1. Hoofdlijnen

De Voorjaarsnota geeft een overzicht van de wijzigingen in de ramingen ten opzichte van de Miljoenennota 2005 als gevolg van nieuwe inzichten en nieuw beleid voor het uitvoeringsjaar 2005. In de Miljoenennota 2006 zal worden ingegaan op het voorgenomen beleid voor 2006 en de bijbehorende meerjarenramingen.

Aan het einde van het jaar 2005 lijkt er naar huidige inzichten een einde te komen aan de laagconjunctuur waar de Nederlandse economie zich de afgelopen jaren in heeft bevonden. De economische groei zal in 2005 waarschijnlijk weliswaar iets lager uitkomen dan in de Miljoenennota 2005 werd voorzien, maar de voortekenen voor de komende jaren zijn gunstiger dan voor 2005.

Wat de begrotingsuitvoering betreft tekenen zich dit jaar enkele forse tegenvallers af bij onder meer de kosten van asielopvang, de winstafdracht van De Nederlandsche Bank en de huursubsidie. Tegenover deze tegenvallers staan enkele gunstige macro-economische ontwikkelingen, zoals meevallende werkloosheidsramingen, een lagere rente en een meevallende nominale ontwikkeling. Gelet op die macro-economische ontwikkelingen kunnen de tegenvallers binnen de kaders worden ingepast zonder dat een algemene bezuinigingsronde noodzakelijk is.

Naast het opvangen van tegenvallers heeft het kabinet – binnen de afgesproken uitgavenkaders van het Hoofdlijnenakkoord – enige ruimte gevonden voor enkele extra uitgaven op het terrein van de prioritaire sectoren onderwijs, kennis en innovatie, veiligheid en zorg.

Naast het macrobeeld uit hoofde van het CEP, de overige mee- en tegenvallers als gevolg van nieuwe inzichten in de uitvoering van het begrotingjaar 2005 en de intensiveringen waartoe het kabinet dit voorjaar heeft besloten zijn in deze Voorjaarsnota ook de gevolgen van het Sociaal Akkoord en de motie Verhagen verwerkt. Het EMU-saldo in 2005 wordt geraamd op – 2,3% BBP.

2. Economische ontwikkeling

Onderstaande tabel geeft de ramingen van de belangrijkste macro-economische variabelen weer, alsmede de mutatie ten opzichte van de Miljoenennota 2005.

Tabel 1: Overzicht macro-economische variabelen

De economische groei wordt voor 2005 geraamd op 1%. Dit betekent een kleine terugval ten opzichte van het jaar 2004, waarin de groei is uitgekomen op 1,4%. De voortekenen voor latere jaren zijn echter gunstig. De voornaamste reden voor het verwachte herstel van de economie is de gunstige ontwikkeling van de afzet in het buitenland, hoewel de groei van de binnenlandse bestedingen hier nog bij achterblijft. De inflatie blijft ongeveer gelijk aan de raming bij Miljoenennota.

De arbeidsmarkt zal naar verwachting eind dit jaar zijn dieptepunt passeren. De werkloosheid zal in 2005 nog wel iets stijgen, maar minder dan in de Miljoenennota 2005 werd verwacht.

In de Voorjaarsnota wordt, conform de CEP-raming van het CPB, uitgegaan van een olieprijs van 40 dollar per vat. Dit betekent een opwaartse bijstelling van de raming met 5 dollar. Een eventueel hogere olieprijs in 2005 leidt weliswaar tot hogere gasbaten, maar ook tot lagere economische groei en hogere inflatie. Per saldo is het effect op het EMU-saldo daardoor vrijwel nihil.

Het budgettaire beeld in deze Voorjaarsnota is gebaseerd op het Centraal Economisch Plan (CEP) van het CPB, met uitzondering van de rente, waar voor het jaargemiddelde een iets hoger percentage is gehanteerd (4¼ i.p.v. 3¾). Het CPB geeft in het CEP aan dat de kapitaalmarktrente momenteel opvallend laag is en dat de raming van de rente met onzekerheden omgeven is. Dit betekent overigens nog steeds een daling van de rente met ½%-punt ten opzichte van de raming in de Miljoenennota 2005. Deze «behoedzame» inschatting heeft overigens beperkte budgettaire gevolgen in het jaar 2005 omdat de leningen die met de lange rente worden afgesloten pas in 2006 tot betaling komen.

3. Intensiveringen op beleidsprioriteiten

Naast tegenvallers heeft het kabinet enkele extra uitgaven op het terrein van prioritaire sectoren als onderwijs, kennis en innovatie, veiligheid en zorg ingepast binnen de budgettaire kaders van het Hoofdlijnenakkoord. Hiermee is het voorzieen utigavenniveau voor 2006 en 2007 gelijk aan het uitgavenkader van het Hoofdlijnenakkoord. Meer gedetailleerde informatie over de uitgaven 2006 en 2007 zal worden opgenomen in de Miljoenennota 2006.

Onderwijs, kennis en innovatie

Het kabinet trekt een kwart miljard uit ter financiering van de groei van het aantal leerlingen en studenten. Ook wordt met extra middelen de vervangingsgraad in het Primair- en Voortgezet onderwijs verhoogd. (zie box Paasakkoord).

Box Paasakkoord

Over de periode 2006–2010 is de OCW-begroting gemiddeld met €1/4 miljard verhoogd. Het kabinet trekt geld uit voor de toename van de deelname aan het onderwijs, die zich vooral in het MBO, HBO en WO voordoet: € 84 miljoen in 2005 oplopend naar structureel ca. € 220 miljoen (na aftrek van extra lesgeldontvangsten). Daarnaast trekt het kabinet extra middelen uit om tegenvallende ontvangsten bij de studiefinanciering op te vangen (€ 30 mln.). De extra ruimte die hierdoor op de OCW-begroting ontstaat, kan worden ingezet voor beleid om de extra vraag naar vervangers in het Primair Onderwijs en Voortgezet Onderwijs op te vangen. Als gevolg van het grillige verloop van de autonome raming studiefinanciering zijn de benodigde middelen op de OCW-begroting niet gelijkmatig over de jaren verdeeld. Om dit effect te verevenen heeft een intertemporele compensatie plaatsgevonden.

Daarnaast wordt binnen het FES circa € 1/2 miljard bestemd voor kennis, innovatie en onderwijs. Hiermee wordt het mogelijk een stimulans te geven aan het VMBO om knelpunten in de huisvesting en inrichting (lokalen voor praktijkgericht onderwijs) op te lossen (€ 0,1 miljard). Ook wordt een impuls gegeven aan toponderzoek en wordt een bedrag gereserveerd voor een innovatie-impuls. In samenwerking met het Innovatieplatform wordt hier nadere uitwerking aan gegeven.

Veiligheid/terrorisme

De uitvoering van het veiligheidsprogramma vergt, gezien de ontwikkelingen die zich voordoen (o.a. langere vrijheidsstraffen), meer sanctiecapaciteit. Daarnaast heeft de verstopping in de TBS-keten tot een uitspraak van het Europees Hof geleid. Hierdoor is de bouw van nieuwe longstay-afdelingen onafwendbaar geworden. Eerder heeft het kabinet al besloten tot het beschikbaar stellen van extra middelen voor de terrorismebestrijding en kabinetsstandpunt commissie Havermans (0,1 miljard).

Zorg

Bij de zorgsector is sprake van aanhoudende druk op de uitgaven. De structurele doorwerking van de zorguitgaven 2004 betreft ruim 0,2 miljard. Voor de praktijkondersteuning van huisartsen zijn aanvullende middelen beschikbaar gesteld. Daar staat tegenover dat in 2005 een aantal maatregelen wordt genomen en dat de raming van de bouw is bijgesteld. Voor de noodzakelijke bestrijding van infectieziekten (griep, pneumokokken) gaat het kabinet in de komende jaren antivirale middelen en vaccins aankopen. Tot slot zijn middelen vrijgemaakt om een succesvolle invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) mogelijk te maken.

4. Kadertoetsing

Onderstaande tabellen geven in totaal en per ijklijn de toetsing van het uitgavenniveau aan de kaders zoals vastgesteld in het Hoofdlijnenakkoord. Het totale kader wordt in 2005 onderschreden met 1,3 miljard euro. Dit betekent een terugloop van de onderschrijding ten tijde van de Miljoenennota 2005 met 0,8 miljard euro. Deze terugloop komt voor rekening van het kader Rijksbegroting in enge zin (0,7 miljard euro) en de Zorg (0,2 miljard euro). De onderschrijding van het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid neemt ten opzichte van de Miljoenennota 2005 toe met 0,1 miljard euro tot 0,3 miljard euro. Het uitgavenniveau voor de Rijksbegroting in enge zin blijft overigens wel binnen het kader zoals afgesproken in het hoofdlijnenakkoord. Bij de Zorg treedt echter een overschrijding op van 0,2 miljard euro. Bij alle drie de kaders treedt een ruilvoetverlies op. Dit komt doordat de pNB-deflator, waarmee het reële uitgavenkader wordt omgerekend naar lopende prijzen, sterker daalt dan de loon- en prijsontwikkeling van de overheidsuitgaven.

Tabel 2: Ontwikkeling kader sinds Miljoenennota 2005

Tabel 3: Uitgaventoetsing Rijksbegroting in enge zin, mutaties tov MN2005

De rente-uitgaven vallen mee als gevolg van een lagere rekenrente en doordat er minder geleend hoeft te worden als gevolg van een lager tekort. Tevens doet zich een incidentele meevaller voor bij de EU-afdrachten, vanwege een neerwaartse aanpassing van het Voorontwerp van de EU-begroting door de Europese Commissie. Daartegenover staat een tegenvaller bij de winstafdracht van de Nederlandsche Bank, die voornamelijk het gevolg is van de depreciatie van de dollar.

In verband met een stijging van de pensioenpremies zijn de werkgeverslasten van overheidswerkgevers in 2005 aanzienlijk gestegen. De beschikbare arbeidsvoorwaardenruimte is hierdoor onvoldoende om de nullijn voor het contractloon te financieren. Daarom wordt in 2005 incidenteel geld toegevoegd.

Voor de schuldkwijtschelding van exportkredietverzekeringen – die ten laste van ontwikkelingssamenwerking worden gebracht – is minder benodigd dan geraamd. De vrijvallende bedragen worden gecorrigeerd op de begroting van Ontwikkelingssamenwerking om de ODA-prestatie van 0,8% BBP in stand te houden.

Als gevolg van een lagere uitstroom van asielzoekers (door onder meer vertrekmoratoria voor Liberia, Soedan en Ethiopië) treden tegenvallers op door een hogere bezetting in de opvang van asielzoekers.

Tabel 4: Uitgaventoetsing Sociale Zekerheid, mutaties tov MN2005

Onder het uitgavenkader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid doen zich meevallers voor als gevolg van een gunstiger werkloosheidsontwikkeling. Dit leidt tot minder werkloosheids- en bijstandsuitkeringen. Daarnaast is het aantal bijstanduitkeringen mede door de nieuwe Wet Werk en Bijstand in 2004 meegevallen, wat doorwerkt naar 2005. De uitvoering van met name de WAO en AOW valt mee. De meevallers zijn voldoende om het ruilvoetverlies en de extra uitgaven voor het Sociaal Akkoord, de motie Verhagen en de Motie Verburg te compenseren.

Tabel 5: Uitgaventoetsing Zorg, mutaties tov MN2005

Onder het kader Zorg doen zich onvermijdelijke tegenvallers voor ten gevolge van de doorwerking van de afrekening 2004. Het betreft hier met name de afrekening van geneesmiddelen, fysiotherapie, hulpmiddelen en de eigen bijdrage AWBZ. Deze tegenvallers worden gecompenseerd door een aanpassing van de raming van de bouw. Tevens vereist de systematiek voor de Overheidsbijdrage Voor Arbeidskosten in de zorg (OVA) meer middelen.

5. Belastingen en premies

De totale ontvangsten

De totale belasting- en premie-inkomsten op EMU-basis komen op basis van de huidige inzichten 5,0 miljard euro hoger uit ten opzichte van de Miljoenennota 2005.

Tabel 6: Overheidsinkomsten 2005 op EMU-basis in miljarden euro's

De opwaartse bijstelling van 5,0 miljard is het gevolg van vier verschillende ontwikkelingen. Ten eerste heeft de doorwerking van de realisatie over 2004 geleid tot een opwaartse bijstelling van in totaal 1,5 miljard, waarvan 0,9 miljard bij de belastingen en 0,6 miljard bij de premies. Ten tweede hebben zich nog enkele mutaties voorgedaan ten opzichte van het in Miljoenennota verwachte beleid die per saldo tot 0,3 miljard lagere inkomsten leiden. Het betreft hierbij onder andere de motie Verhagen en mutaties in zorgpremies. Per saldo zijn er geen veranderingen opgetreden in de raming als gevolg van het veranderde economisch beeld voor 2005. Onderliggend is er wel sprake van een opwaartse bijstelling bij de belastingontvangsten van 0,3 miljard (met name VPB) en een neerwaartse bijstelling van 0,3 miljard bij de premies. Tot slot vindt in 2005 de aankoop plaats van het gasnetwerk door het Rijk hetgeen leidt tot een eenmalige hogere belastingopbrengst van 3,8 miljard, zie bijlage 3 voor een uiteenzetting terzake. In bijlage 2 wordt een nadere opsplitsing gegeven van de totale ontvangsten naar belastingen en premies.

Tabel 7: Overheidsinkomsten op EMU-basis in miljarden euro's

6. EMU-saldo en EMU-schuld

Het EMU-saldo 2005 wordt nu geraamd op een tekort van 2,3% BBP, gelijk aan de realisatie van het jaar 2004 maar 0,3%-punt gunstiger dan de raming uit de Miljoenennota 2005. Het EMU-saldo komt hiermee weer onder de signaalwaarde van 2,5% BBP die is afgesproken in het Hoofdlijnenakkoord. Het EMU-saldo is echter nog wel ver verwijderd van het saldopad uit het Hoofdlijnenakkoord.

De verbetering ten opzichte van de Miljoenennota 2005 is voornamelijk een gevolg van hogere belastingontvangsten en gasbaten. Hier staan hogere uitgaven en een kleine verslechtering van het saldo van de lokale overheden tegenover. Het EMU-tekort voor de lokale overheid valt op basis van enqûetes 0,1%-punt hoger uit ten opzichte van de Miljoenennota 2005 en komt daarmee op 0,6% BBP. Dit is boven de grens uit het bestuurlijk akkoord van 0,5% BBP. Nadere maatregelen blijven echter achterwege omdat het totale tekort zich met 2,3% binnen de grens van 2,5% BBP bevindt uit het bestuurlijk akkoord. Naar verwachting zal het tekort in 2006 binnen de 0,5% BBP terecht komen en daarna verder dalen.

In het bestuurlijk overleg van 25 april met de lokale overheden zijn nadere afspraken gemaakt over de verdere verbetering van de informatievoorziening over het EMU-saldo van de lokale overheid. Voorts is afgesproken in het kader van de vierjaarlijkse evaluatie van de normeringsystematiek van de gemeente- en provinciefinanciën – die in 2006 plaatsvindt – varianten uit te werken voor een structureel early warning-systeem rond het EMU-tekort van de lokale overheid.

Tabel 8: EMU-saldo sinds MN2005*

* Gecorrigeerd voor verschuiving als gevolg van verkoop gasnetwerk

Voor 2005 wordt een EMU-schuld van 273 mld of ruim 57% BBP voorzien. Dit betekent een verbetering van de EMU-schuld met circa 1%-punt ten opzichte van de Miljoenennota 2005.