4.1 Inleiding

Deze bijlage bevat een toelichting op de raming van de belasting- en premieontvangsten van het Rijk en de Sociale fondsen. Om inzicht te geven in de ontwikkeling van het totale ontvangstenbeeld worden de belasting- en premieontvangsten gezamenlijk gepresenteerd.

Net als in hoofdstuk 2 van deze Miljoenennota wordt de ontwikkeling van de verschillende belastingsoorten op EMU-basis toegelicht. Vanzelfsprekend zijn voor het EMU-saldo de belastingen en premies volksverzekeringen op EMU-basis2 relevant. Daarnaast worden in overeenstemming met de Comptabiliteitswet de belastingontvangsten op kasbasis getoond in de tabel aan het einde van deze bijlage. In deze tabel wordt tevens de aansluiting van de ontvangsten op kasbasis naar EMU-basis gemaakt.

De ramingen voor de premieontvangsten komen overeen met de ramingen in de begrotingen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Begroting XV) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Begroting XVI). In de begroting van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is een nadere toelichting opgenomen van de ramingen voor de WLZ en de ZVW. De overige fondsen worden toegelicht in de begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

In paragraaf 4.2 wordt de raming van de totale belastingen, premies volksverzekeringen en premies werknemersverzekeringen weergegeven. De ontwikkeling in 2020 en 2021 ten opzichte van het jaar ervoor wordt op hoofdlijnen besproken. Vervolgens worden in paragraaf 4.3 de ramingen van de belasting- en premieontvangsten van 2020 (de Vermoedelijke Uitkomsten) vergeleken met de stand van het vorige ramingsmoment (Update overheidsfinancien juni 2020), waarbij de belangrijkste ramingsbijstellingen worden toegelicht. Paragraaf 4.4 bevat vervolgens een toelichting op de raming van 2021 (de Ontwerpbegroting), onderverdeeld naar endogene ontwikkeling en beleidsmaatregelen. Paragraaf 4.5 gaat over de bijstellingen van het ramingsmodel (‘expert opinion’). Paragraaf 4.6 presenteert de meerjarige ontvangstenraming tot en met 2024. Tot slot geeft paragraaf 4.7 een gedetailleerd overzicht van de raming van de belasting- en premieontvangsten voor 2020 en 2021 op EMU-basis en op kasbasis. Voor een verdere toelichting op de raming van de belastingen wordt verwezen naar bijlage 5 van deze Miljoenennota.

4.2 Ontwikkeling belasting- en premieontvangsten 2020 en 2021

Het Rijk realiseert in 2020 in totaal 19,7 miljard euro minder belasting en premieontvangsten dan in 2019. Dit is te zien in tabel 4.2.1. Deze tabel is op EMU-basis en bevat dus geen uitstel van belastingbetaling. In bijlage 5 van deze Miljoenennota wordt de raming van het uitstel toegelicht. De afname komt voor 9,8 miljard euro door de negatieve endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten. De endogene ontwikkeling hangt samen met de economische ontwikkelingen, in het bijzonder de coronacrisis. Dat is bijvoorbeeld zichtbaar in de daling van de waarde van het bbp. Daarnaast leiden beleidsmaatregelen in totaal tot 9,9 miljard euro lagere belasting- en premieontvangsten. Dat bevat genomen beleidsmaatregelen zowel voor als tijdens de coronacrisis. Zo heeft aangepast beleid een neerwaarts effect van 4,4 miljard euro op het EMU-saldo ten opzichte van de Miljoenennota 2020. Dat nieuwe beleid bestaat voor het overgrote deel uit fiscale maatregelen die volgen uit de noodpakketten banen en economie. De grootste budgettaire impact in 2020 volgt uit de mogelijkheid voor bedrijven om een fiscale reserve in de winst over 2019 op te nemen (-3 miljard euro in de vennootschapsbelasting), de mogelijkheid voor directeurgrootaandeelhouders om hun gebruikelijk loon te verlagen (-1 miljard in de loonheffing), de vrijstelling van btw voor de aanschaf van mondkapjes, medische hulpmiddelen en het uitlenen van zorgpersoneel (gezamenlijk ‒ 0,4 miljard euro), en de tijdelijke opschorting van de premiedifferentiatie bij overwerk op grond van de wet Arbeidsmarkt in Balans (-0,1 miljard euro in de premies werknemersverzekeringen).

In 2021 groeien de belasting- en premieontvangsten met 10,1 miljard euro. De beleidsmatige mutatie is 11,7 miljard euro opwaarts. Dit is in belangrijke mate vertekend door de omvorming van ProRail naar een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) per 2021. Dit levert eenmaligebelastingontvangsten van 7,1 miljard euro op, waar navenante uitgaven van het Rijk tegenover staan. Daarnaast lopen in 2021 incidentele fiscale beleidsmaatregelen voor 2020 vanwege de coronacrisis af. De fiscale coronareserve zorgt dat vpb-plichtige ondernemingen in 2021 minder verlies kunnen verrekenen. Op die manier leidt gebruik van de fiscale coronareserve in de vennootschapsbelasting in 2020 tot meer vennootschapsbelastingontvangsten in 2021 van 6 miljard euro ten opzichte van 2020. Ook beleidsmaatregelen die niet samenhangen met de coronacrisis hebben invloed op de belasting- en premieontvangsten in 2021. Deze worden nader toegelicht in paragraaf 4.4.2. Tegelijkertijd blijven de economische ontwikkelingen een neerwaarts effect hebben op de belasting- en premieontvangsten, met 1,7 miljard euro. Voor een groot deel hangt dat samen met minder vpb-ontvangsten in 2021 als gevolg van lagere winsten in 2020. Ook neemt de geraamde werkloosheid in 2021 verder toe, wat leidt tot minder loonheffing.

4.3 De belasting- en premieontvangsten in 2020

In tabel 4.3.1 wordt de nieuwe raming voor 2020 vergeleken met de stand van de Miljoenennota 2020. De nieuwe raming voor 2020 is gebaseerd op het macro-economisch beeld conform de MEV 2021 van het CPB en de gerealiseerde belasting- en premieontvangsten tot en met juli 2020. Ten opzichte van de Miljoenennota 2020 is de raming van de totale belasting- en premieontvangsten op EMU-basis per saldo 22,5 miljard euro neerwaarts bijgesteld. Dat hangt samen met het fors negatievere economische beeld voor 2020 ten gevolge van de coronacrisis ten opzichte van het economische beeld voor 2020 onderliggend aan de Miljoenennota 2020 en maatregelen vanwege de coronacrisis. Ten opzichte van de Miljoenennota 2020 is de geraamde waardeontwikkeling van het bbp in 2020 met ‒ 6,5 procentpunt neerwaarts bijgesteld.

De raming van de totale indirecte belastingen is met 9,1 miljard euro neerwaarts bijgesteld opzichte van de Miljoenennota 2020. De grootste bijdrage komt van de geraamde btw-ontvangsten (-6,4 miljard euro). De consumptie van huishoudens krimpt 4,4%. Ook de accijnzen zijn neerwaarts bijgesteld (-1,3 miljard euro). Dat hangt vooral samen met de accijnzen op minerale en lichte olie. Het afgelopen halfjaar nam het wegverkeer af door bijvoorbeeld minder woon-werkverkeer.

De ontvangsten uit de directe belastingen en premies volksverzekeringen zijn voor 2020 met 12,3 miljard euro neerwaarts bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2020. De vennootschapsbelasting (vpb) levert met ‒ 8,7 miljard euro de grootste bijdrage. Bedrijfswinsten zijn zeer conjunctureel gevoelig. De economische krimp werkt sterk door in de bedrijfswinsten. Vpb-plichtige ondernemers hebben de mogelijkheid om hun voorlopige aangifte over de verwachte winst in 2020 neerwaarts te herzien. De loon- en inkomensheffing is ook neerwaarts bijgesteld (-2,4 miljard euro). Zo maken ondernemers voor de inkomstenbelasting (ib-ondernemers) minder winst en hebben ook zij de mogelijkheid tot het bijstellen van hun voorlopige aangifte. Ook de door het CPB geraamde werkgelegenheid neemt af. De dividendbelasting neemt 1,2 miljard euro af. Door de verslechterde economische situatie keren ondernemingen minder dividend uit aan aandeelhouders.

Ten slotte komen de ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen 1,2 miljard euro lager uit. Dat hangt samen met de daling van de geraamde werkgelegenheid, zoals bij de loonheffing.

In 2020 nemen de belasting- en premieontvangsten met ongeveer 4,4 miljard euro extra af als gevolg van beleidsmaatregelen ten opzichte van de Miljoenennota 2020. Tot en met de Miljoenennota 2020 zorgen beleidsmaatregelen voor 5,4 miljard euro minder belasting- en premieontvangsten (tabel 4.3.2). In bijlage 4 van de Miljoenennota 2020 wordt daar meer informatie over gegeven. Daar komt in 2020 sinds de Miljoenennota 2020 4,4 miljard extra minder ontvangsten door beleid bovenop. Dat zit vooral in maatregelen vanwege de coronacrisis. De maatregel met het grootste budgettaire belang is de mogelijkheid voor vpb-plichtige ondernemers om inde aangifte over 2019 een ‘fiscale coronareserve’ te treffen. Daarmee hoeven ondernemers minder belasting over hun winst te betalen in 2020, maar kunnen ze later ook minder verlies verrekenen. De mogelijkheid tot minder verliesverrekening uit zich echter in de kas van 2021 bij het doen van de aangifte over de winst van 2020.

4.4 De belasting- en premieontvangsten in 2021

In figuur 4.4.1 zijn de geraamde belasting- en premieontvangsten voor 2021 opgenomen.

Figuur 4.4.1 Raming belasting- en premieontvangsten 2021 op EMU-basis

Tabel 4.4.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van de geraamde belasting- en premieontvangsten in 2021. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het effect van fiscale beleidsmaatregelen op de ontwikkeling van de ontvangsten van 2020 naar 2021 en de endogene ontwikkeling. Dat is de ontwikkeling van de ontvangsten die vooral samenhangt met macro-economische ontwikkelingen.

In 2021 bedragen de totale belasting- en premieontvangsten op EMU-basis naar verwachting 293,0 miljard euro. Ten opzichte van de meest actuele raming van de ontvangsten voor 2020 stijgen de ontvangsten in 2021 daarmee met 9,9 miljard euro. Beleidsmaatregelen zorgen voor 11,7 miljard euro hogere ontvangsten in 2021 ten opzichte van het jaar daarvoor. Het gaat om zowel maatregelen waartoe dit kabinet en vorige kabinetten eerder hebben besloten als maatregelen die het kabinet met deze Miljoenennota voorstelt alsmede eerdere fiscale maatregelen vanwege de coronacrisis. De verwachte endogene krimp van de belasting- en premieontvangsten in 2021 bedraagt 1,8 miljard euro (-0,6 procent). In de volgende paragrafen wordt nader op de endogene ontwikkeling ingegaan. In bijlage 5 van deze Miljoenennota staat een uitgebreidere toelichting op de ramingsmethodiek en wordt ingegaan op de ramingen op transactiebasis zoals opgesteld voor de grootste belastingsoorten.

4.4.1 Endogene ontwikkeling belasting- en premieontvangsten 2021

De endogene ontwikkeling van de ontvangsten wordt toegelicht aan de hand van de relevante economische indicatoren zoals deze geraamd zijn in de Macro Economische Verkenning 2021. Voor 2021 verwacht het Centraal Planbureau (CPB) een waardeontwikkeling van het bbp van 5,0 procent. De endogene groei van de totale belasting- en premieontvangsten in 2021 blijft daar bij achter, omdat de totale belasting- en premieontvangsten in 2021 juist afnemen vanwege economische ontwikkelingen.

De endogene groei van de ontvangsten uit de indirecte belastingen in 2021 bedraagt 5,1 procent. Deze ontwikkeling wordt voor een groot deel bepaald door de btw-ontvangsten, verreweg de grootste post bij de indirecte belastingen. De btw-ontvangsten hangen vooral af van de consumptieve bestedingen, de investeringen in woningen en de overheidsinvesteringen. De waardeontwikkeling van de particuliere consumptie groeit in 2021 met 6,0 procent sneller dan de de totale economische groei in waardetermen. Ook de duurzame consumptie herstelt in 2021. De investeringen in woningen nemen met 1,4 procent af, terwijl de overheidsinvesteringen toenemen met 10,8 procent. Daarmee komt de endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten naar verwachting uit op 6,2 procent in 2021. De endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de bpm komt uit op 9,7 procent in 2020. De bpm-ontvangsten hangen af van het aantal autoverkopen en de CO2 -uitstoot daarvan. De verwachting is dat de verkoop van auto’s in 2021 herstel vertonen conform de ontwikkeling van de duurzame consumptie. De ontvangsten uit de motorrijtuigenbelasting – waarvoor het gewicht van de in Nederland geregistreerde auto’s de grondslag vormt – nemen naar verwachting met 3,7 procent toe in 2021 door een groter wagenpark. De ontvangsten uit de overdrachtsbelasting komen in 2021 14,5 procent lager uit. Het CPB verwacht dat zowel de transacties als de verkoopprijzen dalen. De totale WOZ-waarde van sociale huurwoningen vormt de grondslag van de verhuurderheffing. In 2021 nemen de ontvangsten uit de verhuurderheffing naar verwachting met 6,5 procent toe. Een groei van zowel het volume als de prijs van ingevoerde goederen zorgen voor een toename van de ontvangsten uit invoerrechten met 10,3%. De ontvangsten uit de accijnzen nemen 8,4% toe in 2021. De verwachting is dat vooral de accijnzen op lichte en minerale oliën herstellen na 2020, waarin bijvoorbeeld minder woon-werkverkeer plaatsvond vanwege de coronacrisis. De belastingen op een milieugrondslag bevat vanaf 2021 de naar verwachting per 2021 ingevoerde vliegbelasting. Door de gevolgen van de coronacrisis op het vliegverkeer zal deze belasting in 2021 waarschijnlijk minder ophalen dan oorspronkelijk beoogd. Door deze endogene ontwikkeling gaat de raming nu uit van een opbrengst van 80 miljoen euro in 2021.3

De endogene ontwikkeling van de directe belastingen en de premies volksverzekeringen - de belastingen op inkomen en vermogen - bedraagt ‒ 5,8 procent in 2021. Een grote bijdrage aan deze daling levert de vennootschapsbelasting (vpb) met ‒ 48,4%. Hoewel de economie in 2021 verder herstelt met positieve gevolgen voor de bedrijfswinsten, zullen veel vpb-plichtige ondernemers hun definitieve aanslag voor hun winst over 2020 krijgen. Door lagere bedrijfswinsten in 2020 en de mogelijkheid om hun eventuele verliezen in 2020 te verrekenen met eventuele winst in 2019 zullen deze definitieve aanslagen naar verwachting lager uitvallen. Tevens zullen winsten in 2021 weliswaar herstellen, maar wel lager zijn dan voor de coronacrisis. Daarmee zullen de voorlopige aanslagen, die begin 2021 worden opgelegd, over de winsten in 2021 lager uitvallen.

De qua omvang belangrijkste directe belastingsoort is de loon- en inkomensheffing.4 Voor de ontwikkeling van de ontvangsten uit deze belastingsoort zijn vooral de verwachte loonontwikkeling, de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de ontwikkeling van winsten van zelfstandigen van belang. De grondslag van de loon- en inkomensheffing wordt daarnaast ook beïnvloed door de omvang van de hypotheekrenteaftrek en pensioenpremies. De ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing stijgen in 2021 met 1,8 procent, wat lager is dan de groei van het bbp in waardetermen. De arbeidsmarkt volgt vertraagd op de ontwikkeling van het bbp. De werkgelegenheid zal in 2021 verder dalen, terwijl de contractloonstijging wat terugloopt. Contractlonen worden vaak meerjarig afgesproken in cao’s. Deze factoren hebben een drukkende werking op de loonheffingsontvangst in 2021. De inkomensheffing neemt relatief meer toe. De bedrijfswinsten van ib-ondernemers zullen in 2021 herstellen en veel directeurgrootaandeelhouders zullen in 2021 belasting betalen over belastingjaar 2019. In dat jaar ontvingen veel directeurgrootaandeelhouders dividend uit hun onderneming om te anticiperen op een verhoging van het box-2-tarief. De raming van de dividendbelasting laat een afname van 19,4 procent zien in 2021. Ondernemingen keren minder dividend uit door de lagere winsten. Daarnaast loopt de extra ontvangst door anticipatie op het box-2-tarief van 2019 en januari 2020 niet in die mate door in 2021. De raming van de schenk- en erfbelasting voor 2021 bedraagt 1,9 miljard euro en volgt uit de negatieve ontwikkeling van huizenprijzen als benadering voor de ontwikkeling van het nagelaten vermogen.

De ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen – waar ook de zorgpremies onder vallen – nemen met 1,7 procent toe in 2021. Onderliggend gaat het om een negatieve ontwikkeling van de grondslag door minder hogere lonen en minder werkgelegenheid, zoals bij de loonheffing, in combinatie met de stijging van de aan de zorguitgaven gekoppelde zorgpremies.

4.4.2 Het effect van beleidsmaatregelen op de belasting- en premieontvangsten

In 2021 nemen de belasting- en premieontvangsten met 11,7 miljard euro toe als gevolg van beleidsmaatregelen. In tabel 4.4.1 wordt het effect van de beleidsmaatregelen op de ontvangsten in 2021 per belastingsoort getoond. Dit is zowel beleid van vorige kabinetten met in 2021 nog een op- of neerwaarts effect op de inkomsten ten opzichte van 2020, als (nieuw) beleid van het huidige kabinet dat in 2021 effect heeft.

Bij de indirecte belastingen is de beleidsmatige toename per saldo 1,5 miljard euro. Onderliggend nemen de btw-ontvangsten beleidsmatig met 1,0 miljard euro toe ten opzichte van 2020. Dat hangt ter eerste samen met de omvorming van ProRail tot een ZBO, wat tot een eenmalige opbrengt in de btw leidt van 0,7 miljard euro. Daarnaast lopen de incidentele maatregelen in 2020 vanwege de coronacrisis tot een einde, zoals de btw-verlaging op mondkapjes en inhuur van zorgpersoneel. Ook de opbrengst van de overdrachtsbelasting neemt beleidsmatig toe (0,8 miljard euro). Dit hangt samen met de verhoging van het reguliere tarief van 6% naar 8% per 2021, in combinatie met de introductie van een startersvrijstelling en beperking van het verlaagde tarief van 2%. Beleidsmatige mutaties in de bpm zorgen juist voor 0,3 miljard lagere ontvangsten en hangen samen met het Klimaatakkoord. De accijnzen hebben 0,1 miljard euro hogere ontvangsten door beleidsmatige mutaties. Vanaf 2021 wordt de verhuurderheffing met 0,2 miljard euro verlaagd. Daarnaast spelen in 2021 de eerste heffingsverminderingen voor verduurzaming van woningen. Tot slot wordt in 2021 de bankenbelasting eenmalig verhoogd.

Als gevolg van beleidsmaatregelen nemen de ontvangsten uit de directe belastingen en premies volksverzekeringen met 8,2 miljard euro toe in 2021. Voor 10,7 miljard euro is sprake van hogere vennootschapsbelastingontvangsten door beleidsmutaties. Dat hangt ten eerste samen met de mogelijkheid om een ‘fiscale coronareserve’ over de winst van 2019 te (zie hierboven) Ten opzichte van 2020 leidt dat in 2021 tot 6,0 miljard euro extra vpb-ontvangst. Bovendien is sprake van een incidentele opbrengst van 4,5 miljard euro in de vennootschapsbelasting door de omvorming van ProRail tot ZBO. Deze omvorming leidt bovendien tot een incidentele opbrengst in de dividendbelasting van 2,0 miljard euro. Daarnaast is voor de dividendbelasting sprake van een incidentele derving als gevolg van het Sofina-arrest van 0,9 miljard euro.

Voor de loon- en inkomensheffing speelt in 2021 de invoering van de Baangerelateerde Investeringskorting (BIK) een rol. Werkgevers kunnen tijdelijk een korting krijgen op de loonheffing die zijn voor hun werknemers afdragen wanneer zij investeren in voor de BIK kwalificerende bedrijfsmiddelen. Dit leidt tot een derving van 2,0 miljard euro vanaf 2021. Daarnaast wordt de arbeidskorting verhoogd. Hiertegenover staat dat werkgevers in de zorg in 2020 een bedrag ontvangen om hun medewerkers een bonus van 1000 euro netto uit te keren. De loonheffing die hiermee gepaard gaat leidt in 2021 tot een incidentele ontvangst van 0,6 miljard euro.5

Beleid met betrekking tot de premies werknemersverzekeringen leidt per saldo tot 2,0 miljard euro hogere ontvangsten in 2021. Dat wordt bijna in zijn geheel verklaard door de stijging bij de premies zorgverzekeringswet van 1,6 miljard euro. Deze beleidsmutatie hangt samen met stijgende zorgkosten en een lastendekkende premie voor het zorgverzekeringsfonds.

In tabel 4.4.2 wordt de totale beleidsmatige mutatie in 2021 van 11,7 miljard uitgesplitst naar de opeenvolgende momenten waarop tot beleidsmaatregelen is besloten en wanneer deze in de begroting zijn verwerkt en/of de ramingen zijn geüpdatet. Dit noemen we ook wel de «verticale mutaties» van de beleidsmatige ontwikkeling van de ontvangsten in 2021. Ook wordt zo inzichtelijk dat ook beleid van vóór deze kabinetsperiode in 2021 nog budgettaire effecten heeft.

Het in de Startnota verwerkte beleid heeft – op basis van de op dat moment ingeboekte beleidsramingen - in 2021 een lastenverlichtend effect van 3,3 miljard euro. Onderliggend is vooral sprake van lastenverlichtingen door de toen voorgenomen verlaging van de vpb-tarieven en door verlaging van de lasten op arbeid. Beleid dat voor het eerst tot uiting komt in Miljoenennota 2019 met (tevens) een budgettair effect in 2021 is per saldo inkomstenverhogend met 2,8 miljard euro. Hierbij speelt met name de verhoging van het box-2-tarief per 2020 een rol. Dga’s anticipeerden hierop door eind 2019 extra dividend uit te keren, wat zich in 2021 vertaalt in extra belastingopbrengsten in de inkomensheffing. In de Miljoenennota 2020 zijn ook weer verschillende beleidsmaatregelen met een budgettair effect verwerkt. Het belangrijkste pakket is hierbij de ‘heroverweging pakket vestigingsklimaat’. Bij deze heroverweging heeft het kabinet gekeken naar het gehele pakket aan fiscalemaatregelen gericht op het versterken van het vestigingsklimaat. Dit pakket heeft in 2021 een neerwaarts effect op de belastingontvangsten doordat is afgezien van afschaffing van de dividendbelasting per 2020. Zonder dividendbelasting als voorheffing zouden de opbrengsten in de inkomensheffing in 2021 groter zijn geweest. Maar na de heroverweging hebben bedrijven in 2020 reeds voorheffing betaald via de dividendbelasting en zijn belastingplichtigen in 2021 dus minder inkomensheffing verschuldigd.

De belangrijkste budgettaire maatregelen die in de Miljoenennota 2021 zijn verwerkt zijn de reeds toegelichte maatregelen uit het fiscale steunpakket om de economische gevolgen van de coronacrisis te beperken. Deze maatrelen leiden tot een incidentele lastenverlichting in 2020, wat zich juist vertaalt in een beleidsmatige lastenverzwaring in 2021. Dit geldt met name voor de fiscale coronareserve, waarbij sprake is van een kasschuif. De omvorming van ProRail heeft een aanzienlijk incidenteel effect op de ontvangsten in 2021, waar navenante uitgaven van het Rijk tegenover staan.

In tabel 4.4.3 wordt een relatie gelegd tussen het effect van beleidsmaatregelen op de belasting- en premieontvangsten op EMU-basis6, het effect daarvan op transactiebasis en het effect op de lastenontwikkeling zoals relevant voor het inkomstenkader in 20217. Voor de belasting- en premieontvangsten op EMU-basis, die relevant zijn voor het EMU-saldo, gaat het voor de meeste belastingsoorten om de één-maands-verschoven-kasontvangsten. Bij de ontvangsten op transactiebasis wordt – in dit geval – het beleid toegerekend aan het jaar waarin de daadwerkelijke economische transactie waaruit het effect op de ontvangsten volgt zich voordoet. Daarop sluit het op de lastenontwikkeling gebaseerde inkomstenkader zoveel mogelijk aan. Een uitzonderingen vormen anticipatie-effecten. De aanpassing van het box 2 tarief heeft anticipatie tot gevolg op EMU- en transactiebasis, maar is niet relevant voor het inkomstenkader en daarmee de lastenontwikkeling. Ook de rekeningcourantmaatregel gaat gepaard met anticipatie-effecten en kent daarnaast intertemporele effecten die ook niet relevant zijn voor het lastenkader.

Het budgettaire effect van zorgpremies in 2021 verschilt op lastenbasis van het effect op EMU-basis. Dit wordt veroorzaakt omdat incidentele wijzigingen in de premies zoals (1) het effect op de premies van het wegwerken van tekorten en overschotten in het zorgverzekeringsfonds, (2) incidentele bijstellingen in het saldo verzekeraars en (3) het verschil tussen de VWS-raming en de door verzekeraars vastgestelde nominale premie, niet binnen het inkomstenkader gecompenseerd maar wel relevant zijn voor het EMU-saldo.

Een ander verschil ontstaat door de zorgtoeslag. Vanwege de directe koppeling met de nominale premie is de zorgtoeslag wel relevant voor de beleidsmatige lastenontwikkeling, terwijl dit geen belasting- en premieontvangsten betreft. Dat geldt ook voor de Opslag Duurzame Energie, de ETS-veilingopbrengsten8 en het verschuiven van het lage-inkomensvoordeel (LIV) naar de uitgavenkant van de vergroting. Ook kadercorrecties spelen alleen een rol voor de beleidsmatige lastenontwikkeling zoals vastgelegd in het inkomstenkader.9 Bij andere belastingsoorten kan sprake zijn van een verschil tussen de lastenontwikkeling en het transactiebegrip door het hanteren van constante prijzen van het jaar waarin de wetgeving gemaakt wordt voor de lastenontwikkeling en lopende prijzen bij omvangrijke maatregelen uit een eerder ingeboekt beleidspakket zoals het Regeerakkoord voor de transactie- en EMU-basis begrippen. Verschillen tussen de effecten op EMU- en transactiebasis ontstaan hoofdzakelijk door de duur van het aanslag- en aangifteproces van sommige belastingsoorten. Daardoor ontstaat bij een deel van de belastingsoorten een achterwaartse verschuiving bij de ontvangsten op EMU-basis

4.5 Bijstellingen van het ramingsmodel

Net zoals in de vorige Miljoenennota maakt het ministerie van Financiën ook in deze Miljoenennota de handmatige bijstellingen bij het ramingsproces inzichtelijk. Onderstaande tabel 4.5.1 toont het effect dat deze ramingsbijstellingen (deskundigenoordeel; ‘expert opinion’) hebben op de ramingen in 2020. Het werkelijke transactiebegrip is als uitgangspunt genomen voor de ontvangsten op EMU-basis. Dat betekent dat een deel van de ontvangsten en teruggaven in de kas van een bepaald jaar worden toegerekend aan het voorgaande jaar op EMU-basis als percentage van de desbetreffende belastingontvangst. Dat is immers relevant voor het EMU-saldo. Daarbij is expert opinion gedefinieerd als de handmatige bijstellingen van de ramingen op kas- of transactiebasis. Daarnaast kan de raming ook nog beïnvloed worden door aanpassing van de kas-transparameters of in het geval van de raming op EMU-basis via de omvang van het kas/EMU-verschil.

De eerste kolom toont de raming voor 2020 zoals eerder toegelicht in miljoenen euro’s. De tweede kolom bevat de bijstelling ten opzichte van de raming volgens het ramingsmodel als percentage van de raming in de eerste kolom. Per saldo komt de ontvangstenraming 5,0 procent lager uit door expert opinion. De belangrijkste verklaring voor deze bijstellingen zijn de gerealiseerde kasontvangsten tot en met de maand juli in combinatie met de coronacrisis en de daarmee gepaard gaande economische conjunctuuromslag. De coëfficiënten van het ramingsmodel zijn geschat op langjarige data en zijn daarmee indicatief voor een gemiddeld effect van een macro-economische variabele op de ontvangst van een belastingsoort over verschillende stadia van de economische conjunctuur.

Bij de indirecte belastingen vallen de relatieve bijstellingen in de bpm (+15,4%) en accijnzen (-11,3%) op. De bpm hangt in het ramingsmodel samen met de ‘duurzame consumptie’. Deze daalt in 2020 fors. Tegelijkertijd geven de kasrealisaties tot en met juli aanleiding om deze niet in die mate te laten dalen. De neerwaartse bijstelling in 2020 van de accijnzen hangt samen met de bijstelling van de accijns van lichte en minerale oliën vanwege minder woon-werkverkeer in vooral de eerste helft van 2020. Dergelijke incidenten zit niet in de geschatte coëfficiënt. In algemene zin zijn ramingsbijstellingen bij een aantal indirecte belastingsoorten op basis van de kasontvangsten mede toe te schrijven aan de keuze om meer algemene economische variabelen te gebruiken. De ramingsvergelijking van de BPM is daar een voorbeeld van. Ontwikkelingen specifiek op het terrein van autoverkopen zullen daardoor per definitie via bijstellingen in de raming verwerkt moeten worden.

Bij de directe belastingen en premies volksverzekeringen, die een bijstelling hebben van ‒ 6,8% op het totaal, vallen de kansspelbelasting (-90,3%), dividendbelasting (+10,9%) en de vennootschapsbelasting (-54,9%) op. Casino’s waren een tijd gesloten in 2020 en dat drukte de kansspelbelasting. De vennootschapsbelasting is zeer gevoelig voor conjuncturele omslagpunten en zeker door mogelijkheden zoals verliesverrekening kunnen de vennootschapsbelastingen hard dalen, ook als rekening wordt gehouden met de daling van de bedrijfswinsten. De dividendbelasting is tenslotte opwaarts bijgesteld vanwege kasrealisaties tot en met juli vanwege hoge ontvangsten aan het begin van 2020, die samenhangen met het grote anticipatie-effect van directeur-grootaandeelhouders op de verhoging van het box-2-tarief.

Omdat voor de raming van 2021 de raming van 2020 - en niet de gerealiseerde kasontvangsten – het uitgangspunt vormt, werkt de expert opinion in 2020 één-op-één door naar 2021. Dat geldt in principe voor alle belastingsoorten. Bij de ramingen op transactiebasis kan het belang van een bijstelling afnemen door een verschil tussen de kas/transparameters waarmee de aansluiting tussen de raming op transactie- en kasbasis wordt gemaakt. Bij een deel van de belastingen loopt de bijstelling in 2021 verder op ten opzichte van 2020, in lijn met de bijstellingen in 2020 op basis van de kasontvangsten.

4.6 Meerjarige ontvangstenontwikkeling en raming

De ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten voor de periode 2020-2024 is weergegeven in tabel 4.6.1. De ramingen voor 2020 en 2021 zijn in voorgaande paragrafen toegelicht. Voor 2022 tot en met 2024 betreft dit verwerking van de recentste CPB-MLT-raming.

Tabel 4.6.2. bevat - in aanvulling op de ramingen voor 2020 en 2021 die reeds besproken zijn - een technische extrapolatie van de geraamde belastingsoorten voor 2020 tot en met 2024.

4.7 De belastingraming 2020-2021

Tabel 4.7.1 bevat een gedetailleerd overzicht van de raming van de belasting- en premieontvangsten 2019 en 2020 op EMU-basis.

Tabel 4.7.2 bevat een gedetailleerd overzicht van de raming van de belasting- en premieontvangsten 2020 en 2021 op kasbasis met op de laatste regels de aansluiting naar de totaalraming op EMU-basis.