Het Stabiliteits- en Groeipact

In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) hebben de lidstaten van de Europese Unie vastgelegd aan welke eisen hun overheidsfinanciën moeten voldoen. Deze afspraken moeten zorgen voor gezonde overheidsfinanciën van de lidstaten, op zowel korte als lange termijn. Deze afspraken gelden dus ook voor Nederland. De afspraken kennen een zogenoemde correctieve en preventieve arm. De correctieve arm omvat de bekendste grenswaarden van het SGP: een overheidsschuld van maximaal 60 procent van het bbp (of een schuld die snel genoeg naar die grenswaarde daalt) en een feitelijk begrotingstekort (EMU-saldo) van maximaal 3 procent van het bbp. Met die normen biedt het SGP handvatten om de overheidsfinanciën van de lidstaten op een gezond spoor te krijgen en te houden. Indien niet aan deze normen voldaan wordt kan een zogenaamde buitensporigtekortprocedure worden geopend (de ‘correctieve arm’). Nederland is in 2014 ontslagen uit de correctieve arm en zit daarmee in de preventieve arm van het SGP, waarin andere regels gelden.

Door het activeren van de algemene ontsnappingsclausule in het kader van corona kunnen lidstaten tijdelijk afwijken van de vereisten van het SGP v.w.b. de preventieve arm. De clausule betekent niet dat bij overschrijding van de grenswaarden van de correctieve arm geen buitensporigtekortprocedure kan worden geopend. Hieronder worden zowel de reguliere regels als de huidige uitzonderingen in meer detail besproken.

Preventieve arm

Voor een lidstaat in de preventieve arm van het SGP zijn de middellangetermijndoelstelling (medium term objective, MTO) en de uitgavenregel relevant. De middellangetermijndoelstelling is een minimaal structureel saldo en wordt voor elke lidstaat afzonderlijk vastgesteld, op basis van onder andere de volatiliteit en houdbaarheid van de schuld. Het structurele EMU-saldo is het feitelijke overheidstekort, gecorrigeerd voor de stand van de economie (conjunctuur) en eenmalige inkomsten en uitgaven. Nederland heeft momenteel een MTO van ‒0,5 procent bbp. Als een lidstaat niet voldoet aan zijn MTO, schrijven de regels van het SGP voor dat het structureel saldo jaarlijks een verbetering moet laten zien met 0,5 procent bbp als uitgangspunt. Omdat de MTO rekening houdt met conjunctuur, biedt de preventieve arm ruimte voor stabiliserend begrotingsbeleid in laagconjunctuur, maar vraagt de preventieve arm ook om prudent begrotingsbeleid in hoogconjunctuur.

Tenzij het structureel saldo van een lidstaat hoger ligt dan de MTO, moeten lidstaten voldoen aan de uitgavenregel. Die regel schrijft voor dat de gecorrigeerde25 overheidsuitgaven niet harder mogen groeien dan de gemiddelde potentiële economische groei, waarbij ook rekening gehouden wordt met de afstand tot de MTO. De gedachte achter deze uitgavenregel is dat de inkomsten meebewegen met de economische ontwikkeling. Als de niet-conjuncturele uitgaven dan meestijgen met het potentiële bbp, blijft het structurele saldo in theorie gelijk. De uitgavenregel kan om deze reden worden gezien als een minder volatiele manier om de structurele verbetering van het saldo te meten.

De uitgaven mogen sneller stijgen dan de norm die volgt uit de uitgavenregel, indien dit gecompenseerd wordt met discretionary revenue measures (DRM’s). Dit zijn beleidsmaatregelen om de inkomsten te verhogen, inkomstenmeevallers tellen niet mee. De gedachte is dat de Europese begrotingsregels geen invloed moeten uitoefenen op de omvang van de overheid. Belastingen verhogen om extra uitgaven te financieren is, in tegenstelling tot de nationale begrotingsregels, dus toegestaan. Belastingverlagingen mogen gefinancierd worden met een lagere uitgavengroei.

Huidige situatie: toepassing algemene ontsnappingsclausule

De uitzonderlijke budgettaire effecten van de huidige economische crisis en de noodmaatregelen die in verschillende lidstaten zijn genomen leiden in vrijwel alle lidstaten tot een overschrijding van de normen uit het SGP. Ook voor Nederland wordt verwacht dat in 2020 en 2021 de tekortnorm van 3 procent wordt overschreden. Ook het structureel saldo verslechtert sterk, en wijkt daardoor af van de MTO (zie tabel).

Gelet op omvang van de begrotingsinspanning die nodig is om de gevolgen van de Coronacrisis voor Europese burgers en bedrijven te mitigeren, heeft de Commissie medio maart aangegeven dat gebruikt gemaakt dient te worden van de flexibiliteit die binnen het SGP voor dit soort omstandigheden bestaat. Daartoe heeft zij voorgesteld de zogenaamde algemene ontsnappingsclausule te activeren, hetgeen de Raad vervolgens heeft bekrachtigd. De algemene ontsnappingsclausule stelt lidstaten in staat tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject richting de MTO en om binnen de buitensporigtekortprocedure het gevraagde begrotingstraject anders vast te stellen dan in normale tijden het geval zou zijn. Dit houdt in dat lidstaten tijdelijk een hoger structurele tekort mogen hebben dan de preventieve arm normaal gesproken toestaat, om de benodigde discretionaire maatregelen te nemen tijdens de coronacrisis.

De lidstaten en de Commissie hebben in het voorjaar geconcludeerd dat op dat moment geen besluit diende te worden genomen over het plaatsen van lidstaten in een buitensporigtekortprocedure. In het najaar zal de budgettaire situatie in de lidstaten op basis van de ontwerpbegrotingen en de herfstraming opnieuw beoordeeld worden door de Commissie. Het is momenteel nog onduidelijk hoe lang de algemene ontsnappingsclausule geactiveerd zal blijven en wat de voornemens zijn van de Commissie inzake het openen van buitensporigtekortprocedures. Nederland heeft voor 2021 middels de landspecifieke aanbevelingen de opdracht gekregen om «als de economische omstandigheden dit toelaten, begrotingsbeleid te voeren dat gericht is op het tot stand brengen van een prudente begrotingssituatie op middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld». Hier is geen numerieke begrotingsopdracht aan verbonden.

Vergelijk met raming Europese Commissie

Bij de zomerraming ging de Europese Commissie uit van een krimp van het bbp met 6,8 procent in 2020, gevolgd door een gedeeltelijk herstel van 4,5 procent. De Commissie is daarbij ten opzichte van het CPB wat negatiever over de krimp in 2020, en wat positiever over het herstel volgend jaar. Het CPB raamt een krimp van 5 procent in 2020 en een groei van 3,5 procent in 2021. Een deel van het negatieve verschil is toe te schrijven aan het feit dat de Commissie nog uitging van een krimp in het tweede kwartaal van 11,5 procent (de zomerraming van de Commissie is van 7 juli), meer dan de 8,5 procent krimp die de eerste berekening van het CBS aangeeft en waarmee gerekend is door het CPB. Een deel van de hogere groeiverwachting in 2021 is toe te schrijven aan hogere inhaalgroei doordat de verwachte krimp in 2020 dieper is.

De laatste volledige raming door de Commissie (inclusief overheidsfinanciën) is de lenteraming van 6 mei. Deze raming verschilt niet veel van de zomerraming: de verwachting voor 2020 is hetzelfde maar er werd toen nog uitgegaan van een herstel van het bbp in 2021 van 5%. De Commissie verwachtte daarbij een flink grotere krimp in alle sectoren dan waar het CPB nu vanuit gaat. Zo raamde de Commissie destijds een krimp in 2020 van de private consumptie van 9,5 procent en van de uitvoer van 10,6 procent, waar het CPB nu uitgaat van een krimp van respectievelijk 5,8 procent en 5,2 procent.

Het overheidssaldo is op basis van de Miljoenennota wat negatiever in zowel 2020 als in 2021 dan de lenteraming van de Europese Commissie. Tegenover een minder ongunstige economische ontwikkeling in 2020 staan aanvullende noodmaatregelen die sinds de lenteraming van de Europese Commissie zijn genomen en het saldo verder belasten. Het ongunstigere saldo in 2021 kan gerelateerd worden aan de lagere groeiverwachting voor dat jaar.

De overheidsschuld is in 2020 wat lager en in 2021 wat hoger dan volgens de lenteraming van de Europese Commissie. De lagere schuld in 2020 is deels het gevolg van het noemereffect, aangezien de economische krimp op basis van de Miljoenennota lager uitvalt. De iets hogere schuld in 2021 valt deels te verklaren uit het ongunstigere overheidssaldo in zowel 2020 als 2021. Al met al zijn de verschillen tussen zowel de macro-economische als de budgettaire raming beperkt in het licht van het tijdsverschil tussen de ramingen en de grote onzekerheden tijdens deze crisis.

Wet houdbare overheidsfinanciën

Het CPB en de Raad van State informeren en adviseren de overheid gevraagd en ongevraagd over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Het CPB levert het kabinet onafhankelijke economische ramingen als basis voor het begrotingsbeleid. De Raad van State geeft een advies bij de Miljoenennota vanaf de eerste Miljoenennota in 1906. Daarnaast controleert de Afdeling Advisering van de Raad van State sinds 2015 ook of de overheid de Europese begrotingsregels naleeft.26

De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) heeft de essentiële uitgangspunten van het Nederlandse begrotingsbeleid en de Europese begrotingsregels vastgelegd. Ook voor de decentrale overheden is de de Wet hof relevant omdat zij een aandeel hebben in het EMU-saldo. De Europese Commissie heeft geoordeeld dat Nederland hiermee voldoet aan de eisen van het Fiscal Compact, de verankering van de Europese begrotingsregels.