatregelen uit het verleden betrokken. Daarbij is tevens rekening gehouden met de impact van alle additionele maatregelen die nu in het pakket Belastingplan 2023 worden aangekondigd. Het gaat onder meer om de implementatie van variant A+ en het incidentele compensatiepakket voor de energierekening in 2023.
Het tarief voor elektriciteit wordt verlaagd in de eerste tot en met vierde niet-zakelijke en vierde zakelijke verbruiksschijf in 2023 (zie tabel 9).
In de mutaties geldt dat de tarieven voor de eerste verbruiksschijven voor aardgas en elektriciteit in 2023 worden verlaagd in verband met het incidentele energiebelastingpakket.
Het tarief voor aardgas voor verwarming ter bevordering van het groeiproces van tuinbouwproducten wordt in 2023 verhoogd in de eerste tot en met vierde verbruiksschijf (zie tabel 9).
Met de verlaging van het tarief voor elektriciteit en de verhoging van het tarief voor aardgas geeft het kabinet invulling aan het coalitieakkoord.
| Tarieven excl. btw | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Aardgas in eurocenten per m3 | ||||||||
| Schijf 1: 0–170.000 m3 | 42,27 | 53,05 | 54,65 | 55,12 | 55,37 | 55,71 | 56,86 | 57,12 |
| Schijf 2: 170.000–1 mln m3 | 9,62 | 20,36 | 28,88 | 29,43 | 30,38 | 31,14 | 31,98 | 32,98 |
| Schijf 3: 1 mln–10 mln m3 | 5,11 | 11,70 | 18,70 | 19,06 | 19,84 | 20,37 | 20,99 | 21,81 |
| Schijf 4: > 10 mln m3 | 3,92 | 4,45 | 4,87 | 4,64 | 4,63 | 4,63 | 4,79 | 4,90 |
| Elektriciteit in eurocenten per kWh | ||||||||
| Schijf 1: 0–10.000 kWh | 5,09 | 9,90 | 9,08 | 7,90 | 7,36 | 6,96 | 6,49 | 6,59 |
| Schijf 2: 10.000–50.000 kWh | 10,05 | 8,22 | 6,12 | 5,69 | 5,63 | 5,65 | 6,01 | 6,28 |
| Schijf 3: 50.000–10 mln kwh | 3,94 | 3,59 | 3,47 | 3,25 | 3,20 | 3,17 | 3,32 | 3,41 |
| Schijf 4: > 10 mln kWh | 0,11 | 0,17 | 0,30 | 0,28 | 0,27 | 0,27 | 0,27 | 0,27 |
| Belastingvermindering (in €) | 777,66 | 481,06 | 474,10 | 449,62 | 439,67 | 431,88 | 428,08 | 423,45 |
Het kabinet stelt voor het tarief ODE voor alle verbruiksschijven aardgas, aardgas voor verwarming ter bevordering van het groeiproces van tuinbouwproducten en elektriciteit per 1 januari 2023 in de energiebelasting te integreren door het tarief op € 0 te stellen.
Met deze wijziging wordt de ODE functioneel afgeschaft. Met ingang van 2024 wordt de Wet ODE formeel afgeschaft door intrekking van de wet.
Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie
Tijdelijke verlaging van de energiebelasting in 2023
Het doel van de maatregel is om de stijging van de energierekening voor huishoudens ook in 2023 tijdelijk te verlagen door beperking van de belastingdruk op energieverbruik. De energiekosten zullen in 2023 net als in 2022 hoog liggen. Daarom stelt het kabinet voor om de demping van de prijsstijgingen voor huishoudens via de energiebelasting voort te zetten en te intensiveren in 2023. Dat houdt in dat de tarieven in de eerste verbruiksschijf van de energiebelasting verder dalen en de belastingvermindering verder stijgt ten opzichte van het niveau van 2022. Het belastingdeel van de energierekening van een huishouden met een gemiddeld verbruik neemt voornamelijk als gevolg van de verlaging van de energiebelasting per saldo af met circa € 588 in 2023 ten opzichte van 2021 (zie tabel 4). De verlaging van de energiebelasting is hiermee doeltreffend in het verlagen van de belastingdruk op energieverbruik en daarmee het beperken van de stijging van de energierekening van huishoudens. De doeltreffendheid wordt wel beperkt doordat het financiële voordeel per huishouden relatief beperkt is, zeker voor de meest kwetsbare groepen.
De maatregelen die betrekking hebben op verlaging van de energierekening in 2023 zijn gericht op de energierekening van álle huishoudens. Zouden de maatregelen erop zijn gericht de prijsstijgingen uitsluitend te dempen voor de financieel meest kwetsbare huishoudens, dan zouden ze niet de meest doelmatige maatregelen zijn. Gerichte ondersteuning van de financieel meest kwetsbare huishoudens geeft het kabinet door de energietoeslag te continueren in 2023.
Dat demping van prijsstijgingen via de energiebelasting ten goede komt aan álle huishoudens is van belang omdat de stijgende energieprijzen impact hebben op alle huishoudens, inclusief bijvoorbeeld de huishoudens met een modaal inkomen waarvoor de energietoeslag niet geldt. Het financieel voordeel van de maatregelen is groter naarmate het verbruik hoger is. Het verbruik is doorgaans hoger naarmate een woning minder energiezuinig of groter is. Hierdoor komt in absolute zin een groter deel van de demping van de prijsstijgingen terecht bij welgestelde huishoudens. Aangezien de stijging in energiekosten het hoogst is bij huishoudens met een hoog verbruik zijn de maatregelen doelmatig om de kostenstijging te beperken.
Voor het overgrote deel komt de demping van de prijsstijgingen ten goede aan huishoudens. Naast huishoudens profiteren bedrijven ook van het maatregelenpakket, wat afdoet aan de doelmatigheid van de maatregel. Dit volgt uit de systematiek van de energiebelasting. De verhoging van de belastingvermindering komt voor 94% ten goede aan huishoudens en voor 6% aan bedrijven. De verlaging van het tarief van de eerste verbruiksschijf voor aardgas komt voor 73% ten goede aan huishoudens en voor 27% aan bedrijven. De verlaging van het tarief van de eerste verbruiksschijf voor elektriciteit komt voor 77% ten goede aan huishoudens en voor 23% aan bedrijven.
De voorgestelde maatregelen zijn relatief eenvoudig. Dit zorgt voor aanvaardbare uitvoerings- en implementatiekosten voor de energieleveranciers, netbeheerders en Belastingdienst, en komt in zoverre de doelmatigheid ten goede.
Structurele tariefaanpassingen in de energiebelasting vanaf 2024
Het kabinet hecht ook aan de gestelde klimaatdoelen en voert daarom vanaf 2024 de in het coalitieakkoord opgenomen maatregelen in de energiebelasting. De maatregelen zijn erop gericht de prikkel te vergroten om het gasverbruik te verminderen en om elektrificatie aantrekkelijker te maken. Daartoe stelt het kabinet voor de energiebelasting en ODE te wijzigen. De wijzigingen hebben de volgende doelen:
-
1) het gebruik van aardgas ontmoedigen en de CO2-uitstoot dientengevolge beperken;
-
2) het verbruik van elektriciteit aantrekkelijker maken ten opzichte van het verbruik van aardgas en daarmee elektrificatie bevorderen;
-
3) een sterkere vergroeningsprikkel creëren voor partijen die in de hogere verbruiksschijven vallen;
-
4) het dempen van de stijging van de gasprijs die ontstaat door de bijmengverplichting van groen gas – reeds per 1 januari 2023; en
-
5) het vereenvoudigen van het fiscale stelsel.
Teneinde deze beleidsdoelen uit het coalitieakkoord te realiseren worden tariefsaanpassingen in de energiebelasting doorgevoerd en wordt de belastingvermindering van de energiebelasting verhoogd per elektriciteitsaansluiting.
De maatregelen uit het coalitieakkoord zijn naar verwachting doeltreffend:
-
1) De prikkel om minder aardgas te verbruiken neemt toe door de tarieven op aardgas te verhogen. Een hoger tarief op aardgas maakt het aantrekkelijker om aardgas te besparen door bijvoorbeeld isolatie in de gebouwde omgeving en de investering in een (hybride) warmtepomp. Verder werken de maatregelen naar verwachting doeltreffend omdat ze voornamelijk voor het non-ETS in de middelste verbruiksschijven energiebesparing en de overstap naar duurzame investeringsopties stimuleren, waarbij geldt dat juist voor het non-ETS in tegenstelling tot het ETS weinig instrumenten beschikbaar zijn om de gewenste beleidsdoelen te behalen.
-
2) Op dit moment wordt aardgas per GJ minder zwaar belast dan elektriciteit, met uitzondering van de vierde schijf. De voorgestelde tariefsaanpassingen zorgen ervoor dat gas in de eerste schijf per GJ minimaal even zwaar wordt belast als elektriciteit in de eerste schijf. Hierdoor neemt de elektrificatieprikkel toe.
-
3) De energiebelasting wordt minder degressief doordat de tarieven worden verhoogd in de tweede tot en met vierde verbruiksschijf voor aardgas. Daardoor komen de tarieven in de tweede en derde verbruiksschijf voor aardgas dichter te liggen bij het tarief voor aardgas in de eerste verbruiksschijf. Het tarief in de vierde verbruiksschijf voor elektriciteit wordt verhoogd. Hierdoor komt dit tarief dichter te liggen bij de tarieven uit de tweede en derde verbruiksschijf voor elektriciteit.
-
4) De stijging van de gasprijs als gevolg van de bijmengverplichting van groen gas wordt structureel met ingang van 1 januari 2023 deels gedempt door het verhogen van de belastingvermindering.
-
5) De complexiteit van het belastingstelsel wordt verminderd door de ODE per 1 januari 2023 budgetneutraal te integreren in de energiebelasting en per 1 januari 2024 de Wet ODE af te schaffen. Daartoe worden de ODE-tarieven per 1 januari 2023 op nul gesteld, wordt de energiebelasting per die datum navenant verhoogd en komt de Wet ODE te vervallen per 1 januari 2024. Hierdoor zal de ODE vanaf 2025 niet meer te zien zijn op de energierekening.
Het beprijzen van broeikasgasemissies is een doelmatige manier om tot CO2-reductie te komen. Door de beprijzing vindt de reductie plaats waar dit het meest efficiënt kan. Bedrijven, instellingen en huishoudens kunnen zelf bepalen op welke manier zij hun uitstoot verminderen. Met de verhoging van het tarief voor aardgas wordt de CO2-uitstoot als gevolg van het gebruik van aardgas sterker beprijsd.
Door aardgas zwaarder te belasten neemt de doeltreffendheid van de beleidsmix toe op drie manieren gericht op het bereiken van de klimaatdoelen. Ten eerste verkleint het hogere tarief op aardgas en lagere tarief op elektriciteit de onrendabele top van duurzame alternatieven. Hierdoor zal een huishouden, bedrijf of instelling sneller maatregelen nemen om het gasverbruik te verminderen of over te stappen op duurzame alternatieven. Ten tweede heeft dit als gevolg dat een lager subsidiebedrag nodig is om burgers, bedrijven en instellingen aan te zetten tot CO2-reductie. Ten derde worden ook normen effectiever. Zo geldt voor de industrie een investeringsverplichting voor maatregelen met een korte terugverdientijd. Door een hoger tarief voor aardgas en een lager tarief voor elektriciteit neemt de terugverdientijd af waardoor een hoger aantal verduurzamingsopties binnen de investeringsverplichting valt.
Het kabinet heeft drie varianten voor de vormgeving van de tariefsaanpassing in de hogere verbruiksschijven overwogen. Met de gekozen vormgeving (A+) voor de tariefsaanpassing in de hogere verbruiksschijven is de beprijzing met name gericht op de tweede en derde verbruiksschijf voor aardgas. Dat is noodzakelijk omdat de huidige beleidsmix een relatief geringe prikkel kent voor reductie van de uitstoot die gepaard gaat met het gasverbruik in de tweede en derde verbruiksschijf. Daarnaast is de gekozen vormgeving zo dat de energiebelasting per energie-inhoud (GJ) tussen elektriciteit en aardgas ten minste gelijk wordt getrokken. Daarmee is de gekozen vormgeving doelmatiger dan variant B wat betreft CO2-reductie. Variant A is doelmatiger vormgegeven wat betreft de reductie in broeikasgasemissies. In variant A vindt echter geen tariefsverhoging plaats in de vierde verbruiksschijf aardgas en elektriciteit. Met de vormgeving conform variant A+ is ervoor gekozen om een deel van de lastenverzwaring in de vierde verbruiksschijf te laten plaatsvinden.
Als alternatief zouden de emissies kunnen worden belast in plaats van de input (aardgasverbruik). Dit gebeurt bij het ETS en de belastingen die op het ETS zijn gebaseerd, zoals de CO2-heffing industrie. Om dit te verbreden naar de sectoren die niet onder het ETS vallen, zijn de uitstootgegevens van deze sectoren nodig. Dit leidt echter tot zeer hoge uitvoeringskosten, omdat in dat geval alle emissies moeten worden gemeten. Tegelijkertijd is de correlatie tussen aardgasverbruik en de daarmee gepaard gaande CO2-uitstoot groot. Onderhavig wetsvoorstel beoogt niet de broeikasgasuitstoot te ontmoedigen die het gevolg is van andere bronnen dan het verbranden van gas.
Het ontmoedigen van CO2-uitstoot die gepaard gaat met aardgasverbruik via de energiebelasting zorgt voor aanvaardbare uitvoerings- en implementatiekosten voor de energieleveranciers, de netbeheerders en de Belastingdienst en komt in zoverre ten goede aan de doelmatigheid.
In de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) maakt het PBL jaarlijks een inschatting van hoe onder andere de in CO2-uitstoot aardgas- en elektriciteitsverbruik zich ontwikkelen voor de periode tot en met 2030. De KEV geeft daarmee een beeld van de effecten van de klimaatmaatregelen in onderlinge samenhang. Op de maatregelen die de belastingdruk op energieverbruik verlagen wordt gereflecteerd in het onderzoek naar fiscaal crisis- en stimuleringsbeleid zoals toegezegd voor 2023 in de Strategische Evaluatieagenda van het Ministerie van Financiën.