2.2.1 Algemene beleidsdoelstelling
Gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s hebben de mogelijkheid om een evenwichtige keuze te maken tussen in- en uitbesteding. De btw speelt hierin geen rol.
Omschrijving van de samenhang in het beleid
Het BTW-compensatiefonds beoogt een eind te maken aan de factor btw bij de afweging tussen uitbesteden en inbesteden. Dit krijgt vorm door betaalde btw over niet-ondernemersactiviteiten terug te geven aan provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s («level playing field»). Voorbeelden hiervan zijn (het uitbesteden van) taken als de inzameling van huisvuil, het onderhoud aan gebouwen, het straatbeheer, schoonmaakactiviteiten, archivering, ingenieurswerkzaamheden en groenbeheer.
Verantwoordelijkheid
De minister van Financiën is verantwoordelijk voor:
– verstrekken, verzamelen en controleren van de opgaafformulieren en het uitbetalen van de compensabele btw
– beheer van het BTW-compensatiefonds
Externe factoren
Het behalen van deze doelstelling hangt af van de mate waarin de klantgroep van het BTW-compensatiefonds – gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s – daadwerkelijk gebruik maakt van het fonds indien er een afweging gemaakt moet worden tussen uit- en inbesteden.
2.2.2. Tabel Budgettaire gevolgen van Beleid
2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
Uitgaven | 2 788 028 | 2 844 200 | 2 894 652 | 2 896 366 | 2 896 366 | 2 896 366 |
Programmauitgaven | ||||||
w.v. gemeenten en Wgr-plusregio's | 2 507 307 | 2 558 587 | 2 604 576 | 2 604 576 | 2 604 576 | 2 604 576 |
w.v. provincies | 280 721 | 285 613 | 290 076 | 291 790 | 291 790 | 291 790 |
Apparaatsuitgaven | ||||||
Ontvangsten | 2 788 028 | 2 844 200 | 2 894 652 | 2 896 366 | 2 896 366 | 2 896 366 |
Toelichting
Uitgaven
Gemeenten declareren in absolute zin meer btw bij het BTW-compensatiefonds dan provincies. Dit declaratiepatroon ligt in het verlengde van de ruimere budgettaire mogelijkheden van gemeenten ten opzichte van provincies, het Gemeentefonds is namelijk groter dan het Provinciefonds.
In relatieve zin declareren de provincies meer bij het BTW-compensatiefonds. De provincies zijn vooral actief op het gebied van verkeer en vervoer, een uitgavencategorie die veelal voor compensatie van btw-bedragen in aanmerking komt. Dit is een mogelijke oorzaak voor het feit dat provincies in vergelijking tot gemeenten een relatief groot beroep doen op het BTW-compensatiefonds.
Ontvangsten
De ontvangsten zijn gelijk aan de uitgaven omdat de terugbetaalde btw-bedragen tevens belastinginkomsten zijn (zie ook begroting IXB Financiën).
Apparaat
De begroting van het BTW-compensatiefonds kent géén apparaatsuitgaven. De personeelskosten en materiële kosten voor het beheer van het fonds zijn in de begroting van het ministerie van Financiën opgenomen (IXB). De Belastingdienst draagt zorg voor de uitvoering van het BTW-compensatiefonds.
2.2.3 Operationele doelstelling
De Belastingdienst compenseert gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s voor betaalde btw over niet-ondernemersactiviteiten.
Motivatie
De Belastingdienst geeft btw-bedragen over niet-ondernemersactiviteiten terug aan gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s, zodat de btw geen belemmering vormt in de afweging tussen uitbesteden of zelf uitvoeren.
• Compensatie
Het verstrekken en verzamelen van opgaafformulieren en het compenseren van de btw over niet-ondernemersactiviteiten.
• Controle
Controleren op de toepassing van de Wet op het BTW-compensatiefonds door de Belastingdienst.
Instrumenten
Controlebeleid
De algemene beleidsdoelstelling van de Belastingdienst is het onderhouden en versterken van compliance bij belastingplichtigen. Om dat te bereiken zet de Belastingdienst meerdere toezichtinstrumenten in. Een van die instrumenten is het horizontaal toezicht, waarbij de relatie is gebaseerd op het begrip vertrouwen en transparantie. De vorm en intensiteit van het toezicht van de Belastingdienst wordt daarbij aangepast aan de kwaliteit van de interne organisatie van de gemeenten en provincies.
Een goede interne beheersing bij gemeenten en provincies van de gehele fiscale problematiek, inclusief het BTW-compensatiefonds, is een belangrijke voorwaarde. In het traject naar horizontaal toezicht werkt een gemeente/provincie aan haar interne procedure met als doel het opstellen en indienen van aanvaardbare aangiften en opgaven voor het BTW-compensatiefonds.
Het streven is om bij zoveel mogelijk gemeenten en provincies een horizontaal traject te starten. In 2011 is bij 190–210 gemeenten zicht op de mogelijkheden van horizontalisering.
Omdat de kans op fouten aanzienlijk kleiner is geworden vanwege het verbeteren van de toepassing van de regelgeving door de gemeentes en provincies is het aantal traditionele BCF-controles vanaf 2009 verminderd. Een traditioneel onderzoek wordt alleen nog ingesteld indien daar gerede aanleiding voor is. Deze onderzoeken worden uitgevoerd conform de controleaanpak Belastingdienst.
2.2.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid
Onderzoek onderwerp | AD of OD | A. Start B. Afgerond | Vindplaats | |
|---|---|---|---|---|
Beleidsdoorlichting | Evaluatie van het BTW-compensatiefonds | AD | A. 2009 B. 2010 | N.v.t. |
De beleidsdoorlichting is in 2009 gestart en is afgerond in 2010. De beleidsdoorlichting komt voort uit de verplichting om al het beleid gericht op de realisatie van de algemene of operationele beleidsdoelstellingen periodiek te evalueren. Beleidsdoorlichtingen kennen het karakter van een synthese. Voorgaande onderzoeken worden in de doorlichting opgenomen, zoals het onderzoek naar de administratieve lasten van het fonds door onderzoeksbureau EIM (2007). Ten behoeve van de beleidsdoorlichting is er een effectevaluatie verricht, naar de mate waarin het fonds een oplossing biedt voor het geschetste probleem. Beide rapporten zijn naar de Tweede Kamer gestuurd. VNG en IPO hebben aangegeven de uitkomsten en aanbevelingen uit de beleidsdoorlichting te willen voorleggen aan hun achterban. Na deze raadpleging zal nadere besluitvorming over het BCF plaatsvinden.
Bevindingen beleidsdoorlichting en effectiviteitsevaluatie
Met de oprichting van het fonds is de btw verdwenen als obstakel voor de beslissing zelf doen of uitbesteden. Deelnemers weten de weg naar het fonds goed te vinden. De compensatie aan de deelnemers stijgt van jaar op jaar, zo blijkt uit de fondsgegevens. Of er meer uitbesteding heeft plaatsgevonden als gevolg van het BCF valt niet eenduidig vast te stellen. Aan de groei van het BCF liggen ook andere redenen ten grondslag: uitstelgedrag van de deelnemers bij de oprichting (door investeringen enige tijd op te schorten konden deelnemers gebruik maken van de btw compensatie), en een leereffect. Ook wordt een mogelijke trend tot verzelfstandiging, al voorafgaand aan de instelling van het fonds genoemd. In ieder geval blijkt uit de interviews dat het fonds vooral ex-post onderdeel uitmaakt van de besluitvorming en niet zozeer ex-ante. Strategische, politieke en beleidsmatige beslissingen blijken, naast een zuiver financiële afweging een rol te spelen bij de beslissing zelf doen of uitbesteden. Daarnaast – blijkt uit interviews – geven de deelnemers aan dat zij een gebrek aan kennis hebben over uitbesteden of is er sprake van onbekendheid over eigen kostprijzen en relevante marktinformatie. Bij de totstandkoming van het BCF bleek de btw ook bij personeelsuitwisselingen tussen gemeenten een obstakel te vormen. Uit onderzoek is gebleken dat het BCF geen rol speelt. Deze bevinding kan geïnterpreteerd worden als een teken van succes: de btw is als factor geneutraliseerd, wat juist de doelstelling van het BCF was. Voor invoering van het fonds waren er fiscale constructies. Na invoering zijn deze constructies sterk afgenomen. Wel zijn er op beperkte schaal vanwege samenwerking tussen compensatiegerechtigde lichamen en niet-compensatiegerechtigde lichamen nieuwe grensvlakken ontstaan, waarin compensabele btw – binnen de juridische randvoorwaarden – wordt gemaximaliseerd.