Bijlage taakopdrachten Interdepartementale Beleidsonderzoeken (IBO’s)
In deze bijlage vindt u de taakopdrachten van vijf interdepartementale onderzoeken die in september 2020 van start zullen gaan. Het betreffen de volgende onderwerpen:
• Onderwijshuisvesting
• Agentschappen
• Financiering energietransitie
• Vastgoed defensie
• Ruimtelijke ordening
Taakopdracht IBO Onderwijshuisvesting Funderend Onderwijs 2 april 2020
Inleiding
Onderwijshuisvesting is erg belangrijk. Kinderen moeten les krijgen in gebouwen die geschikt zijn voor het moderne onderwijs, die veilig zijn en waar het binnenklimaat goed is. Het huisvestingsbeleid voor het funderend onderwijs levert een aantal ongewenste resultaten op.27 Zo toont de Algemene Rekenkamer aan dat de bouwkundige eigenschappen van schoolgebouwen achterblijven bij de maatschappelijke verwachting van een ‘goed’ gebouw, dit betekent dat adequate huisvesting, een van de randvoorwaarden voor goed onderwijs, in gevaar is.28 Verder bleek op 8 van de 10 scholen in 2009 het binnenklimaat ondermaats waardoor de gezondheid en de onderwijsprestaties onder druk staan. Ook aanvullend onderzoek toont aan dat slechte luchtkwaliteit een negatieve invloed heeft op de gezondheid en prestaties van leerlingen.29 30 Het onderwijshuisvestingsvraagstuk speelt zich af tegen de achtergrond van een veranderde demografie en de eisen uit het klimaatakkoord voor maatschappelijk vastgoed. De demografie laat zien dat vanaf 2025 de leerlingaantallen op lange termijn stijgen. 31 Daarnaast heeft het kabinet aangegeven dat er een verduurzaming moet plaatsvinden voor schoolgebouwen, de eisen voor schoolgebouwen zijn nog niet gericht op de duurzaamheidsdoelen van het Klimaatakkoord32.
Verder valt op dat schoolgebouwen gemiddeld 69 jaar staan voordat ze worden vervangen, daarmee is het vervangingstempo laag met als gevolg een risico op (verdere) achteruitgang van de kwaliteit van huisvesting33. Dit heeft verschillende oorzaken, onder andere de stijgende bouwkosten, de financiële crisis, de inrichting van het stelsel en de prioritering van partijen binnen dit stelsel. Onderzoek van de Algemene Rekenkamer duidt als belangrijkste oorzaken in het stelsel aan; (1) niet goed afgestemde (financiële) prikkels voor gemeenten en schoolbesturen in het onderwijshuisvestingsstelsel om gezamenlijk zo doelmatig mogelijk te opereren en kwaliteit te waarborgen. Het stelsel biedt beide partijen gelegenheid de eigen uitgaven laag te houden ten koste van hogere uitgaven voor de ander. Gemeenten kunnen dat doen door minder te investeren in nieuwbouw ten koste van hoge exploitatielasten en hebben daarnaast ook andere concurrerende gemeentelijke taken. Omgekeerd hebben de schoolbesturen weinig prikkels om bij een aanvraag rekening te houden met goedkopere panden. Het (2) ontbreken van de juiste checks and balances, (3) het ontbreken van gezamenlijke normen (4) de beperkte informatievoorziening over de staat van de schoolgebouwen. Uit de praktijk blijkt bijvoorbeeld dat het voor sommige gemeenteraden lastig is om hun kaderstellende-en controlerende rol goed te vervullen door onvoldoende informatie(voorziening) over de financiële en inhoudelijke kant van onderwijshuisvesting. Het wetsvoorstel34 onderwijshuisvesting beoogt deze problematiek te verminderen, het IBO neemt deze beoogde effecten mee en kijkt of er daarnaast nog verbeteringen mogelijk zijn. De winst van dit IBO zit hem, onder andere, in het inzichtelijk maken van hoe het huisvestingsbeleid (en daarmee in ieder geval het stelsel) dient te worden ingericht om de kwaliteit van huisvesting in het funderend onderwijs te verbeteren.
IBO
In dit IBO ligt de focus op huisvestingsbeleid voor het funderend onderwijs, met daarbij in ieder geval aandacht voor het huisvestingsstelsel, omdat het huidige stelsel en/of beleid tot ongewenste resultaten leidt en de kwaliteit van schoolgebouwen achterblijft. Het IBO houdt daarbij ook rekening met op huisvestingsbeleid van invloed zijnde (recente) trends in het primair-en voortgezet onderwijs, waaronder:
• De functionele kwaliteit van de schoolgebouwen. Dit is een vraagstuk van toenemend belang met de introductie van passend onderwijs, behoefte aan meer onderwijsinnovatie, digitalisering van het onderwijs en de ontwikkeling van integrale kindcentra.
• Per 2015 is het fictieve budget dat de rijksoverheid aan gemeenten ter beschikking stelt voor onderwijshuisvesting verlaagd en gedeeltelijk overgeheveld naar de lumpsum, met name door aanpassingen in het gemeentefonds.35
• De aantallen leerlingen fluctueren in de tijd. Op korte termijn daalt het aantal leerlingen in zowel het primair als voortgezet onderwijs. Op langere termijn zal echter het aantal leerlingen weer stijgen. Deze fluctuerende leerlingenaantallen verschillen per regio en per wijk wat een extra uitdaging vormt.
Opdracht aan de werkgroep en centrale vraagstelling
De opdracht aan de werkgroep: onderzoek de werking van het stelsel, beleid en/of wetgeving van onderwijshuisvesting voor het funderend onderwijs en bezie of de werking van het stelsel toekomstbestendig is. Met als uitgangspunt bevordering van de kwaliteit van schoolgebouwen en doelmatige inzet van actoren op de lange termijn. Overige instrumenten (bijvoorbeeld het gemeentefonds en de lumpsumfinanciering voor scholen) staan qua inrichting niet ter discussie. Wel kunnen zij als middel voor beleid(opties) als geschikt of ongeschikt worden beoordeeld. De werkgroep wordt tot slot gevraagd om bij beantwoording van onderstaande vragen rekening te houden met de beschreven (en andere) van invloed zijnde recente ontwikkelingen op het huisvestingsbeleid en stelsel. De concrete vragen zijn:
Vraagstelling 1: Welke opgaves liggen er op het gebied van onderwijshuisvesting?
• Bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid, binnenklimaat en multi-functionele mogelijkheden36, eenduidige kwaliteitsnormen, inclusiever onderwijs en het bevorderen van kansengelijkheid door het type gebouw.
Vraagstelling 2: Is het mogelijk om aan de opgaven te voldoen binnen het huidige beleid en stelsel?
• Er dient ook te worden belicht in hoeverre het huidige beleid, stelsel en de geldende kwaliteitseisen hieraan bijdragen, voor nu en voor in de toekomst
Vraagstelling 3: Indien dit niet mogelijk is, welke oplossingsrichtingen zijn dan denkbaar?
• Bij de beantwoording van deze vraagstelling dient er breed gekeken te worden naar mogelijke oplossingen, maar in ieder geval dient het sturingsvraagstuk en hoe de verschillende risico’s hierin belegd dienen te worden, te worden opgenomen. In deze vraagstelling dient (1) expliciet de verdeling van verantwoordelijkheid in het stelsel tussen actoren te worden uitgewerkt (2) in hoeverre deze actoren op deze verantwoordelijkheden zijn toegerust en (3) in hoeverre kwaliteitseisen zouden kunnen bijdragen. Bij de mogelijke oplossingen dient, voor zover mogelijk, ook rekening gehouden te worden met de verschillende demografische ontwikkelingen op lokaal en regionaal niveau.
Te ontwikkelen beleidsvarianten
Het onderzoek rapporteert middels beleidsvarianten voor het stelsel, beleid en/of wetgeving die bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit van schoolgebouwen. Het onderzoek geeft bij elke variant aan wat de implicaties zijn voor de prikkels voor doelmatige samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen, het budgettaire beslag en in hoeverre de kwaliteit van schoolgebouwen wordt bevorderd. De varianten bevatten ten minste 1 budget neutrale variant en ten minste 1 variant met een extensivering van 20%. Bij het opstellen van de beleidsvarianten dient ervanuit te worden gegaan dat het wetsvoorstel het beoogde resultaat bewerkstelligt en daar dus op aanvullen, tenzij het IBO aanleiding geeft om aan te nemen dat dit niet het geval is. Verder dient er bij de beleidsvarianten rekening gehouden te worden met de alternatieve maatregelen die OCW eerder al verkend heeft en die in de praktijk niet bleken te werken.
Grondslag:
• 2,1 mld. materiële instandhouding (exploitatie); 432 mln gebouwonderhoud; 1,3 mld. nieuwbouw (naar gemeente via GF; bestedingsvrij)
Organisatie van het onderzoek
Leden van de werkgroep: OCW, FIN, BZK, EZK, AZ, SZW, CPB en SCP. Verder hebben decentrale overheden en onderwijskoepels, een belangrijke rol bij dit onderwerp, zij zullen dus op een gepaste manier worden betrokken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter die wordt ondersteund door 1 secretariaat met 4 secretarissen. FIN en OCW leveren ieder twee secretarissen. Het onderzoek start in september 2020 en het eindrapport wordt 1 maart 2021 afgerond. De periode tot september kan gebruikt worden om voorbereidingen te treffen en o.a. benodigde data te verzamelen, bijvoorbeeld bij het CBS (uitgaven gemeenten aan onderwijshuisvesting), SCP en VNG. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.
Taakopdracht IBO Agentschappen
Inleiding
De politieke aandacht voor uitvoeringsorganisaties is groot. Zowel het kabinet als de Tweede Kamer buigen zich over de vraag hoe de uitvoering van het beleid kan worden verbeterd. Agentschappen zijn naast zelfstandige bestuursorganen en dienstonderdelen een belangrijke vorm van uitvoeringsorganisatie. Agentschappen zijn in de jaren ’90 ontstaan om invulling te geven aan bedrijfsmatig werken door de overheid. Dit is sterk beïnvloed door het New Public Management (NPM). Agentschappen voeren het beleid uit wat op het departement gevormd wordt. Ze vallen onder de volledige verantwoordelijkheid van de minister, maar zijn wel een apart organisatieonderdeel die een eigen administratie hanteren veelal volgens een boekhoudkundig baten-lastensystematiek. Het agentschapsmodel is als volgt. Om bedrijfsmatig te kunnen werken moet er sprake zijn van duidelijk definieerbare output in de vorm van producten of diensten, en er een koppeling zijn tussen middelen en prestaties. Voor de uitvoering van die producten of diensten wordt door het departement vervolgens gestuurd op efficiency en effectiviteit. Het agentschap hanteert kostendekkende tarieven voor het opdrachtgevend departement. Voor agentschappen geldt de Regeling Agentschappen (RA). Dit bevat de kaders omtrent agentschappen waarbij de belangrijke bepalingen, de instellingsvoorwaarden, de governance die tot uiting komt in het sturingsmodel met drie rollen, de wijze van bekostiging en het financieel beheer zijn. Voor een goede werking van het agentschapsmodel dient er sprake te zijn van informatiesymmetrie tussen de relevante spelers.
Het Ministerie van Financiën is met dit IBO voornemens om onderzoek te doen naar de werking van het agentschapsmodel in de praktijk en de vertaling van dit model in de RA. Hierbij wordt gekeken in hoeverre het bedrijfsmatig werken, waarbij de focus is komen te liggen op het kwantificeren van prestaties, het afleggen van verantwoording en een overheid die gericht is op efficiency, voor bedoeld- en onbedoelde neveneffecten heeft gezorgd.
Probleemstelling
De (fundamentele) vraag die centraal staat is of de werking van agentschappen nog aansluit op de oorspronkelijke doelstellingen van scheiding tussen beleid en uitvoering en het bedrijfsmatig werken en hoe dit in de kaders geborgd dient te worden, met het doel deze aansluiting te verbeteren. De rol van de bestuurskundige stroming NPM is bij de totstandkoming van het agentschapsmodel groot geweest. In de huidige tijd wordt juist meer verbinding gezocht tussen beleid en uitvoering om in gezamenlijkheid te zorgen voor meer opgavegericht werken met als doelstelling om te voldoen aan de maatschappelijke opgave en publieke waarde te creëren. Deze principes komen samen in het Public Value Management. Het is de vraag hoe het agentschapsmodel aan sluit op deze ontwikkeling. Naast deze ontwikkeling laat een verzameling van recente casuïstiek zien dat er een verscheidenheid aan mogelijke knelpunten zijn in de vertaling van het agentschapsmodel in de RA:
• De aansluiting van een batenlasten agentschap op de Rijksbegroting zorgt ervoor dat er al vroeg in T-1 afspraken moeten worden gemaakt over tarieven en output van het jaar erop. Vanuit bedrijfsmatig perspectief is het wenselijk dit zo dicht mogelijk op het uitvoeringsjaar te kunnen vaststellen.
• Voor het correct werken van het sturingsmodel (het driehoeksmodel) is belangentegenstelling en een gelijkwaardige positie tussen de opdrachtgever, opdrachtnemer en de eigenaar noodzakelijk. Het is de vraag of dat in de praktijk zo wordt ervaren en hoe de kaderstelling dit kan faciliteren.
• Op het gebied van de bekostiging is het de vraag of de kaders de juiste verhouding hebben tussen duidelijkheid en flexibiliteit. Zo is in 2020 door Financiën eenmalig toestemming gegeven voor het instellen van een bestemmingsfonds bij SSC-ICT wat niet mogelijk is binnen de kaders. Daar waar de RA ruimte biedt voor het hanteren van verschillende bekostigingssystemen om budgetten voor agentschappen te alloceren (p*q en lumpsum) is het de vraag of agentschappen in staat zijn dit optimaal aan te sluiten bij de kenmerken van de organisatie.
Voor het huidige agentschapslandschap is het de vraag of dit nog in lijn is met de doelstellingen van het oorspronkelijk beleid. Door de jaren heen zijn de typen agentschappen veranderd. Een voorbeeld is het samenvoegen van departementale dienstverleners tot Shared Service organisaties (SSO).
Opdracht aan de werkgroep
De opdracht aan de werkgroep is om te onderzoeken welke beleidsopties er zijn om agentschappen doelmatiger te laten zijn. De grondslag van het IBO bedraagt de van de totale omzet van agentschappen, in 2019 circa €10,8 mld.
Dit valt op te nemen in een drietal hoofdvragen met enkele deelvragen:
1. Wat zijn de doelstellingen van het agentschapsmodel en worden die behaald?
1. Sluit het agentschapsmodel voldoende aan bij actuele principes zoals Public Value Management?
2. Welke belemmeringen kennen de spelers uit het agentschapsmodel om efficiënt te werken? En in welke mate spelen departementen en de beleidsvorming daarbij een rol?
3. Wat zijn onbedoelde effecten en neveneffecten van de (wijze van) regulering? Waar kan dit verbeterd worden?
4. Faciliteert de Regeling Agentschap een efficiënte uitvoering door agentschappen?
1. In welke mate sluiten de RA en de beleidsmatige kaders van departementen aan bij de doelen en verantwoordelijkheden van agentschappen?
2. In hoeverre biedt de RA flexibiliteit bij de bekostiging? Hoe sluit de bekostigingssystematiek (p*q of lumpsum) het beste aan bij de uitvoering van het agentschap?
3. Maakt het huidige instrumentarium van de driehoek het mogelijk goed te sturen? In hoeverre is er sprake van informatiesymmetrie tussen de spelers?
4. Hoe kunnen de agentschappen aansluiten bij de doelstellingen en hoe kan dit geborgd worden?
1. Welke dienstverlening en taken zijn bij agentschappen belegd?
2. Zijn de eisen uit de Regeling agentschappen om agentschap te kunnen worden nog valide?
3. Voor welke agentschappen is het voeren van een batenlastenadministratie nog steeds strikt noodzakelijk en waarom? Voor welke agentschappen is een batenlastenadministratie minder passend en waarom?
4. Welke alternatieve organisatie- en sturingsmodellen voor de publieke dienstverlening zijn voorhanden? En welke transitiekosten zijn aan de orde bij een herijking/herpositionering?
De belangrijkste factoren die bepalen hoeveel budget een agentschap nodig heeft om haar taken uit te voeren is de hoeveelheid en de complexiteit die gevraagd wordt vanuit beleid en niet vanuit het model of organisatievorm. Daarnaast voeren agentschappen veelal wettelijke taken uit, waar geen eenvoudige beleidskeuzes in te maken zijn. Een 20% besparingsvariant – conform IBO spelregels – ligt hierdoor niet voor de hand en wordt zodoende niet opgenomen in het onderzoek. Wel zal gekeken worden naar mogelijkheden voor besparingen in de governance en de uitvoering door agentschappen.
Organisatie van het onderzoek
Leden van de werkgroep zijn: FIN, AZ, JenV, BZK, LNV, EZK, IenW, OCW en het CPB. Agentschappen zijn een belangrijke partner en worden daarom op gepaste wijze betrokken bij het IBO. Om dubbel werk te minimaliseren zal waar mogelijk gebruik worden gemaakt van al lopende onderzoeken binnen de scope. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door 1 secretariaat met 2 secretarissen (en 2 plv). Vanwege de kaderstellende rol op het gebied van uitvoering leveren FIN en BZK elk twee secretarissen. Het onderzoek start in september 2020. Het secretariaat rondt haar eindrapport uiterlijk 1 maart 2021 af. De periode tot september kan gebruikt worden om voorbereidingen te treffen. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.
Taakopdracht IBO Financiering energietransitie
Inleiding
Met het Klimaatakkoord en het Klimaatplan zet Nederland de transitie in naar de Klimaatdoelen zoals die zijn vastgelegd in de Klimaatwet. Dit houdt in dat het energiesysteem nagenoeg emissievrij dient te zijn in 2050. De transitie vergt investeringen in het energiesysteem (levering en productie, infra, gebruik) die per saldo gepaard gaan met nationale kosten voor burgers en bedrijven. De huidige systematiek van (beleidsmatige) financiering en bekostiging van deze investeringen leidt ertoe dat de kosten van de verduurzaming van het energiesysteem grotendeels via de energierekening worden omgeslagen en via die route als lasten bij burgers en bedrijven terechtkomen. Die systematiek heeft jarenlang goed gewerkt, maar de transitie – en de investeringen die deze vergt - zijn aanleiding deze systematiek tegen het licht te houden.
Probleemstelling
Precieze vraagstelling wordt nader uitgewerkt, maar het IBO financiering energietransitie zal zich richten op de volgende vragen:
• Wat is het effect van (gedurende de jaren oplopende) investeringen in verduurzaming van het energiesysteem op de ontwikkeling van beleidsmatige EMU- en niet-EMU-relevante lasten voor burgers en bedrijven, waaronder de energierekening, tot 2030 en richting 2050?
• Hoe worden de lasten nu verdeeld, tussen burgers en bedrijven, tussen huishoudens onderling, tussen mkb en grote industriële bedrijven en intergenerationeel; en welk effect heeft de energietransitie op deze verdeling? Wat betekent dit voor het draagvlak voor de energietransitie?
• Wat zijn, op basis van voorgaande, de prikkels die van de huidige systematiek uitgaan voor de beslissingen van burgers en bedrijven?
• Welke aanpassingen in de huidige systematiek - en/of varianten voor alternatieve bekostiging en financiering - zijn te onderscheiden om de investeringen in de verduurzaming van het energiesysteem stabiel en houdbaar en met draagvlak te financieren en de prikkels voor een kosteneffectieve transitie te versterken? Hoe hangt dit samen met ontwikkelingen in Duitsland en andere landen?
Probleem- en vraagstelling in onderling overleg FIN en EZK.
Buiten scope:
Dit IBO gaat niet over de inhoudelijke beleidskeuzes in het Klimaatplan, inclusief bijvoorbeeld de Regionale Energie-strategieën. Deze worden in dit IBO als gegeven beschouwd. De beleidsmatige varianten voor CO2-reducerende maatregelen, uitgaande van de Europese context van de Green Deal, worden geïnventariseerd door de ambtelijke studiegroep die wordt ingesteld door de ACKE/MCKE, cf bespreking in de ACKE d.d. 25 maart (secretariaat EZK/FIN).
Er loopt al een onderzoek naar de transitie van eindgebruikerskosten in de gebouwde omgeving. De resultaten van dit onderzoek kunnen meegenomen worden in dit IBO.
Dit IBO gaat niet over de interactie van de energietransitie en klimaatopgave met de governance van de Ruimtelijke Ordening in NL. Dit is een onderdeel van het IBO ruimtelijke ordening.
Organisatie van het onderzoek
Leden van de werkgroep zijn: FIN, AZ, EZK, SZW, BZK, PBL, CPB (en IenW). Daarnaast hebben decentrale overheden een belangrijke rol bij dit onderwerp, en zullen dus op een gepaste manier worden betrokken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door 4 secretarissen. FIN en EZK leveren beide twee secretarissen. Ook kan extern advies worden ingewonnen. Het onderzoek start in september 2020. Het secretariaat rondt haar eindrapport uiterlijk 1 maart 2021 af. De periode tot september 2020 kan gebruikt worden om voorbereidingen te treffen en o.a. benodigde data te verzamelen, bijvoorbeeld bij het CBS. De omvang van het rapport is niet groter dan 30 bladzijden plus een samenvatting van maximaal 5 bladzijden.
Taakopdracht Vastgoed defensie
Onderwerp en probleemstelling
Het Defensievastgoed37 heeft een belangrijke ondersteunende rol in het leveren van het primaire product van Defensie: de opwerking en gereedstelling van militaire eenheden die kunnen worden ingezet in ieder geweldsspectrum, wereldwijd. Daarnaast dient het vastgoed het Defensiepersoneel een veilige werk- en leefomgeving te bieden. Het is daarom belangrijk, zeker vanwege de groei van de Defensieorganisatie die een aantal jaar geleden door Defensie is ingezet, dat de vastgoedportefeuille op orde is.
Al enige tijd is duidelijk dat er een mismatch is tussen de beschikbare budgetten voor investeringen en instandhouding van het vastgoed van Defensie en het op norm krijgen en houden van de kwaliteit van de portefeuille. Daarbij komen de volgende knelpunten in beeld:
• De technische kwaliteit van het vastgoed is niet geheel en niet overal op orde/up-to-date en er is sprake van achterstallig onderhoud.
• Defensie heeft geen volledig beeld bij de bezetting en het gebruik van haar vastgoed- en infrastructuur portefeuille.
• Defensie staat voor de uitdaging om, bij een groeiende organisatie, voldoende ontwikkelruimte voor vastgoed te creëren.
• Defensie moet aan (veranderende) wet- en regelgeving blijven voldoen en het vastgoed verduurzamen.
De structurele betaalbaarheid van de wapensystemen van Defensie is belangrijk voor de inzetgereedheid van Defensie. Als kapitaalintensief bedrijfsmiddel draagt de structurele betaalbaarheid van toekomst vast, duurzaam en compliant vastgoed bij aan de bedrijfsvoering van de krijgsmacht. Door onder andere verscherpte aandacht van bevoegd gezag voor activiteiten van Defensie worden de prestaties van het vastgoed van steeds groter belang.
De omvang van de vastgoedportefeuille van Defensie is bijna 6 miljoen m2 bebouwd vloeroppervlak, verdeeld over totaal 464 locaties in binnen- en buitenland. De portefeuille omvat circa 11.000 gebouwen. Daarnaast bezit Defensie circa 350 miljoen m2 terrein, waarvan circa 260 miljoen m2 aan oefen- en schietterreinen. Defensie gebruikt bovendien ook indirect ruimte: geluidsruimte om te kunnen vliegen en veiligheidszones rondom bijvoorbeeld munitieopslag. De werkgroep brengt het beschikbare budget op de Defensiebegroting in beeld (zowel incidenteel als structureel). Dit vormt de grondslag voor dit IBO inbeeld.
Vragen
Het IBO geeft antwoord op de volgende hoofdvraag:
• Welke beleidsopties en vormgeving van de governance38 helpen, parallel aan de objectgerichte revitalisering om de komende 5 tot 10 jaar, een doelmatige, toekomstvaste, duurzame en compliant vastgoedportefeuille te realiseren en te houden?
Deze vraag is uit te splitsen in de volgende deelvragen:
1. Hoe ziet de huidige vastgoedportefeuille en bezetting van Defensie er momenteel uit? Wat is de huidige aanpak van het vastgoedmanagement en de verantwoordelijkheidsverdeling in besluitvorming en uitvoering.?
2. Waar is afstoting opportuun? Welk afwegingskader wordt gehanteerd als het gaat om verkleining van de vastgoed footprint door doelmatige belegging van het vastgoed, door sloop van gebouwen en het afstoten van locaties, waarbij herbelegging van eenheden noodzakelijk kan zijn?
3. In hoeverre is samenwerking met marktpartijen of overdracht van eigendom aan het Rijksvastgoedbedrijf opportuun? Wat zijn hiervan de budgettaire gevolgen?
4. Welke mogelijkheden zijn er voor het versneld realiseren van vastgoedinvesteringen? In hoeverre kan de leenfaciliteit hier een rol in spelen, of intensiveren van medegebruik of exogene financieringsstromen?
5. Hoe kan verduurzaming gerealiseerd worden? Welke rol spelen innovaties, externe financiering, minder mensintensief gaan werken, het huidige museaal bestel en aanpassen van de vastgoed- en gebruiksnormen hierin?
6. Welke governance, vastgoedmanagement en informatievoorziening hoort bij het voorzien in een duurzame, toekomstvaste, compliant en structureel betaalbare vastgoedportefeuille?
7. Welke KPI’s of evaluatie-indicatoren kunnen er opgesteld worden om de resultaten te monitoren en behaalde prestaties te toetsen?
Onderzoeksaanpak
Het onderzoek start met een beschrijving van de huidige vastgoedportefeuille, de huidige aanpak van het vastgoedmanagement, het gebruik en de bezetting en de huidige verantwoordelijkheidsverdeling in besluitvorming en uitvoering. Vervolgens wordt in beeld gebracht welke handelingsperspectieven er zijn om een toekomstvast, duurzaam, compliant en structureel betaalbaar systeem te ontwerpen met een passend vastgoedmanagement structuur en informatievoorziening over gebruik en bezetting. Er wordt nagedacht over welke uitgangspunten nodig zijn om keuzes te maken over afstoten, onderhouden en aanschaffen van vastgoed. Hierbij geldt, bij het uitwerken van de deelvragen, het uitgangspunt dat er ‘geen taboes’ zijn. De werkgroep werkt beleidsopties en adviezen uit, conform de IBO-werkwijze.
Organisatie van het onderzoek
Leden van de werkgroep zijn vertegenwoordigers van de ministeries Financiën, IenW, JenV, BZK (beleid en RVB)Defensie en AZ. De werkgroep kan aanvullend externe deskundigen en stakeholders bij het onderzoek betrekken. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter, die wordt ondersteund door een secretariaat vanuit de ministeries Financiën (2x), BZK (1x) en Defensie (1x).
Het IBO start in september 2020. Het IBO wordt afgerond in maart 2021.
Taakopdracht Ruimtelijke ordening
Inleiding
Ruimtelijke ordening is een domein overstijgend onderwerp. Er is in de laatste jaren sprake van een toenemende ruimtedruk in Nederland vanuit verschillende concurrerende functies. Nederland is nog niet af en het inpassen van alle opgaves is een grote uitdaging. Recente cijfers wijzen op een nieuwbouwopgave van zo’n 95 duizend woningen per jaar tot 2030, een getal dat al bijna 25 jaar lang niet meer gerealiseerd is. Tegelijk zien we de vraag om meer ruimte voor natuur (o.a. 41.000 ha nieuwe natuur tot 2027) en is er ruimte nodig voor de energietransitie (150-350 TWh aan hernieuwbare elektriciteit richting 2050), klimaatadaptatie, cultuurlandschap, mobiliteit, waterveiligheid, landbouw en opgaven die primair de economische groei dienen. Daarnaast zijn er bijvoorbeeld milieufactoren die mede bepalen welke functies op welke locaties plaats kunnen vinden. Op de achtergrond speelt daarnaast de groei van de totale bevolking een rol, terwijl in sommige gebieden de bevolking juist krimpt.
Deze opgaven worden ook samengebracht in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI), een instrument in de Omgevingswet dat in 2021 in werking treedt. Het IBO dient in deze veranderende context te worden bezien. Het IBO poogt niet om reeds in gang gezette afspraken te herzien, maar levert adviezen op hoe die afspraken efficiënter en doelmatiger uitgevoerd kunnen worden. Dit betreft onder meer het Klimaatakkoord, waaronder het opstellen van Regionale Energiestrategieën.
Probleemstelling
Naarmate de ruimte schaarser wordt, neemt de pijn van het maken van keuzes alleen maar verder toe. Sectorale belangen strijden om dezelfde schaarse ruimte. Dat knelt des te meer omdat deze ruimtevragende uitdagingen veelal een nationaal belang dienen, terwijl de uitvoering en het bevoegd gezag bij het RO-beleid grotendeels decentraal is georganiseerd en er ook regionale en lokale bevoegde gezagen belangen spelen die om dezelfde ruimte concurreren. De vraag dient zich daarmee aan of de huidige bestuurlijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden, capaciteit, kennis en financiële RO-instrumenten tot een optimale allocatie van functies leidt.
De vraag is wat een passende rol is voor de verschillende bevoegde overheden om de ontwikkelingen en opgaven in goede banen te leiden. Zijn de bestaande instrumenten (juridisch, organisatorisch, kennis/capaciteit en financiële RO-middelen) nog wel afdoende om sturing te geven op regio overstijgende vraagstukken en is dat afdoende ingebed in de Omgevingswet en NOVI? Hoe dienen de rollen en verantwoordlijkheden op nationaal, regionaal en lokaal niveau verdeeld te worden?
Opdracht aan de werkgroep
De focus van dit IBO ligt op de governance bij de ruimtelijke ordening; hoe ziet het geheel aan sturing op ruimtelijke ordening er uit? Hoe zijn de check’s en balances? Wie heeft welke (beleids)verantwoordelijkheid, beslisbevoegdheid en sturingsinstrumenten (juridisch, organisatorisch, kennis/capaciteit en financiële RO-middelen). Dit IBO zal daarmee niet ingaan op de waardering van de ruimtelijke opgaven. Op verschillende van deze terreinen zijn de afgelopen jaren al diverse IBO’s en Brede Maatschappelijke Heroverwegingen uitgevoerd (IBO Grondvergoeding Energievoorzieningen, BMH Wonen, BMH Mobiliteit en BMH Klimaatadaptatie), waar bij het uitwerken van de opdracht gebruik van gemaakt zal worden.
De budgettaire grondslag van het IBO betreft alle relevante instrumenten bij de genoemde beleidsterreinen in de taakopdracht. Dit betreft ten minste de beleidsmiddelen voor ruimtelijke ordening en aanpalende dossiers van de in de werkgroep betrokken departementen. Maar relevanter is de kosteneffectieve doelrealisatie van de nationale opgaven en de daaraan gerelateerde maatschappelijke kosten en baten.
departement | Artikel | Jaarlijkse middelen |
BZK | HVII art 5: ruimtelijke ordening en OW | 122 mln (nu), 75 mln struc |
EZK | XIII: middelen irt ruimtelijke ordening | PM |
LNV | HXIV: middelen irt ruimtelijke ordening | PM |
OCW | HXIII art 14: Erfgoedmiddelen | ca 9 mln struc plus incidentele middelen |
IenW | HXII: middelen irt ruimtelijke ordening | PM |
De budgettaire grondslag voor EZK, IenW en LNV dient door de werkgroep te worden bepaald. Daarbij is het uitgangspunt dat de middelen voor de beleid en uitvoering worden meegenomen. Investeringsmiddelen vallen buiten de scope van het IBO.
T.a.v. de beleidsmiddelen voor energie gaat het ook om de sturing op de regulering van de kosten van de energienetten.
De werkgroep wordt gevraagd om met beleidsvarianten te komen, waarvan tenminste één variant met een 20% besparing. Het uitgangspunt is dat de kosten van de ene overheidslaag niet neerslaan bij een andere overheidslaag of burgers, zodat er gestuurd wordt op de laagste maatschappelijke kosten.
Vragen
• Geef een overzicht van de ruimtebehoefte van de verschillende functies en maak hierbij voor zover mogelijk gebruik van de bevindingen van het onderzoek in het kader van de NOVI.
• Welke belangen, prikkels en/of praktische uitdagingen zijn er bij de verschillende bevoegde gezagen en zitten hier elementen bij die ingaan tegen het realiseren van de macrodoelen.
• Is het huidige sturingsmodel effectief om te komen tot een goede belangenafweging en besluitvorming over de ruimtelijke ordening? Zo nee, Wat is nodig om dit wel te realiseren?
• Op welke wijze kan op een effectieve wijze vormgegeven worden aan integrale besluitvorming en de uitvoering door verschillende betrokken overheden en partijen?
• Is de huidige verantwoordelijkheidsverdeling, instrumentenmix toegerust op het maken de nodige ruimtelijke keuzes om alle transities voldoende mogelijk te maken? Worden alle beschikbare instrumenten gebruikt? En welk deel van dit alles daarbij raakt direct de verantwoordelijk van het Rijk? Wat zijn de kansen en risico’s? Is dat voor alle domeinen gelijk? En wat is de invloed hiervan op besluitvorming in de andere domeinen?
• Welke knoppen staan ter beschikking om zo nodig bij te sturen?
• Op welke wijze kan de relatie tussen integrale besluitvorming en de inzet van verschillende instrumenten het best worden vormgegeven? Welke goede voorbeelden zijn er bekend waar interbestuurlijke samenwerking heeft geleid tot doelrealisatie?
Organisatie IBO
De werkgroep zal als volgt zijn samengesteld: AZ, BZK, EZK, FIN, IenW, OCW, LNV en ook CPB, PBL wordt aangezocht. Daarnaast zullen medeoverheden actief worden betrokken bij het traject en andere experts, zoals het CRa, regelmatig worden geraadpleegd. Het secretariaat zal worden gevormd door Financiën (2) en BZK (2). De omvang van het rapport is niet groter dan 30 pagina’s plus een samenvatting van maximaal 5 pagina’s. De werkgroep rondt het eindrapport uiterlijk op 1 maart 2021 af.