De snelheid van het herstel is mogelijk dankzij de uitzonderlijk ruime en snelle ondersteuning vanuit de overheid. Wanneer de economische situatie verslechtert, geeft de overheid automatisch extra geld uit. De inkomsten lopen terug en de uitgaven aan sociale voorzieningen nemen toe. Deze zogenoemde automatische stabilisatie is normaal gesproken het belangrijkste instrument van de overheid om de slingerbeweging van de economie te dempen. Tijdens deze uitzonderlijke crisis heeft het kabinet daarbovenop gereageerd met ongekende nood- en steunmaatregelen. Daarmee is op grote schaal ingegrepen in de economie. In totaal is voor ruim 80 miljard euro aan noodsteun toegezegd, waarvan circa de helft dit jaar tot besteding komt. De steun was zeer breed en onder soepele voorwaarden beschikbaar voor bedrijven en zelfstandigen die gebukt gingen onder de gevolgen van de coronacrisis. Hiermee ondersteunde de overheid bedrijven en werkenden die ingeperkt werden in hun mogelijkheden om handel te drijven door maatregelen die nodig waren om het virus in te dammen. Economische steunmaatregelen van deze omvang zijn ongekend, maar waren noodzakelijk om de schade te beperken. Ook in Caribisch Nederland zijn steunmaatregelen opgezet, in lijn met Europees Nederland. Met de landen binnen het Koninkrijk is een samenhangend pakket afgesproken dat hervormingen, investeringen en liquiditeitssteun omvat, om de eilanden te helpen door deze crisis te komen.
Figuur 1.3.1 Overzicht begrote coronagerelateerde uitgaven, in miljarden euro
Bron: ministerie van Financiën
De grote steunregelingen hebben naar verwachting goed gewerkt om banen en bedrijven in stand te houden. De coronaregelingen zijn zeer waarschijnlijk effectief geweest om faillissementen en werkloosheid tegen te gaan en zekerheid te bieden. Ook vergeleken met andere landen lijkt Nederland vooralsnog goed door de crisis te komen. Er is in korte tijd veel ondersteuning verstrekt aan bedrijven en zelfstandigen. In tegenstelling tot veel andere landen is dit grotendeels in de vorm van subsidies gedaan. Dit beperkt de schuldenlast van bedrijven en huishoudens na de crisis, en maakte het voor bedrijven aantrekkelijk om personeel in dienst te houden. De overheid heeft gedurende het jaar een groot deel van de loonkosten voor haar rekening genomen bij bedrijven in nood. Inmiddels zijn er via de verschillende NOW-regelingen meer dan 400 duizend aanvragen voor loonsteun toegekend. In totaal is een bedrag van bijna 24 miljard euro voor de NOW begroot. Op het hoogtepunt (in de eerste periode van de NOW) maakten bijna 140 duizend werkgevers gebruik van de regeling en werden 2,7 miljoen werkenden bereikt (30 procent van alle werkenden). Behalve loonkosten hebben ondernemers ook vaste lasten. De tegemoetkoming daarin voor het mkb is eerst via de TOGS (Tegemoetkoming ondernemers getroffen sectoren COVID-19) gegaan, en daarna via de TVL (Tegemoetkoming Vaste Lasten). Binnen deze regelingen zijn de aanvragen van meer dan 270 duizend bedrijven gehonoreerd. De totaal geraamde uitgaven voor deze regeling bedragen circa 10 miljard euro aan subsidies. Daarnaast hebben ondernemers extra lucht gekregen doordat ze belastingen konden uitstellen. Per saldo is op dit moment28 voor meer dan 19,2 miljard euro aan liquiditeitsondersteuning gegeven met deze regeling, verspreid over meer dan 271 duizend ondernemers. Daarnaast heeft het kabinet 2,6 miljard euro aan andere fiscale steunmaatregelen genomen over 2020 en 2021 samen.29 De effectiviteit van de hierboven genoemde steun blijkt uit het afnemende aantal faillissementen. Om te voorkomen dat zelfstandigen op grote schaal onder het bestaansminimum terecht zouden komen, is de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) en de Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten (TONK) opgezet. Voor deze regelingen zijn respectievelijk 3 miljard euro en 260 miljoen euro aan steun begroot.
Door de snelheid en schaal die nodig was om de crisis te bestrijden, waren generieke noodmaatregelen enigszins grofmazig. Dit was onvermijdelijk gezien de aantallen bedrijven en ondernemers die in de problemen dreigden te komen op korte termijn. De uitvoeringsinstanties zoals UWV, de RVO en de Belastingdienst hebben tijdens de coronacrisis een zeer knappe prestatie geleverd. In een aantal weken is een geheel nieuw crisisinstrumentarium gecreëerd. Ook de medeoverheden hebben hun verantwoordelijkheid genomen om (naast het verlenen van coronasteun) de dienstverlening op peil te houden, van zorg tot openbaar vervoer.30 Om het verwerken van soms tienduizenden aanvragen in korte tijd mogelijk te maken voor de uitvoerende diensten en medeoverheden, konden er niet te gedetailleerde voorwaarden aan de steun worden verbonden. De kosten van te langzaam ingrijpen lagen in dit geval zo hoog dat het kabinet deze grofmazigheid te rechtvaardigen vindt. De snelheid waarmee de coronacrisis toesloeg, maakte dat er geen tijd te verliezen was. Samen met de onvoorspelbaarheid van de crisis heeft dit eraan bijgedragen dat een deel van de steun is uitgekeerd aan bedrijven die op jaarbasis omzetwinsten hebben gehaald (zie figuur 1.3.2). Door de onzekere situatie hebben bedrijven hun verwachte omzetverlies mogelijk te hoog ingeschat. Te veel ontvangen steun wordt bij de vaststelling terugbetaald. Zonder de zekerheid die de noodsteun gaf, hadden waarschijnlijk meer bedrijven ervoor gekozen om mensen te ontslaan, ook als achteraf bleek dat er toch sprake was van omzetwinst.
Figuur 1.3.2 Verdeling van de omzetontwikkeling (2e kwartaal 2020 vergeleken met 2e kwartaal 2019); bedrijven die gebruikmaakten van de NOW hadden vaker te maken met omzetverlies
Bron: nog te verschijnen publicatie van het CPB. Een deel heeft betrekking op voorschotten en kan nog wijzigen bij de definitieve vaststelling
Het kabinet vraagt bedrijven om steun terug te betalen als die achteraf gezien niet nodig was. Het kabinet heeft meermaals verzocht dat bedrijven alleen steun aanvragen als dat noodzakelijk is. Bedrijven die in 2021 maar beperkt verlies leiden, of zelfs winst maken, hadden ook zonder overheidssteun banen kunnen behouden en vaste lasten kunnen betalen. Door de aantrekkende economie geldt dat – tegen de eerdere verwachtingen in – voor steeds meer bedrijven. Een deel van deze bedrijven heeft overheidssteun aangevraagd. Hoewel deze steun rechtmatig en in de geest van het steunpakket is verleend, kan achteraf worden geconstateerd dat een deel van de steun niet nodig was. Het kabinet herhaalt daarom het moreel appel op bedrijven om steun die achteraf niet nodig blijkt te zijn geweest, terug te betalen. Daarnaast spreekt het kabinet dank en waardering uit aan ondernemers die hier al op hebben gereageerd.
De omvang van de crisis en de grote onzekerheden maakten maatwerk moeilijker. Door de snelle en hevige effecten van corona doken overal in de economie problemen op; waardeketens raakten ontregeld en door de contactbeperkende maatregelen konden – met name tijdens de eerste golf – veel processen niet doorgaan. Doordat veel sectoren tegelijk in nood kwamen, waren er ook sectoren waarvoor de generieke steunmaatregelen om specifieke redenen minder passend waren. Daarom zijn meerdere specifieke regelingen opgericht, onder andere voor de bruine vloot31, de sierteelt en de dierentuinen. Door onzekerheid over het verloop van de crisis bleek het echter moeilijk om goed in te schatten in welke mate bepaalde sectoren door corona werden getroffen en specifieke steun nodig hadden. In bepaalde gevallen bleek achteraf dat de sector beter presteerde dan verwacht. In het geval van de TVL bleek ook dat het afbakenen van sectoren complex is voor de uitvoering, omdat het bestaande statistische instrumentarium (SBI-codes) daar niet voor is gemaakt.
Met de gevorderde vaccinatiecampagne breekt een nieuwe fase van de virusbestrijding aan en daarmee van het economische coronabeleid. De effectiviteit van coronavaccins is zeer bepalend voor het verloop van de crisis, en zal de mogelijkheden bepalen om structureel met het coronavirus om te gaan. Dit betekent ook dat de focus van het beleid verandert. De noodmaatregelen die effectief waren tijdens de acute fase van de coronacrisis, zijn in deze fase niet meer nodig. Door de aantrekkende vraag en het oplevende aanbod is er geen aanleiding meer voor generiek steunbeleid. Het generieke steunpakket is daarom niet meer verlengd voor het vierde kwartaal van 2021 en daarna.32 Er zullen nog wel een aantal ondersteunende regelingen van kracht zijn om de dynamiek op de arbeidsmarkt te bevorderen. De positieve vooruitzichten nemen niet weg dat op bepaalde gebieden herstelmaatregelen nodig zijn, zoals in het onderwijs, in de zorg en voor de werkgelegenheid van jongeren. Het kabinet streeft ernaar alle uitgestelde zorgbehandelingen in te halen in 2021, met een mogelijke uitloop naar de eerste maanden van 2022. Om de onderwijsachterstanden aan te pakken, is het Nationale Programma Onderwijs ingesteld. Het kabinet heeft extra middelen vrijgemaakt voor de begeleiding naar nieuw werk en ondersteuning van jongeren op de arbeidsmarkt. Deze maatregelen worden in hoofdstuk 2 nader toegelicht.