Hieronder wordt ingegaan op de lastenmaatregelen voor burgers uit het wetsvoorstel Belastingplan 2021. Allereerst is het van belang op te merken dat de coronacrisis heeft geleid tot een zeer grote economische neergang zonder modern precedent buiten oorlogstijd. De overheid heeft met omvangrijke steunpakketten de economie ondersteund om een zwaardere economische teruggang te voorkomen. Door deze maatregelen worden burgers ondersteund in hun inkomen en draagt de overheid bij aan het behoud van banen. Het steun- en herstelpakket van het kabinet zet deze lijn door.

De koopkrachtontwikkeling is de komende periode erg onzeker. Het mediane koopkrachtbeeld laat het effect zien van overheidsbeleid en de economische ontwikkeling op het gemiddelde besteedbaar inkomen van huishoudens. In het koopkrachtbeeld wordt verondersteld dat er niets verandert in de persoonlijke omstandigheden van huishoudens (ook wel statische koopkracht genoemd). Ontwikkelingen in iemands persoonlijke situatie, zoals verlies van werk of het krijgen van een kind, hebben echter vaak een grotere invloed op het feitelijke niveau van de koopkracht dan de loonontwikkeling of het beleid van het kabinet. Dat maakt het statische koopkrachtbeeld dan ook ongeschikt voor conclusies over het effect van de coronacrisis op het inkomen van huishoudens. Via het steun- en herstelpakket probeert het kabinet zoveel mogelijk te voorkomen dat huishoudens hun baan of inkomen verliezen.

Het kabinet zorgt wel met een paar maatregelen dat de koopkrachtontwikkeling gelijkmatiger wordt verdeeld. Zo wordt de ouderenkorting verhoogd om ervoor te zorgen dat meer ouderen er komend jaar op vooruit gaan. Ook wordt er geschoven tussen de algemene heffingskorting en de arbeidskorting om in het koopkrachtbeeld een betere balans te vinden tussen werkenden en (alleenstaande) uitkeringsgerechtigden.

Het kabinet kiest er daarnaast voor om extra geld uit te trekken om op de kortere termijn een hervorming verder door te kunnen zetten. Het kabinet sluit daarbij aan bij de conclusies van de Commissie Regulering van werk (Commissie Borstlap)7 om het verschil in fiscale behandeling tussen werknemers en zelfstandigen te verkleinen. Vorig jaar augustus is besloten de zelfstandigenaftrek met ingang van 2020 in acht stappen van € 250 en één stap van € 280 af te bouwen naar € 5.000 in 2028. Hiertegenover stond een verhoging van de arbeidskorting in zowel 2020 als 2021 met € 106 en in 2022 met € 73. Hiermee werden zelfstandigen in die jaren gecompenseerd voor de verlaging van de zelfstandigenaftrek.

Het voorstel is om nu een nieuwe stap te zetten. Hierbij wordt de zelfstandigenaftrek additioneel met € 110 per jaar afgebouwd. Het kabinet sluit daarbij aan op de conclusies van de Commissie Borstlap om het verschil in fiscale behandeling tussen werknemers en zelfstandigen te verkleinen. Om zelfstandigen op korte termijn tegemoet te komen, zijn compenserende maatregelen opgenomen, zoals het naar voren halen van de verhoging van de arbeidskorting uit 2022. Daarnaast daalt het tarief eerste schijf ten opzichte van 2020 met 0,25 procent, conform basispad. Niet alleen zelfstandigen maar ook werknemers profiteren van deze maatregelen.

Doelstelling, beleidsinstrument, financiële gevolgen

De primaire doelstelling binnen de inkomstenbelasting is het ophalen van belasting, waarmee publieke uitgaven gefinancierd kunnen worden. Door hierbij verschillende tarieven te hanteren, kan de inkomstenbelasting daarnaast bijdragen aan inkomensherverdeling.

Bij het vaststellen van de hoogte van de tarieven dient een evenwicht gevonden te worden tussen diverse, conflicterende belangen. Lagere tarieven dragen bij aan koopkracht van burgers en een zo klein mogelijke verstoring van het arbeidsaanbod, maar zorgen ook voor een lagere belastingopbrengst en dus minder middelen om publieke uitgaven te financieren.

Dit kabinet kiest ervoor om het tarief in de eerste schijf van de inkomstenbelasting te verlagen (-0,13%) als compensatie voor het verlagen van de zelfstandigenaftrek. Tegelijkertijd wordt het tarief verhoogd als compensatie voor lagere zorgpremies (+0,06%) en dekking voor het verhogen van het kindgebonden budget en de ouderenkorting (+0,07%). In 2021 vallen de tariefsaanpassingen tegen elkaar weg. Vervolgens wordt het tarief in 2022 verlaagd met 0,03%-punt, in 2023 en 2024 met 0,02%-punt. Dit leidt naar verwachting tot een budgettaire derving van € 265 miljoen structureel.

Nagestreefde doeltreffendheid van het beleidsinstrument

Aanpassingen van de tarieven hebben over het algemeen een doel dat direct wordt gerealiseerd door de maatregel (outputdoel), zoals het vergroten van de belastingopbrengst of het verbeteren van de koopkracht. Tariefsaanpassingen zijn dus bijna per definitie doeltreffend. Als de tarieven verhoogd worden, is de belastingopbrengst hoger dan in de situatie waarin de tarieven onveranderd waren gebleven, terwijl een verlaging van de tarieven de koopkracht zal verbeteren ten opzichte van het basispad. Daarnaast kan een tariefswijziging leiden tot herverdeling van inkomen. Ook dit (politieke) doel wordt rechtstreeks behaald door de maatregel.

Bij de doeltreffendheid zijn twee kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste kan de koopkracht alsnog dalen bij dalende tarieven, als gevolg van andere maatregelen of exogene factoren zoals de loonontwikkeling. Ten tweede kan een aanpassing van de tarieven gedragseffecten hebben, waardoor het effect groter of kleiner is dan vooraf beoogd.

Nagestreefde doelmatigheid van het beleidsinstrument

Het aanpassen van de tarieven in de inkomstenbelasting is de manier om een zo groot mogelijke groep burgers te bereiken. De tarieven gelden namelijk zowel voor werkenden in loondienst, IB-ondernemers en uitkeringsgerechtigden. Daarmee profiteren zoveel mogelijk mensen van een belastingverlaging. Voor maatregelen waarmee de overheid een specifieke doelgroep probeert te bereiken (zoals alleen ouderen, werkenden of huishoudens met kinderen) zijn andere beleidsinstrumenten, zoals uitkeringen en heffingskortingen, vaak beter geschikt. Uiteindelijk dienen tariefsaanpassingen bezien te worden binnen het pakket aan maatregelen en omstandigheden die de koopkracht beïnvloeden.

Monitoring en evaluatie

Omdat aanpassingen van de tarieven in de inkomstenbelasting bijna per definitie doeltreffend zijn, vindt geen specifieke evaluatie van de tarieven plaats. Wel wordt de koopkracht nauw gemonitord en worden de tarieven mede op basis van die monitoring bijna jaarlijks aangepast. Daarnaast voert het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid periodiek een terugblik uit op inkomensbeleid en koopkracht, waarvan de IB-tarieven ook onderdeel uitmaken.

Verlaging inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK)

Naast de hierboven genoemde lastenmaatregelen wordt voorgesteld de IACK in 2021 te verlagen met € 113, om deze vervolgens in 2022 weer te verhogen met € 77. Deze maatregel is nodig ter dekking van een opgekomen budgettaire derving naar aanleiding van een arrest van de Hoge Raad gewezen op 13 maart 2020 over de IACK voor co-ouders. Indien een kind tegelijkertijd tot het huishouden behoort van beide ouders (co-ouders) dan kunnen beide ouders recht hebben op de IACK, mits de zorg van het kind gelijkelijk is verdeeld over beide ouders in een duurzaam ritme. Volgens de huidige regeling8 is hier sprake van indien het kind doorgaans ten minste drie gehele dagen per week in elk van beide huishoudens verblijft.

De Hoge Raad heeft echter bepaald dat de IACK ook kan worden genoten door beide ouders als zij de zorg voor de kinderen gelijkelijk verdelen in een ander duurzaam ritme dan bij een verblijf van doorgaans ten minste drie gehele dagen per week in beide huishoudens.9 Dat betekent dat meer co-ouders recht hebben op de IACK. Voorgesteld wordt de gevolgen van de uitspraak van de Hoge Raad, die leidt tot een aanpassing van de Uitvoeringsregeling inkomstenbelasting 2001, te dekken door middel van een structurele verlaging van het maximale bedrag van de IACK met € 36. Omdat de derving zich ook al in 2019 en 2020 voordoet, wordt voorgesteld de maximale IACK in 2021 eenmalig additioneel met € 77 te verlagen. Per 1 januari 2022 wordt de maximale IACK daarom verhoogd met € 77.

De hierna opgenomen tabellen geven een overzicht van de belangrijkste parameters binnen box 1 van de inkomstenbelasting in 2020 en 2021. De bedragen voor 2021 zijn geïndexeerd met de tabelcorrectiefactor zoals die geldt voor 2021, te weten 1,016.