Inhoudsopgave

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingen die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begroting van het gemeentefonds voor het jaar 2002 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2002. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2002.

Met de vaststelling van dit wetsartikel wordt de in de begrotingsstaat opgenomen begroting van de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2002 vastgesteld. De in die begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikel 3 en 4

De bepalingen die zijn opgenomen in de wetsartikelen 3 en 4 zijn noodzakelijk, omdat de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) nog niet in werking is getreden. Deze wet, die de huidige Comptabiliteitswet zal gaan vervangen, is op 5 juli 2001 bij de Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken II, 2000/01, 27 849). In de CW 2001 zijn bepalingen opgenomen die ertoe moeten leiden dat de begrotingen een meer beleidsmatig karakter krijgen. Die bepalingen bevatten de kern uit het gedachtegoed van de Nota VBTB1 (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording). De begrotingen worden daartoe opgebouwd uit voornamelijk beleidsartikelen. Om meer inzicht te geven in het beleid dat met de uitgetrokken gelden wordt nagestreefd, moet de toelichting bij de beleidsartikelen antwoord kunnen geven op de www-vragen: Wat wil de regering bereiken (doelstellingen), wat gaat zij daarvoor doen (inzet van instrumenten en te verrichten activiteiten/prestaties) en wat mag dat beleid kosten (zowel in termen van verplichtingen als van programma- en apparaatsuitgaven)?

Na overleg met de Tweede Kamer is besloten dat voor het eerst voor het begrotingsjaar 2002 de departementale begrotingen op deze nieuwe leest zouden worden geschoeid. Gelijktijdig zouden daartoe de noodzakelijke bepalingen van de CW gewijzigd worden. Het wetgevingsproces om die wijzigingen door te voeren, neemt meer tijd in beslag dan was voorzien. Bij de begrotingsvoorbereiding 2002 is door alle departementen al van de VBTB-bepalingen uit de ontwerp-CW 2001 uitgegaan. Teneinde geen onduidelijkheid te laten bestaan over de juridische basis van de begrotingsopzet 2002 wordt er thans voor gekozen om bij deze begrotingswet voor het jaar 2002 vooruit te lopen op de noodzakelijke wijzigingen in de CW. Daartoe wordt in wetsartikel 3 een aantal bepalingen uit de huidige CW niet (meer) van toepassing verklaard op de begroting van het gemeentefonds.

In wetsartikel 4 worden vervolgens ter vervanging de relevante VBTB-bepalingen uit de CW 2001 opgenomen.

De bepalingen uit de huidige CW die op grond van wetsartikel 3 komen te vervallen, luiden:

Artikel 5, eerste, derde, zesde en negende lid.

1. De ramingen van de verplichtingen en de uitgaven enerzijds en die van de ontvangsten anderzijds worden opgenomen in afzonderlijke begrotingsartikelen.

3. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op de ramingen van de uitgaven en de ontvangsten die op grond van het bepaalde in artikel 23, vierde lid, in mindering zullen worden gebracht op ontvangsten, onderscheidenlijk op uitgaven.

6. Een begroting kan een begrotingsartikel «onvoorzien» en een begrotingsartikel «geheim» bevatten.

9. Ten behoeve van de verwerking van de gevolgen van de loon- en van de prijsontwikkeling bevat een begroting een administratief begrotingsartikel «loonbijstelling» en een administratief begrotingsartikel «prijsbijstelling».

De bepalingen in de leden 1 t/m 11 van wetsartikel 4 corresponderen met de volgende artikel(leden) uit de CW 2001. Voor een inhoudelijke toelichting bij de verschillende onderdelen wordt verwezen naar Kamerstukken II, 2000/01, 27 849.

Wetsartikel 5 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel 5 van de Financiële-verhoudingswet)

Ingevolge artikel 5, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet juncto artikel 6, vierde lid van de Invoeringswet Financiële verhoudingswet, hebben de gemeenten gezamenlijk recht op het bedrag dat in de begroting als verplichting voor het totaal van de algemene uitkering c.a. en de aanvullende uitkeringen is opgenomen.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

De voorliggende begroting 2002 van het gemeentefonds is de eerste begroting die geheel volgens het VBTB-gedachtegoed is geschreven. Daarbij wordt duidelijk dat deze fondsbegroting, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen bijzonder karakter binnen de Rijksbegroting heeft. Dit wordt alleen al geïllustreerd door het feit dat de gemeentefondsbegroting «nieuwe stijl» slechts één beleidsartikel kent: het gemeentefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de hoofddoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Ook het feit dat de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk zijn voor het gemeentefonds, en niet voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit fonds realiseren, laat zien dat de VBTB-gedachte niet geheel is toegesneden op het fonds. Gemeenten zijn autonoom in het voeren van hun beleid gefinancierd uit het gemeentefonds en dit heeft consequenties voor het vinden van adequate prestatie-indicatoren.

Uiteraard is in de voorliggende begroting de VBTB-gedachte zo veel mogelijk toegepast, mede door het schetsen van het beleidsveld waarin het gemeentefonds zich bevindt. Hoofdstuk 2 start met de beleidsagenda van het gemeentefonds, waarna de beleidsprioriteiten voor 2002 en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingezoomd op hèt beleidsartikel: het gemeentefonds, en de bijbehorende hoofd- en operationele doelstellingen. Ook worden hierbij de prestatiegegevens, die zich richten op het budgettaire systeem van het gemeentefonds, behandeld. De tabel «budgettaire gevolgen van beleid» geeft inzicht in de integrale uitgaven die samenhangen met de hoofdbeleidsdoelstelling. Het hoofdstuk vervolgt met een paragraaf over budgetflexibiliteit en over veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming en wordt afgesloten met een groeiparagraaf.

Hoofdstuk 4 bevat de Verdiepingsbijlage van het gemeentefonds.

De Verdiepingsbijlage geeft de opbouw aan van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2001 naar de stand ontwerpbegroting 2002. Hierbij worden de nieuwe mutaties, die nog niet eerder zijn toegelicht in een suppletore wet, benoemd en van een toelichting voorzien. In deze begroting is tevens, éénmalig, een zogenoemde «was/wordt-tabel» opgenomen. In deze tabel wordt, om de vergelijkbaarheid van begrotingen in budgettaire zin in de tijd mogelijk te maken, de nieuwe artikelindeling toegelicht door aan te geven hoe deze is opgebouwd uit (delen van) «oude» artikelen.

Aansluitend wordt het gemeentefonds in een breder kader geplaatst. Hierin komt de verhouding tussen de algemene uitkering en specifieke uitkeringen aan bod en wordt aandacht besteed aan de ontwikkeling van specifieke uitkeringen. Tevens komen de eigen inkomsten aan bod.

Naast de begroting «nieuwe stijl» in VBTB-termen kent de begroting 2002 nog een nieuw element: de euro. Voorliggende begroting is de eerste begroting die geheel in euro's is opgesteld. De conversie van gulden naar euro heeft tot gevolg gehad dat in tabellen de som der delen niet altijd geheel sluitend is met het artikeltotaal. Hierdoor wordt het artikeltotaal (= gemeentefondstotaal) echter niet beïnvloed.

De gemeentefondsbegroting kent 2 bijlagen, te weten de bijlage «Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds 2002» en de bijlage «Moties en Toezeggingen».

Tot slot verdienen de apparaatsuitgaven enige aandacht. Zoals in de was/wordt-tabel duidelijk wordt, kent het gemeentefonds twee artikelonderdelen: apparaats- en programma-uitgaven. Deze materiële apparaatsuitgaven kunnen direct aan het beleid inzake het gemeentefonds worden toegerekend. De personele apparaatskosten, bestemd voor de fondsbeherende directies bij het ministerie van BZK en van Financiën, worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord.

2. BELEIDSAGENDA

De nu voorliggende begroting van het gemeentefonds 2002 is de eerste begroting «nieuwe stijl»; geschreven volgens de uitgangspunten uit de regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» (VBTB, Kamerstukken II 1998/99, 26 573, nr. 2). Deze nieuwe stijl komt vooral tot uiting in de beleidsmatige insteek van de begroting. De vraag «wat kost het?» wordt nu voorafgegaan door de vragen: «wat willen we bereiken?» en «wat gaan we daarvoor doen?». Centraal staat de ambitie om in de begroting en de verantwoording te komen tot een meer zichtbare koppeling tussen beleid, prestaties en geld, met als belangrijkste doel het vergroten van de informatiewaarde en toegankelijkheid.

Deze informatiewaarde wordt mede vergroot door het schetsen van de bestuurlijke en beleidsmatige context waarin het gemeentefonds zich bevindt. In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de inkomstenbronnen van gemeenten.

¹ Bron: CBS en Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2001.

² Het betreft hier de opbrengsten na verwerking van de f 100,– maatregel en de kwijtschelding.

³ Hierbij gaat het tevens om gelden die gaan naar organen op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR), Kaderwetgebieden en derden (niet-overheidsinstellingen).

Deze tabel laat zien dat de inkomstenbronnen bij gemeenten in totaal zijn gestegen met € 1,7 miljard (5,8%). Met name het aandeel van de eigen belastingen in de inkomsten is toegenomen. Op dit terrein kunnen gemeenten, binnen zekere grenzen, autonoom beleid voeren. De algemene uitkering van het gemeentefonds maakt 37% uit van de gemeentelijke inkomsten. De stijging van deze uitkering wordt met name veroorzaakt door de normeringssystematiek waarmee het fonds compensatie ontvangt voor loon-, prijs- en volume-ontwikkelingen in de uitgaven van gemeenten (zie § 3.5). Daarnaast zorgen taakmutaties voor ontwikkelingen in de algemene uitkering. Op de ontwikkeling in de specifieke uitkeringen (de grootste inkomstenbron) en de eigen inkomsten wordt in de Verdiepingsbijlage nader ingegaan. In dit hoofdstuk wordt de beleidsagenda verder besproken aan de hand van de beleidsprioriteiten inzake het gemeentefonds.

2.1 Beleidsprioriteiten

Er spelen op het terrein van het gemeentefonds in 2002 diverse beleidsprioriteiten, die hieronder worden weergegeven. Tevens is weergegeven welke activiteiten terzake zullen worden ontplooid.

• Overleg met VNG/IPO inzake aanwending accressen

Bij de voorbereiding van de begroting van het Rijk hebben de maatschappelijke prioriteiten onderwijs, zorg en veiligheid een centrale rol gespeeld. Dit heeft geleid tot intensiveringen die een rechtstreekse doorwerking hebben op de accressen van het gemeente- en provinciefonds. Over de aanwending daarvan is met de VNG en het IPO een gemeenschappelijke intentie afgesproken. De VNG en het IPO onderschrijven de maatschappelijke prioriteiten zoals die door het kabinet zijn geformuleerd. Bezien zal worden in hoeverre gemeenten en provincies – tegen de achtergrond van de ruime reële accressen en met inachtneming van de gemeentelijke en provinciale autonomie – een verdere inzet op deze beleidsterreinen kunnen realiseren.

• Evaluatie van de normeringssystematiek

Het Rijk, de VNG en het IPO hebben in het bestuurlijk voorjaarsoverleg van 11 april 2001 afgesproken de voor het gemeentefonds en het provinciefonds geldende normeringsmethode te evalueren. De uitkomsten van deze evaluatie komen aan de orde in het bestuurlijk najaarsoverleg in oktober 2001 en zullen een rol spelen bij de besluitvorming over de inrichting van de normering in de komende kabinetsperiode. De evaluatie wordt uitgevoerd door een ambtelijke werkgroep. Deze werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van het Ministerie van Financiën en het Ministerie van BZK, de VNG en het IPO.

• Plavat

In december 2000 is het Plan van Aanpak Transparantie (Plavat) vastgesteld door het kabinet. In dit plan is vastgelegd welke stappen worden ondernomen om te komen tot meer transparantie in de financiële verhouding. Het gaat hierbij om het genereren van een periodieke stroom van statistische informatie over de ontwikkeling van de omvang van de geldstromen van alle gemeenten tezamen (macro-niveau) en voor groepen van gemeenten (meso-niveau).

In het voorjaar van 2002 wordt voor het eerst informatie op macro-niveau opgeleverd. Deze informatie kan worden gebruikt om tot een beter onderbouwd bestuurlijk oordeel te komen over de uitkomst van de normering van het gemeentefonds. In het najaar van 2002 zal, uitgebreider dan op dit moment in het POR geschiedt, informatie op meso-niveau worden opgeleverd. Deze informatie kan worden gebruikt om tot een beter onderbouwd bestuurlijk oordeel over de uitkomst van de verdeling van het gemeentefonds te komen.

• Artikel 12-beleid

Bij brief van 20 april 2001 (Kamerstukken II 2000–01, 27 400 B, nr. 13, pagina 3–4) is aan de Tweede Kamer gemeld dat er zou worden gewerkt aan de nadere uitwerking van de preventieve maatregelen in het kader van het artikel 12-beleid. Daartoe is de afgelopen maanden tussen vertegenwoordigers van BZK, Financiën en de provincies overleg gevoerd dat heeft geleid tot de volgende beleidslijn.

Voor het artikel 12-beleid is het van groot belang dat er meer aandacht wordt gegeven aan de kwaliteit van de financiële functie van de gemeenten en aan reëel sluitende meerjarenramingen, onder andere gebaseerd op goede onderhoudsplannen. In het kader van het wetsvoorstel dualisering zijn diverse voorstellen voor versterking van de financiële functie bij gemeenten gedaan. Daarbij geldt dat er op dit terrein reeds veel in gang is gezet. Wij zijn dan ook van mening dat er op dit moment geen aanleiding is tot het daarnaast nemen van nieuwe beleidsinitiatieven. De betreffende voorstellen zullen drie jaar na implementatie worden geëvalueerd. Als daarbij blijkt dat zij niet tot het gewenste effect hebben geleid, zal worden bezien of nieuwe beleidsinitiatieven mogelijk zijn.

Het Ministerie van BZK laat op dit moment onderzoeken hoe haar toezicht op de provincies aan een audit kan worden onderworpen. De provincies gaan naar analogie hiervan de komende maanden bezien in hoeverre de kwaliteit van het eigen toezicht op gemeenten aan een onderzoek kan worden onderworpen. In het eerstvolgend jaarlijkse bestuurlijk overleg over toezicht zullen de resultaten worden besproken. De toezichthouders zullen in overleg inventariseren bij welke gemeenten respectievelijk provincies met materieel sluitende begrotingen maar materieel niet-sluitende meerjarenramingen er achteraf gezien een noodzaak bestond tot het instellen van preventief toezicht. Tevens zal worden geïnventariseerd hoe vaak de situatie zich voordoet dat in een gemeente respectievelijk provincie onder repressief toezicht lopende een begrotingsjaar de financiële positie zodanig verslechtert dat het mogelijk zou moeten zijn deze gemeente respectievelijk provincie alsnog onder preventief toezicht te stellen. De uitkomsten hiervan zullen na drie jaar worden geëvalueerd. Aan de hand van de resultaten van deze evaluatie zal worden bezien of de toezichtsbepalingen zoals die in Gemeentewet en Provinciewet zijn opgenomen op deze punten aanpassing behoeven.

Teneinde inzicht te krijgen in de verbetering van het toezicht hebben wij besloten dat, in afwijking van de huidige procedure, binnen drie maanden na de artikel 12-aanvraag door de IFLO aan de fondsbeheerders een tussenrapportage zal worden uitgebracht. Dit rapport zal eveneens worden toegezonden aan de betreffende gemeente en provincie en tevens aan de Rfv. In de tussenrapportage zullen de eerste resultaten van het artikel 12-onderzoek worden aangegeven. Het eerste deel van het artikel 12-onderzoek zal zich richten op de vraag of de gemeente voldoet aan de artikel 12-normen, waaronder het vereiste van soliditeit van de gemeentelijke begroting (zoals de relatie met onderhoudsplannen). In het tussenrapport zal daarnaast gemeld worden of er bepaalde gegevens ontbreken die voor de behandeling van het artikel 12-verzoek door de inspecteur noodzakelijk zijn en welke zaken er nog nader dienen te worden uitgezocht. De tussenrapportage zal tevens een oordeel bevatten over de kwaliteit van het door de betreffende provincie uitgevoerde toezicht en zal, als daartoe aanleiding is, met de betreffende provincie worden besproken. Wanneer het preventieve toezicht adequaat heeft gefunctioneerd kan de tussenrapportage spoedig worden afgerond en het artikel 12-onderzoek worden vervolgd. Het definitieve artikel 12-rapport zal, conform de huidige handelwijze, vóór 1 december van het jaar waarover het verzoek is gedaan worden uitgebracht.

Met deze vormgeving van preventieve maatregelen acht het kabinet het verantwoord om, conform het advies van de Rfv, het toegangskaartje tot artikel 12 te verlagen tot 120% van het rekentarief voor de OZB met ingang van 1 januari 2002. In het geval komt vast te staan dat de artikel 12-status de gemeente valt te verwijten, blijft het mogelijk om belastingvoorschriften op te leggen. Uitzonderingen daargelaten zal in beginsel geen hoger voorschrift worden opgelegd dan 140% van het rekentarief.

Het vorenstaande zal in de Handleiding Art. 12-FvW nader worden uitgewerkt.

2.2 Beleidsmutaties

In onderstaande overzichtstabel wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste mutaties die zich in de periode vanaf de begroting 2001 tot de ontwerpbegroting 2002 hebben voorgedaan. De weergegeven mutaties worden onder de tabel afzonderlijk toegelicht.

¹ Inclusief Nota van Wijziging op de ontwerpbegroting 2001, zie ook tabel 6 en 7 van de Verdiepingsbijlage.

Toelichting op de mutaties

1. Accres 2001

Om gemeenten te compenseren voor loon-, prijs-, en volume-ontwikkelingen in de uitgaven, ontvangen zij een accres. Het accres wordt afgeleid van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven. Als gevolg van mutaties daarin is het extra accres voor 2001 op de aanvullende post «Accres gemeentefonds» bij Voorjaarsnota 2001 vastgesteld op € 239 595 954. Omdat de besluitvorming bij Voorjaarsnota een bijstellingsmoment is voor de uitkering van het gemeentefonds, is dit bedrag bij eerste suppletore begroting gemeentefonds 2001 aan het gemeentefonds toegevoegd.

2. Uitbetaling behoedzaamheidsreserve 2000

Om de stabiliteit van de algemene uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds te bevorderen, hebben het Rijk, het IPO en de VNG in april 1997 overeenstemming bereikt over de vorming van een zogenoemde behoedzaamheidsreserve. Dit houdt voor wat betreft het gemeentefonds in dat elk jaar een bedrag van € 208,7 miljoen van het geraamde bedrag van de algemene uitkering bij de bevoorschotting wordt ingehouden om er eventuele bijstellingen van het accres in de loop van het jaar mee te verrekenen.

Van de aangehouden behoedzaamheidsreserve voor het jaar 2000 ad € 208,7 miljoen is in april 2001 op basis van het nagecalculeerd accrespercentage voor 2000 alsnog € 187,0 miljoen aan de gemeenten uitgekeerd.

3. Accres 2002

Ten gevolge van de ontwikkelingen in de netto-gecorrigeerde Rijksuitgaven is het accres 2002 op de aanvullende post «Accres gemeentefonds» bij Voorjaarsnota 2001 vastgesteld op € 329 807 461. De bevoorschotting aan de gemeenten zal tot de Voorjaarsnota 2002 op dit bedrag gebaseerd zijn, waarna een nieuw bijstellingsmoment aanbreekt.

4. BTW-Compensatiefonds

In verband met het voorstel van Wet op het BTW-compensatiefonds is in het bestuurlijk overleg van 21 juni 2001 tussen het Rijk, de VNG en het IPO afgesproken dat in het eerste jaar van het BTW-compensatiefonds (2003) al een groei van de BTW-opbrengsten van het Rijk optreedt door toename van de uitbestedingen en het inlenen van personeel. Deze extra BTW-opbrengsten van het Rijk vormen één van de voedingsbronnen van het BTW-compensatiefonds. Het BTW-compensatiefonds kent daarnaast nog andere voedingsbronnen, waarvan verreweg de grootste wordt gevormd door een uitname uit het gemeente- en provinciefonds (naar raming € 0,9 miljard in totaal). In het bestuurlijk overleg is afgesproken de omvang van de groei van de BTW-opbrengsten van het Rijk over het eerste jaar te stellen op 2% van de uitname uit het gemeente- en provinciefonds. De raming van deze opbrengsten zal daarom structureel naar boven worden bijgesteld met zo'n € 18,2 miljoen (€ 0,9 miljard * 2%). Dat bedrag wordt toegevoegd aan het BTW-compensatiefonds, zodat de uitname uit het gemeente- en provinciefonds met eenzelfde bedrag wordt verlaagd. Het gaat voor het gemeentefonds om € 16,3 miljoen en voor het provinciefonds om € 1,8 miljoen. Aangezien het BTW-compensatiefonds nu nog geen begrotingshoofdstuk is, worden deze extra BTW-opbrengsten van het Rijk tijdelijk gereserveerd op het gemeente- respectievelijk het provinciefonds.

5. Handhaving Bouwstoffenbesluit

Het Bouwstoffenbesluit stelt in het kader van bodembescherming en het tegengaan van verontreinigd oppervlaktewater milieuhygiënische eisen aan het gebruik van steenachtige stoffen. In het kader van genoemd besluit hebben gemeenten een aantal toezichts- en handhavingstaken gekregen. Het Ministerie van VROM heeft in dit verband verschillende activiteiten en hulpmiddelen ontwikkeld.

Om gemeenten hiervoor te compenseren is tot en met 2001 jaarlijks € 13,6 miljoen van de begroting van VROM naar het gemeentefonds overgeheveld. Inmiddels is een evaluatie van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk gestart, maar de uitkomst is nog niet bekend. In afwachting van de uitkomst van deze evaluatie is voor 2002 € 13,6 miljoen van de begroting van VROM naar het gemeentefonds overgeheveld, waardoor de bestaande bekostigingswijze met een jaar wordt voortgezet.

6. Wijziging Faciliteitenbesluit

Asielzoekers die in een opvangcentrum verblijven, worden op grond van een wijziging van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) na 6 maanden ingeschreven in de GBA. Voorheen gebeurde dit na één jaar. De wijziging van de inschrijvingstermijn is ingegaan per 1 juni 2000. Naar aanleiding hiervan is ook het Faciliteitenbesluit opvangcentra aangepast, omdat gemeenten met een opvangcentrum anders voor bepaalde categorieën asielzoekers een dubbele tegemoetkoming zouden verkrijgen: enerzijds via een gemeentefondsvervangende specifieke uitkering, anderzijds via het gemeentefonds.

De specifieke uitkering op basis van het Faciliteitenbesluit is neerwaarts bijgesteld, en deze vrijval is toegevoegd aan het gemeentefonds om de vermindering van de specifieke uitkering te neutraliseren. Hiermee is in 2002 € 5,5 miljoen gemoeid. In 2004 worden de toevoegingen aan het gemeentefonds nader bezien in relatie tot de werkelijk gerealiseerde vrijval op de begroting van Justitie. Voor het jaar 2004 is onder meer gekozen omdat verwacht mag worden dat in dat jaar een goed beeld bestaat van de effecten die de nieuwe Vreemdelingenwet heeft op de aantallen die in een asielzoekerscentrum verblijven. Tevens zal dan de toevoeging voor 2004 en latere jaren worden geraamd.

7. Vangnetregeling

Om huishoudens die een plotselinge inkomensachteruitgang ondervinden, terwijl zij nog geen recht hebben op huursubsidie, een tijdelijk vangnet te bieden, is de Regeling Bijdrage Huurlasten (RBH, ook wel aangeduid met Vangnetregeling Huursubsidie) opgezet. Sinds 1 juli 1998 zijn gemeenten belast met de uitvoering van deze regeling. Vanwege de besparingen die gemeenten hierdoor bij de woonkostentoeslag van de bijzondere bijstand kunnen realiseren, werden eerder al bedragen van € 3,2 miljoen en € 4,6 miljoen uit het gemeentefonds genomen. Naar aanleiding van onderzoek naar de definitieve omvang van de besparing is besloten de extra uitname voor de RBH op € 2,1 miljoen structureel per jaar te stellen met ingang van begrotingsjaar 2000. Omdat bij het beschikbaar komen van de uitkomsten van genoemd onderzoek het jaar 2000 inmiddels ten einde was, vindt in 2001 een eenmalige extra uitlichting van € 2,1 miljoen plaats.

8. Elzinga/Dualisering

De Staatscommissie «Dualisme en lokale democratie» beveelt in haar rapport onder meer aan dat bij gemeenten het raadslidmaatschap moet worden ontvlochten van het wethouderschap. In het Kabinetsstandpunt over het rapport van deze commissie onder voorzitterschap van prof. Elzinga heeft het kabinet deze ontvlechting de kern genoemd van de nagestreefde dualisering. De ontvlechting zal worden doorgevoerd als het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur in werking treedt. De planning hiervoor is 7 maart 2002. Ten opzichte van de situatie waarbij wethouders tevens raadslid zijn, treedt er door de ontvlechting een toename op van 1691 raadsleden.

De totale stijging van de uitgaven die met de «extra» raadsleden gemoeid is, is geraamd op € 15,0 miljoen. De raming is gebaseerd op de aantallen wethouders en raadsleden begin 2000 en de toen geldende vergoedingen en tegemoetkomingen. Verder is rekening gehouden met de verschillen van de vergoedingen en tegemoetkomingen bij verschillende inwoneraantallen. De gemeenten worden voor deze uitgavenstijging gecompenseerd door een structurele toevoeging aan het gemeentefonds. Aangezien het duale stelsel bij gemeenten rond 1 april 2002 effectief wordt, vindt in het eerste jaar (2002) een tijdsevenredige toevoeging aan het gemeentefonds plaats van € 11,3 miljoen. Vanaf 2003 bedraagt het structurele niveau van de toevoeging € 15,0 miljoen.

9. Brutering onkostenvergoeding lokale bestuurders

Gemeenteraadsleden en leden van de colleges van burgemeester en wethouders ontvangen een vaste onkostenvergoeding. De vergoeding is bedoeld als een tegemoetkoming in de onkosten, waarbij wordt verondersteld dat de gemeentebestuurders deze gemiddeld in gelijke mate maken. Tot voor kort was de vergoeding vrijgesteld van belastingen. Op grond van aangescherpte belastingwetgeving kan de vergoeding echter niet meer onbelast worden verstrekt. Het kabinet heeft daarom besloten de vergoeding aan te passen. De nieuwe regeling is gelijktijdig met het nieuwe belastingstelsel per 1 januari 2001 van kracht geworden.

Bij deze aanpassing zijn kostensoorten als «fax/pc» en «cursussen» ondergebracht in de bedrijfsvoering. Dit betekent dat deze zaken rechtstreeks door de organisatie worden verstrekt. Op grond van de gemiddelde uitgaven in 1998 is het aandeel vastgesteld van deze kostensoorten in de totale kosten, waarna dit aandeel in mindering is gebracht op de huidige vaste kostenvergoeding. Door het resulterende bedrag te bruteren op grond van de nieuwe belastingwetgeving is uiteindelijk de nieuwe vaste kostenvergoeding bepaald.

De totale kosten die gepaard gaan met deze brutering zijn geraamd op € 11,8 miljoen. De gemeenten worden voor deze uitgavenstijging gecompenseerd door een structurele toevoeging van dezelfde omvang aan het gemeentefonds vanaf 2001. Bij de brutering zijn de categorieën bestuurders die niet onder het loonbelastingregime vallen niet meegerekend, vanwege de aftrekmogelijkheid per 1 januari 2001 van de werkelijk gemaakte kosten op het resultaat uit onderneming.

10. Bezoldiging wethouders

Het ministerie van BZK heeft aan een onafhankelijk extern onderzoeksbureau opdracht gegeven een onderzoek in te stellen naar de bezoldigingssituatie van wethouders. Bij dit functiewaarderingsonderzoek was de vraag aan de orde of het huidige bezoldigingsniveau van de wethoudersfunctie in de verschillende gemeentelijke categorieën passend is dan wel of een bijstelling van de bezoldigingssystematiek is aangewezen.

Het onderzoek geeft aanleiding de beloningsstructuur van wethouders te wijzigen, waarbij naar het oordeel van het kabinet de nadruk dient te liggen op een verhoging van de bedragen geldend voor kleine en middelgrote gemeenten. Het kabinetsvoorstel is opgenomen in de brief van 2 juli 2001 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2000/01, 27 263, nr. 3). De kosten van het voorstel worden geraamd op € 13,6 miljoen. In de genoemde brief is de Tweede Kamer gemeld dat het kabinet bereid is om voor een deel van de extra uitgaven, die zijn gemoeid met het nieuwe bezoldigingsstelsel van wethouders, generieke compensatie te bieden indien daar een daadwerkelijke bijdrage van de gemeenten tegenover staat. In dit kader is met ingang van 2002 een structurele toevoeging van € 6,8 miljoen aan het gemeentefonds opgenomen.

3. BELEIDSARTIKELEN

3.1 Algemene hoofddoelstelling

De gemeentefondsbegroting kent één artikel: het beleidsartikel «gemeentefonds». Dit beleidsartikel kent een samengestelde beleidsdoelstelling, te weten:

1. Het nastreven van een adequate omvang van het gemeentefonds.

2. Het nastreven van een adequate verdeling van de middelen over de gemeenten.

Deze samengestelde algemene beleidsdoelstelling verwoordt de systeemverantwoordelijkheid van de fondsbeheerders voor het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit fonds realiseren. Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid gefinancierd uit het gemeentefonds. Niet alleen in de bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is een gemeentelijke verantwoordelijkheid, waarin het college van burgemeester en wethouders wordt gecontroleerd door de gemeenteraad.

Dat neemt niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de gemeenten als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van de prioriteiten van het Rijk. In zo'n geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol.

3.2 Operationele doelstellingen

1. De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken. De omvang van het gemeentefonds wordt bepaald door de normeringssystematiek en de toevoeging en/of onttrekking van specifieke taakmutaties. De verantwoordelijkheid van het Rijk beperkt zich tot het uitvoeren van de normeringssystematiek, het voeren van (bestuurlijk) overleg ten aanzien van de uitkomst van de normeringssystematiek (bestuurlijke component) en het mede bepalen van de hoogte van de taakmutaties. De fondsbeheerders zijn derhalve systeemverantwoordelijk. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de maatschappelijke beleidstaak ligt bij gemeenten, waarbij ook raakvlakken met departementale beleidsdoelstellingen naar voren komen.

2. Het verdelen van de beschikbare financiële middelen over gemeenten zodat zij een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten kunnen leveren. Het Rijk is verantwoordelijk voor het systeem van verdeelmaatstaven dat een dergelijke verdeling als resultaat heeft. De gemeenten kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen verantwoording af aan de gemeenteraad.

3.3 Prestatiegegevens

Aangezien de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk zijn voor de resultaten die door het budgettaire systeem van het gemeentefonds worden voortgebracht, spitsen de prestatiegegevens in deze begroting zich toe op de omvang en de verdeling van het gemeentefonds.

Omvang

1. De werking van de normeringssystematiek. De frequentie waarmee de normeringssystematiek wordt gewijzigd, is een indicator voor het al dan niet naar tevredenheid functioneren van deze systematiek en daarmee voor het bereiken van het gewenste resultaat: een adequate omvang. De normeringssystematiek is sinds 1995 niet ingrijpend gewijzigd waaruit kan worden afgeleid dat deze op dit moment voldoet. Wel zijn er detailwijzigingen doorgevoerd. Een belangrijke mutatie is de invoering van de behoedzaamheidsreserve in 1997 geweest. In het voorjaar van 1999 zijn het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) overeengekomen de hoogte van de behoedzaamheidsreserve tot 2002 niet te wijzigen. Alle partijen benadrukken dat de bestuurlijke rust op dit punt zwaarder weegt dan argumenten om de hoogte van de behoedzaamheidsreserve aan te passen. Dit is mede omdat de hoogte van de behoedzaamheidsreserve op zich niet bepalend is voor de uiteindelijke hoogte van de uitkeringen uit het gemeentefonds. Daarnaast is overeenstemming bereikt over de vraag hoe om te gaan met belastinguitgaven in relatie tot de normeringssystematiek. In de normeringssystematiek tellen rijksuitgaven wel mee voor de fondsen, maar fiscale regelingen niet. Overeengekomen is dat daar waar fiscale maatregelen leiden tot verdringing van reguliere uitgaven, er compensatie zal plaatsvinden. Dit geldt uiteraard ook andersom.

2. Frequente evaluatie van de normeringssystematiek. In 1998 heeft een evaluatie van de normeringssystematiek plaatsgevonden. Het Rijk, de VNG en het IPO hebben toen geconstateerd dat de normeringssystematiek een redelijke compensatie voor ontwikkelingen in de lonen en prijzen oplevert. Op macroniveau heeft de normering ook redelijk voldaan voor wat betreft compensatie voor ontwikkelingen in de bijstandsfeer. Ook de bestuurlijke component heeft naar tevredenheid gefunctioneerd. Genoemde partijen zijn overeengekomen de normeringssystematiek voor vier jaar te verlengen.

Tijdens het bestuurlijk overleg van 11 april 2001 zijn het Rijk, de VNG en het IPO overeengekomen de tweede evaluatie van de normeringssystematiek te starten. De conclusies van dit evaluatieonderzoek kunnen een bouwsteen zijn voor de besluitvorming over de ontwikkeling van het gemeentefonds bij de kabinetsformatie in 2002. Naar verwachting zal het onderzoek in september 2001 zijn afgerond.

Verdeling

3. De operationele verdelingsdoelstelling wordt gemonitord in het Periodiek OnderhoudsRapport (POR), dat jaarlijks als bijlage bij de gemeentefondsbegroting verschijnt. In het POR wordt aan de Staten-Generaal gerapporteerd over de staat van de verdeelmaatstaven in het gemeentefonds. Deze rapportage wordt uitgevoerd door de fondsbeheerders. In het POR 2002 (als bijlage bij deze begroting opgenomen) wordt onder andere een analyse uitgevoerd van de gerealiseerde verdeling van de gelden over de afgelopen periode op basis van de gemeentebegrotingen en -rekeningen ten opzichte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Vanwege aanzienlijke mutaties in de bekostigingswijze van de clusters Zorg en Bijstand in de afgelopen jaren is er aanleiding om te bezien of dat tot aanpassing in de clusterindeling voor de scan moet leiden. De scanuitkomsten geven geen aanleiding tot nader onderzoek. Er zijn geen aanwijzingen dat opvallende afwijkingen het gevolg zijn van relevante structuurkenmerken. Met name boekingstechnische achtergronden en beoogde gemeentelijke beleidsvrijheid spelen een rol bij deze afwijkingen.

4. Een andere indicator ten behoeve van de verdelingsdoelstelling is het aantal artikel 12-aanvragen. Als een gemeente er structureel niet in slaagt haar noodzakelijke uitgaven te bekostigen, kan zij de fondsbeheerders om een aanvullende uitkering (artikel 12-uitkering) vragen. De omvang van het aantal artikel 12-gemeenten en het bedrag dat met de artikel 12-steun gepaard gaat, heeft de laatste jaren een dalende ontwikkeling laten zien. Dit indiceert dat de verdeling van de gelden voor de meeste gemeenten adequaat is, in die zin dat zij hun noodzakelijke uitgaven structureel kunnen bekostigen.

In onderstaande tabel wordt de ontwikkeling van het aantal artikel 12-gemeenten en de omvang van de uitkeringen die daarme gemoeid zijn, weergegeven.

* exclusief Amsterdam

** exclusief terugbetaling Den Haag ad € 82 504 000

² Dit betreft de volgende gemeenten: Boskoop, Gouda (zie hieronder), Lelystad (zie hieronder), Ouderkerk en Winschoten. Gouda heeft voor de zekerheid een aanvraag ingediend, omda thet IFLO-rapport (met voorstel tot eenmalige afkoop van meerjarige steun) en besluitvorming daarover nog niet is afgerond. In de jaren 2000 en 2001 zijn de jaarbedragen verwerkt die het IFLO-rapport indiceert voor Gouda (€ 40 mln.).

Formeel gezien is Lelystad een artikel 12-gemeente aangezien de ICL-gelden (die door het Rijk in het verleden aan het gemeentefonds zijn toegevoegd) via artikel 12 aan Lelystad worden uitgekeerd. Sinds 1998 krijgt Lelystad daarnaast geen «normale» artikel 12-uitkering en staat de gemeente dan ook niet meer onder «curatele» van het Rijk.

3.4 Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het gemeentefonds weergegeven. Hiermee worden de integrale uitgaven die samenhangen met de samengestelde beleidsdoelstelling uit § 3.1 inzichtelijk gemaakt.

¹ Voor uitsplitsing zie Verdiepingsbijlage.

3.5 Budgetflexibiliteit

In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het gemeentefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan gemeenten wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet worden beïnvloed.

Ten aanzien van de te beïnvloeden omvang van de uitgaven kan opgemerkt worden dat met ingang van het begrotingsjaar 1995 een nieuwe normeringsmethode voor de jaarlijkse ontwikkeling van het gemeentefonds wordt toegepast. In deze methode, die te typeren is met «gelijk de trap op en gelijk de trap af», staat het evenredigheidsbeginsel centraal. Dit beginsel is geconcretiseerd door de ontwikkeling van het gemeentefonds af te leiden van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde uitgaven van het Rijk. De budgetflexibiliteit van de omvang van de uitgaven van het gemeentefonds is derhalve een afgeleide van de budgetflexibiliteit van de rijksuitgaven. Tot de normeringsmethode behoort tevens een bestuurlijke weging van de uitkomsten van de normering. Deze geeft de mogelijkheid om – indien nodig – na overleg tussen het Rijk en de VNG af te wijken van de rekenkundige uitkomsten.

Een ambtelijke werkgroep is momenteel bezig de geldende normeringssystematiek te evalueren (zie ook de beleidsprioriteiten van het gemeentefonds in § 2.1). In onderstaande tabel worden de groeipercentages van het gemeentefonds (de accrespercentages) vanaf 1999 t/m 2002 weergegeven (2e periode Kabinet-Kok), die het gevolg zijn van de normerings-systematiek. In totaal komt de groei van het gemeentefonds als gevolg van de normeringssystematiek in deze jaren neer op € 2,5 miljard.

Ter informatie geeft de tabel hieronder de accressen voor het gemeentefonds op basis van de stand Miljoenennota 2002. Voor de bevoorschotting van het jaar 2002 heeft het verschil tussen de stand Voorjaarsnota en de stand Miljoenennota voorlopig geen consequenties. Op basis van de ontwikkelingen bij de Voorjaarsnota 2002 wordt het accres 2002 opnieuw aangepast.

3.6 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Het gemeentefonds vormt één van de elementen in de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten. Karakteristiek voor het gemeentefonds is dat het algemene middelen betreft waarbij elke gemeente vrij is om de bestedingsrichting te bepalen. Ook de gemeentelijke belastingopbrengsten kennen deze karakteristiek. Dit in tegenstelling tot de overige inkomstenbronnen van gemeenten, specifieke uitkeringen en heffingen en retributies. Voorliggende begroting heeft als onderwerp het beleidsartikel «gemeentefonds».

De uitvoering voor wat betreft de uitkeringen uit het gemeentefonds geschiedt door wekelijkse betaling aan alle gemeenten in Nederland. Het budget van het gemeentefonds wordt over deze gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 50 maatstaven. Dit verdeelsysteem stelt gemeenten in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen bij een globaal gelijk belastingniveau en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. Zolang voor een uitkeringsjaar de voor deze verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volume-gegevens wordt bijgewerkt in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

Naast deze statistische gegevens vormt ook de uitkomst van de normeringssystematiek een variabele voor het bereiken van de beleidsdoelstelling. Het gemeentefonds vormt voor gemeenten een belangrijke bekostigingsbron en is vrij aanwendbaar. De uitgaven die met deze algemene middelen uit het gemeentefonds worden bekostigd, zijn niet constant. Zij ontwikkelen zich onder invloed van loon-, prijs-, en volume-ontwikkelingen. Daarom is een adequate ontwikkeling van het fonds noodzakelijk. Dit wordt bewerkstelligd door de normeringssystematiek, die bijgestuurd kan worden door bestuurlijke weging. In § 3.5 is de werking van deze systematiek toegelicht.

3.7 Groeiparagraaf

• Het verbeteren van de algemene en operationele doelstellingen.

Op dit punt wordt momenteel geen groeitraject verwacht. De geformuleerde hoofd- en operationele doelstellingen zijn inherent aan de systematiek van het gemeentefonds en blijven van kracht zolang het systeem van algemene financiering via het gemeentefonds gehandhaafd blijft. Dit geldt eveneens voor de systeemverantwoordelijkheid.

• Het verbeteren van reguliere en/of niet-reguliere prestatiegegevens.

Gezien de systeemverantwoordelijkheid van de fondsbeheerders voor het gemeentefonds, spitsen de geformuleerde prestatiegegevens zich toe op de systeemeffecten: de omvang en verdeling. Genoemde indicatoren schetsen hiervan een goed beeld. Het Periodiek Onderhoudsrapport kan nog groeien door meer informatie op meso-niveau te leveren. Het gaat dan met name om informatie over specifieke uitkeringen en informatie over de eigen gemeentelijke inkomsten. In relatie hiermee wordt in het kader van Plavat de ontwikkeling van de omvang van de geldstromen van alle gemeenten tezamen in kaart gebracht (zie ook Beleidsprioriteiten, § 2.1). Tevens wordt de normeringssystematiek momenteel geëvalueerd.

• De betrouwbaarheid van de prestatiegegevens c.q. van beleidsinformatie.

Voor zowel het beleid als de uitvoering met betrekking tot het gemeentefonds maken de fondsbeheerders met name gebruik van gegevens, die verzameld worden door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het CBS is binnen haar reguliere taken en volgens haar professionele standaarden continu bezig de betrouwbaarheid van de statistische gegevens te verbeteren. Primair steunen de fondsbeheerders dan ook op deze interne kwaliteitsverbetering en -borging door het CBS. In periodiek overleg met het CBS wordt bezien in hoeverre de door het CBS opgeleverde gegevens aansluiten op de informatiebehoefte van de gemeentefondsbeheerders. De informatievoorziening van het CBS aan de gemeentefondsbeheerders is vastgelegd in formele afspraken. Er is derhalve op dit punt geen nader groeitraject nodig.

• Het aspect van derden-informatie.

Zoals hiervoor uiteengezet maken de gemeentefondsbeheerders met name gebruik van CBS-informatie. Deels betreft het hier gegevens die door gemeenten worden aangeleverd aan het CBS. De medeverantwoordelijkheid van de gemeenten voor een probleemloze informatielevering en de kwaliteitsbewaking door het CBS, waarborgen in voldoende mate de betrouwbaarheid van de betreffende gegevens. Dit laat onverlet dat zich incidenteel knelpunten kunnen voordoen ten aanzien van de gegevenslevering aan de gemeentefondsbeheerders. Door intensieve contacten met alle bij de gegevenslevering betrokken partijen zijn de gemeentefondsbeheerders veelal in een vroeg stadium reeds op de hoogte van mogelijke knelpunten en kunnen dan zo nodig tijdig nader onderzoek (laten) instellen. De geconstateerde knelpunten kunnen meestal worden opgelost in goede samenspraak tussen betrokken gemeenten, het CBS, eventuele andere betrokken instanties en de gemeentefondsbeheerders. Ook ten aanzien van dit punt behoeft niet in een nader groeitraject te worden voorzien.

4. VERDIEPINGSBIJLAGE

Deze bijlage geeft voor het gemeentefonds de opbouw van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten aan vanaf de stand van de ontwerpbegroting gemeentefonds 2001 naar de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2002. De mutaties die hierin worden genoemd die betrekking hebben op de Nota van Wijziging op de begroting 2001, op de 1e suppletore begroting 2001 inclusief meerjarige doorwerking en op het amendement op de 1e suppletore begroting kunt u in genoemde begrotingsstukken terugvinden (zie Kamerstukken II 2000/01, 27 400 B, nr. 5 en Kamerstukken II 2000/01, 27 763, nrs. 1 (is de eerste suppletore begroting), 2 en 4). De nieuwe mutaties worden toegelicht.

Tevens bevat deze bijlage een toelichting op de nieuwe VBTB-artikelindeling zoals deze is opgebouwd uit «oude» artikelen (de zgn. was/wordt-tabel). Uit deze tabel valt op te maken dat de integratie-uitkeringen in één artikelonderdeel worden samengenomen. Om geen informatieverlies te veroorzaken, bevat deze Verdiepingsbijlage tevens een uitsplitsing per integratie-uitkering. Tot slot wordt in deze Verdiepingsbijlage verder ingegaan op specifieke uitkeringen en eigen inkomsten.

4.1 Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de vorige ontwerpbegroting

Verplichtingen

Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de verplichtingen van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2001 naar de stand ontwerpbegroting 2002.

* Bij de behandeling van de suppletore begrotingen voortvloeiend uit de Voorjaarsnota 2001 is het amendement Bakker c.s (Kamerstukken II 2000/01, 27 763, nr. 4) aangenomen om te komen tot verdere compensatie voor lokale omroepen voor de gevolgen van de afschaffing van de lokale opslagen op de omroepbijdrage. Voor 2001 wordt hiertoe eenmalig € 1,9 miljoen overgeheveld naar het gemeentefonds (verplichtingen- en uitgavenbedrag). Dit bedrag wordt deels gedekt ten laste van de begroting van Financiën en deels ten laste van de begroting van OC&W. In genoemd amendement wordt tevens opgemerkt dat de indieners ervan uitgaan dat de extra compensatie meerjarig wordt gegeven. In verband hiermee heeft het kabinet besloten om de komende periode nader te bezien in hoeverre, gelet op de feitelijke uitgaven van gemeenten voor lokale omroepen, gemeenten tekort komen aan de reeds verwerkte compensatie en het noodzakelijk is de meerjarige doorwerking van het amendement te verwerken. Het kabinet is voornemens hierover te beslissen bij Voorjaarsnota 2002.

Uitgaven

Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de uitgaven van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2001 naar de stand ontwerpbegroting 2002.

Ontvangsten

Wetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het gemeentefonds. Op grond van het tweede lid zijn de uitgaven en de «afgezonderde» inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het gemeentefonds een post «ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet» geraamd (zie in tabel 4 onder Programma-ontvangsten).

Toelichting op de nieuwe mutaties

In onderstaande tabel worden de nieuwe mutaties die zich sinds de eerste suppletore begroting van het gemeentefonds 2001 hebben voorgedaan, toegelicht.

De mutaties 1 t/m 5 zijn reeds toegelicht in § 2.2, Beleidsmutaties.

6. Gemeentelijk vervoer leerlingen SBO

In verband met de voorgenomen overheveling van het ministerie van SZW naar de gemeenten van de bekostiging van het schoolvervoer van leerlingen in het speciaal basisonderwijs (SBO), zullen gemeenten worden geconfronteerd met extra kosten. Deze worden geschat op € 3,6 miljoen op jaarbasis. Omdat deze taakwijziging volgens plan zal ingaan per 1 augustus 2002, vindt deze overheveling van de begroting van SZW naar de begroting van het gemeentefonds plaats in twee stappen. In 2002 wordt een tijdsevenredig deel van € 1,5 miljoen overgeheveld en vanaf 2003 structureel € 3,6 miljoen.

7. Leerplichtige leeftijd naar 4 jaar

Met ingang van het schooljaar 2002/2003 (augustus 2002) wordt de leerplichtige leeftijd verlaagd van 5 naar 4 jaar. Dit om te realiseren dat met name allochtone kinderen, die nu nog vaak tot hun 5e jaar door hun ouders thuis worden gehouden, eerder naar school gaan en daardoor eerder integreren in de Nederlandse samenleving. Deze verlaging leidt tot een verhoging van het aantal te huisvesten leerlingen met ca. 3175 (200 Speciaal Basisonderwijs (SBO), 2875 Basisonderwijs (BO), inclusief groei-effect BO). Uitgaande van een groepsgrootte van 20 in het BO en van 10 in het SBO, leidt dit tot circa 175 extra klaslokalen, die gemiddeld € 12 706 kosten. De totale kosten bedragen structureel € 2,3 miljoen, in 2002 bedraagt het tijdsevenredige deel € 1,0 miljoen.

8. Foutieve extrapolatie Dure woningaanpassingen

Dit beteft een puur technische mutatie. Bedragen die in het verleden inzake dit beleid naar het gemeentefonds zijn overgeboekt, zijn onterecht in eerdere extrapolaties van het gemeentefonds niet doorgetrokken vanaf 2003. Middels deze mutatie wordt dit rechtgetrokken.

9. Flankerend milieubeleid

In1998 is bij de overheveling van de specifieke uitkering «Vervolg-bijdrageregeling ontwikkeling gemeentelijk milieubeleid» (VOGM) van de begroting van VROM naar het gemeentefonds besloten dat de bijdrage voor flankerend beleid terzake (€226 890) nog maximaal 4 jaar op de begroting van VROM zou blijven staan. Daarna zou dit bedrag eveneens worden overgeheveld naar het gemeentefonds. Met deze mutatie wordt aan deze structurele overheveling van € 226 890 per 2002 uitvoering gegeven.

4.2 Was/wordt-tabel betreffende de artikelindeling

In onderstaande tabel wordt weergegeven hoe de nieuwe, voorliggende VBTB-begroting vanuit de «oude» begroting (2001) is opgebouwd en uit één beleidsartikel bestaat: het gemeentefonds.

Integratie-uitkeringen

Indien een toevoeging ineens aan de algemene uitkering van het gemeentefonds bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten, wordt een integratie-uitkering toegepast. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang van specifieke uitkering of eigen inkomsten naar de algemene uitkering. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de integratie-uitkeringen in het gemeentefonds.

4.3 Specifieke uitkeringen en eigen inkomsten

In deze paragraaf wordt een kort overzicht gegeven van de specifieke uitkeringen aan de gemeenten en de eigen inkomsten van gemeenten. Zoals bekend, kent de financiering van het beleid een algemene voorkeursvolgorde: een relatieve toename van algemene middelen (eigen inkomsten en gemeentefonds) en daarmee een relatieve afname van specifieke middelen. Dit is de reden waarom in deze Verdiepingsbijlage kort wordt stilgestaan bij de specifieke uitkeringen en eigen inkomsten.

Specifieke uitkeringen

De onderstaande grafiek toont de ontwikkeling van de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds gerelateerd aan de hoogte van de specifieke uitkeringen aan gemeenten.

Verhouding algemene en specifieke uitkeringen

In 2001 is met specifieke uitkeringen een totaalbedrag van circa € 15,7 miljard gemoeid (in 2000 circa € 14,9 miljard). Van dit bedrag gaat € 12,9 miljard (82%) naar de gemeenten. Van de rest gaat € 1,0 miljard (6,5%) naar de provincies en € 0,9 miljard (5,6%) naar de Wgr-organen en de Kaderwetgebieden. In 2000 ontvingen de gemeenten € 12,1 miljard uit specifieke uitkeringen. Naast een toename van het aantal specifieke uitkeringen wordt de stijging van het bedrag dat met deze uitkeringen gemoeid is, veroorzaakt door een groter budgettair beslag van de diverse regelingen. De drie grootste specifieke uitkeringen aan gemeenten zijn de Algemene Bijstandswet (SZW) met € 3,7 miljard, de Wet Sociale Werkvoorziening (SZW) met € 1,9 miljard en de Bijdrage personeelskosten voor het primair onderwijs (OCW) met € 1,3 miljard.

Eigen inkomsten

De Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2001, de bron voor deze paragraaf, gaat in op de belangrijkste heffingen van gemeenten, provincies en waterschappen. Zoals de onderstaande tabel laat zien, zijn de opbrengsten van de belangrijkste lokale heffingen in 2001 gestegen met 7,7%. In 2000 trad nog een stijging van 7,4% op.

Bron: Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2001

¹ Netto cijfers, dit wil zeggen opbrengsten na aftrek met de budgettaire omvang van de f 100-maatregel en kwijtschelding.

² Deze post bestaat uit: Waterschapsomslagen, verontreinigingsheffing en provinciale opcenten MRB.

Ontwikkeling van de te betalen heffingen

Een stijging van de opbrengsten van de lokale heffingen wil nog niet zeggen dat de te betalen heffingen voor individuele huishoudingen in termen van koopkracht toenemen. De ontwikkeling van de opbrengsten is de resultante van prijs- (de tarieven) en volumemutaties. Om de opbrengsten voor deze ontwikkelingen te corrigeren, worden ze vergeleken met de ontwikkeling van een relevante economische grootheid. Bij gezinshuishoudingen wordt een vergelijking gemaakt met het nominaal beschikbaar gezinsinkomen en bij bedrijven en instellingen met het Bruto Binnenlands Product (BBP). Deze indicator wordt microlastenontwikkeling genoemd1. Wanneer de opbrengsten van de heffingen van gezinshuishoudingen (respectievelijk bedrijven en instellingen) minder sterk stijgen dan het nominaal beschikbaar gezinsinkomen (respectievelijk het BBP), is er sprake van een microlastendaling.

De onderstaande tabel laat zien welke ontwikkeling de heffingen in 2000 en 2001 hebben ondergaan. Daarbij wordt rekening gehouden met de lokale lastenverlichting (f 100-maatregel) die ook dit jaar is gegeven.

Bron: Monitor Inkomsten uit Lokale Heffingen 2001.

¹ Het gaat hier om de vijf belangrijkste lokale heffingen (OZB, reinigingsheffing, rioolrechten, waterschapsomslagen en verontreinigingsheffing).

De bijdrage van gezinshuishoudingen aan de opbrengst van de vijf belangrijkste lokale heffingen neemt in 2001 toe met 7,3%. Indien dit wordt afgezet tegen de ontwikkeling van het macro economische nominaal beschikbaar gezinsinkomen betekent dit een microlastendaling van € 120 miljoen.

De microlasten voor bedrijven en instellingen zijn in 2001 gedaald met€ 6 miljoen. Het kabinet is van oordeel dat in het licht van de macro-economische ontwikkelingen in 2001 sprake is van een beheerste ontwikkeling van de lokale heffingen.

Overgang op een nieuw WOZ tijdvak

De overgang op het nieuwe WOZ-tijdvak betekent dat de onroerende zaken vanaf 2001 dienen te worden gewaardeerd naar de peildatum 1-1-1999. De ontwikkeling van de WOZ-waarden ten opzichte van het vorige tijdvak loopt sterk uiteen tussen gemeenten, ook wat betreft de ontwikkeling van de waarden van woningen versus die van niet-woningen.

In verband met de nieuwe WOZ-waarden doet zich in de eerste plaats de vraag voor, in hoeverre de gemeenten op de sterk gestegen WOZ-waarden reageren met tariefverlaging. Uit de Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen blijkt dat gemeenten de stijging van de WOZ-waarden (geraamd op 68% voor woningen en 25% voor niet-woningen) in belangrijke mate hebben vertaald in de vorm van lagere tarieven.

Een andere vraag die rijst bij de overgang op een nieuw WOZ-tijdvak is hoe de nieuwe regelgeving rond de tariefdifferentiatie tussen woningen en niet-woningen door de gemeenten is opgepakt. Het aantal gemeenten dat gebruik maakt van de mogelijkheid om het ozb-tarief voor woningen en niet-woningen te differentiëren is ten opzichte van 2000 toegenomen van 34% naar ruim 80%. Hier is de invloed van de nieuwe regelgeving rond de toegestane tariefdifferentiatie tussen woningen en niet-woningen zichtbaar. Deze regelgeving komt er globaal op neer dat het de gemeenten is toegestaan (niet verplicht) om door extra tariefdifferentiatie de opbrengst-aandelen van woningen en niet-woningen in 2001 gelijk te houden aan de aandelen in 2000. Een relatief sterke stijging van de WOZ-waarden voor woningen kan dan worden gecompenseerd door een relatief sterke daling van het OZB-tarief voor woningen. Daarnaast is op basis van het amendement Noorman-Den Uyl (kamerstukken 2000/01, 27 246, nr. 7) de toegestane marge verruimd met 10 procentpunten. Dat betekent dat gemeenten nog een extra daling van de relatieve tarieven voor woningen kunnen toepassen.

f 100-maatregel

Vanaf 2000 hebben gemeenten meer vrijheid bij de vormgeving van de lastenverlichting in het kader van de f 100-maatregel. De meeste gemeenten blijken ook in 2001 f 100 in de vorm van een vast bedrag toe te kennen. De variatie in de vormgeving van de f 100-maatregel is opnieuw toegenomen. Door het toegenomen gebruik van verdiscontering is de uitvoering minder transparant geworden. Ook zijn middelen (bijvoorbeeld via het geaccepteerde Leidse model) ingezet voor uitgaven voor armoedebestrijding.

Tijdens de parlementaire behandeling van de huidige wetgeving inzake de f 100-maatregel is in een Nota van Wijziging (kamerstukken II 1998/99, 26 412, nr. 7) vastgelegd dat het kabinet op basis van de Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2001 zal bezien of zij aanleiding ziet voor een andere structurele regeling. In het bestuurlijk overleg van het Rijk met de VNG en het IPO op 11 april 2001 is afgesproken dat de huidige wetgeving inzake de f 100-maatregel voor 2002 ongewijzigd van kracht blijft, maar dat voor de jaren daarna alternatieven zouden worden bezien. In de Verkenning Belasting- en premieheffing zijn zowel alternatieven waarbij de middelen uit het gemeentefonds worden genomen, als varianten waarbij de middelen in het gemeentefonds blijven, verkend.

Kwijtscheldingsbeleid

Het gemiddelde normpercentage dat gehanteerd wordt door gemeenten bij het kwijtscheldingsbeleid is in 2001 verder gestegen tot bijna 100%. Door de stijging van het gemiddelde normpercentage bij gemeenten komen meer belastingplichtigen in aanmerking voor kwijtschelding en wordt gemiddeld genomen een groter deel van de aanslagen kwijtgescholden. Het merendeel van de belastingplichtigen met de laagste inkomens betaalt hierdoor geen lokale heffingen.

Kwijtschelding vormt één van de oorzaken van de zogenoemde armoedeval en vormt een rem op de participatie op de arbeidsmarkt. Dit onderwerp is daarom betrokken bij de Verkenning Belasting- en premieheffing. In die Verkenning wordt het effect van een aantal inkomensafhankelijke regelingen – waaronder kwijtschelding – geanalyseerd en worden aanbevelingen gedaan ter verkleining van de armoedeval.