In deze leeswijzer wordt ingegaan op de opbouw van de beleidsagenda en de beleidsartikelen. Daarbij komt aan de orde in welke mate de doelstellingen in de begroting van Buitenlandse Zaken zijn voorzien van effect- en prestatie-indicatoren (in de zin van de RPE2006), door middel van het gebruik van het «pas toe of leg uit» principe. Daarna worden de overige onderdelen van de begroting en de relatie met enkele andere stukken toegelicht.
Opbouw van de beleidsagenda
Gezien de demissionaire status van het kabinet dat deze begroting opstelt, is gekozen voor een beperkte invulling van de beleidsagenda 2011. Daar waar de beleidsagenda’s in voorgaande jaren uitgebreid ingingen op de prioriteiten uit het kabinetsprogramma Balkenende IV, aangevuld met prioriteiten van de minister, is de opzet dit jaar sober van aard. Er wordt vooral ingegaan op de politieke hoofdlijnen en relevante ontwikkelingen die de begroting in financiële zin raken. Aan het eind van de beleidsagenda staat de begroting op hoofdlijnen. Dit onderdeel verschaft samenvattende informatie over de belangrijkste budgettaire wijzigingen samenhangend met prioritair beleid.
Opbouw van de beleidsartikelen
In de beleidsartikelen vindt u, zoals in andere jaren, de relevante financiële en beleidsinformatie die samenhangt met de voorgenomen uitgaven. Elk beleidsartikel is voorzien van een algemene toelichting, een afbakening van de ministeriële verantwoordelijkheid en een benoeming van de externe factoren die doelbereiking mede beïnvloeden (onderdeel A). Vervolgens wordt per operationele doelstelling «bulletsgewijs» ingegaan op respectievelijk de beoogde beleidseffecten, de te realiseren prestaties en de daarvoor benodigde instrumenten/activiteiten en financiële inzet (onderdeel B). Daarna worden de budgettaire gevolgen van de beleidsvoornemens gepresenteerd in de gebruikelijke tabel (onderdeel C). Ten slotte wordt ingegaan op de onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid (onderdeel D). Onderstaand volgt voor elk van de onderdelen een korte toelichting.
A: Algemene Toelichting Beleidsartikel
Elk beleidsartikel begint met de Algemene Doelstelling (titel van het beleidsartikel) en een omschrijving van de samenhang in het beleid. Daarnaast wordt ingegaan op de ministeriële verantwoordelijkheid en de externe factoren die van invloed kunnen zijn op het behalen van de doelstellingen.
B: Operationele Doelstellingen
De beoogde beleidseffecten en de te realiseren prestaties worden per operationele doelstelling zo specifiek en meetbaar mogelijk benoemd. Daar waar het haalbaar is worden ze onderbouwd met indicatoren. Vervolgens wordt op hoofdlijnen aangegeven welke activiteiten en instrumenten het ministerie gaat inzetten om de verschillende prestaties te realiseren. Hierbij wordt ook een overzicht gegeven van de belangrijkste financiële inzet.
C: Budgettaire gevolgen van beleid
In de tabel «Budgettaire gevolgen van beleid» worden de budgetten op subartikel niveau gepresenteerd voor de jaren 2009 t/m 2015. De subartikelen corresponderen met de operationele doelstellingen. De koppeling tussen doelstellingen en in te zetten middelen wordt zo goed mogelijk gelegd. Een één-op-één-koppeling is echter niet altijd mogelijk. Zo komen de afdrachten aan de Europese Unie ook ten goede aan operationele doelstelling 3.2 (een effectief, efficiënt en coherent optreden van de Unie ten opzichte van derde landen of regio’s), terwijl deze middelen zijn opgenomen bij operationele doelstelling 3.1 (een democratische, slagvaardige en transparante Europese Unie die haar burgers vrijheid recht en veiligheid biedt en in staat is tot duurzame groei). Het is naar onze mening niet zinvol om de EU-afdrachten als het ware «op te knippen» over alle operationele doelstellingen waar de EU invloed op uitoefent. Daarnaast worden op een beperkt aantal subartikelen geen middelen toegekend. Bij deze subartikelen zal worden toegelicht waar dit aan ligt. In de tabel is de «budgetflexibiliteit» verwerkt op het niveau van het subartikel. Zoals voorgeschreven worden daarbij de juridisch verplichte uitgaven weergegeven. Daarnaast zijn ook de overig verplichte uitgaven opgenomen. Dit zijn uitgaven die nog niet in juridische zin zijn verplicht, maar waar al toezeggingen over zijn gedaan of die al zijn gereserveerd op grond van een wettelijke regeling of een beleidsprogramma waarmee de Tweede Kamer heeft ingestemd.
D: Onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid
Onder dit kopje worden de geplande evaluatieonderzoeken uit de BZ evaluatieprogrammering genoemd, inclusief de IOB onderzoeken. Daarbij wordt conform de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) onderscheid gemaakt tussen beleidsdoorlichtingen, effectenonderzoek en overig evaluatieonderzoek. Er wordt afgeweken van het model in de RBV in de zin dat alleen de basisinformatie is opgenomen, om de tabel kort en leesbaar te houden, met waar relevant een toelichting. De evaluatieprogrammering is verder aangescherpt en bestaat uit op de RPE 2006 toegesneden evaluatieonderzoeken. Daarbij is de timing van evaluatieonderzoek tegen het licht gehouden, nogmaals gekeken naar een evenwichtige spreiding van effectenonderzoeken en beleidsdoorlichtingen over de verschillende beleidsterreinen en is meer samenhang en synergie tussen onderzoeken gerealiseerd. De volledige informatie is online beschikbaar op http://www.minbuza.nl/nl/organisatie/evaluatie. Via deze website zijn ook alle evaluatieonderzoeken zelf en, indien van toepassing, de beleidsreacties toegankelijk.
Indicatoren
In het najaar van 2009 is een samenwerkingstraject met de Algemene Rekenkamer van start gegaan om voorstellen te ontwikkelen voor een betere verantwoording over ontwikkelingssamenwerking. In deze begroting is één van de belangrijke verbeterpunten gerealiseerd, te weten het zo concreet mogelijk benoemen van de beoogde beleidseffecten en de te realiseren prestaties. Dit is gebeurd voor álle doelstellingen, dus niet alleen voor ontwikkelingssamenwerking. Er zal de komende jaren verder worden gewerkt aan de realisatie van de verbetervoorstellen. Waar dat nu haalbaar is zijn de beoogde beleidseffecten en de te realiseren prestaties voorzien van indicatoren aan de hand waarvan realisatie kan worden afgemeten.
Voor wat betreft ontwikkelingssamenwerking hebben de effectindicatoren veelal betrekking op de Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG’s). Gegevens over de wereldwijde voortgang op het behalen van de MDG's in 2015 worden verzameld door de VN en de Wereldbank. De betreffende tabellen zijn, vanwege hun omvang, niet opgenomen in de begroting. De meest recente cijfers over de voortgang per regio zijn te raadplegen op http://www.un.org/millenniumgoals. Het is niet mogelijk te bepalen hoe de inzet van Nederland heeft bijgedragen aan de voortgang op de MDG's (attributie). Wel geeft de in 2011 op te leveren resultatenrapportage 2009–2010 inzicht in de concrete ondersteuning die Nederland heeft geleverd aan de landen met het doel hen te helpen de MDG's te bereiken. De Nederlandse bijdrage aan het bereiken van de MDG's in die landen is op deze manier plausibel te maken maar niet causaal te bewijzen. Dit laatste kan slechts door middel van evaluaties.
Sinds 2006 is voor het opnemen van indicatoren in de beleidsartikelen een zogenaamde pas toe of leg uit regeling van kracht. Deze houdt in dat er kan worden afgeweken van de bepaling om het beleid met kwantitatieve indicatoren meetbaar te maken mits wordt uitgelegd waarom dit niet zinvol of relevant is. Hierbij is het belangrijk te vermelden dat de mogelijkheden voor (kwantitatieve) effectmeting van beleid voor de verschillende beleidsterreinen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken beperkt zijn. De werkelijkheid is vaak complex en het ingewikkelde krachtenspel bij het realiseren van beleidsdoelstellingen speelt een rol. Kenmerkend voor de doelstellingen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is dat zij onderdeel zijn van een internationale context waarin veel spelers en factoren van invloed zijn op de uiteindelijke doelbereiking. Dit geldt ook voor de hieraan gekoppelde effectindicatoren. Vaak is er sprake van een gezamenlijke inspanning waarbij het niet zinvol is om (een deel van) de resultaten aan Nederland, als leverancier van een klein deel van de inputs, toe te rekenen. De relatie tussen de effecten die het Ministerie van Buitenlandse Zaken beoogt en de Nederlandse inzet is dan ook niet causaal. Wel kan in de meeste gevallen de plausibiliteit van die relatie worden aangetoond. Hierbij zijn de evaluatiefunctie en evaluatieprogrammering van doorslaggevende betekenis om de effecten en impact van beleid goed in kaart te brengen. Ten opzichte van de begroting van 2010 zijn de bestaande indicatoren grotendeels gehandhaafd. De indicator bij beleidsartikel 2 over het aantal deelnemende landen aan het Oslo-Proces is geschrapt. Met de ondertekening van het Verdrag tegen Clustermunitie (108 ondertekenende landen) is het Oslo-Proces verleden tijd.
Overige onderdelen van de begroting
De acht beleidsartikelen worden gevolgd door drie niet-beleidsartikelen en het verdiepingshoofdstuk. De niet-beleidsartikelen zijn het verplichte artikel 9 (geheim), artikel 10, waarop de HGIS (Homogene Groep Internationale Samenwerking) non-ODA macro-mutaties worden verwerkt en artikel 11, het artikel waar de bedrijfsvoeringskosten op worden verantwoord. In het verdiepingshoofdstuk wordt informatie gegeven over de budgettaire aansluiting tussen de begroting 2010 en die van 2011. Daarna volgen de Bedrijfsvoeringsparagraaf en de Agentschapsparagraaf over de baten-lastendienst Centrum voor de Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden (CBI).
Beleidsdoorlichtingen
In de begroting worden de beleidsdoorlichtingen van het betreffende jaar aangekondigd. Er wordt een toelichting gegeven op de in 2011 geplande beleidsdoorlichtingen: strategisch concept NAVO (beleidsartikel 2.1), beleid Latijns Amerika (beleidsartikel 2.7/4.2), de internationale aspecten van energievoorzieningszekerheid (beleidsartikel 2.8), vijf jaar Top van Warschau (RvE, beleidsartikel 3.5), private sector ontwikkeling (beleidsartikel 4.1/4.3), beleid basic education (beleidsartikel 5.1) en migratie en ontwikkeling (beleidsartikel 7.2). Bij de indiening van de verantwoording over het betreffende begrotingsjaar wordt tenminste één beleidsdoorlichting meegezonden.
Experiment
De afgelopen jaren deed het Ministerie van Buitenlandse Zaken mee aan het Experiment Verbetering Verantwoording en Begroting. Doel van dit experiment was om de politieke zeggingskracht en focus van de stukken te vergroten en de verantwoordingslasten terug te brengen. Dit had vooral gevolgen voor de wijze waarop beleidsinformatie werd opgenomen in het jaarverslag. Met het behandelen van de jaarverslagen 2009 door de Tweede Kamer eindigt formeel dit experiment. Hoewel deze behandeling door de val van het Kabinet Balkenende IV is uitgesteld tot het einde van 2010 (tegelijkertijd met de behandeling van deze begroting) is de begroting 2011 dus niet meer opgesteld volgens het regime van dit experiment. In samenwerking met de Algemene Rekenkamer wordt dit experiment geëvalueerd door het Ministerie van Financiën en de deelnemende departementen. Begin 2011 zal aan de hand van deze evaluatie met de Tweede Kamer worden besproken in hoeverre deze experimentele werkwijze rijksbrede invoering verdiend.
De relatie met de HGIS-nota en andere beleidsnota’s
De Homogene Groep Internationale Samenwerking omvat naast het grootste deel van de BZ-uitgaven (inclusief ontwikkelingssamenwerking) ook de buitenlanduitgaven van de overige departementen. Deze bundeling bevordert de samenhang en samenwerking die voor een geïntegreerd en coherent buitenlandbeleid van belang zijn. Voor een overzicht van de belangrijkste programma’s en uitgaven ten behoeve van het buitenlandbeleid in de breedste zin wordt verwezen naar de nota over de HGIS. De HGIS-nota bevat ook een overzicht van de budgettaire ontwikkelingen binnen de HGIS en een aantal bijlagen waarin alle buitenlanduitgaven overzichtelijk worden gepresenteerd. Zo wordt een totaaloverzicht gegeven van de buitenlanduitgaven die als officiële ontwikkelingshulp («ODA») kwalificeren.
De beleidsvoornemens die in deze begroting in kort bestek staan weergegeven worden in een flink aantal gevallen verder uitgewerkt aan de Tweede Kamer voorgelegd. Dat is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van de Nederlandse inzet in de Unie die verder wordt uitgewerkt in de jaarlijkse «Staat van de Unie». Ook op beleidsterreinen als mensenrechten, ontwikkelingssamenwerking en prioritaire thema’s daarbinnen zijn al deelnota’s aangeboden aan de Kamer.