Deze eerste Strategische Evaluatie Agenda (SEA) van het ministerie van Buitenlandse Zaken bestaat uit twee delen. Deel I schetst kort het proces van strategisch programmeren van evaluaties van het ministerie. Dit is al enkele jaren geleden aangepast om meer rekening te kunnen houden met overwegingen van beleidsrelevantie, toegevoegde waarde ten opzichte van al bestaande (evaluatie)kennis, bruikbaarheid en ook kwaliteitsborging door de inhoudelijk onafhankelijke BZ-evaluatiedienst IOB.

Deel II geeft een nadere duiding van de inhoud van de voornaamste grotere beleidsthema’s van de SEA en de soort evaluatie die voor deze thema’s zijn geprogrammeerd om tot inzichten te komen over onder meer de effectiviteit, efficiëntie, relevantie en coherentie van het gevoerde beleid. Het betreft veelal een combinatie van thema’s die van belang zijn voor de realisatie van de missie van Buitenlandse Zaken en thema’s waar significante jaarlijks terugkerende financiële middelen mee zijn gemoeid. Hiernaast gaat het ook om thema’s die in de toekomst aan strategisch belang winnen, zoals effectieve en coherente internationale beïnvloeding in tijden van toenemende druk op het multilaterale stelsel, klimaatverandering, toenemend protectionisme en druk op mensenrechten en het wereldhandelssysteem.

Deel I Strategisch programmeren van evaluaties

Bij Buitenlandse Zaken zijn directies zelf verantwoordelijk voor het laten uitvoeren van regulier ex ante onderzoek, mid-term reviews en inhoudelijk minder complexe ex post evaluaties. Ex ante onderzoek betreft in de regel geen grote, aanbestede studies en rapporten voor het parlement, maar kleinere onderzoeksanalyses waarmee directies flexibel, inspelend op de actualiteit en beschikbare kennis het beleid kunnen bijsturen. Dergelijke analyses kunnen slechts in beperkte mate jaren vooruit gepland worden. Directies laten ook regelmatig mid-term reviews en ex durante studies uitvoeren in de vorm van reguliere rapportages aan het parlement, zoals het jaarlijkse Dutch Development Results (www.dutchdevelopmentresults.nl).

In de regel is IOB bij Buitenlandse Zaken verantwoordelijk voor het verrichten van de inhoudelijk en/of methodologisch complexere ex post evaluaties en omvangrijke synthesestudies, waaronder ook de beleidsdoorlichtingen. Beleidsdirecties en IOB overleggen veelal samen welke focus en strategische vragen in aanvulling op de vaste set RPE-vragen relevant zijn. Het uitgangspunt van deze overleggen is maximaal eigenaarschap van de directies over het beleid en de uitvoering, en tegelijkertijd borging van de onafhankelijke werkwijze en inhoudelijke oordeelsvorming van IOB tijdens het onderzoekproces. Zowel tijdens de voorbereiding als de uitvoering van het evaluatieonderzoek is er op belangrijke momenten interactie met relevante betrokken partijen. Dit betreft de fasen van het opstellen van startnotities, het bepalen van de voorlopige centrale vraagstelling en de Terms of Reference en de tussentijdse conceptteksten van het onderzoek in de speciaal voor elke evaluatie samen te stellen referentiegroep. Deze laatste bestaat uit vertegenwoordigers van de betrokken (beleids-)directies en (veelal wetenschappelijke) deskundigen van buiten het ministerie. De laatste jaren is het de praktijk om de referentiegroepen voor complexere evaluaties breed samen te stellen. Ook wordt steeds vaker een bredere groep stakeholders daarbuiten geconsulteerd en bij het evaluatieproces betrokken.

Deze eerste SEA is derhalve de uitkomst van uitgebreid regulier overleg tussen de directies, uitvoerders en andere stakeholders over welke – ook begrotingsartikeloverschrijdende - thema’s nu en voor de toekomst relevant zijn, welke mogelijke kennisvragen hier spelen, welke onderliggende evaluatieve ‘bouwstenen’ wanneer nodig en beschikbaar zijn en welke nieuwe internationale trends, opgaven en evaluatiethema’s nadere verkenning behoeven.

Het opstellen van een SEA waarin brede, voor de toekomst relevante evaluatiethema’s en -vragen leidend zijn, noopt ook tot een dialoog met andere departementen om departement-overstijgende thema’s gecoördineerd of volgens een vooraf afgesproken taakverdeling te kunnen evalueren. De huidige, complexere maatschappelijke opgaven (zoals de COVID-19-crisis en de klimaatproblematiek, de duurzame ontwikkelingsdoelen en belastingsamenwerking) lenen zich immers niet meer voor een onderzoeks- en evaluatie-aanpak die uitsluitend is gebaseerd op de ‘logica’ van departementale autonomie en vertrouwelijkheid.

Deel II Inhoudelijke evaluatiethema’s

Het beleid dat valt onder begrotingshoofdstuk XVII heeft als samenbindende element de SDG-agenda voor 2030. Het beslaat vier hoofdthema’s die goed aansluiten bij de begrotingsartikelen en drie beleidsthema’s die ook vanuit andere hoofdstukken van de rijksbegroting worden gefinancierd. Hieronder wordt voor elk van deze thema’s aangegeven wat de huidige verwachtingen over de behoeften aan inzicht zijn, wat mogelijk belangrijke besluitvormingsmomenten zijn, welk syntheseonderzoek zal worden uitgevoerd en welke onderliggende evaluaties hiervoor staan gepland.

Thema: Duurzame economische ontwikkeling, handel en investeringen (BHOS-artikel 1)

Het beleid gericht op duurzame ontwikkeling, handel en investeringen van Hoofdstuk XVII van de begroting richt zich primair op het verminderen van armoede en maatschappelijke ongelijkheid, het bevorderen van duurzame, inclusieve groei wereldwijd en het versterken van het internationaal verdienvermogen van Nederland. Het beleid wordt vrijwel geheel gedekt door begrotingsartikel 1, dat de kern vormt van het in 2013 ingevoerde gecombineerde beleid inzake Hulp, Handel en Investeringen (HHI) en nu drie (voorheen vier) subartikelen bevat. De koppeling tussen hulp en handel manifesteert zich overigens niet alleen in artikel 1, maar vormt ook een onderdeel van de overige BHOS-artikelen en raakt zelfs aan beleidsterreinen die onder een gedeelde verantwoordelijkheid van meerdere ministers vallen, zoals exportkredietverzekering.

In 2016 heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken al besloten een artikelbrede beleidsdoorlichting van dit beleidsterrein te agenderen voor 2020. Deze beoogt de beleidscoherentie (samenhang) en synergie (meerwaarde als gevolg van samenhang) op het gebied van hulp, handel en investeringen en de onderliggende beleidsassumpties systematisch te toetsen op basis van alle dan beschikbare onderliggende programma- en instrumentevaluaties. In nauw overleg tussen de beleidsdirecties en IOB is de jaarlijkse evaluatieprogrammering zodanig ingericht om daaraan dienstig te zijn. De beleidsdoorlichting zal echter pas in 2021 kunnen worden afgerond. De Coronacrisis zorgt voor enige vertraging omdat een aantal belangrijke onderliggende evaluaties die gepland stonden voor medio 2020, later worden opgeleverd. De meeste onderzoeken die bouwstenen vormen voor de beleidsdoorlichting zijn echter wel al uitgevoerd.

Thema: Duurzame ontwikkeling, voedselzekerheid, water en klimaat (BHOS-artikel 2)

Waar voedselzekerheid en watermanagement traditioneel al van levensbelang waren voor de allerarmsten, zijn deze thema’s het afgelopen decennium in toenemende mate verbonden aan duurzaamheid en klimaat. De COVID-19 pandemie vergroot de risico’s voor arme mensen om voedselonzeker te worden. Dit noopt tot extra investeringen in de weerbaarheid van voedselsystemen. De pandemie leert ook dat de inzet op verbeterde water-, sanitatie- en hygiënevoorzieningen (WASH) onverminderd structurele aandacht verdient.

In 2023 is vooralsnog een beleidsdoorlichting geprogrammeerd van de effecten van het Nederlandse klimaatbeleid. Deze zal zich baseren op een aantal deelstudies, waaronder een synthese van bestaand evaluatiemateriaal, die meer inzicht verschaft in de daadwerkelijke effectiviteit van langetermijnstrategieën en in de onderlinge samenhang van de thema’s voedselzekerheid, water en klimaat. In 2021-2022 is een toetsing gepland van het Nederlandse beleid aan deze inzichten en mogelijk enkele veldstudies om na te gaan wat de coherentie en uiteindelijke effecten van het beleid zijn in maximaal vijf landen.

Omdat het klimaat een wereldwijd thema is en Nederland en daarbinnen het ministerie slechts één van de vele actoren, is het beïnvloeden van het beleid van internationale organisaties en van andere landen van cruciaal belang. Dit doen we deels via financiering, deels via diplomatie, of in combinatie. In 2020 worden daarom evaluaties uitgevoerd van de niet-financiële beleidsbeïnvloeding door Buitenlandse Zaken op het gebied van landrechten en de mogelijkheden tot klimaatfinanciering. De opgedane kennis zal worden gebruikt voor de evaluatie in 2021 van de bredere klimaatbeleidsbeïnvloeding.

Thema: Sociale vooruitgang (BHOS-artikel 3)

Het beleid voor sociale vooruitgang richt zich op menselijke ontplooiing en het bevorderen van sociale gelijkheid en inclusieve ontwikkeling. Dit gebeurt onder meer door het bijdragen aan seksuele en reproductieve gezondheid en rechten (SRGR) voor iedereen en een halt toeroepen aan de verspreiding van hiv/aids; het bevorderen van vrouwenrechten en gendergelijkheid; het versterken van het maatschappelijk middenveld, van de meest gemarginaliseerde en gediscrimineerde groepen door onderwijs en werkgelegenheid.

Binnen het thema Sociale vooruitgang is in overleg met de betrokken beleidsdirectie gekozen voor een evaluatie van de beleidsuitvoering van seksuele en reproductieve gezondheid en rechten over de periode 2015-2020. Enerzijds staat dit onderwerp hoog op de politieke agenda en kunnen de resultaten van de studie eind 2021 de strategische keuzes van bewindslieden informeren; anderzijds bestaat de evaluatie uit een zevental deelonderzoeken waarvan de resultaten ruim voor eind 2021 met de betreffende directie worden gedeeld. Op die manier kunnen beleidsdirecties sneller de opgedane inzichten benutten voor besluitvorming over nieuwe fasen van de programma’s.

Het huidige programma voor versterking van het maatschappelijk middenveld (Power of Voices - POV) is in 2019 ontwikkeld en uitgezet, mede geïnspireerd door een processtudie naar het partnerschapsinstrument. Daarom is besloten het syntheseonderzoek van de 25 eindevaluaties van de partnerschappen van het programma Samenspraak & Tegenspraak van begin 2021 zo licht mogelijk te houden. Belangrijker is om in 2023 de eventuele nieuwe fase van het POV-programma te baseren op een grondige evaluatie in 2023, met name van het effect van partnerschappen die al langer dan vier jaar lopen.

In 2020 evalueert IOB het beleid van gender mainstreaming in de periode 2015 ‒ 2020. Ook vinden in 2020/2021 programma specifieke evaluaties plaats over FLOWII, NAP-programma’s en het Peace and Security 4 All project. De uitkomsten van deze evaluaties zullen zoveel mogelijk worden vertaald naar nog betere integratie van gender in het BZ- en BHOS-brede beleid en de uitvoering van de strategische partnerschappen Power of Women en Women, Peace and Security.

In 2023 zullen de genoemde deelstudies naar verwachting kunnen worden gebruikt als belangrijkste bron voor een beleidsdoorlichting van het gehele artikel 3.

Thema: Vrede, veiligheid en duurzame ontwikkeling (BHOS-artikel 4)

Het beleid voor vrede, veiligheid en duurzame ontwikkeling richt zich op het voorkomen en terugdringen van gewelddadig conflict en het bevorderen van rechtsstaatontwikkeling, vredesopbouw en legitieme staatsstructuren. Binnen deze doelstelling valt ook het bevorderen van migratiesamenwerking, het verbeteren van de perspectieven voor vluchtelingen en gastgemeenschappen (met een focus op onderwijs en werk) en het verlenen van noodhulp om wereldwijde mondiale nood te lenigen. De effectiviteit van alle inspanningen die onder deze brede beleidsdoelstelling (art. 4) vallen, zal worden geanalyseerd in een beleidsdoorlichting die gepland staat voor 2022. Hieronder en in de tabel staan kort de onderliggende beleidsterreinen met de evaluatieve bouwstenen opgesomd.

In het kader van het streven naar stabiele samenlevingen en duurzame ontwikkeling worden het beleid in en rondom conflictgebieden nader bestudeerd. Er zal onder meer worden gekeken naar de effecten van de aangekondigde maatregelen om de kwaliteit van de ontwikkelingsprogramma’s te verbeteren. Deze maatregelen betreffen het tegengaan van fragmentatie, meer focus op het opschalen van succesvolle activiteiten, meer context- en land-specifiek werken, versterking van de capaciteit voor monitoring, evaluatie en leren en een scherpere afweging van de best passende financieringsmodaliteit.

Het effect van de Nederlandse humanitaire hulp en de mate waarin die hulp context-specifiek wordt ingezet, is het onderwerp van een in 2021 af te ronden studie naar de kwaliteit van de Nederlandse humanitaire hulp. Maar ook de overgang van humanitaire hulp naar meer structurele ondersteuning van veranderende samenlevingen staat sinds een aantal jaar hoog op de agenda. Voor 2021 is extra nadruk aangekondigd voor de raakvlakken tussen noodhulpverlening, ontwikkelingssamenwerking en vredesopbouw en de mogelijkheden voor meer proactieve en anticiperende actie. In 2019 is een evaluatieonderzoek gestart naar de Nederlandse bijdrage aan stabiliteit in drie conflictgebieden. IOB zal een syntheseonderzoek verrichten van de evaluaties van initiatieven in drie landen voor opvang in de regio. In samenspraak met de beleidsdirecties is besloten deze synthese vooral te richten op het Prospects programma waarin Nederland een intensievere samenwerking tussen vijf VN-organisaties faciliteert.

De minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking is ook verantwoordelijk voor de financiering van brede partnerschappen op migratieterrein met prioritaire herkomst-, transit- en opvanglanden. Deze verantwoordelijkheid wordt ingevuld door financiering van activiteiten die belangrijk zijn voor betrokken ontwikkelingslanden en die bijdragen aan beter migratiesamenwerking, betere bescherming en perspectieven voor vluchtelingen en gastgemeenschappen, tegengaan van uitbuiting en mishandeling van migranten en bestrijding mensensmokkel/handel, en het bevorderen van vrijwillige terugkeer en herintegratie. In 2021 zal IOB middels een synthese van onderliggende programma-evaluaties nagaan op welke wijze deze activiteiten bijdragen aan het tegengaan van irreguliere migratie.

Thema: Klimaatbeleid ten behoeve van ontwikkelingslanden

Effectieve wereldwijde klimaatactie is een van de vier hoofddoelen van de BHOS-nota Investeren in perspectief waar het kabinet onverminderd op blijft inzetten. Het kabinet maakt zich hard voor groen herstel (building back better) in en buiten Nederland, om de transitie naar een klimaatneutrale, weerbare, circulaire economie te versnellen. Uitvoering van de Overeenkomst van Parijs en verhoging van het ambitieniveau blijven kernelementen van het internationale klimaatbeleid dat het kabinet actief uitdraagt.

Enerzijds is de Nederlandse inzet op klimaat dus een dwarsdoorsnijdend thema in het buitenlandbeleid. Klimaatgerelateerde programma’s gebruiken middelen die zowel onder hoofdstuk 5 (BZ - EU) als onder hoofdstuk 17 (BHOS Art 2) van de begroting vallen. De evaluatieactiviteiten voor het buitenlandbeleid zijn hierboven al aan de orde gekomen. Anderzijds is het succes van dit Nederlandse internationale klimaatbeleid voor een groot deel afhankelijk van de geloofwaardigheid van het binnenlandse klimaatbeleid van Nederland. De relatie tussen en coherentie van het binnenlandse en buitenlandse klimaatbeleid is daarmee ook een logisch thema voor interdepartementale evaluatie. Hoe dit verder kan worden ingevuld, zal nog nader worden bezien, mede op basis van gesprekken met de beleidsdirecties van de verschillende betrokken ministeries.

Thema: Nederlands OS-beleid via multilaterale organisaties

De multilaterale organisaties vormen een belangrijk kanaal van internationale samenwerking. Met name voor het bevorderen van de SDG’s zijn de VN, de ontwikkelingsbanken en andere multilaterale organisaties onontbeerlijk. Omdat deze organisaties zelf evaluatiediensten hebben met een systeem van onderlinge kwaliteitsbewaking, is afgesproken dat individuele lidstaten terughoudend zijn bij het organiseren van eigen evaluaties. Toch is het, gezien de omvang van de financiering en de verantwoordelijkheid van de minister voor het stimuleren van resultaatgericht en transparant werken van deze organisaties, van belang om regelmatig een vinger aan de pols te houden. Voor 2024 is er daarom een syntheseonderzoek gepland dat een strategische en thematische evaluatie omvat van onder meer de effectiviteit, coherentie en transparantie van het OS-beleid via multilaterale organisaties/kanalen.

Thema: Migratie

Het kabinet zal ook in 2021 mensensmokkel en –handel bestrijden, voorlichting geven over risico’s van irreguliere migratie, mensenrechten van migranten beschermen en terugkeer en herintegratie bevorderen. Daarbij wordt de samenwerking met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) – de grootste uitvoerder van Nederlandse programma’s op het terrein van migratiesamenwerking, inclusief vrijwillige terugkeer van gestrande migranten - gestroomlijnd. Het kabinet zet hierbij in op een meer strategische relatie, samen met andere donoren. Het evalueren van deze inspanningen – die zowel hoofdstuk V (BZ - EU) als hoofdstuk XVII van de begroting (BHOS Art 4.2) betreffen, kan nuttige inzichten opleveren om de beleidseffectiviteit te versterken. Gezien de grote betrokkenheid van actoren vanuit andere departementen, is nadere interdepartementale afstemming gewenst van evaluatieagenda’s en –resultaten.