Inhoudsopgave blz.

A. ALGEMEEN

1. VOORWOORD

Voor u ligt het jaarverslag van het BTW-compensatiefonds, over het jaar 2006. Het heeft als doel de koppeling tussen beleid en de gerealiseerde uitkomsten inzichtelijk te maken. Voor het BTW-compensatiefonds staat de systeemverantwoordelijkheid van de fondsbeheerder voorop. De fondsbeheerder is verantwoordelijk voor het beheer van het fonds. De verantwoordelijkheid voor de resultaten van het gevoerde beleid met de middelen uit het fonds ligt bij de gemeenten, provincies en kaderwetgebieden.

Op dit moment worden de laatste onderwerpen van de in 2005 gestarte evaluatie van het BTW-compensatiefonds afgerond. Het gaat dan met name om de verdeling van de extra uitname als gevolg van de nacalculatie die heeft plaatsgevonden en om het netteren van bestaande (vóór 2004 ingevoerde) specifieke uitkeringen die nu nog bruto (inclusief BTW) worden verstrekt. Het onderzoek ten behoeve van de vaststelling van de definitieve uitname uit het gemeente- en provinciefonds (de zogenaamde nacalculatie) en het onderzoek naar mogelijke vereenvoudigingsvoorstellen met het oog op de reductie van de administratieve lasten als gevolg van de invoering van het BTW-compensatiefonds, zijn inmiddels afgerond. De eerste vereenvoudigingsvoorstellen zijn met ingang van 1 januari 2007 ingevoerd.

De Belastingdienst heeft de uitkomsten van de verrichte controles tot en met 2006 beoordeeld. De conclusie luidt evenals vorig jaar dat in de startfase van het fonds de uitvoering van de regeling door gemeenten en provincies de komende jaren nog de nodige aandacht behoeft.

2. DECHARGEVERLENING

Aanbieding van het jaarverslag en verzoek tot dechargeverlening van de Minister van Financiën aan de Voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

Onder verwijzing naar de artikelen 63 en 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verzoek ik de beide Kamers van de Staten-Generaal de Minister van Financiën decharge te verlenen over het in het jaar 2006 gevoerde financiële beheer met betrekking tot de uitvoering van de begroting van het BTW-compensatiefonds

Ten behoeve van de oordeelsvorming van de Staten-Generaal over dit verzoek tot dechargeverlening is door de Algemene Rekenkamer als externe controleur op grond van artikel 82 van de Comptabiliteitswet 2001 een rapport opgesteld van haar bevindingen en haar oordeel met betrekking tot:

1. het gevoerde financieel en materieel beheer;

2. de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties;

3. de financiële informatie in de jaarverslagen en jaarrekeningen;

4. de departementale saldibalansen;

5. de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering;

6. de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering;

van het BTW-compensatiefonds. Dit rapport wordt separaat door de Algemene Rekenkamer aan de Staten-Generaal aangeboden.

Bij het besluit tot dechargeverlening dienen, naast het onderhavige jaarverslag en het hierboven genoemde rapport van de Algemene Rekenkamer, de volgende, wettelijk voorgeschreven, stukken te worden betrokken:

1. Het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2006; dit jaarverslag wordt separaat aangeboden.

2. De slotwet van het BTW-compensatiefonds over het jaar 2006; de slotwet is als afzonderlijk kamerstuk gepubliceerd. Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen.

3. Het rapport van de Algemene Rekenkamer over het jaar 2006 met betrekking tot de onderzoeken, bedoeld in artikel 83 van de Comptabiliteitswet 2001. Dit rapport, dat betrekking heeft op het onderzoek van de centrale administratie van ’s Rijks schatkist en van het Financieel jaarverslag van het Rijk, wordt separaat door de Algemene Rekenkamer aangeboden.

4. De verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot de in het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2006 opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk over 2006 alsmede met betrekking tot de Saldibalans van het Rijk over 2006 (de verklaring van goedkeuring, bedoeld in artikel 83, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001);

Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

Dechargeverlening door de Tweede Kamer

Onder verwijzing naar artikel 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verklaart de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal dat de Tweede Kamer aan het hiervoor gedane verzoek tot dechargeverlening tegemoet is gekomen door een daartoe strekkend besluit, genomen in de vergadering van

De Voorzitter van Tweede Kamer,

Handtekening:

Datum:

Op grond van artikel 64, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, ter behandeling doorgezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer.

Dechargeverlening door de Eerste Kamer

Onder verwijzing naar artikel 64 van de Comptabiliteitswet 2001 verklaart de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal dat de Eerste Kamer aan het hiervoor gedane verzoek tot dechargeverlening tegemoet is gekomen door een daartoe strekkend besluit, genomen in de vergadering van

De Voorzitter van de Eerste Kamer,

Handtekening:

Datum:

Op grond van artikel 64, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 wordt dit originele exemplaar van het onderhavige jaarverslag, na ondertekening van de hierboven opgenomen verklaring, doorgezonden aan de Minister van Financiën.

3. LEESWIJZER

Het jaarverslag van het BTW-compensatiefonds maakt onderdeel uit van de financiële verantwoording van het Rijk maar heeft daarbinnen een eigen bijzonder karakter. Zo kent het jaarverslag van het BTW-compensatiefonds in tegenstelling tot een departementaal jaarverslag slechts één beleidsartikel: het BTW-compensatiefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts is de fondsbeheerder systeemverantwoordelijk voor het BTW-compensatiefonds en niet voor de resultaten die gemeenten, provincies en kaderwetgebieden met de uit het BTW-compensatiefonds ontvangen compensatie realiseren. Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit de compensatie uit het BTW-compensatiefonds.

Dit jaarverslag zal de eerdere, op 2006 betrekking hebbende, begrotingen van het BTW-compensatiefonds (de oorspronkelijk vastgestelde begroting 2006 en suppletore begroting 2006) als uitgangspunt nemen. Terugkijkend op de beleidsprioriteiten zal hierbij vooral de ontwerpbegroting 2006 van het BTW-compensatiefonds van belang zijn.

Het jaarverslag is opgebouwd uit een algemeen deel, het beleidsverslag en de jaarrekening. De financiële toelichting bij de verantwoordingsstaat is opgenomen in het beleidsverslag. Het beleidsverslag is een terugblik op het gevoerde beleid in 2006. Hierin komt de realisatie van de beleidsprioriteiten aan bod, worden de budgettaire gevolgen van het gevoerde beleid in beeld gebracht en worden er beleidsmatige conclusies ten aanzien van de beleidsprioriteiten getrokken. Het beleidsverslag bevat tevens een paragraaf over opmerkelijke zaken in de bedrijfsvoering, waarin ook de bedrijfsvoeringsmededeling is opgenomen. De jaarrekening geeft het financiële beeld van het begrotingsjaar 2006 wat betreft het BTW-compensatiefonds. In dit onderdeel wordt de verantwoordingsstaat gepresenteerd en volgt er een toelichting op het verschil tussen de oorspronkelijk vastgestelde begroting en realisatie.

B. BELEIDSVERSLAG

4. BELEIDSPRIORITEITEN 2006

A. Realisatie van de beleidsprioriteiten 2006

In de ontwerpbegroting 2006 van het BTW-compensatiefonds is één beleidsprioriteit genoemd, namelijk de evaluatie van (de werking van) het BTW-compensatiefonds. Dit jaarverslag geeft aan in hoeverre het afgelopen jaar invulling is gegeven aan deze beleidsprioriteit.

Beleidsprioriteit 2006: evaluatie van (de werking van) het BTW-compensatiefonds.

In 2005 is een evaluatie van het BTW-compensatiefonds gestart. Deze evaluatie is begeleid door een werkgroep samengesteld uit vertegenwoordigers van de VNG, het IPO, de ministeries van BZK en Financiën (inclusief Belastingdienst), de gemeenten Amsterdam, Eindhoven en Capelle aan den IJssel en de provincie Groningen. De evaluatie bestaat uit twee aparte onderdelen:

1. Bij het eerste onderdeel is door onderzoeksbureau Cebeon onderzocht of de hoogte van het uitnamebedrag uit het gemeente- en provinciefonds juist is geweest.

2. Het tweede onderdeel betreft de praktische uitvoering1, zoals eventuele institutionele belemmeringen die het effectief functioneren van het fonds in de weg staan.

Uitname gemeente- en provinciefonds

In het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen van 4 april 2006 is overeenstemming bereikt over de aanvullende uitname (nacalculatie) uit het gemeente- en provinciefonds. De definitieve uitnamebedragen zijn vastgesteld op basis van de werkelijke claims op het BTW-compensatiefonds, rekeninghoudend met andere voedingsbronnen (BTW-28, BTW-OV en BTW-samenwerkingsverbanden).

Uit het onderzoek naar de hoogte van het uitnamebedrag bij invoering is gebleken dat gemeenten meer BTW declareerden dan verwacht. Dit betekent in feite dat de uitname uit het gemeentefonds achteraf bezien te laag is vastgesteld; destijds is gekeken naar een raming en nu zijn de realisatiecijfers gebruikt om de uitname vast te stellen. Via deze nacalculatie is de aanvullende uitname berekend en in het Bestuurlijk akkoord vastgesteld op structureel € 300 miljoen. Voor het provinciefonds bleek geen aanvullende uitname nodig te zijn. Hiermee is voor beide fondsen de definitieve uitname vastgesteld, waardoor nacalculatie in de toekomst niet meer nodig is. Indien gemeenten en provincies de komende jaren meer gaan declareren bij het BTW-compensatiefonds, dan zal dit geen gevolgen meer hebben voor de uitname uit het gemeente- en provinciefonds.

Vermindering administratieve lasten BTW-compensatiefonds

Het tweede onderdeel van het onderzoek heeft betrekking op het verminderen van de administratieve lasten rond de uitvoering van het BTW-compensatiefonds (toezegging: vermindering van minimaal 25%).

Het onderzoeksbureau EIM heeft de administratieve lasten van het BTW-compensatiefonds berekend en heeft een belevingsonderzoek uitgevoerd onder 124 gemeenten, provincies en samenwerkingverbanden.

De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek zijn als volgt:

1. De administratieve lasten van de invoering van het BTW-compensatiefonds bedragen incidenteel € 55,4 miljoen en structureel € 9,4 miljoen. Hiervoor zijn en worden gemeenten en provincies volledig gecompenseerd door het Rijk.

2. Van de respondenten heeft 88% een negatieve beleving bij het fonds.

Tijdens het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen op 4 september 2006 is afgesproken om een aantal vereenvoudigingen door te voeren. Zo vervalt de uitzondering op personeelsverstrekkingen, komen de kwartaalopgaven aan de Belastingdienst te vervallen, vervalt de minimumuitkering en wordt de voorlichting verbeterd. Met deze maatregelen wordt een vergaande stap gezet om de uitvoering rond het BTW-compensatiefonds voor gemeenten en provincies te vereenvoudigen. Het onderzoeksinstituut EIM heeft berekend dat door invoering van de voorgestelde vereenvoudigingen de administratieve lasten in totaal met circa 40% worden verminderd.

De eerste vereenvoudigingen zijn al doorgevoerd. De minimumuitkering vervalt vanaf 2007. Verder zijn met ingang van 1 januari 2007 de kwartaalopgaven aan de Belastingdienst en de uitzondering op personeelsverstrekkingen komen te vervallen. Getracht wordt de overige vereenvoudigingen, waar mogelijk, zo spoedig mogelijk door te voeren. De overige vereenvoudigingen verdienen nog nadere uitwerking. Bovendien moeten wet- en regelgeving hiervoor worden aangepast. Naar verwachting zullen alle vereenvoudigingen 1 januari 2008 zijn doorgevoerd.

B. Budgettaire en financiële consequenties van de beleidsprioriteit 2006

De uitname uit het gemeentefonds is hoger uitgevallen dan het bedrag dat in 2004 is uitgenomen (destijds € 1 114 miljoen). Dit is het gevolg van de nacalculatie. Daarbij is vastgesteld dat de uitname voor 2006 met een bedrag van € 115 miljoen wordt verhoogd. Voor 2007, 2008 en 2009 wordt de uitname verhoogd met € 520 miljoen en voor de jaren 2010 en verder is de aanvullende uitname gelijk aan een bedrag van € 300 miljoen. De oploop in de bedragen wordt veroorzaakt doordat de aanvullende uitname over oude jaren niet in één keer ten laste komt van de gemeenten, maar wordt uitgesmeerd over de jaren tot en met 2009. De aanvullende uitname is grotendeels aangewend voor extra middelen voor Openbare Orde en Veiligheid (OOV).

Naar verwachting zal in het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen in het voorjaar van 2007 overeenstemming worden bereikt over de budgettaire effecten van het netto verstrekken van specifieke uitkeringen. Met ingang van 2008 zullen dan alle specifieke uitkeringen waarvan de BTW kan worden gedeclareerd bij het BTW-compensatiefonds, netto worden verstrekt. De BTW-component die is gemoeid met de specifieke uitkering wordt structureel overgeheveld van de departementale begrotingen naar de begroting van het gemeente- of provinciefonds. Voor zowel gemeenten en provincies als voor het Rijk gaat het om een budgettair neutrale operatie.

Als gevolg van het pakket aan vereenvoudigingsvoorstellen dalen de administratieve lasten volgens onderzoeksbureau EIM met 40 procent. Gemeenten en provincies krijgen nu jaarlijks een vergoeding voor de administratieve lasten van circa € 9,4 miljoen. In het voorjaar van 2007 zal tijdens het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen worden besproken wat de voorgestelde vereenvoudigingen betekenen voor de vergoeding die gemeenten en provincies ontvangen van het Rijk.

C. Beleidsmatige conclusies ten aanzien van de beleidsprioriteit

De afgelopen jaren laten zien dat er meer is gedeclareerd door gemeenten, provincies en kaderwetgebieden dan op voorhand, bij instelling van het fonds, werd gedacht. Daarom is in het voorjaar van 2006 de voorcalculatorische uitname uit het gemeente- en provinciefonds uit 2004 herberekend en definitief vastgesteld. Hieruit kan de voorzichtige conclusie worden getrokken dat het BTW-compensatiefonds haar doel bereikt (i.c. de verstoring wordt opgeheven). Of deze conclusie juist is, zal moeten worden gestaafd door een onderzoek naar de effectiviteit van het fonds.

Naar verwachting wordt de in 2005 gestarte evaluatie in het voorjaar van 2007 afgerond tijdens het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen. Ook zullen gedurende 2007 de nog niet ingevoerde vereenvoudigingen met betrekking tot de werking van het BTW-compensatiefonds, worden afgerond.

5. BELEIDSARTIKELEN

5.1. Algemene beleidsdoelstelling

Het wegnemen van de verstorende werking van de omzetbelasting op afwegingen van provincies, gemeenten en kaderwetgebieden bij hun niet-ondernemersactiviteiten.

Tot de invoering van het BTW-compensatiefonds (2003) had de heffing van omzetbelasting een negatief maatschappelijk neveneffect waarmee provincies, gemeenten en kaderwetgebieden werden geconfronteerd bij het uitoefenen van hun niet-ondernemersactiviteiten. Deze verstoring werd veroorzaakt doordat bij het zelf uitvoeren van de activiteit geen BTW wordt geheven. Hierdoor bestond «oneerlijke concurrentie» met externe aanbieders. De hoofddoelstelling van het BTW-compensatiefonds is om deze verstoring weg te nemen.

Drie aspecten kunnen hierbij met name onderscheiden worden:

1. Wegnemen van de BTW-verstoring die provincies, gemeenten en kaderwetgebieden ervaren bij de keuze om activiteiten al dan niet uit te besteden.

2. Tegengaan van BTW-constructies door provincies, gemeenten en kaderwetgebieden.

3. Wegnemen van de BTW-verstoring die provincies, gemeenten en kaderwetgebieden ervaren bij de keuze om personeel tijdelijk aan te trekken of tijdelijk uit te lenen.

Met de inwerkingtreding van het BTW-compensatiefonds en de uitvoering van de fondsbetalingen door de Belastingdienst wordt de algemene doelstelling in beginsel gerealiseerd. Doordat de provincies, gemeenten en kaderwetgebieden een bijdrage kunnen ontvangen uit het BTW-compensatiefonds voor de BTW die zij betalen voor niet-ondernemersactiviteiten, wordt de verstoring als gevolg van BTW-heffing weggenomen. Bij hun beslissingen bij de uitvoering van niet-ondernemersactiviteiten hoeven zij zich dus niet meer te laten leiden door de verstoring die de BTW-heffing met zich meebrengt en wordt de «oneerlijke concurrentie» met externe aanbieders opgeheven. Hierdoor kunnen efficiency voordelen ontstaan voor gemeenten, provincies en kaderwetgebieden, wat weer ten goede komt aan de burgers.

Succesfactoren

In de begroting is de bekendheid met de toepassing van het BTW-compensatiefonds binnen de gemeenten, provincies en kaderwetgebieden als succesfactor aangewezen. Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden zijn bij invoering van het fonds uitvoerig geïnformeerd over het bestaan van het fonds en over de (financiële) gevolgen van invoering. Dit heeft bijgedragen aan de kennis over en daarmee de werking van het fonds. Dat het BTW-compensatiefonds bekend is bij gemeenten en provincies blijkt wel uit de groei die het fonds de afgelopen jaren heeft doorgemaakt.

Hiermee is niet gezegd dat de tevredenheid over (de werking van) het fonds groot is. Uit onderzoek is gebleken dat een groot aantal gemeenten een negatieve beleving heeft bij het fonds, mede als gevolg van de administratieve lasten die de inwerkingtreding van het fonds met zich heeft meegebracht. Door de recente evaluatie en de daaruit voortvloeiende vereenvoudigingsvoorstellen is een grote stap gezet om de administratieve lasten te verminderen en daarmee de negatieve houding ten opzichte van het fonds te verminderen. Hiermee wordt de werking van het fonds voor gemeenten en provincies verder verbeterd.

5.2 Tabel budgettaire gevolgen van beleid

5.3 Toelichting op de tabel budgettaire gevolgen van beleid.

Bij de ontwerpbegroting bedroeg de omvang van het BTW-compensatiefonds € 1 884 miljoen. In 2006 heeft er bij de 2^e suppletore begroting een mutatie van circa € 55 miljoen plaatsgevonden. Op basis van de realisatiecijfers van de Belastingdienst bedraagt de realisatie in de kasuitgaven € 1 939 miljoen in 2006. De hieruit volgende additionele mutatie van circa € 1 miljoen is verwerkt bij de slotwet van het BTW-compensatiefonds. De apparaatsuitgaven zijn op nul uitgekomen, omdat de personeelskosten en materiële kosten voor het beheer van het fonds in het jaarverslag van het ministerie van Financiën zijn opgenomen. De kosten voor de uitvoering van het fonds zijn verantwoord door de Belastingdienst, waarbij deze kosten niet nader zijn uitgesplitst gezien de samenhang met de overige activiteiten van de Belastingdienst. Tevens is het gezien de beperkte omvang van de activiteiten door de Belastingdienst niet doelmatig om de kosten van de uitvoering van het BTW-compensatiefonds af te zonderen van de totale uitvoeringskosten van de Belastingdienst. De onderzoeksuitgaven zijn gedekt binnen de kosten van de Financiële-verhoudingswet van het gemeentefonds. Voor 2006 betrof dit de evaluatie van het BTW-compensatiefonds op het gebied van de definitieve vaststelling van de uitname uit het gemeente- en provinciefonds door onderzoeksbureau Cebeon en het onderzoek naar mogelijke vereenvoudigingen ten behoeve van de reductie van de administratieve lasten als gevolg van de invoering van het fonds door onderzoeksbureau EIM.

In de ontwerpbegroting van het BTW-compensatiefonds is een garantie opgenomen in verband met EU-subsidies voor het geval de Europese Commissie op enig moment zou besluiten dat de BTW geen onderdeel had mogen uitmaken van de subsidieaanvraag door gemeenten en provincies. Deze garantie is nog niet aangesproken. De Commissie heeft in 2006 kenbaar gemaakt dat de door Nederland gehanteerde handelswijze (het declareren van de BTW die ook kan worden gedeclareerd via het BTW-compensatiefonds) strijdig is met de Europese regelgeving. Momenteel is Nederland nog in gesprek met de Commissie over dit punt.

5.4 Operationele doelstelling

Het betalen van bijdragen aan provincies, gemeenten en kaderwetgebieden voor de omzetbelasting over niet-ondernemersactiviteiten.

Met de inwerkingtreding van het BTW-compensatiefonds en de uitvoering van de fondsbetalingen door de Belastingdienst is de operationele doelstelling in beginsel gerealiseerd. Doordat de provincies, gemeenten en kaderwetgebieden een bijdrage kunnen ontvangen uit het BTW-compensatiefonds voor de BTW die zij betalen voor niet-ondernemersactiviteiten drukt de BTW-last bij deze activiteiten niet langer direct op deze overheidslichamen. Bij hun beslissingen bij de uitvoering van niet-ondernemersactiviteiten hoeven zij zich dus niet meer te laten leiden door de last die de BTW met zich meebrengt.

5.5 Instrumenten/activiteiten

5.6 Prestatiegegevens

De (ontwikkeling in de) omvang van de bijdragen uit het BTW-compensatiefonds geeft een indicatie voor de werking van het fonds. Andere prestatiegegevens om de uitvoeringspraktijk van het BTW-compensatiefonds te beoordelen zijn de ervaringen van gemeenten, provincies en kaderwetgebieden en de werking van de minimumuitkering.

Omvang van de bijdragen

Het totaalbedrag dat is gemoeid met het BTW-compensatiefonds in 2006 is circa € 68 miljoen hoger dan in 2005 (zie tabel 1). Daarnaast is het betaalde bedrag aan voorschotten gedaald ten opzichte van 2005. Tabel 2 toont de ontwikkeling in de verstrekte voorschotten.

* De voorschotaanvragen kunnen wijzigen tot aan het moment van de jaarbeschikking (1 juli t+1).

Ervaringen provincies, gemeenten en kaderwetgebieden

In het kader van de evaluatie van het BTW-compensatiefonds heeft het onderzoeksbureau EIM de administratieve lasten van het BTW-compensatiefonds gemeten (kwantitatief) en een belevingsonderzoek (kwalitatief) gehouden onder 124 gemeenten, provincies en samenwerkingsverbanden. De kosten van invoering van het BTW-compensatiefonds bedragen € 55,6 miljoen. Na invoering van het fonds bedragen de jaarlijkse administratieve lasten nog € 9,4 miljoen. Tegenover deze lasten staat een vergoeding van het Rijk.

De beleving over het BTW-compensatiefonds is via een telefonische enquête vastgesteld. Het betreft hier de vraag naar de perceptie van de administratieve lasten. Het overgrote deel van de respondenten (88%) heeft over het algemeen geen positieve beleving over het BTW-compensatiefonds. Naar verwachting zullen de administratieve lasten door de eerdergenoemde vereenvoudigingen in de uitvoering rond het fonds, verminderen met circa 40 procent.

Minimumuitkering

Ten aanzien van de rechtmatigheid van de verantwoorde uitgaven van het BTW-compensatiefonds geldt dat het grootste deel van het bedrag dat is gemoeid met de zogenaamde minimumuitkering als zeker kan worden aangemerkt. Deze minimumuitkering is bij de invoering van het BTW-compensatiefonds in 2003 in het leven geroepen om te voorkomen dat gemeenten en provincies gedurende de eerste jaren van het fonds te maken krijgen met forse herverdeeleffecten.

Indien gemeenten en provincies een beroep willen doen op de minimumuitkering dan dienen zij een aantal rubrieken in te vullen op de opgaaf over het 4e kwartaal (is tevens jaaropgaaf). Echter, het grootste deel van het bedrag dat is gemoeid met de minimumuitkering staat op voorhand vast, namelijk de uitname uit het gemeentefonds/ provinciefonds minus het maximale herverdeeleffect voor de desbetreffende gemeente of provincie. Gemeenten en provincies hebben in alle gevallen recht op dit bedrag. Voor 2006 gaat het daarbij om circa € 1,1 miljard euro, ofwel circa 55 % van de totale uitgaven van het BTW-compensatiefonds.

5.7 Controlebeleid

Rol van de Belastingdienst

De uitkering uit het BTW-compensatiefonds is in beginsel gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M en O), omdat de hoogte van de uitkering afhankelijk is van gegevens die gemeenten en provincies zelf verstrekken. Bij de uitvoering van de Wet op het BTW-compensatiefonds is een centrale rol toegekend aan de Belastingdienst. Dit vanwege de nauwe relatie tussen de heffing van de omzetbelasting op grond van de Wet op de Omzetbelasting en de compensatie van de omzetbelasting op grond van het BTW-compensatiefonds. Belastingregio Zuid-west is aangewezen als centrale eenheid voor het verwerken van de verzoeken om bijdrage en de coördinatie van de uitvoering van de Wet op het BTW-compensatiefonds. Voor de controle voor het BTW-compensatiefonds zijn de Belastingregio’s, die bevoegd zijn voor de BTW-heffing van de desbetreffende gemeente of provincie, aangewezen.

Beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik

De Belastingdienst heeft de controle van de compensatie-opgaven opgenomen in het reguliere controleproces. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan mogelijk misbruik en oneigenlijk gebruik. Het tegengaan vanM en O is een geïntegreerd onderdeel van het rechtshandhavingsbeleid van de Belastingdienst. De uitvoering van de werkzaamheden kent beperkingen. De werkzaamheden worden uitgevoerd binnen de beschikbaar gestelde personele en financiële middelen. Dat betekent dat de Belastingdienst (risicogericht) keuzes maakt over de inzet van personeel. Verder zijn er maatschappelijke begrenzingen door wettelijke bepalingen die controlemogelijkheden beperken of verhinderen. Dit betekent dat er ook bij een toereikend M en O-beleid sprake blijft van een inherente onzekerheid over de juistheid van de uitgaven.

Wijze van controle

Uit oogpunt van eenvoud en efficiency is ervoor gekozen de Wet op het BTW-compensatiefonds in belangrijke mate aan te laten sluiten bij het systeem van heffing van omzetbelasting in de Algemene wet inzake rijksbelastingen. Dit betekent onder meer dat de controle van het BTW-compensatiefonds onderdeel deel uitmaakt van de reguliere controle bij gemeenten en provincies van de aangiften omzetbelasting. Dit is destijds ook zo gecommuniceerd met de Tweede Kamer1. De handelwijze van de Belastingdienst met betrekking tot de opgaaf BTW-compensatiefonds is, gezien de nauwe relatie met het systeem van heffing van omzetbelasting, niet anders dan die met betrekking tot de aangifte omzetbelasting. Dit betekent controle achteraf binnen een periode van 5 jaar.

Inherent aan het systeem van heffing van omzetbelasting (voldoening op aangifte met slechts beperkte informatie) is dat de controle op de juistheid van de ingediende aangiften achteraf en op basis van risicoselectie plaatsvindt. Dit is ook het geval indien sprake is van een zogenoemde negatieve aangifte (de voorbelasting overtreft de verschuldigde belasting). Slechts in uitzonderingsgevallen vormt de aangifte omzetbelasting zelf aanleiding tot het instellen van een boekenonderzoek. Voornoemde handelswijze met betrekking tot het BTW-compensatiefonds betekent dat de Belastingdienst niet per uitkeringsjaar vaststelt in welke mate de uitbetaalde bedragen rechtmatig zijn geweest, maar binnen het algemene controlebeleid op basis van klantbeelden voortdurend beoordeelt welke gemeenten en provincies op welke aspecten het meest voor controle in aanmerking komen.

Meerjaren controlebeleid

Voor de controle-aanpak van het BTW-compensatiefonds wordt aangesloten bij de algemene controle-aanpak van de Belastingdienst ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik belastingen. Risicogericht werken, onder andere op basis van klantbeeld, signalen en financieel belang, staat daarbij centraal. De gemeenten en provincies (in totaal circa 500) behoren tot de overheid en daarmee niet tot de grootste risicogroep. Bij het BTW-compensatiefonds is wel sprake van een nieuwe regeling met aanloopproblemen. De uitkomsten van ingestelde controles tonen dit ook aan, net zoals vorig jaar. Het risico schuilt vooral in het aanloopjaar 2003: enerzijds in overgangsproblematiek en anderzijds in de mogelijkheid dat gemeenten en provincies in de beginfase van de regeling systematische fouten maken in hun administratie, die tevens doorwerking (kunnen) hebben naar latere jaren. De risico’s in de jaren na 2003 zijn vervolgens beperkter. Dit mede ook vanwege het per 1 januari 2004 ingevoerde rechtmatigheidsonderzoek bij gemeenten en provincies (artikel 213 van de Gemeentewet respectievelijk artikel 217 van de Provinciewet). Omdat sprake is van een relatief nieuwe regeling waarvan nog moet worden vastgesteld hoe deze bij de gemeenten en provincies is geïmplementeerd, is het klantbeeld voor het BTW-compensatiefonds nog in ontwikkeling.

De focus voor het BTW-compensatiefonds blijft de komende jaren vanwege de aan de regeling verbonden aanloopproblematiek en het verjaringsrisico na vijf jaar primair gericht op het startjaar 2003. Indien daartoe aanleiding is (bijvoorbeeld op basis van risicosignalen) worden latere jaren in controle genomen. Vanwege de beperkte controlecapaciteit kunnen niet alle gemeenten en provincies in controle worden genomen in de jaren 2004 tot en met 2008. Dit zou de voorkeur verdienen omdat 2003 in 2008 verjaart, wat betekent dat ten onrechte geclaimde bedragen in verband met de hiervoor geschetste overgangsproblematiek niet meer kunnen worden gecorrigeerd. Voor 2004 (verjaart in 2009) en 2005 (verjaart in 2010) kan uiteraard wel worden gecorrigeerd na 2008. De Belastingdienst streeft er voor het startjaar 2003 naar om, binnen de naheffingsperiode van vijf jaar, bij meer dan 50% van de gemeenten en provincies een controle in te stellen. Aan het begin van ieder controlejaar zullen de uitkomsten van het voorgaande jaar worden beoordeeld en wordt bezien of bijstelling van de planning noodzakelijk is. De leerpunten van de uitvoering worden daarbij meegenomen bij de risicovaststelling van het volgende jaar. Bovendien wordt jaarlijks de integrale afweging gemaakt op welke risico’s de beperkt beschikbare controlecapaciteit op BTW-terrein wordt ingezet.

Controle-uitkomsten

Door de Belastingdienst worden controles ingesteld naar de juistheid van de door gemeenten en provincies ingediende opgaven BCF. In tabel 3 zijn de naar aanleiding van de uitkomsten van deze controles aangebrachte correcties in 2006 weergegeven.

* Berekeningswijze: bedrag jaardeclaratie(s) toegerekend naar de gecontroleerde periode.

** Negatief betekent dat het oorspronkelijke opgegeven bedragen naar beneden zijn bijgesteld.

In 2006 zijn 86 controles afgerond. Per saldo is daarbij in 2006 € 7,7 miljoen gecorrigeerd bij gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. De controles hebben zich met name gericht op het startjaar 2003. De correcties die zijn aangebracht bij de controles in 2006 hebben dan ook voor het merendeel betrekking op 2003. Uit de controles komen bij de meeste bezochte gemeenten en provincies onjuistheden in de ingediende opgaven naar voren. Daarbij gaat het onder meer om een verkeerde toepassing van de overgangsbepalingen uit de Wet op het BTW-compensatiefonds (BTW op facturen uit 2002) en op basis van de Wet op het BTW-compensatiefonds van compensatie uitgesloten BTW (bijvoorbeeld inzake het verstrekken van onderwijs). Daarnaast speelden zaken als een verkeerde labeling van BTW over ondernemersactiviteiten en niet-ondernemersactiviteiten bij de gemeenten en (systematische) boekingsfouten een belangrijke rol.

Tabel 3 is ten opzichte van het jaarverslag over 2005 aangepast. In het jaarverslag 2005 zijn de voorlopige controle uitkomsten gerapporteerd. De uit deze controles voorziene correctiebedragen waren echter nog niet daadwerkelijk opgelegd, waardoor van afgeronde controles geen sprake was. Vanaf 2006 wordt aangesloten bij de formeel aangebrachte correcties (de afgeronde controles); de correcties zijn daarbij daadwerkelijk opgelegd aan gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. Dit betekent dat een deel van de in 2006 uitgevoerde controles in de verantwoording van 2007 wordt meegenomen, aangezien de daadwerkelijke correctie in sommige gevallen pas in 2007 wordt opgelegd.

Ter verduidelijking kan ook de vergelijking met de presentatie van vorig jaar worden gemaakt. Er wordt dan uitgegaan van uitgevoerde in plaats van afgeronde controles. Als zou worden aangesloten bij de presentatie van vorig jaar, dan zijn er in 2006 75 controles uitgevoerd. Dit betekent een grotere controle-inspanning dan in 2005, waarin 56 controles werden uitgevoerd. Ook het gecontroleerd financieel belang is gestegen ten opzichte van 2005; in 2006 is het gecontroleerde financieel belang € 454 miljoen ten opzichte van € 199 miljoen in 2005.

De Belastingdienst heeft gedurende de eerste jaren van het bestaan van het BTW-compensatiefonds een flinke controle-inspanning geleverd. In totaal zijn tot en met 2006 192 gemeenten en provincies bezocht1. Dit is circa 40% van het totale aantal gemeenten en provincies. Hiermee ligt het halen van de doelstelling om representatief gespreid over de massa bij meer dan 50% van de gemeenten en provincies een controle in te stellen op schema. Op basis van de resultaten van de tot en met 2006 uitgevoerde controles is gebleken dat de correcties voor een belangrijk deel gelegen zijn in de overgangsproblematiek door toepassing van artikel 13 van de Wet op het BTW-compensatiefonds en voor zover de correcties een andere oorzaak hebben deze veelal toch te maken hebben met het inregelen van de nieuwe wet door gemeenten en provincies. De uitkomsten van de ingestelde controles leiden tot de conclusie dat, gegeven ook de verjaringstermijn, vooralsnog de focus op het startjaar 2003 gericht moet zijn.

De cijfers in tabel 3 geven slechts een beperkte indicatie van het potentieel aan correcties in latere jaren. Bedacht dient te worden dat ook in 2006 en latere jaren nog controles worden uitgevoerd door de Belastingdienst. Kortom, het opbouwen van een klantbeeld voor de gemeenten en provincies inzake de juiste toepassing van de Wet op het BTW-compensatiefonds is nog volop in ontwikkeling.

Nadat de regeling is ingebed bij de gemeenten en provincies is een groot deel van de tot op heden geconstateerde risico’s uit te sluiten. Controle van een ander jaar dan 2003 is, behoudens het opvolgen van signalen op MenO-gebied, op dit moment ook niet nodig, omdat correcties op 2003 zo ook kunnen worden doorgevoerd naar latere controlejaren. De risico’s en daarmee de onzekerheid in de uitgaven van het BTW-compensatiefonds in 2004 en latere jaren zijn daarmee beperkter van omvang. Voor zover de geconstateerde onjuistheden in de declaraties samenhangen met de overgangsbepalingen (BTW op facturen 2002), doet dit risico zich niet meer voor vanaf 2004. In gevallen waarbij sprake was van correcties als gevolg van het inregelen van een nieuwe wet, treffen de desbetreffende gemeenten en provincies in de regel structurele maatregelen om toekomstige fouten te voorkomen. Dat neemt niet weg dat ook bij het toereikende MenO-beleid over 2006, als gevolg van het indienen van de declaraties door gemeenten en provincies, sprake is van inherente onzekerheid ten aanzien de rechtmatigheid van de in dit jaarverslag opgenomen bedragen.

6. BEDRIJFSVOERINGSPARAGRAAF

Financiën besteedt op een gestructureerde wijze aandacht aan de bedrijfsvoering. Op basis van de bestuurlijke informatievoorziening over de beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen en de risico’s die daarbij aan het licht treden, wordt met in achtneming van de vigerende wet- en regelgeving bewaakt of Financiën zijn doelstellingen op doelmatige en rechtmatige wijze realiseert. Waar nodig wordt bijgestuurd. Over het bereiken van de doelstellingen van het BTW-compensatiefonds over 2006 wordt in dit jaarverslag verantwoording afgelegd. In deze bedrijfsvoeringsmededeling wordt ingegaan op de belangrijkste bedrijfsvoeringsvraagstukken die zich gedurende het begrotingsjaar hebben voorgedaan en waarvan informatieverstrekking voor het inzicht en de oordeelsvorming door de gebruikers van het jaarverslag van belang is.

Het BTW-compensatiefonds is in 2003 in werking getreden. Uit oogpunt van eenvoud en efficiency is ervoor gekozen de Wet op het BTW-compensatiefonds in belangrijke mate aan te laten sluiten bij het systeem van heffing van omzetbelasting in de Algemene wet inzake rijksbelastingen. Dit is destijds ook zo besproken door de Tweede Kamer. De voornaamste risico’s liggen bij de aanloopproblematiek van het BCF (jaar 2003). De wettelijke controletermijn voor dit jaar loopt tot en met 2008. Daarnaast gaat het hier om overheidspartijen (gemeenten en provincies). De Belastingdienst richt zich dan ook vooral op de genoemde aanlooprisico’s.

Voor het BTW-compensatiefonds is over het begrotingsjaar 2006 sprake geweest van beheerste bedrijfsprocessen. Deze bedrijfsprocessen voorzien tevens in waarborgen voor een rechtmatige begrotingsuitvoering, inclusief een toereikend MenO-beleid.

C. JAARREKENING

7. VERANTWOORDINGSSTAAT VAN HET BTW-COMPENSATIEFONDS 2006

Verantwoordingsstaat 2006 van het BTW-compensatiefonds (x € 1000)

De financiële toelichting bij deze verantwoordingsstaat is opgenomen in het beleidsverslag. Deze toelichting is voor ieder beleidsartikel afzonderlijk te vinden in de tabel «Budgettaire gevolgen van beleid», en in de daarop volgende paragraaf «Toelichting tabel budgettaire gevolgen van beleid».

8. SALDIBALANS PER 31 DECEMBER 2006 VAN HET BTW-COMPENSATIEFONDS (x € 1000)

Toelichting behorende bij de saldibalans per 31 december 2006 van het BTW-compensatiefonds

Hierna worden de saldibalansposten toegelicht. De nummering van de toelichting komt overeen met die van de saldibalansposten.

1. Uitgaven t.l.v. begroting

In 2006 heeft de Belastingdienst in totaal € 1 938 562000 uitgekeerd aan de gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. Dit bedrag heeft voor een belangrijk deel betrekking op de opgaven over 2005. De uiteindelijke compensatie over 2005 – na verrekening met de reeds uitbetaalde voorschotten in 2005 – is op 1 juli 2006 uitgekeerd. Daarnaast zijn in 2006 nieuwe voorschotten uitgekeerd over het vierde kwartaal 2005 en de eerste drie kwartalen 2006.

10. Voorschotten

Onder deze post zijn de voorschotten die betrekking hebben op 2006 weergegeven (stand ultimo 2006). Deze voorschotten zullen in 2007 worden verrekend met de jaaropgaaf over 2006.

Overigens is in 2006 € 252 miljoen aan voorschotten uitgekeerd aan gemeenten en provincies. Het verschil van circa € 87 miljoen wordt verklaard doordat het voorschot over het vierde kwartaal 2005 begin 2006 is verstrekt door de Belastingdienst.

D. BIJLAGEN

9. BIJLAGE 1: AANBEVELINGEN ALGEMENE REKENKAMER

Oordeel Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer had de volgende opmerkingen over de beheersing rond het BTW-Compensatiefonds:

– de planning en control heeft niet goed gewerkt in 2005 omdat eerst laat in het jaar bleek dat het beloofde aantal te controleren ontvangers van btw-compensatie niet zou worden gehaald.

– De kwaliteit van de controles wisselend was geweest en er nog geen maatregelen waren getroffen om de kwaliteit te waarborgen;

– De controleresultaten niet nauwgezet waren geregistreerd.

Op basis van bovenstaande bevindingen kwam de Algemene Rekenkamer tot de conclusie dat het M&O-beleid in 2005 ontoereikend is geweest.

Bovenstaande problemen zijn in 2006 opgelost. Het aantal geplande controles is ruimschoots behaald. Naar de kwaliteit van de controles is in 2006 een kwaliteitsborgingsonderzoek ingesteld; de uitkomst was positief. De controleresultaten zijn met ingang van 2006 goed geregistreerd en verantwoord.

10. BIJLAGE 2: LIJST VAN BELANGRIJKE TERMEN EN HUN BETEKENIS