INHOUDSOPGAVE

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingen die deel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen voor het jaar 2002 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2002. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2002.

Met de vaststelling van dit wetsartikel wordt de in de begrotingsstaat opgenomen begroting van de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2002 vastgesteld. De in die begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zogenaamde begrotingstoelichting).

Wetsartikel 2

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de in de begrotingsstaat opgenomen begrotingen van baten en lasten en van kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de baten-lastendiensten CFI en RAD voor het jaar 2002 vastgesteld. De in die begrotingen opgenomen begrotingsartikelen worden toegelicht in onderdeel B (begrotingstoelichting) van deze memorie van toelichting en wel in de paragraaf baten-lastendiensten.

Wetsartikelen 4 en 5

De bepalingen, opgenomen in de wetsartikelen 4 en 5 zijn noodzakelijk, omdat de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) nog niet in werking is getreden. Deze wet, die de huidige Comptabiliteitswet zal gaan vervangen, is op 5 juli 2001 bij de Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken II, 2000/2001, 27 849). In de CW 2001 zijn bepalingen opgenomen die ertoe moeten leiden dat de begrotingen een meer beleidsmatig karakter krijgen. Die bepalingen bevatten de kern uit het gedachtegoed van de Nota VBTB1 (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording). De begrotingen worden daartoe opgebouwd uit voornamelijk beleidsartikelen. Om meer inzicht te geven in het beleid dat met de uitgetrokken gelden wordt nagestreefd, moet de toelichting bij de beleidsartikelen antwoord kunnen geven op de www-vragen: Wat wil de regering bereiken (doelstellingen), wat gaat zij daarvoor doen (inzet van instrumenten en te verrichten activiteiten/prestaties) en wat mag dat beleid kosten (zowel in termen van verplichtingen als van programma-uitgaven)?

Na overleg met de Tweede Kamer is besloten dat voor het eerst voor het begrotingsjaar 2002 de departementale begrotingen op deze nieuwe leest zouden worden geschoeid. Gelijktijdig zouden daartoe de noodzakelijke bepalingen van de CW gewijzigd worden. Het wetgevende proces om die wijzigingen door te voeren, neemt meer tijd in beslag dan was voorzien. Bij de begrotingsvoorbereiding 2002 is door alle departementen al van de VBTB-bepalingen uit ontwerp-CW 2001 uitgegaan. Teneinde geen onduidelijkheid te laten bestaan over de juridische basis van de begrotingsopzet 2002 wordt er thans voor gekozen om bij deze begrotingswet voor het jaar 2002 vooruit te lopen op de noodzakelijke wijzigingen in de CW. Daartoe worden in wetsartikel 4 een aantal bepalingen uit de huidige CW niet (meer) van toepassing verklaard op de begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

In wetsartikel 5 worden vervolgens ter vervanging de relevante VBTB-bepalingen uit de CW 2001 opgenomen.

De bepalingen die op grond van wetsartikel 4 uit de huidige CW die komen te vervallen, luiden:

Artikel 5, eerste, derde, zesde en negende lid.

1. De ramingen van de verplichtingen en de uitgaven enerzijds en die van de ontvangsten anderzijds worden opgenomen in afzonderlijke begrotingsartikelen.

3. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op de ramingen van de uitgaven en de ontvangsten die op grond van het bepaalde in artikel 23, vierde lid, in mindering zullen worden gebracht op ontvangsten, onderscheidenlijk op uitgaven.

6. Een begroting kan een begrotingsartikel «onvoorzien» en een begrotingsartikel «geheim» bevatten.

9. Ten behoeve van de verwerking van de gevolgen van de loon- en van de prijsontwikkeling bevat een begroting een administratief begrotingsartikel «loonbijstelling» en een administratief begrotingsartikel «prijsbijstelling».

De bepalingen in de leden 1 t/m 10 van wetsartikel 5 corresponderen met de volgende artikel(leden) uit de CW 2001. Voor een inhoudelijke toelichting bij de verschillende onderdelen wordt verwezen naar Kamerstukken II, 2000/2001, 27 849.

Lid 1 = Artikel 2, lid 2.

Lid 2 = Artikel 4, lid 1.

Lid 3 = Artikel 5, lid 1.

Lid 4 = Artikel 5, lid 2.

Lid 5 = Artikel 5, lid 3.

Lid 6 = Artikel 6, lid 1.

Lid 7 = Artikel 6, lid 2.

Lid 8 = Artikel 6, lid 3.

Lid 9 = Artikel 6, lid 4.

Lid 10 = Artikel 6, lid 5.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

LEESWIJZER

De begroting 2002 bestaat uit de volgende onderdelen:

1. de beleidsagenda;

2. de beleidsartikelen;

3. overzichtsconstructies;

4. de bedrijfsvoering;

5. baten-lastendiensten;

6. de verdiepingsbijlage;

7. de bijlage moties en toezeggingen.

Bovendien is een aparte groeiparagraaf opgenomen voor het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen als geheel.

1. De beleidsagenda

De beleidsagenda bestaat uit een toelichting op de nieuwe koers van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. De kwaliteit, variëteit en toegankelijkheid van het onderwijs staan hierbij centraal. Vervolgens wordt een terugblik gegeven over de investeringen in de periode 1998–2001. In een volgende paragraaf worden de beleidsprioriteiten voor 2002 benoemd. Tot slot volgt een vooruitblik.

2. De beleidsartikelen

Elk artikel is in principe opgebouwd volgens de standaardindeling:

• algemene beleidsdoelstelling;

• nader geoperationaliseerde doelstellingen;

• budgettaire gevolgen van beleid;

• budgetflexibiliteit;

• veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming;

• groeiparagraaf.

De volgende artikelen kennen geen apart onderdeel Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming. Voortgezet onderwijs (3), Internationaal onderwijsbeleid (8), Cultuur (14), Media (15), Nominaal en onvoorzien (17), Bestuursdepartement (18), Inspecties (19), Adviesraden (20), Uitvoeringsorganisaties onderwijs (21), Uitvoeringsorganisaties cultuur (22) en Uitvoeringsorganisaties wetenschappen (23). Bij deze artikelen is ervoor gekozen eventuele veronderstellingen door het artikel te weven.

Bij het artikel Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (4) is ervoor gekozen een splitsing aan te brengen in en systeemverantwoordelijkheid en resultaatverantwoordelijkheid. Veronderstellingen worden in dit artikel per beleidsonderdeel benoemd.

Op het artikelen 18 tot en met 23 worden de uitgaven aan apparaatskosten voor het ministerie van OCenW geraamd. OCenW is bezig met een onderzoek naar de mogelijkheid en nuttigheid van het toerekenen van de apparaatskosten aan de beleidsartikelen. Dit onderzoek, dat wordt uitgevoerd door een extern bureau, wordt in het najaar van 2001 afgerond. In de begroting 2003 worden naar verwachting de dan gemaakte keuzes verwerkt.

3. Overzichtsconstructies

In deze begroting zijn vier overzichtsconstructies opgenomen:

• overzichtsconstructie beroepskolom (onderdeel van artikel 4);

• overzichtsconstructie internationaal beleid (onderdeel van artikel 8);

• overzichtsconstructie onderwijspersoneel (onderdeel van artikel 9);

• overzichtsconstructie ict (onderdeel van artikel 10).

4. De bedrijfsvoeringsparagraaf

In deze paragraaf wordt ingegaan op de organisatie van de bedrijfsvoering bij het departement. Het doel van deze paragraaf is de Kamer te informeren over belangrijke ontwikkelingen of knelpunten die mogelijk een risico vormen voor de realisatie van de beleidsdoelstellingen.

5. Baten-lastendiensten

Dit onderdeel bevat de cijfermatige overzichten van de baten-lastendiensten Centrale Financiën Instellingen en de Rijksarchiefdienst.

6. De verdiepingsbijlage

In dit onderdeel worden per beleidsartikel de mutaties getoond tussen de stand ontwerpbegroting 2001 en de ontwerpbegroting 2002. Alleen de mutaties van meer dan € 2,3 miljoen én de mutaties van minder dan € 2,3 miljoen die voor de realisatie van de beleidsdoelstelling van belang zijn, worden beknopt toegelicht. Bovendien is een aantal mutaties centraal toegelicht (de loon- en prijsbijstellingen en artikeloverschrijdende beleidsmatige mutaties).

7. De bijlage moties en toezeggingen

Als bijlage is een overzicht opgenomen van de moties en toezeggingen die voor deze begroting relevant zijn.

Als gevolg van de nieuwe artikelindeling in het kader van vbtb zijn ter wille van de vergelijkbaarheid in de tabellen bij de beleidsartikelen inzake Budgettaire gevolgen van beleid en in de Verdiepingsbijlage de cijfers voor de jaren 2000 en 2001 herrekend naar de nieuwe artikelindeling. Bij de herrekening zijn op ervaringsgegevens gebaseerde verdeelsleutels gebruikt. De herrekening is derhalve niet 100% exact. Voor de aansluiting met de oude artikelindeling wordt verwezen naar de conversietabel («was-wordt» tabel) welke in de Verdiepingsbijlage is opgenomen.

Groeiparagraaf voor het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

De introductie van vbtb is veelomvattend en zoals op brede schaal is onderkend niet in één begrotingsjaar te realiseren. Om concreet te kunnen maken welke acties er binnen OCenW zijn uitgezet om vbtb-ambities op langere termijn te kunnen verwezenlijken is per beleidsartikel een groeiparagraaf opgenomen. Daarbij zijn bij elk artikelonderdeel de benodigde acties zo helder mogelijk benoemd. Hierbij is rekening gehouden met de voor OCenW kenmerkende lumpsum financiering.

In de groeiparagraaf per beleidsartikel komen de volgende thema's in meer of mindere mate aan bod: doelstelling, prestatiegegevens, betrouwbaarheid van beleidsinformatie en organisatie van de levering van derdeninformatie. Indien een desbetreffend thema in een beleidsartikel niet voorkomt is dit thema vooralsnog niet relevant voor de groeiparagraaf. In de begroting 2003 zal, voor zover relevant, systematisch aandacht besteed worden aan deze thema's. Naast de groeiparagraaf op het niveau van het beleidsartikel presenteert OCenW ook een groeiparagraaf op departementsniveau. Dit om de aandachtspunten die voor het ministerie van OCenW van belang zijn expliciet toe te lichten. Hierbij staan de volgende vijf onderwerpen centraal: de beperkte budgetflexibiliteit, systeemverantwoordelijkheid versus resultaatverantwoordelijkheid, de ontwikkeling rond evaluatie-onderzoek, belastinguitgaven en de financiële verantwoording.

Beperkte budgetflexibiliteit

In de begroting 2002 is opgenomen dat het grootste gedeelte van de onderwijsuitgaven een beperkte budgetflexibiliteit kent. Bijvoorbeeld artikelen als basisonderwijs, voortgezet onderwijs, ict en studiefinanciering kennen geen tot nauwelijks budgetflexibiliteit. Projectmiddelen zijn in bepaalde mate al op een termijn van een of twee jaar te herschikken. Twee soorten verplichtingen kunnen de budgetflexibiliteit beperken:

• juridische

Het grootste gedeelte van het OCenW-budget ligt voor meerdere jaren vast in wet- en regelgeving en is daarmee juridisch verplicht. Het restant kan op kortere termijn worden besteed aan beleidsprioriteiten. Aanpassing van wetgeving kan veel tijd vergen. Regelgeving in de vorm van een algemene maatregel van bestuur (amvb) en een ministeriële regeling is daarentegen meer flexibel.

• beleidsmatige

Meerjarige beleidsmatige verplichtingen kunnen hun oorsprong vinden in nota's. Na het vaststellen van de Cultuurnota is bijvoorbeeld voor een periode van vier jaar bepaald welke beleidsmatige verplichtingen er worden aangegaan.

Systeemverantwoordelijkheid versus resultaatverantwoordelijkheid

In de beleidsagenda wordt stilgestaan bij de inhoudelijke verantwoordelijkheid van de overheid op het terrein van OCenW. De instellingen zijn primair verantwoordelijk voor hun handelen en de resultaten die zij behalen met het geld dat ze van OCenW ontvangen. Daar vloeit uit voort dat de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid geldt voor het stelsel als geheel, dus voor de door de gezamenlijke instellingen behaalde resultaten. Trefwoorden voor de relatie tussen minister en veld zijn richting, ruimte, rekenschap en resultaat.

Voor de verantwoording van het departement zelf aan de Kamer geldt dat, naast de verantwoording die de minister zelf aflegt in de financiële verantwoording (die steeds beleidsmatiger zal worden), er jaarlijks een verslag van de Inspectie van het Onderwijs aan de Tweede Kamer wordt aangeboden (Onderwijsverslag). Dat verslag kan worden gezien als een onafhankelijke beoordeling van de door de gezamenlijke instellingen behaalde resultaten, dus de resultaten van het stelsel als geheel, waarmee een duidelijk beeld wordt gegeven van wat met de ingezette middelen is bereikt. Toezicht door de Inspectie gecombineerd met monitoring van kerncijfers vormt het instrumentarium om invulling te geven aan rekenschap en om zicht te krijgen op de resultaten. Doublures in de informatievraag zullen daarbij worden voorkomen.

De verdere operationalisering van doelstellingen en concretisering van prestatiegegevens die OCenW nastreeft zal tegen deze achtergrond plaatsvinden.

Overigens zijn in de jaarlijkse uitgave Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers tal van gegevens opgenomen die inzicht bieden in ontwikkelingen en prestaties op het terrein van onderwijs, cultuur en wetenschappen.

Binnen het beleidsartikel beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (beleidsartikel 4) is een eerste stap gezet om het onderscheid tussen systeem- en resultaatverantwoordelijkheid duidelijker in beeld te brengen. Naar de volgende begroting toe zal de mogelijkheid worden bekeken het onderscheid tussen systeemverantwoordelijkheid en resultaatverantwoordelijkheid meer op uniforme en toegankelijke wijze te presenteren.

Box 1: Onderscheid systeem- en resultaatverantwoordelijkheid

Er kan onderscheid worden gemaakt naar systeemverantwoordelijkheid en resultaatverantwoordelijkheid. De minister kan bij resultaatverantwoordelijkheid rechtstreeks op de realisatie van beleidsprestaties worden aangesproken. Bij systeemverantwoordelijkheid heeft hij uitsluitend een voorwaardenscheppende verantwoordelijkheid, terwijl de directe verantwoordelijkheid voor beleidsprestaties bij andere actoren, zoals zelfstandige bestuursorganen, de onderwijs-, onderzoeks- en cultuurinstellingen en gemeenten is gelegd. Verder wordt gesteld dat, in geval van systeemverantwoordelijkheid, informatie over de uiteindelijke beleidsresultaten – naast informatie over de voorwaardenscheppende activiteiten – beleidsmatig zeer relevant kan zijn.

Ontwikkeling rond evaluatie-onderzoek

OCenW is momenteel bezig de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek in te voeren. Veel van de geplande en afgeronde evaluatie-onderzoeken zijn opgenomen in een recent ontwikkelde database voor onderzoeksgegevens. Bekeken zal worden hoe deze database verder ontwikkeld kan worden. Het ministerie zal een evaluatie-agenda gaan opstellen en bijhouden met gegevens over geplande, lopende en afgeronde evaluatieonderzoeken. Voor de invulling van een evaluatie-agenda wordt gebruik gemaakt van gegevens naar aanleiding van verplichte evaluaties door recente wet- en regelgeving. Daarnaast worden gegevens van andere evaluatieonderzoeken opgenomen welke (mede) gewenst zijn om de effecten van het beleid te kunnen bepalen. OCenW zal ook aandacht besteden aan de ontwikkeling van systemen voor prestatiegegevens. In de begroting 2003 zal per beleidsartikel worden ingegaan op relevant evaluatieonderzoek.

Belastinguitgaven

Onderdeel van het vbtb-traject is dat belastinguitgaven een meer geïntegreerd onderdeel gaan vormen van de departementale begrotingen.

Thans vallen verschillende belastinguitgaven te onderkennen die in meer of mindere mate raakvlakken hebben met het beleidsterrein van het ministerie van OCenW. Het komende jaar zal daarom worden bezien in hoeverre deze belastinguitgaven kunnen worden ingebed binnen de actuele beleidsdoelstellingen van OCenW. Hierbij kan worden gedacht aan de volgende fiscale regelingen: willekeurige afschrijving films, filminvesteringsaftrek, afdrachtsvermindering onderwijs, afdrachtvermindering speuren ontwikkelingswerk, afdrachtvermindering scholingskosten non-profitsector, scholingsaftrek, vrijstelling voorwerpen van kunst en wetenschap forfaitair rendement, aftrek kosten monumentenwoning, aftrek voor scholingskosten en de vrijstelling van bepaalde uitkeringen.

Financiële verantwoording

In de financiële verantwoording over het begrotingsjaar 2002 zal OCenW rapporteren over de voortgang van de activiteiten die voortvloeien uit de groeiparagraaf.

In het kader van afleggen van verantwoording zal nader worden bezien of de informatievoorziening tot aanvullende acties moet leiden.

Ten slotte zijn er nog onderwerpen die raakvlakken hebben met het vbtb-gedachtegoed en meer gericht zijn op de bedrijfsvoering van het kerndepartement. Deze onderwerpen zijn opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf.

BELEIDSAGENDA BIJ DE BEGROTING 2002

1. INLEIDING

kwaliteit, variëteit, toegankelijkheid

Het kabinet heeft de afgelopen jaren een nieuwe koers uitgezet voor onderwijs, cultuur en wetenschappen. Kwaliteit, variëteit en toegankelijkheid staan daarin centraal. Kwaliteit, omdat de ontwikkeling van de samenleving gebaat is bij goed onderwijs, goed onderzoek en goede culturele voorzieningen. Variëteit, omdat geen mens hetzelfde is en behoeften dus sterk uiteenlopen. Toegankelijkheid, omdat onderwijs er voor iedereen moet zijn, onderzoek in contact moet staan met de omgeving en omdat een brede cultuurparticipatie de sociale cohesie versterkt. Dit zijn de kaders waarbinnen talenten zich maximaal kunnen ontplooien.

vernieuwingen

Deze koers leidt tot stevige vernieuwingen in onderwijs, onderzoek en cultuur:

• in het funderend onderwijs krijgen de scholen meer ruimte voor maatwerk en professionaliteit;

• in het beroepsonderwijs wordt gewerkt aan de verbetering van de kwaliteit van de beroepskolom als koninklijke route;

• het hoger onderwijs zal door de introductie van accreditatie en het bachelor-masterstelsel beter toegerust zijn voor internationale uitdagingen;

• in het onderzoek ontstaat meer ruimte voor excellentie en groeit de wisselwerking met de maatschappij;

• in de cultuur staan brede participatie en grote verscheidenheid meer dan ooit centraal.

Nieuwe investeringen

Innoveren gaat hand in hand met investeren. Onderwijs is in de kennissamenleving essentieel en is daarom een hoofdprioriteit van dit kabinet. Maar ook in de cultuur en de wetenschappen is extra geïnvesteerd. Sinds 1998 is structureel € 2 miljard extra in de meerjarenraming uitgetrokken. In deze begroting komt daar nog eens € 1 miljard bovenop. Dit extra geld komt onder meer beschikbaar voor de arbeidsvoorwaarden van docenten en onderzoekers, voor leerlingen met een handicap of een achterstand, voor onderhoud en schoonmaak van gebouwen en voor voorzieningen in het beroepsonderwijs. Het extra geld voor cultuur wordt onder meer ingezet voor vergroting van het publieksbereik en verbreding van de invloedssfeer van cultuur tot uiteenlopende terreinen van de samenleving. Bij het inzetten van de middelen wordt vanzelfsprekend gestreefd naar een doelmatige besteding: een zo hoog mogelijk rendement c.q. opbrengst.

Deze beleidsagenda

De volgende paragraaf gaat dieper in op de nieuwe koers die hierboven is omschreven. De twee daaropvolgende paragrafen gaan over de concrete (financiële) maatregelen van dit kabinet: de balans van Paars II. Dit is een overzicht van de maatregelen uit de periode 1998–2001. Vervolgens worden de beleidsprioriteiten voor het jaar 2002 toegelicht. Hierin krijgen de zogenaamde «www-vragen» aandacht: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten? In de slotparagraaf wordt, mede aan de hand van de onlangs verschenen Verkenning Onderwijs en Onderzoek, vooruitgeblikt.

2. EEN NIEUWE KOERS

2.1 Kwaliteit, variëteit en toegankelijkheid

bestuurlijke visie

De omgeving van het onderwijs verandert in een hoog tempo. Trends als individualisering, internationalisering, demografische en technologische ontwikkelingen zijn van grote invloed (zie paragraaf 2.3). De overheid moet hierop inspelen om zo de rol van het onderwijs als «cement van de samenleving» te helpen behouden en versterken. Daarom heeft dit kabinet veel tijd en aandacht besteed aan het ontwikkelen van een nieuwe bestuurlijke visie voor het onderwijs. Deze heeft ook belangrijke implicaties voor onderzoek en voor cultuur. Voorop staat het vergroten van de variëteit, onder handhaving en versterking van de kwaliteit en toegankelijkheid. Centraal thema bij alle drie begrippen is het ontplooien van ieders talent.

Variëteit

de lerende centraal

De tijd van uniformiteit in onderwijs, cultuur en wetenschap is voorbij. Mensen verschillen en hebben dan ook verschillende wensen en behoeften. Het beleid moet hierop inspelen. In het onderwijs betekent dit dat de overheid zich meer moet richten op de sterk uiteenlopende vragen van ouders, leerlingen, studenten en lerende werknemers. De lerenden staan dus centraal; een op variëteit gerichte benadering vergroot hun kansen in het onderwijs. Dit betekent dat onderwijsinstellingen niet kunnen volstaan met het leveren van uniforme producten maar meer rekening gaan houden met de verschillende leerstijlen en interesses van de deelnemers. Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt vereisen bovendien dat alle beschikbare talenten worden aangesproken en dat creatieve ideeën de ruimte krijgen. Ook in het onderzoek wordt de vragende partij, de gebruiker, belangrijker: de interactie met de maatschappelijke omgeving verdient versterking. In de cultuur komt meer ruimte voor individuele leefpatronen en levensstijlen. Dit werkt onder meer door in extra aandacht voor design en e-culture, alsmede in een versterking van cultureel ondernemerschap.

vrijheid

Meer nadruk op de vraag beoogt het tot stand brengen van variëteit, diversiteit en flexibiliteit: maatwerk dat aansluit bij steeds verder uiteenlopende individuele en maatschappelijke wensen. Dit betekent een andere wijze van sturing door de overheid, zodat instellingen worden geprikkeld tot vernieuwingen en maatwerk, en de vragende partij meer te kiezen heeft. De rijksoverheid biedt in het onderwijs, meer dan voorheen de vrijheid aan andere partijen, zoals scholen, lokale overheden en werkgevers. Vrijheid om naar eigen professioneel inzicht de maatschappelijke opdrachten voor onderwijs, onderzoek en cultuur zo goed mogelijk te vervullen. Dit betekent minder regels en voorschriften, meer autonomie en handelingsvrijheid voor instellingen. Zo ontstaat meer ruimte voor vernieuwing en maatwerk, zodat talenten zich maximaal kunnen ontplooien.

Kwaliteit

Meer ruimte voor variëteit doet recht aan de verschillen tussen mensen. De overheid blijft daarnaast garant staan voor een stevige kwaliteitsbasis waarop iedereen een beroep kan doen.

Kwaliteit in het onderwijs betekent dat iedereen in staat moet zijn het maximale uit zichzelf te halen. Goed onderwijs heeft niet alleen betrekking op basiskennis, maar ook op sociale vaardigheden en competenties. Bovendien biedt goed onderwijs een basis voor een leven lang leren. Ook in het onderzoek staat kwaliteit voorop. Goed onderzoek draagt bij aan toekomstige innovaties, die van groot maatschappelijk belang kunnen zijn. Hoewel over smaak niet valt te twisten, is de overheid ook in de cultuursector verantwoordelijk voor een kwalitatief hoogwaardig aanbod.

maatschappelijke verantwoording

Onlosmakelijk verbonden met goede kwaliteit is een sterkere maatschappelijke verantwoording. Er gaat nu zo'n € 23 miljard aan belastinggeld naar onderwijs, cultuur en onderzoek. Het moet duidelijk zijn welke resultaten met die middelen worden bereikt, zowel voor leerlingen, studenten, ouders en personeel als voor de maatschappij in brede zin.

Toegankelijkheid

onderwijs

Een derde uitgangspunt is toegankelijkheid. Alleen toegankelijk onderwijs biedt iedereen de kans zich te ontplooien. De afgelopen eeuw heeft het onderwijs een grote rol gespeeld bij de emancipatie van brede bevolkingslagen. Maar ook nu blijft het een opgave om de toegang voor iedereen tot het onderwijs dat het beste hem of haar past te vergroten. Daarom draagt de overheid verantwoordelijkheid voor de bekostiging van het initiële onderwijs: van basisschool tot universiteit. Daarbij en daarnaast kunnen verschillende vormen van leren, zoals werkend leren en digitaal leren worden ingezet om de toegang tot het onderwijs te vergroten. Ook kunnen vraaggestuurde vormen van bekostiging, zoals de individuele leerrekening, een rol spelen.

onderzoek en cultuur

In het onderzoek en in de cultuur is toegankelijkheid ook een belangrijk begrip, maar met een andere betekenis. In het onderzoek gaat het om de doorstroom van kennis in de vorm van een maatschappelijke of commerciële toepassing en om het informeren van de burgers over wetenschappelijke ontwikkelingen. In de cultuur gaat het om verbreding van participatie aan culturele voorzieningen en gebeurtenissen. Dit betekent bijvoorbeeld dat niet alleen de omroepmedia, maar ook de nieuwe media binnen het cultuurbeleid volop aandacht verdienen.

Inhoudelijke verantwoordelijkheid van de overheid

De overheid biedt de basis waarop kwaliteit, variëteit en toegankelijkheid kunnen floreren. In de brief van 17 augustus 2000 Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording is de visie op de inhoudelijke verantwoordelijkheid voor het onderwijs gegeven: de instellingen zijn primair verantwoordelijk voor hun handelen en de resultaten die zij behalen met het geld dat ze van OCenW ontvangen. Daar vloeit uit voort dat de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid geldt voor het stelsel als geheel, dus voor de door de gezamenlijke instellingen behaalde resultaten. Door middel van de Inspectie wordt toegezien op de kwaliteit van afzonderlijke instellingen.

Groeiend draagvlak

nieuwe perspectieven

De afgelopen jaren is het draagvlak voor deze nieuwe bestuurlijke visie gegroeid. Er heeft daadwerkelijk een omslag in het denken plaatsgevonden. Het maatschappelijk debat over onderwijs wordt in toenemende mate gevoerd in hedendaagse termen als variëteit, ruimte voor professionals, maatwerk, concurrentie en transparantie. Deze manier van denken heeft nieuwe perspectieven geopend voor onderwijs en onderzoek, en maakt het mogelijk door te gaan met deze bestuurlijke vernieuwing.

Responsief beleid

wisselwerking met het veld

Een belangrijke verklaring voor dit groeiende draagvlak is de toenemende wisselwerking tussen het ministerie van OCenW en het veld. De nieuwe bestuurlijke visie van het departement is grotendeels in samenspraak met vertegenwoordigers uit onderwijs, cultuur en wetenschap en andere maatschappelijke organisaties tot stand gekomen. Zo is de vraag vanuit het onderwijsveld tenslotte de belangrijkste motivatie geweest om meer ruimte te bieden aan instellingen en leraren. Met de onderwijsorganisaties is begin juli 2001 een convenant afgesloten waarin de nieuwe koers voor het funderend onderwijs is bekrachtigd. Begin dit jaar is het programma «Initiatiefrijke scholen» van start gegaan: met zo'n dertig scholen voor basis- en voortgezet onderwijs worden projecten gestart waarbij die nieuwe koers in praktijk wordt gebracht. Ook de ontwerpwedstrijd «Denk mee met OCenW» en de discussiesite www.onderwijsdebat.nl hebben veel goede ideeën opgeleverd. Andere voorbeelden van responsief beleid zijn het Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, het Wetenschapsbudget Wie oogsten wil moet zaaien en Koers BVE, die allen in samenspraak met het veld tot stand zijn gekomen. Ook de cultuurnota Cultuur als confrontatie betekende een stevige impuls voor het cultuurdebat.

2.2 Concrete stappen

Uiteraard zijn kwaliteit, variëteit en toegankelijkheid nog abstracte begrippen. Ze komen pas tot leven door concrete stappen te nemen. Die zijn in het tweede Paarse kabinet volop gezet. Al deze stappen tezamen hebben geleid tot daadwerkelijke innovaties in onderwijs, wetenschap en cultuur; innovaties die van groot belang zijn om de toekomst tegemoet te kunnen treden.

Funderend onderwijs

meer ruimte

De nieuwe bestuurlijke visie heeft grote betekenis voor het basis- en voortgezet onderwijs. Om scholen in staat te stellen maatwerk te leveren, zijn belangrijke stappen gezet om hun beleidsruimte te vergroten. Scholen hebben de beschikking gekregen over vrij besteedbare schoolbudgetten. Ook voor de ict-budgetten geldt dat scholen zelf bepalen hoe ze deze aanwenden. Scholen hebben bovendien meer ruimte gekregen voor eigen personeelsbeleid. De afgelopen jaren zijn drie cao's afgesloten, waarmee belangrijke stappen gezet zijn naar nieuwe arbeidsverhoudingen in het onderwijs en modernisering van het leraarschap.

maatwerk

Het onlangs met het onderwijsveld afgesloten convenant en de brief aan de Tweede Kamer Kwaliteit aan de basis schetsen de vervolgstappen op dit traject. Zo krijgen scholen meer ruimte om zelf hun curriculum te bepalen. Scholen in het primair onderwijs kunnen over enkele jaren overstappen op lumpsumbekostiging. De forse investeringen in groepsverkleining helpen de basisscholen bij het realiseren van maatwerk. Het actieplan «Onderwijskansen», dat in 2000 van start is gegaan, is erop gericht scholen gericht te ondersteunen bij het realiseren van maatwerk bij het aanpakken van hardnekkige achterstanden.

rekenschap

Meer ruimte voor scholen betekent wel dat de verantwoording over de geleverde prestaties belangrijker wordt. Ruimte gaat nu eenmaal niet zonder rekenschap. In de nota Variëteit en Waarborg is daarom een nieuwe, sterkere rol voor de Onderwijsinspectie geformuleerd. De hierop voortbouwende Wet op het Onderwijstoezicht is nog voor de zomer aan de Kamer verzonden. Meer transparantie in de geleverde prestaties van scholen versterkt de keuzemogelijkheden en positie van ouders en leerlingen. Ten slotte is door de uitbreiding van de tegemoetkoming onderwijsbijdragen en schoolkosten (WTOS) de toegankelijkheid van het onderwijs versterkt.

Beroepsonderwijs

innovaties en investeringen

Ook in het beroepsonderwijs is hard gewerkt aan kwaliteit, variëteit en toegankelijkheid. In de vorig jaar verschenen nota Koers BVE zijn hiervoor de uitgangspunten voor de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve) neergezet. Kabinet en sociale partners hebben in het Najaarsoverleg 2000 vastgesteld dat de ambities van de Europese top in Lissabon op het gebied van de kenniseconomie en de sociale cohesie (zie paragraaf 2.3) innovaties en investeringen vergen in het beroepsonderwijs en scholing. Dit is uitgewerkt in de Stuurgroep Impuls beroepsonderwijs waarin intensief wordt samengewerkt tussen rijksoverheid, instellingen en sociale partners om het beroepsonderwijs te moderniseren en te bezien hoe sociale partners de scholing van werkenden optimaal kunnen bevorderen. Vervolgens zijn in het afgelopen Voorjaarsoverleg verdere afspraken gemaakt.

aansluiting arbeidsmarkt

Een belangrijk motief voor deze nieuwe initiatieven is het verbeteren van de aansluiting op de arbeidsmarkt. De behoefte aan gediplomeerde mbo'ers en hbo'ers neemt alsmaar toe. Daarom is verbetering van de doorstroom en het voorkomen van uitval in het beroepsonderwijs een belangrijk doel. Voortaan moet daarom gesproken worden van de beroepskolom, van voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo) via middelbaar beroepsonderwijs (mbo) naar hoger beroepsonderwijs (hbo): een «koninklijke route», naast het algemeen vormend onderwijs.

een leven lang leren

Een tweede doelstelling is dat de instellingen voor beroepsonderwijs zich ontwikkelen tot kenniscentra voor een leven lang leren. Hiervoor zijn de sociale partners mede verantwoordelijk. In de derde plaats moet de kwaliteit van het leerproces verbeteren door meer flexibiliteit en maatwerk te bieden in het onderwijs. Hierbij hoort een eigen praktische pedagogisch-didactische benadering. Een instrument waarmee geëxperimenteerd wordt is de individuele leerrekening. Dit is een persoonsgebonden scholingsbudget voor werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie. Daarnaast zijn leer-werktrajecten in het vmbo gestart.

Hoger onderwijs

flexibiliteit

In het hoger onderwijs (hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs) bestaat al veel meer ruimte voor eigen beleid dan in het funderend onderwijs. Maar ook hier wordt hard gewerkt aan verbetering van de regelgeving, waarbij overbodige regels verdwijnen. Zo wordt het voor universiteiten en hogescholen makkelijker een nieuwe opleiding te starten, uiteraard onder de voorwaarde dat de kwaliteit goed is. Andere voorbeelden van een flexibel stelsel zijn de beoogde invoering van een studiepuntenbekostigingsmodel in het hbo en een flexibeler stelsel van studiefinanciering. Hierdoor hebben studenten aanmerkelijk meer ruimte om zelf hun studie in te delen. Dit nieuwe stelsel functioneert inmiddels alweer een jaar. Daarnaast krijgen studenten meer mogelijkheden hun studiefinanciering mee te nemen naar het buitenland. De variëteit in het hoger onderwijs is onder meer versterkt door de komst van duale opleidingen, waarin leren en werken worden gecombineerd. In het hbo wordt geëxperimenteerd met vouchers die de leerlingen meer mogelijkheden geven om zelf hun onderwijs in te kopen bij meerdere aanbieders.

accreditatie

Daarnaast is de kwaliteit van het hoger onderwijs een belangrijk thema. Het gaat vooral om het verder verbeteren van de controle op kwaliteit. Het internationaal geroemde visitatiestelsel wordt daarom uitgebreid met accreditatie. In het vervolg krijgen alleen opleidingen die geaccrediteerd zijn wettelijke rechten als titulatuur, bekostiging en studiefinanciering.

bachelor-masterstelsel

Ook speelt het hoger onderwijs beter in op Europese ontwikkelingen. Nederland gaat een bachelor-masterstelsel invoeren. Hierdoor zullen Nederlandse opleidingen beter de internationale concurrentie aankunnen. Verder biedt dit stelsel nieuwe mogelijkheden voor differentiatie in het hoger onderwijs, met meer aandacht voor de beste studenten.

Onderzoek

excellent onderzoek

Ook in de wetenschappen is de afgelopen jaren een nieuwe koers ingezet met het Wetenschapsbudget Wie oogsten wil moet zaaien. Hierin krijgt de onderzoekswereld meer ruimte om te komen tot excellent onderzoek. Het gaat erom de variëteit en kwaliteit van het onderzoek verder te versterken. Belangrijk aandachtspunt daarbij is de positie van jonge en van vrouwelijke onderzoekers. Met de Vernieuwingsimpuls is samen met de grote koepelorganisaties een nieuw beleid ingezet om vernieuwend onderzoek te stimuleren en jong talent kansen te bieden.

toegankelijk onderzoek

De wisselwerking tussen onderzoek en gebruikers zal in de kennissamenleving intensief moeten zijn: toegankelijk onderzoek. Toegankelijk voor bedrijven, andere onderzoekers, het onderwijs en de samenleving. Dit betekent dat er meer aandacht is voor terreinen die ook belangrijke maatschappelijke toepassingen kennen, zoals ict en genomics.

Cultuur

vernieuwing

De cultuurnota heeft, zonder afbreuk te doen aan de hoge kwaliteitseisen, extra ruimte geschapen voor onder andere culturele diversiteit en voor de vergroting en verbreding van de cultuurdeelname. Vernieuwing van het cultuuraanbod en verjonging van het cultuurpubliek hebben aldus een welkome impuls gekregen. Ook zijn er nieuwe werkterreinen aangeboord zoals culturele planologie. Ict vergroot de werkingssfeer van cultuur aanzienlijk en langs onverwachte kanalen. De Tweede Kamer ontvangt in oktober een brief met een nadere verkenning van dit fenomeen en de gevolgen daarvan voor het te voeren cultuurbeleid. Ook zijn er nieuwe methoden ingezet om de wisselwerking tussen cultuurbeleid en economische bedrijvigheid te verbeteren, zoals de fiscale maatregelen voor de filmindustrie en de oprichting van de Participatie Maatschappij voor Kunst- en Cultuurprojecten. Cultuurvouchers zijn ingezet om de relatie tussen cultuur en scholen te versterken.

2.3 Uitdagingen

De komst van de kennissamenleving

maatschappelijke trends

De koers van variëteit, kwaliteit en toegankelijkheid is een antwoord op belangrijke maatschappelijke trends. Ten eerste zullen burgers door de individualisering steeds meer van de overheid verlangen dat deze rekening houdt met hun persoonlijke kenmerken, wensen en levensstijl. Ten tweede hebben demografische ontwikkelingen grote gevolgen. Het aantal ouderen neemt toe; de komende jaren gaan veel docenten en onderzoekers met pensioen. De toename van het aantal inwoners met een andere culturele achtergrond vergroot de diversiteit in onze samenleving. In de derde plaats hebben informatisering en technologische ontwikkelingen grote gevolgen voor de samenleving. Ict is bijvoorbeeld niet alleen een hulpmiddel in het onderwijs, de technologie verandert ook het onderwijsproces zelf. Bovendien leiden de technologische ontwikkelingen tot de noodzaak kennis en vaardigheden een leven lang op peil te houden. Ten slotte zullen internationale mobiliteit en samenwerking naar verwachting groeien. Kennismanagement, creativiteit en innovatie zullen als concurrentiefactoren sterk aan belang winnen. Deze trends gezamenlijk leiden tot de komst van een «kennissamenleving».

Nieuwe ambities

kenniseconomie

In de kennissamenleving kunnen onderwijs, cultuur en onderzoek een doorslaggevende bijdrage leveren aan zowel de ontwikkeling van de kenniseconomie als het «cement van de samenleving»: sociale cohesie. De OESO-studie Education at a Glance 2001 toont aan dat investeren in menselijk kapitaal een belangrijke motor is van de toegenomen economische groei in de OESO-landen. Het kabinet heeft hoge ambities verwoord naar aanleiding van de Europese top te Lissabon van maart 2000. De Europese Raad wil van Europa in 2010 de meest concurrerende kennisintensieve regio ter wereld maken. De Nederlandse regering heeft deze doelstelling onderschreven en daaraan nog de ambitie toegevoegd tot de kopgroep van Europa te willen behoren. De strategie die de Europese Raad heeft ontwikkeld, onderstreept het belang van kennis, innovatie en sociale cohesie.

De huidige situatie

onderwijsuitgaven

Kunnen we deze ambities waarmaken? De OESO laat zien dat in Nederland gedurende 1998 en 1999 de publieke en private onderwijsuitgaven geringer zijn dan in de ons omringende landen. Die bedroegen in Nederland in 1998 4,6% van het bruto binnenlands product (bbp). Dit percentage is lager dan het EU-gemiddelde van 5,4% en het OESO-gemiddelde van 5,8%. In de omringende landen varieerden de uitgaven van 4,6% in België tot 7,2% in Denemarken. Deze indicator wordt overigens beïnvloed door verschillen in deelname en demografie. In het primair onderwijs lagen de uitgaven per leerling in 1998 op het niveau van de meeste buurlanden. De uitgaven per leerling zijn relatief het laagst in het secundair onderwijs. De uitgaven aan het hoger onderwijs zijn in Nederland hoger dan in de ons omringende landen. De (beperkte) verschillen worden veroorzaakt doordat in Nederland de studenten substantieel meebetalen.

internationale positie

Maar de uitgangspositie van Nederland is ondanks het lagere investeringsniveau op veel punten sterk. De onderwijsdeelname is goed in internationaal perspectief. Nederlandse leerlingen in het voortgezet onderwijs scoren goed in natuurkunde en wiskunde. Nederland neemt wat betreft wetenschappelijke publicaties de tiende plaats in op de wereldranglijst en wat betreft citaties de derde. Uit internationale vergelijkingen blijkt dat Nederland een enorme verscheidenheid in kunstaanbod en erfgoed kent. Uit deze voorbeelden komt ons onderwijs, onze cultuur en ons onderzoek goed tot uitstekend naar voren. Dit kabinet heeft in de afgelopen jaren al belangrijke stappen gezet om de positie van onderwijs, onderzoek en cultuur in de kennissamenleving te versterken. In paragraaf 3 worden de gedane investeringen nader toegelicht.

personeel

Tegelijkertijd zijn er belangrijke uitdagingen die aangegaan moeten worden om de sleutelrol in de kennissamenleving echt waar te kunnen maken. Nederland staat na de stijging van de arbeidsdeelname van de afgelopen jaren nu voor de opgave om de arbeidsproductiviteit te vergroten. Het onderwijs kan hier een belangrijke rol in vervullen maar kampt tegelijkertijd met lerarentekorten, vooral in de randstad. Ondanks de krappe arbeidsmarkt zijn de onderwijsinstellingen er in geslaagd in de periode 1994–2000 hun personeelsomvang (in voltijdsequivalenten) met zo'n 10% te laten groeien. De lerarentekorten en de gevolgen van de vergrijzing van het personeelsbestand maken het nodig ook in de komende jaren voldoende gekwalificeerd en gemotiveerd personeel te kunnen werven en behouden in het onderwijs. Ook in de wetenschap blijkt het steeds moeilijker om jonge, getalenteerde Nederlandse onderzoekers aan te trekken en te behouden. Een verdere professionalisering van het personeelsbeleid en het management van de instellingen is nodig om de slag om het schaarse personeel aan te gaan en het eigen personeel «employable» te houden.

De wisselwerking tussen onze onderwijs-, wetenschappelijke en culturele instellingen en de omgeving moet verder worden versterkt. In een kennissamenleving waarin grenzen aan waarde verliezen moeten de relaties met de omgeving volop worden aangegaan en de belemmeringen daarvoor worden weggenomen.

knelpunten

In het funderend onderwijs zijn de mogelijkheden voor maatwerk te beperkt en op het gebied van de materiële voorzieningen (gebouwen en ict) bestaan grote verschillen.

In het beroepsonderwijs zijn de gebrekkige doorstroom en hoge uitval de grootste knelpunten. De samenhang in de totale onderwijsketen van voorschoolse educatie via initieel onderwijs tot een leven lang leren verdient extra aandacht. In het hoger onderwijs kan de deelname verder worden versterkt, onder andere door kortere «maattrajecten».

In de cultuur blijven het vergroten van het publieksbereik en het versterken van de werkingssfeer van de culturele sector belangrijke aandachtspunten.

2.4 De agenda

innovatie

Trends, ambities en knelpunten vormden tezamen de aanleidingen voor de nieuwe koers die het kabinet heeft ingezet. Deze koers is er een van innovatie: bestuurlijke innovatie, maar ook innovatie van de sectoren onderwijs, cultuur en wetenschappen zelf. Het gaat om een verdere versterking van het probleemoplossend vermogen en publiek ondernemerschap van de instellingen om de uitdagingen van de kennissamenleving aan te kunnen gaan. De richtingen van de innovaties zijn uitvoerig geschetst.

investeringen

Maar – de geschetste knelpunten gaven het al aan – innovaties moeten hand in hand gaan met investeringen. Ook dit heeft het kabinet erkend. De geschetste vernieuwingen in het OCenW-beleid zijn dan ook gepaard gegaan met forse investeringen, vooral in het onderwijs. Deze extra investeringen in het onderwijs zijn in het OESO-rapport nog niet meegenomen. Vergeleken met de meeste buurlanden zijn de overheidsuitgaven aan onderwijs in Nederland tussen 1995 en 1998 het sterkst gestegen (met 9%). In Nederland zijn de uitgaven per leerling in het primair onderwijs in 1998 met 14% gestegen ten opzichte van 1997. In de omringende landen en in de OESO als geheel was dit 4%. Sinds 1998 is € 2 miljard per jaar extra in de meerjarenraming uitgetrokken, in deze begroting komt daar nog eens € 1 miljard bij. Daarmee groeien de onderwijsuitgaven in de periode 1999–2002 reëel (gecorrigeerd voor inflatie) met gemiddeld 4% per jaar. In de volgende twee paragrafen wordt aangegeven hoe het extra geld is verdeeld en welke resultaten zijn bereikt.

De komende jaren zal de agenda voor kwaliteit, variëteit en toegankelijkheid niets aan belang inboeten. De onlangs gepubliceerde Verkenning voor Onderwijs en Onderzoek geven een overzicht van de beleidsopgaven voor de toekomst. Hierop wordt aan het eind van deze beleidsagenda teruggekomen.

3. TERUGBLIK INTENSIVERINGEN 1998–2001

3.1 Inleiding

Het tweede Paarse kabinet heeft naast een vernieuwend beleid ook in het teken gestaan van daarmee samenhangende investeringen. In het regeerakkoord 1998 zijn forse bedragen beschikbaar gesteld. Nadien is bij opeenvolgende besluitvormingsmomenten opnieuw prioriteit gegeven aan onderwijs, óók in deze begroting.

beleidsprioriteiten

Het onderstaand overzicht geeft aan wat de beleidsprioriteiten in de afgelopen jaren, aangevuld met intensiveringen in 2002, zijn geweest. Een aantal markante beleidsontwikkelingen (met name in de periode 1998 tot 2001) is toegelicht. De nieuwe beleidsprioriteiten worden in paragraaf 4 uitgebreider belicht.

3.2. De belangrijkste beleidsintensiveringen

Modernisering lerarenbeleid

De krapte op de arbeidsmarkt is helaas niet aan het onderwijs voorbijgegaan, waardoor lerarentekorten zijn ontstaan. Daarom is langs twee sporen het lerarenbeleid gemoderniseerd. Enerzijds via het openbreken van de onderwijsarbeidsmarkt, anderzijds door het werken in het onderwijs aantrekkelijker te maken.

zij-instromers

In 2000 is de interimwet Zij-instromers in werking getreden. Er hebben zich tot maart 2001 ruim 3 000 belangstellenden gemeld bij de bemiddelingsorganisaties. De eerste zij-instromers zijn reeds bij scholen begonnen. Met deze wet is het mogelijk gemaakt om mensen met kwaliteiten maar zonder kwalificatie toegang te bieden tot het lerarenberoep. Tevens is meer dan in het verleden gebruik gemaakt van de mogelijkheden tot functiedifferentiatie. Zo is bijvoorbeeld het aantal onderwijsassistenten toegenomen van ruim 300 in 1998 tot 900 in 2001.

De aantrekkelijkheid van het onderwijs wordt ook bepaald door concurrerende arbeidsvoorwaarden.

carrièreperspectief

Het carrièreperspectief in het onderwijs is aanzienlijk verbeterd door het inkorten van het loopbaanpatroon en het creëren van mogelijkheden tot beloningsdifferentiatie, waarvoor in het regeerakkoord 1998 al de eerste stap is gezet. In 2000 is de eerste aanzet gegeven voor de inkorting van carrièrepatronen. Hiertoe is in 2000 al € 41 miljoen ingezet. In 2001 wordt verder gegaan met de inkorting waarmee circa € 77 miljoen gemoeid is. Hiernaast wordt als uitvloeisel van de cao 1999–2000 fors geïnvesteerd in integraal personeelsbeleid in het primair onderwijs (po), voortgezet onderwijs (vo) en beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve). Het gaat in 2001 om een bedrag van € 24 miljoen, oplopend naar € 70 miljoen in 2006. In het hoger onderwijs is de beloningspositie van assistenten in opleiding (aio's) versterkt. De universiteiten hebben hiertoe vanaf 2000 structureel € 25 miljoen ontvangen.

decentrale schoolbudgetten

Tenslotte is reeds in 2000 een aanvang gemaakt met de decentrale schoolbudgetten, om vooral po-instellingen meer bestedingsvrijheid te geven. Begon dit beperkt met het zogenaamde moa-budget (managementondersteuning en arbeidsmarkt), in 2001 gaat het reeds om ruim € 113 miljoen.

Groepsgrootte en kwaliteit

Zoals in de vorige paragraaf is uiteengezet, is het van groot belang dat scholen maatwerk leveren aan leerlingen, zodat meer mogelijkheden ontstaan om ieders talenten maximaal tot ontplooiing te laten komen. De verkleining van de groepsgrootte in de onderbouw van het basisonderwijs levert hieraan een belangrijke bijdrage. In het regeerakkoord is hiervoor structureel € 408 miljoen uitgetrokken, waarvan € 82 miljoen structureel naar het Gemeentefonds is gegaan voor de onderwijshuisvesting in het primair onderwijs.

halverwege

Inmiddels is de groepsverkleining halverwege. De balans is positief: de gemiddelde groepsgrootte is teruggebracht van 24,7 leerlingen in 1994 tot 21,9 nu. Bij afronding van het traject Groepsgrootte en Kwaliteit zal in het schooljaar 2002–2003 in de onderbouw de verhouding tussen personeelsformatie en leerlingen 1 op 20 zijn.

De groepsverkleining heeft een stimulans gegeven aan de kwaliteitsverbetering in het basisonderwijs; leraren weten beter in te spelen op verschillen tussen leerlingen. Bovendien blijken «meer handen in de klas» samen te gaan met beter didactisch handelen. Verder verhogen kleinere groepen de aantrekkelijkheid van het beroep.

Diversiteit onderwijsdeelnemers po en vo

onderwijskansen

Maatwerk is ook de beste aanpak voor het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden. In 2000 is de aanpak van onderwijsachterstanden geïntensiveerd en is het actieplanOnderwijskansen opgesteld. Met 36 grote gemeenten zijn inmiddels convenanten gesloten. In deze gemeenten zullen de onderwijskansen van allochtone kinderen en autochtone kinderen met achterstanden in het primair en voortgezet onderwijs effectief worden vergroot. Hiervoor was structureel € 27 miljoen uitgetrokken. Deze impuls is in deze begroting verder verhoogd tot structureel € 39 miljoen. Na afloop van de huidige convenanten blijven deze middelen beschikbaar voor onderwijsachterstandenbeleid.

voor- en vroegschoolse educatie

Dit kabinet heeft het initiatief genomen om voor kinderen van 2 tot en met 5 jaar met (taal)achterstanden voor- en vroegschoolse educatie (vve) mogelijk te maken. In totaal zijn er 200 000 kinderen met achterstanden die baat kunnen hebben bij deelname. Met de nu beschikbare middelen kan ongeveer de helft van deze groep worden bereikt. Hiervoor was structureel € 79 miljoen uitgetrokken. Dit bedrag wordt verhoogd naar structureel € 95 miljoen.

Materiële voorzieningen po, vo en bve

Goede materiële voorzieningen zijn belangrijke randvoorwaarden voor onderwijskwaliteit. Het is echter duidelijk dat momenteel op dit vlak de situatie nog niet overal optimaal is. Daarom heeft de regering extra middelen beschikbaar gesteld voor inventaris, leermiddelen, gebouwonderhoud en ict in het basis-, voortgezet en beroepsonderwijs.

Informatie- en communicatietechnologie (ict)

Met de introductie van ict wordt een belangrijke stap gezet richting vernieuwing van het onderwijs. Sinds Onderwijs on line zijn er aanzienlijk meer moderne computers, netwerken en ict-vaardige docenten gekomen. Het gebruik van ict binnen en buiten de school neemt toe. De koopkracht van scholen is daarbij toegenomen naar € 73 per leerling in 2000 en 2001. De looptijd van Onderwijs on line is tot eind 2002.

Onderwijsvernieuwing vo

vernieuwingsoperaties

Het gaat hierbij om de vmbo-operatie, de basisvorming en de vernieuwing van de tweede fase havo/vwo (inclusief de introductie van het studiehuis). Het vmbo is de samenvoeging van het voorbereidend beroepsonderwijs en de mavo tot een nieuwe onderwijssoort. Daarbinnen is er een keuzepakket van vier leerwegen. De basisvorming heeft als doelen: het verhogen van het peil van het jeugdonderwijs, het uitstellen van het moment voor studie- en beroepskeuze en het realiseren van een brede vorming van leerlingen. De vernieuwing tweede fase heeft tot doel een accentverschuiving te bewerkstelligen naar het leren leren en de bevordering van de zelfstandigheid van de leerling daarbij. Zowel de vmbo-operatie alsook de vernieuwing tweede fase beogen tevens de aansluiting op het vervolgonderwijs te verbeteren. Om deze ontwikkelingen te stimuleren alsmede de mogelijkheid te bieden maatwerk te leveren is bij regeerakkoord structureel € 44 miljoen uitgetrokken. Daarnaast is het decentraal schoolbudget, € 34 miljoen structureel vanaf 2001, mede ingezet om de basisvorming te accommoderen. Voorts zijn incidentele middelen (€ 34 miljoen) ingezet om het actieprogramma vmbo vorm te geven.

Onderwijsvernieuwing bve

Koers BVE

Met het verschijnen van Koers BVE in 2000 zijn de beleidsuitgangspunten en aandachtspunten voor de komende drie jaren verwoord. Met name is gekeken hoe het stelsel werkt en welke verbeteringen en vernieuwingen de komende jaren nodig zijn. In 2001 is het evaluatierapport van de Stuurgroep Wet educatie beroepsonderwijs (WEB) verschenen. Hierin is verslag gedaan van de werking van de WEB en zijn aanbevelingen geformuleerd voor verbetering ervan. De beleidsreactie wordt eind 2001 aan de Eerste en Tweede Kamer aangeboden. Na besluitvorming hierover zullen in 2002 de nodige acties in de verschillende beleidstrajecten worden voorbereid en uitgevoerd, waarbij een koppeling wordt aangebracht met het vervolgtraject van Koers BVE. Eén daarvan is bijvoorbeeld het verbeteren van de kwaliteit van de examens. In de afgelopen periode is voor de versterking van het beroepsonderwijs en de implementatie van de WEB € 14 miljoen structureel en € 74 miljoen incidenteel extra uitgetrokken.

Impuls beroepsonderwijs

Tevens zijn er middelen uitgetrokken voor de impuls beroepsonderwijs. Het geld is voor een belangrijk deel ingezet voor het verbeteren van de doorstroom binnen het beroepsonderwijs van vmbo naar mbo en van mbo naar hbo. Deze impuls zal de komende jaren worden voortgezet.

Vernieuwing in het hoger onderwijs

investeringen

Ten behoeve van de kwaliteit en toegankelijkheid van het hoger onderwijs (hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs) hebben de afgelopen regeerperiode forse intensiveringen plaatsgevonden. Niet alleen zijn de uitgaven voor studentontwikkelingen naar boven bijgesteld. Ook is in 2001 geïnvesteerd in extra capaciteit voor studies met numerus fixus, te weten geneeskunde, tandheelkunde en diergeneeskunde à raison van € 7 miljoen. Investeringen die gezien de tekorten op de arbeidsmarkt noodzakelijk zijn en ook het komende jaar zullen worden voortgezet. Invoering van het bachelor-mastermodel beoogt een belangrijke bijdrage te leveren aan de vernieuwing van het hoger onderwijs. Hiertoe is voor 2001 en 2002 tweemaal € 23 miljoen uitgetrokken. Tevens zijn in het hbo middelen beschikbaar gesteld voor de introductie van kenniskringen en lectoren. Deze middelen zijn vooral bedoeld om de hogeschool te kunnen omvormen tot kenniscentrum in de regio. Daarnaast zijn er in 2002 middelen gereserveerd voor de invoering van het nieuwe bekostigingsmodel in het hbo. Tenslotte dient ook het hoger onderwijs een concurrerende werkgever te zijn. In het kader van «Van Rijn» zijn derhalve hiervoor extra middelen ingezet.

Toegankelijkheid van onderwijsvoorzieningen

tegemoetkoming studiekosten enstudiefinanciering

Grotere toegankelijkheid van onderwijsvoorzieningen voor minder draagkrachtigen en studenten met alternatieve schoolloopbanen is een prioriteit van dit kabinet. Zo is onder meer het budget voor de tegemoetkoming in de studiekosten met € 113 miljoen verhoogd (regeerakkoord 1998). Met deze middelen is (onder andere) de hoogte van de tegemoetkoming aangepast en is de inkomensgrens verhoogd. Daardoor komen nu meer scholieren in aanmerking voor een tegemoetkoming. Bovendien is het stelsel van studiefinanciering met ingang van 1 augustus 2000 geflexibiliseerd, zodat het in het hoger onderwijs mogelijk wordt om studiefinanciering op een passend moment op te nemen. Ook hoeft de aanvullende beurs in het hoger onderwijs in veel minder gevallen te worden terugbetaald. Verder is bij het regeerakkoord 1998 besloten de ov-kaart in de vorm van de week-weekendkaart te handhaven. Vanaf 2000 valt de kaart ook onder het regime van de prestatiebeurs.

Vernieuwing in het onderzoek

Vernieuwingsimpuls

Vernieuwend onderzoek verdient meer ruimte en jong talent moet de kans worden geboden op een onderzoekscarrière. Daarom is, op initiatief van NWO, VSNU en KNAW, de Vernieuwingimpuls tot stand gekomen. Aan de OCenW-begroting is voor de Vernieuwingsimpuls € 11 miljoen toegevoegd. De organisaties dragen ook bij. Het totale budget komt daardoor op bijna € 71 miljoen. Met deze middelen kunnen tot en met 2010 in totaal meer dan 1 600 jonge onderzoekers worden aangetrokken.

samenwerkingsverbanden

Uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES) zijn tot en met 2002 middelen beschikbaar gekomen voor samenwerkingsverbanden van instituten en bedrijfsleven op een aantal kansrijke onderzoeksterreinen: grond-, weg- en waterbouw (Delft Cluster), bio- en informatietechnologie (Watergraafsmeer) en moleculaire nanotechnologie (BioMaDe). Met deze middelen (in totaal € 39 miljoen voor de periode 1999–2002) krijgt het multidisciplinair en vernieuwend onderzoek een impuls. Met de investeringen in Gigaport (€ 64 miljoen voor de periode 1998–2002) wordt gebouwd aan een snelle infrastructuur voor elektronische wetenschappelijke communicatie.

genoomonderzoek

Vanwege de belangrijke economische en maatschappelijke implicatie van genoom-onderzoek, wordt tot en met 2006 door de rijksoverheid (ministeries van EZ, VROM, OCenW, LNV en VWS), NWO, universiteiten en onderzoeksinstellingen ruim € 185 miljoen vrijgemaakt voor kennisopbouw, het aanstellen van wetenschappelijk personeel en apparatuur.

Cultuur

cultuurnota

In 2001 begon een nieuwe vierjarige cultuurnotaperiode. Er is (onder andere) meer ruimte gegeven aan culturele diversiteit, jeugd en culturele planologie. Bovendien is het budget vanaf 2001 met € 29 miljoen verhoogd (€ 18 miljoen regeerakkoord en € 11 miljoen intensivering). Bij de behandeling van de cultuurnota in de Tweede Kamer werd het budget nogmaals verhoogd met € 18 miljoen. Mede hierdoor is een betere doorstroming en verjonging bereikt in het culturele aanbod. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is een levendige wisselwerking en een open communicatie tussen de personen en instellingen die zich richten op de programmering van cultuuruitingen en het publiek voor wie de voorstellingen, exposities, boeken, cd's, programma's en al die andere vormen van openbaarmaking uiteindelijk zijn bestemd.

Naast die structurele intensiveringen heeft het kabinet ook geld weten vrij te maken voor de renovatie van het Rijksmuseum in Amsterdam (in totaal € 202 miljoen, waarvan € 45 miljoen afkomstig van het Rijksmuseum), alsmede € 45 miljoen voor een aankoopfonds waarmee musea bijvoorbeeld belangrijke Nederlandse kunstwerken kunnen aanschaffen.

Kanjers

Voor het behoud van de zogenaamde monumentale Kanjers is € 45 miljoen beschikbaar. Dit maakt het mogelijk een start te maken met de restauratie van de Rijkswerf Willemsoord in Den Helder, het Vredespaleis in Den Haag, Kasteel Nederhemert (Zaltbommel) en de Beurs van Berlage (Amsterdam).

Conclusie

ombuigingen en bijstellingen

In totaal is in het regeerakkoord en de daarop volgende begrotingen ruim € 3 miljard extra in de meerjarenraming ingezet voor onderwijs, cultuur en wetenschappen. Er zijn ook ombuigingen afgesproken en ramingsbijstellingen hebben tot meevallers geleid (circa€ 462 miljoen). De belangrijkste zijn een korting voor verhoging van de arbeidsproductiviteit in het onderwijs (€ 75 miljoen), een aanpassing van de indexatie van het college- en cursusgeld (€ 36 miljoen) en het inboeken van een ramingsbijstelling op de wachtgelden en de incidentele loonontwikkeling (€ 226 miljoen).

Door de extra investeringen in het onderwijs door Paars II is de dalende lijn in de indicator «onderwijsuitgaven als percentage van het BBP» inmiddels omgebogen.

Bron: CBS Nationale onderwijsuitgaven (incl. gemeentelijke uitgaven, excl. studiefinanciering)

4. BELEIDSPRIORITEITEN 2002

4.1 Inleiding

In 2002 is de OCenW-uitgavenbegroting met € 1 miljard verhoogd. Hieronder worden, conform de uitgangspunten van «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» voor de belangrijkste beleidsprioriteiten de zogenaamde «www-vragen» beantwoord: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten? De resultaten die met de inzet van de middelen worden nagestreefd worden gemonitord. De Inspectie voor het Onderwijs brengt jaarlijks het Onderwijsverslag uit. Op specifieke onderdelen worden aparte monitors en evaluaties uitgevoerd. Bij het vormgeven van de beleidsmaatregelen geeft de rijksoverheid de richting aan maar hebben scholen en instellingen een eigen beleidsruimte. Hierbij hoort dat rekenschap wordt afgelegd over behaalde resultaten.

Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een tabel waarin voor de uitgaven de aansluiting wordt weergegeven tussen de ontwerpbegroting 2001 en de ontwerpbegroting 2002.

NB: de bedragen zijn inclusief APB-moties.

4.2 Intensiveringen 2002

Arbeidsmarkt

Nieuwe doelgroepen

krappe arbeidsmarkt

Om de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen is voldoende aanbod van gekwalificeerd personeel een voorwaarde. Op dit moment is er ook voor het onderwijspersoneel sprake van een krappe arbeidsmarkt. De uitstroom uit de lerarenopleidingen is niet voldoende om alle arbeidsplaatsen te bezetten. Er moeten nieuwe doelgroepen worden aangesproken: zij-instromers en onderwijsassistenten. Er worden verschillende arbeidsmarktprogramma's uitgevoerd om specifieke groepen zoals wachtgelders, vutters, WAO'ers en allochtonen (weer) toe te laten treden tot de arbeidsmarkt. Ook het terugdringen van het ziekteverzuim kan een belangrijke bijdrage leveren aan het oplossen van knelpunten op de arbeidsmarkt.

Concurrerende arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden

onderwijs-cao

Op 15 juni 2001 is met werkgevers en werknemersorganisaties een onderhandelaarsakkoord bereikt over een verlenging van de huidige cao voor het primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector. De uitgaven voor generieke maatregelen bedragen € 579 miljoen. Naast generieke salarismaatregelen wordt voor de verbetering van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden € 454 miljoen extra geïnvesteerd. Dit geld is bestemd voor het verder verkorten van carrièrelijnen en voor het verhogen van de schoolbudgetten met € 263 miljoen. Scholen krijgen daarmee meer ruimte voor functiedifferentiatie, beloning op maat en andere maatregelen (zoals het openbreken van de onderwijsarbeidsmarkt, scholing, betaald ouderschapsverlof en schoolontwikkeling in het vo) die een belangrijke impuls geven aan de school als eigentijdse arbeidsorganisatie. Goede informatie aan het management van de scholen en het personeel over de nieuwe mogelijkheden tot besteding van deze middelen is van groot belang en is thans een punt van overleg. De bestedingen zullen worden gemonitord.

hoger onderwijs en onderzoek

Voor het hoger onderwijs en onderzoek is vanaf 2002 € 69 miljoen beschikbaar. Hiermee worden verschillende doelen nagestreefd. De middelen worden onder meer ingezet voor belonings- en functiedifferentiatie in het hoger onderwijs. Ook de verdere vormgeving van kenniskringen en lectoren in het hbo kan hieruit worden gefinancierd. Daarnaast zijn deze middelen nodig om hoogwaardig personeel (onder wie jonge talentvolle onderzoekers) te kunnen werven en behouden én de doorstroom naar hogere functies te vergemakkelijken. Het gaat bijvoorbeeld om extra secundaire arbeidsvoorwaarden zoals vergoedingen voor congresbezoek, loopbaanadvisering en computer- en internetfaciliteiten. Ook het beter kunnen combineren van arbeid en zorg staat op de agenda. Uitbreiding van de kinderopvang is hiervoor een goed instrument. Met de hbo-instellingen, universiteiten en onderzoeksinstellingen zal overleg worden gevoerd over de inzet van de middelen.

fiscale maatregelen

Naast intensiveringen in de uitgaven voor onderwijs zijn ook in de fiscale sfeer maatregelen getroffen. Het betreft algemene fiscale maatregelen die ook neerslaan in de onderwijssector en tot doel hebben het werken in het onderwijs aantrekkelijker te maken. In het lastenverlichtingspakket 2002 is daarom een premiekorting voor oudere werknemers ingesteld om werkgevers te stimuleren ouderen langer voor het onderwijs te behouden (€ 25 miljoen). Een tweede fiscale maatregel is de stimulering van herintreders in het onderwijs (€ 18 miljoen). De spanning op de arbeidsmarkt kan hiermee verminderd worden. Een laatste maatregel betreft een verruiming van de fiscale aftrek voor scholing. Werkgevers worden hiermee gestimuleerd laag opgeleide werknemers een startkwalificatie te laten behalen. Hiermee is € 45 miljoen gemoeid (beschikbaar voor alle werkgevers).

cultuur

Tevens zal vanaf 2002 € 8 miljoen structureel worden aangewend om een deel van de arbeidsvoorwaardenproblematiek in de sector cultuur op te lossen. Dit mede naar aanleiding van de motie Rosenmöller c.s. die tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in 2000 is aangenomen.

Cap Gemini heeft deze problematiek in kaart gebracht. Dit onderzoek is voornamelijk toegespitst op de arbeidsvoorwaardelijke positie van werknemers binnen de sector podiumkunsten. Deze positie is beoordeeld in het licht van wat in vergelijkbare sectoren gebruikelijk is. Over de precieze verdeling van de middelen vindt nog overleg plaats met de sector.

Wet beroepen in het onderwijs

bekwaamheidseisen

Op basis van de in voorbereiding zijnde Wet op de beroepen in het onderwijs (BIO) zullen bekwaamheidseisen worden vastgesteld voor de functies van leraren en docenten in het primair, voortgezet en beroepsonderwijs. Ook kunnen bekwaamheidseisen worden vastgesteld voor onderwijsondersteunende werkzaamheden die rechtstreeks verband houden met het onderwijsleerproces. Deze wet is een uitwerking van de verantwoordelijkheid die de overheid heeft voor het inkaderen van kwaliteit.

Zorg in het onderwijs/diversiteit onderwijsdeelnemers

Onderwijsachterstanden en -kansen en voor- en vroegschoolse educatie

Onderwijsachterstanden worden bestreden door uitbreiding van de voor- en vroegschoolse programma's. Met de extra middelen in 2002 (€ 16 miljoen) kunnen 17 000 extra kinderen in de leeftijd van 2 tot en met 5 jaar deelnemen. Voor het verbreden van de onderwijskansenaanpak tot het gehele land is in 2002 € 18 miljoen en in latere jaren€ 11 miljoen beschikbaar.

Landelijk beleidskader goa

Vanaf 1 augustus 2002 treedt het nieuwe Landelijk beleidskader goa (gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid) in werking. In dit beleidskader zijn voor gemeenten en scholen streefwaarden genoemd die een indicatie geven van het inlopen van onderwijsachterstanden. Het gaat bijvoorbeeld om de reductie van taalachterstand met 25%, het terugbrengen van voortijdig schoolverlaten met 30% en het vergroten van de deelname van allochtonen aan havo en vwo met 4%. De resultaten worden gevolgd met behulp van de goa-monitor. Het geld voor onderwijskansen, voor- en vroegschoolse educatie en de goa-middelen worden dan gebundeld.

Speciaal onderwijs en leerlinggebonden financiering

meer handen in de klas

Het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs groeit en de problematiek wordt groter. Deze kinderen krijgen les in relatief grote groepen. Om de werkdruk voor de leraren te verminderen, de onderwijskwaliteit te verbeteren en de capaciteiten van deze kinderen beter te benutten, zijn meer handen in de klas nodig, met name in die onderwijssoorten waar de gedragsproblematiek van de leerlingen toeneemt. Van de € 18 miljoen die nu structureel beschikbaar is, wordt circa € 10 miljoen ingezet voor het onderwijsondersteunend personeel zeer moeilijk opvoedbare kinderen (cluster 4) en circa € 7 miljoen voor het onderwijsondersteunend personeel zeer moeilijk lerende kinderen. Daarmee is tevens een structurele doorwerking en uitbouw gegeven van het amendement Dijksma. De resterende € 1 miljoen wordt ingezet voor de taken van de regionale expertisecentra.

Verlaging leerplicht

Op dit moment gaat ongeveer 1,5% van de 4-jarigen (ongeveer 3 000 kinderen) nog niet naar school. Het voornemen is per 1 augustus 2002 de leerplichtige leeftijd te verlagen van 5 naar 4 jaar. Het wetsvoorstel hiertoe is onlangs naar de Tweede Kamer gestuurd. De kosten bedragen € 16 miljoen per kalenderjaar (inclusief huisvesting).

Vangnet schoolzwemmen

Een aantal kinderen kan aan het einde van de basisschool nog niet zwemmen. Het betreft met name allochtone kinderen in de grote gemeenten. Met ingang van 2002 is jaarlijks bijna € 5 miljoen beschikbaar voor zogenaamde «vangnetconstructies».

Zorgbudget vo

Per 1 augustus 2002 worden in het voortgezet onderwijs regionale zorgbudgetten ingesteld. Scholen kunnen voor leerlingen die geen positief advies hebben gekregen van de regionale verwijzingscommissie, maar in de ogen van de school toch extra zorg nodig hebben, een beroep doen op deze budgetten. Aan het reeds beschikbare budget is € 20 miljoen toegevoegd. In totaal is op termijn structureel € 40 miljoen beschikbaar.

Materieel, inventaris, leermiddelen en beleid en bestuur

Voor de vernieuwing van het onderwijs én een aantrekkelijke werkomgeving wordt geïnvesteerd in de infrastructuur. Voor het funderend onderwijs zijn extra middelen beschikbaar voor voorzieningen als leermiddelen, meubilair, gebouwonderhoud, administratie, beleid en bestuur, veiligheid en schoonmaak. In het primair onderwijs is vanaf 2002 € 65 miljoen beschikbaar. In het voortgezet onderwijs komt er € 35 miljoen bij (waarvan € 9 miljoen uit de middelen voor de beroepskolom). Deze middelen worden in de reguliere bekostigingssystematiek over de scholen verdeeld. De besteding wordt gemonitord.

Versterking beroepskolom

doorstroom

De arbeidsmarkttekorten aan mbo'ers en hbo'ers worden steeds meer zichtbaar. Bij ongewijzigd beleid zet deze trend zich voort. Onderwijsinstellingen voor vmbo, mbo en hbo, sociale partners en de departementen van OCenW, LNV, EZ en SZW moeten met elkaar samenwerken om de positie van het beroepsonderwijs te versterken en de aansluiting op de arbeidsmarkt te verbeteren. Doelstelling hierbij is het realiseren van voldoende instroom, kwalificatiewinst en een goed rendement, door via een gezamenlijke aanpak de kwaliteit van het beroepsonderwijs te verbeteren en de effectiviteit van de doorstroom binnen de beroepskolom (en naar de arbeidsmarkt) te vergroten. In overleg met de instellingen worden momenteel streefwaarden opgesteld. In het afgelopen Voorjaarsoverleg hebben de sociale partners aangegeven de reeds ingezette lijn van investeringen in scholing en beroepsonderwijs te zullen voortzetten.

Voor de resterende kabinetsperiode komt € 227 miljoen extra beschikbaar. In 2001 worden voor € 91 miljoen extra middelen ingezet voor onder andere het versterken van samenwerkingsrelaties in de regio in het vmbo (actieprogramma vmbo), in het mbo (impulsregeling bve-instellingen en landelijke organen) en het hbo (via verhoging van de rijksbijdrage). Deze samenwerking is immers essentieel om de bovengenoemde doelstelling te realiseren. Vanaf 2002 is structureel € 136 miljoen beschikbaar gesteld voor de versterking van de beroepskolom. Er is € 68 miljoen voor het vmbo, € 45 miljoen voor het mbo en € 23 miljoen voor het hbo beschikbaar. Een volgende tranche wordt overwogen, afhankelijk van de bijdrage van sociale partners aan scholing en beroepsonderwijs.

Informatie- en communicatietechnologie (ict)

didactisch gebruik

Ict raakt ingeburgerd in het Nederlandse onderwijs. Nu de basisvoorwaarden steeds meer op orde zijn, vindt er een verschuiving plaats binnen scholen en binnen het beleid. In 2002 wordt de uitvoering van Onderwijs On Line afgerond. De komende tijd zal de nadruk gelegd worden op het stimuleren van het didactisch gebruik van ict om zo het onderwijs verder te verbeteren. Naast het beschikbaar stellen van financiële middelen, zullen de scholen het komende jaar ondersteund worden met een aantal gerichte activiteiten die de individuele school te boven gaan. Het verder scholen van docenten is hierbij belangrijk, maar ook het stimuleren van samenwerking en zorgen dat er voldoende educatief materiaal beschikbaar en toegankelijk is. De resultaten van het ict-beleid worden met behulp van de ict-monitor in beeld gebracht. In 2003 is (eenmalig) € 37 miljoen beschikbaar voor de infrastructuur van Kennisnet. Vanaf 2005 wordt rekening gehouden met additioneel € 19 miljoen per jaar voor ict. In de tabellen in paragraaf 4 en 5 is hiermee rekening gehouden, maar de bedragen staan nog de aanvullende post bij Financiën omdat het voorstel over de toekomst van Kennisnet nog in ontwikkeling is.

Kennis, onderzoek en innovatie

Naast de middelen om hoogwaardig personeel (onder wie jonge talentvolle onderzoekers) te kunnen werven en behouden én de in het vorige hoofdstuk beschreven verhoging van de Vernieuwingsimpuls van € 11 miljoen, zullen de meest betrokken departementen in totaal € 23 miljoen in 2001 en € 45 miljoen in 2002 beschikbaar stellen voor genomics.

Numerus fixus zorgopleidingen

geneeskunde

Op aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport wordt de instroom van het aantal eerstejaars studenten geneeskunde in de komende drie jaren jaarlijks verhoogd met 130 plaatsen tot een totaal van 2 400 in het studiejaar 2003–2004. Hiervoor zijn extra middelen beschikbaar gesteld, zoals is gemeld in de brief aan Tweede Kamer van de ministers van VWS en OCenW van 9 november 2000 (ruim € 4 miljoen in 2002, oplopend tot € 54 miljoen structureel in 2009).

tandheelkunde

Ook de instroom van het aantal eerstejaars studenten tandheelkunde wordt op advies van de minister van VWS verhoogd met 40 plaatsen, waarmee in totaal 300 plaatsen extra worden gecreëerd in het studiejaar 2001–2002. Hiervoor zijn extra middelen beschikbaar gesteld bij Voorjaarsnota 2001 (bijna € 1 miljoen in 2002, oplopend tot € 3 miljoen structureel in 2006). Met deze capaciteitsuitbreidingen wordt voldaan aan de behoefte van de arbeidsmarkt volgens de ramingen in 1999.

mondhygiëne

Vanaf 2002 zal ook het aantal plaatsen voor eerstejaars studenten mondhygiëne worden verhoogd van 210 naar 300. Als gevolg van deze uitbreiding worden extra middelen beschikbaar gesteld, oplopend van € 0,5 miljoen in 2002 tot € 2 miljoen vanaf 2005.

Vernieuwing hoger onderwijs

bachelor-mastermodel

In EU-verband is afgesproken dat er een uniform stelsel van hoger onderwijs komt. In Nederland vereist dit een omslag naar een bachelor-mastermodel. Er is in 2002 wederom € 23 miljoen gereserveerd voor de invoering van dit model. De middelen worden onder andere besteed aan projectvoorstellen vanuit de instellingen voor belangrijke innovaties en samenwerkingsprojecten. Ook wordt er geld gereserveerd voor transitiekosten. Om tegelijkertijd een kwaliteitsverbetering te kunnen bewerkstelligen worden curricula herzien.

accreditatie

Het waarborgen van de kwaliteit van het hoger onderwijs is belangrijk. In 2002 wordt begonnen met de accreditatie van studies en opleidingen. Een onafhankelijk accreditatieorgaan zal nieuwe, en later ook bestaande studies en instellingen toetsen aan vooraf vastgestelde normen.

Cultuur

Verdrag van Malta

De extra € 9 miljoen die vanaf 2002 beschikbaar komt, schept de mogelijkheid enkele knelpunten op te lossen waarvoor de cultuurnota 2001–2004 nog geen soelaas bood. Zo wordt onder meer geld uitgetrokken voor het Verdrag van Malta, waarbij wij ons hebben verplicht om ons archeologisch erfgoed zoveel als mogelijk en verantwoord is in de bodem te bewaren. Voor gemeenten en provincies brengt dit extra bestuurslasten met zich mee, hiervoor is nu een beperkt budget beschikbaar. Tevens komt er in 2002 en 2003 € 7 miljoen beschikbaar voor stimuleringsmaatregelen voor de versterking van de Nederlandse filmindustrie. Ook is er € 2 miljoen structureel beschikbaar gekomen voor onderhoudskosten van musea. Op incidentele basis komt ongeveer € 5 miljoen beschikbaar voor een muziekinstrumentenfonds, waaruit vereenvoudiging en verbetering van leenfaciliteiten voor musici kunnen worden gefinancierd. Tot slot kan melding gemaakt worden van de fiscale maatregelen ter stimulering van de commerciële film (€ 23 miljoen in 2001 en 2002).

5. ONTWERPBEGROTING 2002

5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de verschillen tussen de ontwerpbegroting 2001 en de ontwerpbegroting 2002 weergegeven alsmede de meerjarencijfers per beleidsterrein.

5.2 Aansluiting ontwerpbegroting 2001

In de hieronder weergegeven tabel wordt voor de uitgaven de aansluiting weergegeven tussen de ontwerpbegroting 2001 en de ontwerpbegroting 2002. Het verschil komt voort uit:

• de Nota van wijziging bij de OCenW-begroting 2001;

• de mutaties als gevolg van de besluitvorming van het kabinet over de Voorjaarsnota 2001 en de Miljoenennota 2001.

De begrotingswijzigingen die het gevolg zijn van de beleidsintensiveringen 2002 zijn reeds in het vorige hoofdstuk toegelicht. Hieronder worden kort de overige mutaties toegelicht.

Meevallers, ramingsbijstellingen en maatregelen

• de referentieraming voor de ontwikkeling in de onderwijsdeelname;

• de versnelling in de betaling ov-kaart van 2002 naar 2001 ad € 220 miljoen;

• verdere ramingsbijstellingen zijn onder andere wachtgelden en de incidentele loonontwikkeling.

Loon- en prijsbijstelllingen

Het betreft hier de loon- en prijsbijstelling over 2001.

Overige technische posten

Het betreft grotendeels overboekingen met andere departementen.

5.3 De meerjarencijfers per beleidsterrein

Tot slot wordt in onderstaande tabel een overzicht gegeven van de meerjarencijfers per beleidsterrein. Voor deze indeling is gekozen om inzicht te krijgen in de beschikbare bedragen per sector én een vergelijking met de begroting 2001 mogelijk te maken.

6. VOORUITBLIK

6.1 Inleiding

Verkenning Onderwijs en Onderzoek

Het huidige kabinet heeft een nieuwe koers uitgezet, en ook reeds belangrijke stappen gezet op de weg van innoveren en investeren. Meerdere stappen moeten nog volgen, een aantal fundamentele keuzes moet nog worden gemaakt. Als voorbereiding hierop is onlangs een Verkenning Onderwijs en Onderzoek uitgebracht. In deze vooruitblik wordt een kort overzicht gegeven van de beleidskeuzes voor de komende jaren.

financiële doorkijk

Deze beleidskeuzes bouwen voort op de in deze kabinetsperiode ingezette lijn van innoveren en investeren en passen in de nieuwe bestuurlijke visie, zoals uiteengezet in paragraaf 2: kwaliteit, variëteit en toegankelijkheid. Voor een aantal beleidskeuzes zijn in de Verkenning bedragen opgenomen die een indicatie geven van de financiële gevolgen als «doorkijk» voor de komende jaren. Duidelijk is dat deze beleidskeuzes onderdeel uitmaken van een lijn, waarin de prioriteit die het huidige kabinet aan onderwijs heeft gegeven, de komende jaren wordt voortgezet. In dit verband is ook het richtsnoer van de Europese Raad van Lissabon (maart 2000) een belangrijk criterium, namelijk «een sterke jaarlijkse groei van de investeringen per capita in menselijke hulpbronnen».

meerjarig perspectief voor cultuur

Naast de Verkenning Onderwijs en Onderzoek ontvangt de Tweede Kamer in het najaar een brief waarin nader wordt ingegaan op het meerjarig perspectief voor cultuur in samenhang met de Tweede Kamer-motie van de Algemene Politieke Beschouwingen (september 2000), waarbij in het debat als norm voor de cultuuruitgaven 1% van de rijksbegroting is genoemd.

Welke keuzes kunnen worden gerealiseerd, is uiteraard afhankelijk van de uitgavenkaders van de komende jaren en de fasering in de beleidsmatige en budgettaire keuzes die binnen deze uitgavenkaders gemaakt zullen worden.

6.2 Hoofdlijnen van het OCenW-streefbeeld

Onderwijs

De beleidskeuzes, over de volle breedte van het onderwijs, liggen in het verlengde van de beleidslijnen uit de Voorjaarsnota 2001 en de Miljoenennota 2002.

In trefwoorden betreft het de volgende prioriteiten die vervolgens kort worden toegelicht:

• professionalisering van personeel en modernisering van arbeidsvoorwaarden;

• faciliteren en stimuleren van vernieuwing;

• versterking van de beroepskolom;

• meer aandacht voor de diversiteit van onderwijsdeelnemers.

Professionalisering van personeel en modernisering van arbeidsvoorwaarden

De komende jaren zullen de beleidsthema's personeel en arbeidsvoorwaarden bepaald worden door de verdere uitvoering van het Van Rijn-rapport (inclusief de aanbevelingen uit het rapport Van Vucht Tijssen), intensivering van het beleid om nieuwe doelgroepen aan te spreken voor het werk in het onderwijs, impulsen voor uitbreiding van schoolbudgetten mede gericht op het creëren van de invoeringscondities voor lumpsum-financiering in het primair onderwijs en voor schoolontwikkeling in het voortgezet onderwijs.

Van Rijn-rapport

In het rapport Van Rijn is een pleidooi opgenomen om de beloningsverschillen en -achterstanden in de collectieve sector ten opzichte van de markt, waarbij vooral het taakveld onderwijs en wetenschappen is genoemd, te pareren door verbetering van het loopbaanperspectief. In uurloon worden in het Van Rijn-rapport verschillen genoemd tussen marktsector en onderwijs en wetenschappen van 7 tot 18% bij onderwijspersoneel met een opleidingsniveau hbo of wo (met andere woorden: het opleidingsniveau van leraren). De gemiddelde beloningsachterstand (ten opzichte van de marktsector) over alle opleidingsniveaus genomen bedraagt 9%. Deze grote verschillen worden mede veroorzaakt doordat het onderwijs weinig functiedifferentiatie – en daarmee weinig mogelijkheden tot doorstroom naar hogere functies – kent. De tijd die het vergt om in het onderwijs de afstand tussen het startsalaris en de eindschaal te overbruggen is ook relatief lang. Beide lijnen, meer functiedifferentiatie en een kortere carrièrelijn in de salarisschaal, zijn door het huidige kabinet al met een impuls van€ 0,5 miljard op jaarbasis ingezet. Hiermee kan de achterstand met 3% worden ingelopen. Gelet op de geconstateerde beloningsverschillen is er nog een weg te gaan. Ter illustratie van de begrotingseffecten hiervan: in het onderwijs en de onderzoekssector is de huidige loonsom circa € 15 miljard. Met andere woorden; een verbetering van de loonruimte in dit taakveld met 1% kost € 150 miljoen. In lijn met het beleid van de afgelopen jaren, zal de toekenning van de extra middelen in het primair en voortgezet onderwijs vooral via de decentrale schoolbudgetten moeten plaatsvinden. Dit voorbeeld geeft aan dat een forse inzet op dit beleidsthema grote gevolgen heeft voor de ruimte binnen de begrotingskaders voor de komende jaren.

Faciliteren en stimuleren van vernieuwing

materiële randvoorwaarden

Onder deze beleidskeuze wordt vooral begrepen een verbetering van de materiële randvoorwaarden in onderwijs en onderzoek, zoals:

• modernisering van leermiddelen;

• verbetering van inventaris;

• ict-toepassingen;

• investeringen in huisvesting.

De signalen uit het veld dat hiervoor meer middelen noodzakelijk zijn, zijn de afgelopen jaren beantwoord met een aantal financiële impulsen voor de aanschaf van nieuwe inventaris en leermiddelen, intensivering van ict-beleid en verhoging van de materiële vergoeding. Een flink deel van de problemen is daarmee opgelost, maar uit onderzoeken blijkt de noodzaak voor meer middelen voor de materiële randvoorwaarden, ook in relatie tot vernieuwing van onderwijs.

In diverse evaluatieonderzoeken (onder andere van TNO) wordt gepleit voor een verhoging van de normbedragen met 10% in het primair onderwijs.

Uit de evaluatie van de lumpsum-financiering in het voortgezet onderwijs blijkt, dat problemen kunnen ontstaan met vervanging van inventaris en apparatuur, omdat er onvoldoende middelen beschikbaar zijn voor afschrijvingen.

Voor de huisvesting van scholen in het primair en voortgezet onderwijs zullen meer investeringen moeten volgen met inachtneming van de verantwoordelijkheid van de gemeenten.

Vanuit het hoger onderwijs en de onderzoeksinstellingen wordt het onderhoud van gebouwen en de beschikbaarheid en kwaliteit van onderzoeksapparatuur als een steeds groter probleem ervaren.

Ter indicatie: een verhoging van de materiële bekostiging in onderwijs en onderzoek met 10% (ten opzichte van het huidige budget) betekent dat met deze beleidskeuze een bedrag van circa € 250 à 275 miljoen structureel is gemoeid.

Versterking van de beroepskolom

doorstroom en rendement

Om een aantal redenen wordt gepleit voor versterking van de beroepskolom:

• verbetering van de kwaliteit van de beroepseducatie;

• een betere aansluiting op specifieke en individuele wensen van deelnemers;

• verbetering van doorstroom en rendement;

• meer gekwalificeerde mbo'ers en hbo'ers op de arbeidsmarkt.

Daarnaast betekent de beleidskeuze het vergroten van de verscheidenheid in het hoger onderwijs dat naar internationale maatstaven concurrerend moet zijn.

De sociale partners hebben gepleit voor een jaarlijkse investering oplopend naar circa € 450 miljoen. In de Miljoenennota 2002 is structureel € 136 miljoen beschikbaar gekomen voor de beroepskolom waarbij vervolgstappen worden overwogen, mede afhankelijk van de inzet van sociale partners bij dit beleidsthema.

Meer aandacht voor diversiteit van onderwijsdeelnemers

voor- en vroegschoolse educatie

Meer aandacht voor de diversiteit van onderwijsdeelnemers betekent:

• een brede inzet op voor- en vroegschoolse educatie(vve);

• versterking van het onderwijsachterstandenbeleid;

• impulsen voor leerlinggebonden financiering (lgf) en vo-zorgbudget.

Onder het thema «diversiteit onderwijsdeelnemers» zijn in deze kabinetsperiode al veel begrotingsprioriteiten gerealiseerd, maar voortzetting van deze beleidskeuzes wordt in de Verkenning Onderwijs en Onderzoek bepleit. Nu kan 50% van de doelgroep vve worden bereikt. Bij de vve-opties is becijferd dat uitbreiding van de voorschoolse educatie naar de volledige doelgroep van 200 000 kinderen € 90 miljoen per jaar kost. Andere vve-opties in de Verkenning zijn financieel ingrijpender van aard.

Onderzoek

wetenschappelijke kwaliteit

Belangrijke uitdagingen voor de toekomst zijn het vasthouden van de hoge wetenschappelijke kwaliteit en het bieden van ruimte aan nieuwe ideeën. Bijkomend doel is het flexibeler inzetten van middelen zodat op een slagvaardige wijze kennis kan worden opgebouwd over nieuwe sleuteltechnologieën. De wisselwerking tussen wetenschappelijk onderzoek en de omgeving moet worden vergroot. Samenwerking tussen onderzoeksinstituten en bedrijfsleven is essentieel. De maatregelen in de Verkenning Onderwijs en Onderzoek zijn gericht op grotere transparantie in het onderzoeksbestel en het aanjagen van (top-) onderzoek en vergen de komende jaren investeringen voor:

• het aantrekken van (jonge) talentvolle onderzoekers;

• het versterken van de 2e geldstroom (NWO);

• investeringen in prioritaire gebieden;

• infrastructurele voorzieningen.

Ter indicatie van de budgettaire afweging voor de komende jaren: uitvoering van het Strategisch Plan 2002–2006 van NWO – als onderdeel van deze beleidskeuzes – betekent een bedrag van ongeveer € 90 miljoen.

Cultuur

bereik en behoud

Met de extra investeringen in de afgelopen kabinetsperiode is een aanzet gegeven naar het vergroten van het cultuurbereik en -behoud.

Om de maatschappelijke actieradius van het cultuurbeleid te verbreden, en daarmee het effect van cultuur op de sociale cohesie te versterken, liggen een aantal beleidskeuzes/opties voor:

• meer aandacht voor e-culture;

• betere arbeidsvoorwaarden in de cultuursector;

• conservering van papieren erfgoed, monumentenzorg en een aankoopfonds voor musea;

• herstructurering van bibliotheken.

Bij de Algemene Politieke Beschouwingen in september 2000 is als norm genoemd 1% van de rijksbegroting en in samenhang hiermee heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin gevraagd is om een meerjarig perspectief voor kunst en cultuur te ontwikkelen.

6.3 Afronding

Met deze vooruitblik van «beleidsplannen-in-ontwikkeling» is een indicatief beeld geschetst van financiële gevolgen van beleidskeuzes na 2002. In welke mate deze beleidskeuzes kunnen worden gerealiseerd is uiteraard afhankelijk van politieke keuzes en de uitgavenkaders van het nieuwe kabinet.

1. BASISONDERWIJS EN 2. EXPERTISECENTRA

1.1 Algemene beleidsdoelstelling

kwalitatief hoogwaardige opleiding

Het primair onderwijs1 heeft tot doel kinderen een kwalitatief hoogwaardige opleiding te geven, waardoor zij hun capaciteiten tot ontwikkeling kunnen brengen. Het onderwijs is gericht op de emotionele en verstandelijke ontwikkeling, de ontwikkeling van creativiteit, het verwerven van noodzakelijke kennis en de ontwikkeling van sociale, culturele en lichamelijke vaardigheden van ieder kind. Daarmee levert het primair onderwijs een belangrijke bijdrage aan de voorbereiding van kinderen op hun latere zelfstandige deelname aan de samenleving.

De doelgroep van het basisonderwijs wordt gevormd door alle kinderen in de leeftijdscategorie van ongeveer 4 tot 12 (maximaal 14) jaar. De doelgroep van het speciaal onderwijs omvat jongeren in de leeftijdscategorie van circa 4 tot en met 19 jaar, die door een handicap of een gedragsstoornis overwegend zijn aangewezen op een orthopedagogische en orthodidactische benadering.

Ter realisering van de doelstelling is in de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet op de expertisecentra (WEC) vastgelegd dat de (rijks)overheid een stelsel van basisscholen respectievelijk een stelsel van scholen voor speciaal onderwijs in stand houdt. Beide wetten hebben elk een eigen beleidsartikel (WPO: artikel 1 en WEC: artikel 2). De algemene doelstelling van de WPO en WEC is echter gelijk en de uitwerking hiervan binnen beide artikelen komt qua methodiek overeen. Daarom worden beide artikelen toegelicht in één hoofdstuk.

Het aantal leerlingen dat deelneemt aan het basisonderwijs en het speciaal onderwijs is in tabel 1.1 opgenomen, waarbij vanaf 2001 sprake is van een raming.

1.2 Nader geoperationaliseerde doelstellingen

Het beleid van de overheid is erop gericht om zowel op het niveau van het stelsel als op het niveau van de individuele school de condities te realiseren die noodzakelijk zijn in het licht van de algemene beleidsdoelstelling. De hoofdlijn van het beleid laat zich puntsgewijs als volgt samenvatten.

Kwaliteit: onderwijs op maat

onderwijs op maat

In de algemene doelstelling van het primair onderwijs staat de kwaliteit van het door een school aan te bieden onderwijs centraal. Kwalitatief goed onderwijs vraagt van de scholen dat zij bij de vormgeving van het onderwijsaanbod aansluiten op de behoeften van hun leerlingen. Kortom: onderwijs op maat. In hoeverre scholen het onderwijs afstemmen op de behoeften van leerlingen beoordeelt de Inspectie van het onderwijs in het schooltoezicht.

De operationele doelstellingen op het vlak van kwaliteit zijn beschreven in paragraaf 1.2.1. Voor zover relevant is per operationeel doel aangegeven of het specifiek betrekking heeft op het basisonderwijs of het speciaal onderwijs.

Bestuurlijk: systeem- versus resultaatverantwoordelijkheid

De rijksoverheid is verantwoordelijk voor het functioneren van het beleid. De relatie tussen de rijksoverheid en de scholen in het primair onderwijs is vastgelegd in de WPO en de WEC: enerzijds worden de scholen, onder bepaalde voorwaarden, door de rijksoverheid gefaciliteerd, anderzijds stelt de rijksoverheid aan de scholen eisen omtrent toegankelijkheid en kwaliteit van het geboden onderwijs.

Tot de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid behoort ook het zorgdragen voor een adequate inrichting van het uit te voeren toezicht (waaronder Onderwijsinspectie en accountants). Uit dat toezicht komt naar voren of het onderwijs op individuele scholen voldoet aan de gestelde kwaliteitseisen en of de door de (rijks)overheid ter beschikking gestelde middelen zijn besteed overeenkomstig de daaraan verbonden voorwaarden. Uit het toezicht komt de informatie naar voren die de rijksoverheid in staat stelt of met het bestaande bestel de doelstellingen (kunnen) worden bereikt of dat een aanpassing van het bestel geboden is.

Op een aantal belangrijke onderdelen van het onderwijsbeleid is de afgelopen jaren de positie van de gemeente meer nadrukkelijk in beeld gekomen. Gewezen wordt op de verantwoordelijkheden van de gemeenten voor:

• de huisvesting van scholen voor primair en voortgezet onderwijs;

• de schoolbegeleiding;

• het onderwijsachterstandenbeleid (waaronder vve en onderwijskansen);

• het onderwijs in allochtone levende talen (oalt).

handelingsvrijheid

De overheid streeft ernaar om de aan de bekostiging verbonden voorwaarden tot een minimum te beperken. Immers, als scholen onderwijs en zorg op de maat van de leerling moeten aanbieden, moet er sprake zijn van handelingsvrijheid van scholen waar het de inzet van de daartoe beschikbare middelen (personeel, materieel, geld) betreft. Daarom zullen met ingang van het schooljaar 2001–2002 vier budgetten, die nu nog apart aan de scholen worden toegekend voor uiteenlopende doelen en die veelal ook nog zijn geoormerkt, worden gebundeld in één budget: het schoolbudget. Het schoolbudget is opgebouwd uit de budgetten voor nascholing, voor integraal personeelsbeleid, voor managementondersteuning en arbeidsmarkt, voor schoolspecifieke knelpunten en een deel van de regeerakkoordgelden. Een belangrijk deel van de middelen die toegekend worden op basis van het rapport van de commissie Van Rijn is eveneens aan het schoolbudget toegevoegd.

Met ingang van het schooljaar 2002–2003 zal ook het schoolprofielbudget deel uitmaken van het schoolbudget en zal het thans bestaande schot tussen personeel en materieel worden weggenomen. Scholen mogen nu alleen budgetten schuiven van materieel naar personeel. Vanaf 1 augustus 2002 is ook het omgekeerde mogelijk.

De besteding van het schoolbudget door de scholen zal in het kader van de vaststelling van de aanvraag rijksvergoeding worden gevolgd.

Zoals beschreven in de notitie «Kwaliteit aan de basis» die op 5 juli 2001 aan de Tweede Kamer is aangeboden, past bij een grotere bestedingsvrijheid van scholen een andere wijze van verantwoording aan de rijksoverheid. In navolging van het voortgezet onderwijs, wordt ook in het primair onderwijs een financieel jaarverslag van de school aan de rijksoverheid geïntroduceerd.

De operationele doelstellingen op bestuurlijk terrein zijn beschreven in paragraaf 1.2.2.

Bereikbaarheid

Box 1.1: Bereikbaarheid in het basisonderwijs

Het huidige scholenbestand in het basisonderwijs wordt gekenmerkt door een, ook naar richting, fijnmazige spreiding van voorzieningen in zowel het stedelijk gebied als het platteland. Door deze spreiding is er sprake van evenwicht tussen enerzijds de wenselijkheid om leerlingen op redelijke afstand van hun woning basisonderwijs van de gewenste richting aan te bieden en anderzijds een efficiënte toerusting van de scholen. Het beleid is erop gericht het huidige evenwicht intact te laten.

De afgelopen jaren is het aantal basisscholen (exclusief de speciale scholen voor basisonderwijs) licht gedaald van 7 078 in 1998 naar 7 042 in 2000. Het aantal scholen voor speciaal basisonderwijs is in dezelfde periode, voornamelijk door fusies, gedaald van 415 naar 370 scholen.

regionale expertisecentra

Het huidige aanbod van scholen in het speciaal onderwijs, in totaal circa 330, is kleinschalig georganiseerd en kent een ongelijke spreiding van de diverse onderwijssoorten over het land. Om een evenwichtiger spreiding van het speciaal onderwijs te realiseren is besloten te komen tot een clustering van de bestaande schoolsoorten in regionale expertisecentra (rec's).

Personele toerusting

Box 1.2: Personele toerusting

Om de scholen in het primair onderwijs in staat te stellen tot het aanbieden van het verlangde onderwijs kent de rijksoverheid elke school formatieve ruimte toe voor het in dienst nemen van gekwalificeerd personeel. Naast de reguliere formatie wordt, afhankelijk van de schoolsoort en de leerlingenpopulatie, aan scholen extra formatie toegekend. De extra formatie wordt verschaft opdat scholen bijvoorbeeld meer aandacht kunnen geven aan leerlingen in achterstandsituaties of leerlingen met een onderwijsbeperking.

Tevens ontvangen de scholen middelen voor na- en bijscholing om de kwalificaties van het personeel op peil te houden.

Bepalende factoren voor een school om een op de behoeften van de leerling toegesneden onderwijsaanbod te kunnen realiseren zijn:

• de verhouding tussen de formatie en het aantal leerlingen;

• de kwalificaties van het onderwijspersoneel;

• de mogelijkheden voor scholen om de beschikbare formatie ook feitelijk te bezetten met gekwalificeerd personeel;

• de kracht van het management en het bestuur van de school.

In tabel 1.2 is de bekostigde formatie in het (speciaal) basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs opgenomen.

De operationele doelstellingen personeel zijn weergegeven in paragraaf 1.2.3 en hoofdstuk 9.

Materiële toerusting en ict

programma's van eisen

De materiële toerusting van de scholen in het primair onderwijs is normatief onderbouwd met programma's van eisen. In deze programma's van eisen staat beschreven op welke uitgaven van een school de materiële vergoedingen zijn gebaseerd. Daarmee wordt aangegeven voor welke doelen de bekostiging wordt gegeven en voor welk bedrag bepaalde taken moeten kunnen worden uitgevoerd. De programma's van eisen worden iedere vijf jaar geëvalueerd. De laatste evaluatie heeft plaatsgevonden in 2001.

De operationele doelstellingen voor materieel en ict staan in paragraaf 1.2.4 en hoofdstuk 10.

1.2.1 Kwaliteit

a. Groepsgrootte in de onderbouw (basisonderwijs)

formatie-omvang

Voor veel leraren vormen grote groepen een belemmering om het onderwijs af te stemmen op de diversiteit tussen leerlingen. Het doel van het kabinet is de basisschool in staat te stellen het onderwijsaanbod in de onderbouw beter af te stemmen op de behoefte van de leerling.

In het licht van die doelstelling is in 1998 besloten de formatietoekenning voor de onderbouw van de basisscholen te verruimen, waardoor per augustus 2002 de formatieomvang is gebracht op 20 leerlingen per leerkracht. Een zeer belangrijk bijkomend voordeel van deze maatregel is dat het beroep van leraar aantrekkelijker wordt.

De budgettaire gevolgen van de maatregelen zijn weergegeven in tabel 1.3.

NB. 1997 tot en met 2000 betreffen realisatiecijfers; 2001 en verder zijn op het niveau rijksbegroting 2002; huisvesting en overige reeks op niveau rijksbegroting 1997 resp. 1999. De kosten vallen zowel onder de uitgavencategorie «personeel» als «materieel».

groepsverkleining

De meting van het effect van de formatieverruiming in de onderbouw op de kwaliteit van het basisonderwijs wordt gevolgd door onderzoek van de Inspectie. Deze onderzoekt jaarlijks hoe de scholen de middelen voor groepsverkleining hebben ingezet, welke invloed de ingezette middelen hebben op de gemiddelde groepsgrootte, wat het verband is tussen de wijze waarop de scholen de middelen inzetten en de kwaliteit van het onderwijs. Hiervoor is op basis van steekproefonderzoek in mei en oktober 2000 de gemiddelde groepsgrootte vastgesteld. Verder zijn gegevens uit het integraal schooltoezicht 1999–2000 nader geanalyseerd.

Naast het onderzoek van de Inspectie is er sprake van door de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk onderzoek (NWO) geprogrammeerd en aanbesteed onderzoek (Stuurgroep beleidsgericht onderzoek primair onderwijs).

formatieverruiming

De in 1997 ingezette formatieverruiming voor de onderbouw in het basisonderwijs heeft geleid tot een kwaliteitsverbetering in het basisonderwijs. Uit onderzoek van het Onderzoekscentrum Toegepaste Onderwijskunde (OCTO) blijkt dat leraren in kleinere klassen beter weten in te spelen op verschillen tussen leerlingen. Ook blijkt uit de bevindingen van de Inspectie dat de inzet van «meer handen in de klas» leidt tot een verbetering van het didactisch handelen. Door de scholen worden de extra middelen voor de onderbouw als volgt ingezet:

• feitelijke verkleining van de groep (permanent, voor een deel van het schooljaar of voor een deel van de week of van de dag);

• extra personeel in de groep (extra groepsleraar, vakleraar of onderwijsassistent);

• extra personeel in de onderbouw (bijvoorbeeld coördinator leerlingenzorg, coördinator onderbouw, intern begeleider);

• een combinatie van bovengenoemde mogelijkheden.

b. Weer samen naar school (basisonderwijs)

Algemeen

zorgcapaciteit

Het doel van «weer samen naar school» (wsns) is de zorg naar de leerlingen te brengen in plaats van de leerlingen naar de zorg te sturen. Daarmee wordt voorkomen dat leerlingen die ook geholpen kunnen worden in het regulier basisonderwijs in het speciaal (basis)onderwijs terechtkomen. Dit vergt dat op reguliere basisscholen de zorgcapaciteit vergroot wordt, zodat meer kinderen met specifieke onderwijsbehoeften passende zorg en passend onderwijs kunnen krijgen op deze scholen. Het aanbod van onderwijs en zorg binnen reguliere basisscholen moet aansluiten op de vraag van de leerlingen (onderwijs op maat).

In de financieringssystematiek van wsns is een prikkel verwerkt die moet leiden tot de realisatie van bovengenoemd doel. Als meer dan 2% van de leerlingen in een samenwerkingsverband van scholen op speciale basisscholen ingeschreven staat, vloeit een deel van de zorgformatie van de gezamenlijke basisscholen in het samenwerkingsverband naar de speciale basisscholen. Dit stimuleert de basisscholen om zo veel mogelijk kinderen zorg op maat te bieden.

In tabel 1.4 is voor het basisonderwijs per jaar het percentage leerlingen aangegeven dat is ingeschreven bij het speciaal basisonderwijs.

Het landelijk gemiddelde deelnamepercentage daalt nog maar licht. Er is wel sprake van een constante sterke daling van het deelnamepercentage bij samenwerkingsverbanden met hoge deelnamepercentages. In 2000 waren er nog maar vier samenwerkingsverbanden waarvan meer dan 4% van de leerlingen was ingeschreven bij het speciaal basisonderwijs. In de jaren 1994, 1995 en 1996 behoorden nog 35 tot 40 samenwerkingsverbanden tot die categorie.

Plaatsingslijsten

Een specifiek aandachtspunt binnen wsns betreft de plaatsingslijsten. In een beperkt aantal situaties verloopt meer tijd dan wenselijk is tussen het moment van indicatiestelling (vaststelling dat een leerling geplaatst moet worden in het speciaal basisonderwijs) en de feitelijke plaatsing van de leerling op een speciale school voor basisonderwijs.

speciaal basisonderwijs

De doelstelling is dat tussen het moment dat een leerling wordt geïndiceerd voor het speciaal basisonderwijs én het moment dat deze leerling daar feitelijk wordt geplaatst hoogstens drie maanden verstrijken. Om dat te bereiken is een plan van aanpak in uitvoering, dat zowel algemene kwaliteitsbevorderende maatregelen bevat als specifieke activiteiten gericht op samenwerkingsverbanden met problemen.

Daarnaast is er een voorstel tot wetswijziging in voorbereiding. In de Wet op het primair onderwijs worden drie verplichte plaatsingsdata vastgelegd (na de zomervakantie, na de kerstvakantie en 1 april), zodat de wachttijd voor leerlingen zo kort mogelijk zal zijn.

Voor een algemene financiële impuls is in het schooljaar 2000–2001 een bedrag van € 8 miljoen1 aan de samenwerkingsverbanden uitgekeerd. Voor meer specifieke maatregelen is in het plan van aanpak een bedrag van € 13 miljoen uitgetrokken.

Of de maatregelen het beoogde effect sorteren wordt gemonitord door:

• de Inspectie

De Inspectie zal haar onderzoek op de peildatum 1 oktober voortzetten, zodat het aantal leerlingen op een wachtlijst in meerjarig perspectief kan worden geplaatst. Daarnaast zijn de samenwerkingsverbanden verplicht (bij regeling van 15 november 2000) om de Inspectie ook de wachttijd per leerling door te geven. Zo zal de Inspectie op termijn ook een overzicht kunnen geven van de wachttijden.

• het procesmanagement primair onderwijs (pmpo)

Het pmpo zal zijn monitor naar de stand van zaken in de samenwerkingsverbanden in 2002 herhalen.

• de inhoudelijke experts

Experts zien toe op het gebruik van hun aanbevelingen in de plannen van aanpak van de samenwerkingsverbanden.

• beleidsgericht onderzoek primair onderwijs

Het onderzoek naar de oorzaken van de wachtlijsten.

Er zijn geen streefwaarden geformuleerd bij het opstellen van het wsns-beleid.

c. Schoolbegeleiding

schoolbegeleidingsdiensten

De schoolbegeleidingsdiensten (sbd's) bieden aan alle scholen ondersteuning bij het invoeren van onderwijsvernieuwingen en het oplossen van problemen die zij ondervinden in het onderwijsleerproces. De hulp kan zowel leerlingbegeleiding als systeembegeleiding zijn. Het is belangrijk dat scholen daarin keuzes maken op basis van de sterke en zwakke punten die de school met haar eigen kwaliteitszorg gevonden heeft. De Inspectie stelt de mate vast waarin scholen hierin slagen.

In het kader van de verdere professionalisering van scholen is het beleid erop gericht om scholen meer ruimte te geven het eigen beleid te laten aansluiten bij de schoolspecifieke omstandigheden. Voor de schoolbegeleidingsdiensten heeft dit een omlegging van geldstromen tot gevolg. In de huidige situatie worden de sbd's door de gemeenten bekostigd. Zij ontvangen hiervoor een doeluitkering van het rijk en voegen hier eigen middelen van ongeveer even grote omvang aan toe. De sbd's leveren een pakket diensten zonder daarvoor aan de scholen een vergoeding te vragen.

Het voornemen van het kabinet is om vanaf 2003 het huidige budget voor de schoolbegeleidingsdiensten rechtstreeks aan de scholen uit te keren. Scholen kunnen dan zelf bepalen waar zij de dienstverlening inkopen die zij het meest passend achten. Scholen zijn echter bij de inkoop van dienstverlening btw-plichtig. Hiertoe zullen zij extra middelen ontvangen.

De Inspectie zal ook bij deze grotere keuzevrijheid vaststellen of de school de inzet van de middelen afstemt op haar sterke en zwakke punten, welke uit het eigen kwaliteitszorgsysteem naar voren zijn gekomen.

Deze middelen vallen onder de uitgavencategorie «overig». Tevens ontvangen de sbd's middelen uit het Gemeentefonds. Deze tabel is inclusief de btw-compensatie.

Een belangrijke indicator voor succes wordt het Inspectie-oordeel over de mate waarin de inzet van externe contacten (waaronder schoolbegeleiding) afgestemd is op de sterkte-zwakte-analyse door de school. De Inspectie kan vervolgens vaststellen of de door de school gekozen schoolbegeleiding functioneel is voor de kwaliteitsverbetering van scholen.

d. Leerplicht naar vier jaar

primair onderwijs

Vrijwel alle kinderen gaan op vierjarige leeftijd naar het primair onderwijs. In de huidige situatie vangt de leerplicht echter pas aan wanneer een kind vijf jaar wordt. Geconstateerd is dat een beperkt aantal van de vierjarigen (circa 3 000 kinderen) op dit moment geen onderwijs volgt.

Het doel is om de groep van vierjarigen die geen onderwijs volgen zo klein mogelijk te laten zijn. De overwegingen hierbij zijn:

• vanaf de leeftijd van vier jaar wordt de basis gelegd voor de verdere schoolloopbaan;

• ter voorkoming en bestrijding van (taal-)achterstanden dienen kinderen vroegtijdig aan het onderwijs deel te nemen.

Om het doel te realiseren vindt er een verlaging plaats van de leerplichtige leeftijd van vijf naar vier jaar. Het wetsvoorstel hiertoe is op dit moment gereed. De wetswijziging zal per 1 augustus 2002 worden ingevoerd.

In de komende maanden zal een voorlichtingscampagne worden opgezet om ouders, verzorgers, schoolbesturen en andere betrokkenen tijdig op de hoogte te stellen.

De verlaging van de leerplicht leidt tot een grotere deelname van leerlingen aan het primair onderwijs. Dit leidt tot een hogere vergoeding voor de personele en materiële uitgaven van de scholen (€ 12 miljoen respectievelijk € 1 miljoen). Tevens zullen er bij de gemeenten extra huisvestingskosten optreden (€ 2 miljoen over te boeken naar het Gemeentefonds). Het totaal aan extra middelen is weergegeven in tabel 1.6.

Deze middelen vallen zowel onder de uitgavencategorie «personeel» als «materieel».

Op de naleving van de verplichting dat kinderen van vier jaar naar school moeten, wordt toezicht gehouden door de leerplichtambtenaar van de gemeente. Dit is geregeld in de Leerplichtwet. De verlaging van de leerplicht wordt drie jaar na invoering geëvalueerd.

e. Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid

Algemeen

Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (goa-beleid) heeft tot doel het wegwerken van onderwijsachterstanden. Van de circa 1,6 miljoen kinderen in het basisonderwijs behoren ongeveer 450 000 kinderen tot de doelgroep van het achterstandenbeleid. De meerderheid daarvan, circa 250 000, zijn autochtone leerlingen uit een achterstandssituatie. De overige 200 000 zijn leerlingen van allochtone afkomst.

Landelijk Beleidskader

Op 1 augustus 2002 treedt de tweede periode van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid in werking. In het landelijk beleidskader (lbk) voor deze periode zijn doelen voorzien van een succesindicator. Het gaat om de volgende doelen:

• reductie van de taalachterstand van doelgroepleerlingen met 25% in 2006 ten opzichte van niet-doelgroepleerlingen;

• het verbeteren van de startpositie in het basisonderwijs door middel van het realiseren van deelname aan kwalitatief goede programma's voor voor- en vroegschoolse educatie door tenminste 50% van de doelgroep;

• de reductie van het voortijdig schoolverlaten met 30%;

• toename met 4% van de deelname aan het havo en vwo door allochtone leerlingen.

goa-beleid

Het onderwijsachterstandenbeleid is onder de regie gebracht van de gemeenten. Het landelijk beleidskader goa is richtinggevend voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. De middelen voor goa-beleid, vooren vroegschoolse educatie (vve) en onderwijskansenbeleid (ok-beleid) worden met ingang van 1 augustus 2002 jaarlijks in één specifieke uitkering aan de gemeenten verstrekt. Bij de bestrijding van onderwijsachterstanden zijn rijk en gemeenten complementaire partners.

De effectiviteit van het onderwijsachterstandenbeleid wordt verhoogd door de bestuurlijke aanpak, zoals die bij onderwijskansen is gekozen, als instrumenteel doel aan de goa-beleidsvoorschriften toe te voegen. Dit houdt in dat gemeenten in overleg met scholen en schoolbesturen financiële middelen inzetten op basis van concrete problemen op individuele scholen. Het principe van evenredige verdeling van lokale middelen over achterstandscholen kan niet van toepassing zijn.

In tabel 1.7 zijn de voor goa-beleid beschikbare middelen weergegeven.

Deze middelen vallen onder de uitgavencategorie «personeel».

Toelichting op tabel 1.7:

• Tot 1 augustus 2002 worden de middelen voor het goa-beleid, voor- en vroegschoolse educatie en het onderwijskansenbeleid door drie specifieke uitkeringen aan de gemeenten beschikbaar gesteld. Tot die datum zijn de gemeenten verplicht deze middelen te besteden aan het doel waarvoor de uitkering wordt verstrekt. Met ingang van 1 augustus 2002 worden de budgetten goa-oud, vve en onderwijskansen samengevoegd tot één brede specifieke uitkering aan de gemeenten voor de uitvoering van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Daarnaast wordt een bedrag van € 9 miljoen specifiek voor ok-activiteiten aan kleinere gemeenten toegekend. De gemeenten krijgen hiermee de beleidsruimte om lokaal accenten te leggen binnen het onderwijsachterstandenbeleid. Dit kan ertoe leiden dat er lokaal verschuivingen optreden tussen doelstellingen van het goa-beleid.

• De middelen voor de eerste opvang van asielzoekers worden tot 1 augustus 2002 meegenomen in het goa-budget. Met ingang van 1 augustus 2002 worden deze middelen buiten de goa-bekostiging geplaatst en via een aparte regeling beschikbaar gesteld.

goa-monitor

Om de ontwikkelingen in het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid te volgen is de goa-monitor ontwikkeld. Aan de hand van 15 indicatoren worden onderwijsloopbanen van leerlingen gevolgd, in het bijzonder van leerlingen in achterstandsituaties.

Onderwijskansen (basisonderwijs)

Eind februari 2000 heeft het kabinet de notitie Onderwijskansen, ruimte voor kwaliteit bij de aanpak van onderwijsachterstanden aan de Tweede Kamer aangeboden met voorstellen om de onderwijskansen te verbeteren van de kinderen die het meeste risico lopen achter te blijven in het onderwijs. In het algemeen overleg van 22 maart 2000 heeft de Tweede Kamer bevestigd dat de verbetering van onderwijskansen een intensieve aanpak vereist. De nota Aan de slag met onderwijskansen bevat hiervan een uitwerking. De Tweede Kamer heeft op 19 juni 2000 met de inhoud van deze nota ingestemd.

gewichtenleerlingen

Tot de doelgroep van het onderwijskansenbeleid (ok-beleid) behoren de scholen met grote aantallen gewichtenleerlingen. Voor de generieke maatregelen in het primair onderwijs (zie hieronder) gaat het om scholen met 70% of meer gewichtenleerlingen. Wat de schoolspecifieke aanpak betreft gaat het in de vier grote gemeenten voornamelijk om scholen met 70% of meer gewichtenleerlingen, in de gemeenten met meer dan 100 000 inwoners (de zogeheten G21/100 000+) en de overige gemeenten om scholen met meer dan 50% gewichtenleerlingen. Binnen deze categorieën gaat het hoofdzakelijk om scholen waarvan de kwaliteit van het onderwijs te wensen overlaat of de prestaties van de leerlingen achterblijven bij de verwachtingen.

onderwijskansenbeleid

De maatregelen in het bestek van het onderwijskansenbeleid zijn de volgende:

• De ontwikkeling van een aanpak op maat voor scholen met een hoge concentratie aan problemen. De aanpak van onderwijskansen is gebaseerd op een lokale analyse van de aard en de ernst van de problematiek en kan betrekking hebben op de inhoudelijke, personele of materiële toerusting van de school (of een combinatie van deze elementen). In de vier grote gemeenten nemen 79 scholen voor primair onderwijs deel aan het onderwijskansenbeleid. Het aantal deelnemende scholen in de 32 gemeenten van de G21/100 000+ bedraagt in het primair onderwijs 126. Het aantal scholen in de overige gemeenten dat deelneemt, is eind 2001 bekend.

• Generieke maatregelen voor alle scholen voor primair onderwijs met meer dan 70% gewichtenleerlingen. Met deze maatregelen worden ongeveer 600 scholen bereikt; deze scholen hebben tezamen ongeveer 140 000 leerlingen.

Met het oog op de realisatie van de doelstellingen van het onderwijskansenbeleid in het primair en voortgezet onderwijs was oorspronkelijk voor 2001 € 20 miljoen en in 2002 en verdere jaren € 27 miljoen beschikbaar. Daarop vindt een aanvulling plaats ter grootte van € 9 miljoen in 2001, € 18 miljoen in 2002 en € 11 miljoen in 2003 en volgende jaren (deze middelen vallen onder de uitgavencategorie «personeel»). Deze aanvulling wordt met name specifiek ingezet voor ok-activiteiten van kleinere gemeenten.

onderwijskansenmonitor

De goa-monitor wordt in de loop van de tweede fase van het goa-beleid operationeel. Omdat het onderwijskansenbeleid in 2000 van start is gegaan, is er vooruitlopend op de goa-monitor een onderwijskansenmonitor ontwikkeld. Deze monitor bevat een beperkt aantal elementen uit de goa-monitor. Hiermee wordt vervroegd gestart. De eerste gegevensverzameling vindt plaats in september 2001.

De ok-monitor omvat:

• citoscores groep 8;

• toetsresultaten groep 2, 4 en 6;

• slaagresultaten voortgezet onderwijs;

• vertraging schoolloopbanen;

• spijbelpercentages;

• uitval en verwijzing naar het speciaal onderwijs.

Met ingang van 1 augustus 2002 wordt het ok-budget grotendeels opgenomen in het goa-budget. In het nieuwe landelijk beleidskader wordt over het onderwijskansenbeleid opgenomen dat in het lokale onderwijsachterstandenplan wordt vastgelegd hoe de voor achterstandenbestrijding bestemde middelen door de gemeente ingezet worden op grond van een lokale analyse van de ernst van het probleem.

Voor- en vroegschoolse educatie

taalachterstand

Veel allochtone kinderen hebben bij binnenkomst in de basisschool een forse taalachterstand ten opzichte van kinderen die niet tot de goa-doelgroep behoren, een achterstand die voor Turkse en Marokkaanse kinderen gemiddeld ongeveer twee jaar bedraagt. Autochtone doelgroepkinderen hebben een achterstand van gemiddeld één jaar. Uit het Prima-cohort blijkt dat deze achterstand in het vervolg van het basisonderwijs niet of nauwelijks wordt ingelopen. Dit heeft verstrekkende negatieve gevolgen voor het vervolgonderwijs en de latere maatschappelijke carrière van deze kinderen.

maatregelen

Doel van het goa-beleid is deze achterstand de komende 4 jaar met een kwart te verkleinen. Om dit te bereiken wordt bevorderd dat kinderen uit de doelgroep in de leeftijd van 2 tot en met 5 jaar deelnemen aan gestructureerde programma's voor voor- en vroegschoolse educatie (vve). Als succesindicator geldt een deelnamepercentage van ruim 50%. Om dat te bereiken zijn lokaal de volgende maatregelen nodig:

• totstandbrenging van het aanbod van gestructureerde vve-programma's bij voorschoolse opvangvoorzieningen (met name de peuterspeelzalen) en de onderbouw van het basisonderwijs;

• totstandbrenging van samenwerkingsrelaties tussen scholen voor basisonderwijs, peuterspeelzalen, kinderopvangvoorzieningen en consultatiebureaus met het oog op het tijdig signaleren en voorkomen van achterstand in de ontwikkeling van kinderen;

• deskundigheidsbevordering van medewerkers van kinderopvangvoorzieningen, peuterspeelzalen en de onderbouw van het basisonderwijs gericht op het uitvoeren van goede vve-programma's;

• stimulering van ouders van kinderen van 2 tot en met 5 jaar, die tot de goa-beleidsdoelgroep behoren om deel te nemen aan vve-programma's. Hierbij krijgen de consultatiebureaus een rol en zal een oudercampagne ontwikkeld worden.

Voor de realisatie van de doelstellingen van het vve-beleid was oorspronkelijk in 2001 € 64 miljoen en in 2002 en verdere jaren € 79 miljoen beschikbaar. Besloten is het budget voor vve te verruimen met € 9 miljoen in 2001 en met ingang van 2002 met € 16 miljoen (deze middelen vallen onder de uitgavencategorie «personeel»).

extra budget

Het extra budget voor vve wordt met ingang van 1 augustus 2002 opgenomen in de nieuwe goa-regeling. De in 2001 en 2002 overblijvende extra middelen worden, samen met middelen die nog resteren uit de reeds op de begroting aanwezige goa-beleid en vve-budgetten, met name ingezet voor die gemeenten die op grond van het nieuwe landelijk beleidskader met ingang van 1 augustus 2002 een ruimer aandeel uit de goa-middelen krijgen. Daarmee worden deze gemeenten in staat gesteld al in het schooljaar 2001–2002 te starten met de (voorbereidingen voor de) invoering van vve. Zonder die incidentele toekenning zouden de betrokken gemeenten die tot nu toe geen vve-middelen ontvingen pas met de voorbereidingen kunnen aanvangen met ingang van het schooljaar 2002–2003.

resultaat

Het resultaat van het vve-beleid wordt gemeten door:

• deelname aan vve-programma's door de totale doelgroep;

• de effectiviteit van deelname zal met behulp van Prima-cohort gegevens worden vastgesteld. Binnen de Prima-cohorten wordt onderscheid gemaakt naar al dan niet deelname aan vve-programma's.

f. Onderwijs in allochtone levende talen (basisonderwijs)

Onderwijs in allochtone levende talen (oalt) is er op gericht allochtone leerlingen de eigen moedertaal te leren zodat zij contact kunnen houden met de eigen cultuur. Een belangrijk uitgangspunt is daarbij, dat deze leerlingen door kennis van de eigen culturele achtergrond zelfbewuster kunnen integreren en participeren in de Nederlandse samenleving. Tegelijkertijd draagt oalt ertoe bij dat de culturele verscheidenheid in Nederland behouden en bevorderd wordt.

doelen

De doelen van het oalt-beleid zijn:

• het aanbieden van lessen in allochtone levende talen door scholen of buitenschoolse instellingen (voor alle groepen buiten het reguliere onderwijsprogramma), afgestemd op de lokale behoeften van ouders;

• het aanbieden van lessen in taalondersteuning binnen het kader van het goa-beleid (groepen 1 tot en met 4 binnen de schooltijden).

activiteiten

Om de doelstellingen te realiseren worden door gemeenten op basis van de van het Rijk ontvangen middelen de volgende activiteiten ontplooid:

• gemeenten stellen in overleg met ouders en schoolbesturen een oalt-plan op als zij meer dan € 113 445 aan oalt-middelen van het rijk ontvangen;

• indien gemeenten een oalt-budget ontvangen dat kleiner is dan € 113 445 neemt de gemeenteraad ten aanzien van dit budget een raadsbesluit;

• gemeenten geven in hun oalt-plan aan of oalt-middelen worden ingezet voor taalondersteuning en in welke talen oalt wordt aangeboden;

• gemeenten geven in hun oalt-plan aan welke talen door welke scholen of instellingen worden aangeboden.

De Wet onderwijs in allochtone levende talen biedt de mogelijkheid om oalt-middelen in te zetten om de taalachterstanden van allochtone leerlingen te bestrijden in het kader van het goa-beleid.

Met het oalt-beleid is landelijk een inzet van circa € 68 miljoen gemoeid (deze middelen vallen onder de uitgavencategorie «personeel»).

fundamentele discussie

Mede op basis van een door de Onderwijsraad uit te brengen advies en een door het Sociaal Cultureel Planbureau uit te voeren onderzoek zal een fundamentele discussie over oalt plaatsvinden. In afwachting van de uitkomsten van die discussie zal de huidige bekostiging worden voortgezet tot 1 augustus 2004.

Er zijn geen streefwaarden geformuleerd bij het opstellen van het oalt-beleid.

g. Integratie van leerlingen met een handicap in het regulier onderwijs

De bevordering van de emancipatie en integratie van mensen met een handicap is een belangrijke doelstelling van de Rijksoverheid. Omdat de huidige organisatie van het onderwijs maar beperkte mogelijkheden biedt om aan deze behoefte tegemoet te komen, wordt sinds 1996 gewerkt aan de introductie van een leerlinggebonden financiering (lgf) die de keuzevrijheid van de ouders voor regulier of speciaal onderwijs moet vergroten. Om de keuzevrijheid daadwerkelijk gestalte te geven moeten de reguliere scholen toegerust zijn om kinderen met een handicap te kunnen opvangen.

maatregelen

De volgende maatregelen moeten het regulier onderwijs toerusten op de opvang van gehandicapte kinderen:

• introductie van een leerlinggebonden financiering (de rugzak) voor geïndiceerde leerlingen. Een deel van de rugzak dient herbesteed te worden aan ambulante begeleiding vanuit een speciale school in de regio;

• reguliere scholen worden begeleid bij de opvang van een gehandicapte leerling. Er komt een draaiboek waarin een handleiding zit over de procedures bij de opvang van een gehandicapte leerling.

middelen

In tabel 1.8 zijn de middelen weergegeven die beschikbaar zijn voor aanvullende toekenning aan een reguliere basisschool in geval van inschrijving van een gehandicapte leerling.

Deze middelen vallen onder de uitgavencategorie «personeel».

onderzoek

Een onderzoek in het regulier onderwijs naar de tevredenheid over het draaiboek en over de begeleiding vanuit het speciaal onderwijs wordt gebruikt als indicator om te evalueren of de beleidsmaatregelen ertoe hebben bijgedragen dat de scholen beter toegerust zijn op de opvang van gehandicapte kinderen in het regulier onderwijs.

Daarnaast wordt het aandeel leerlingen met een handicap in het regulier onderwijs gemeten.

h. vorming regionale expertisecentra (speciaal onderwijs)

Algemeen

De huidige organisatie van het speciaal onderwijs in een groot aantal relatief kleine scholen, onevenwichtig gespreid over het land, voldoet niet meer aan de eisen die nu aan (de organisatie van) het onderwijs worden gesteld. De groei van het speciaal onderwijs, de concentratie van problemen in de (grote) steden en de wens van ouders voor thuisnabij-onderwijs maken dat de huidige spreiding van het onderwijs niet langer toereikend is. Daarbij komt dat het grote aantal kleine scholen leidt tot versnippering en overlap van expertise in onderwijskundig en pedagogisch opzicht.

Het doel voor het speciaal onderwijs is:

• behoud, bundelen en uitbouwen van expertise;

• een doelmatiger organisatie;

• een betere spreiding.

regionale expertisecentra

Om de doelstelling te realiseren is besloten de bestaande schoolsoorten te bundelen in vier clusters van regionale expertisecentra (rec's) waarin alle scholen voor speciaal onderwijs zijn opgenomen.

Een aantal voordelen van deze bundeling: zij biedt betere waarborgen voor behoud en uitbouw van de deskundigheid in de scholen en verbetert de voorwaarden voor uitwisseling van ervaringen en expertise. Door de schaalvergroting kan het onderwijs bovendien doelmatiger georganiseerd worden.

De clustering van de onderwijssoorten en de vorming van rec's is echter niet voldoende om onderwijs op speciale scholen dichter bij huis mogelijk te maken. Om deze doelstelling te realiseren krijgen de rec's de mogelijkheid om nevenvestigingen in te richten en kunnen geïndiceerde leerlingen binnen het rec verbreed worden toegelaten. Dat wil zeggen dat een school van een bepaalde onderwijssoort leerlingen kan inschrijven die een indicatie hebben voor een andere school binnen het rec.

De vorming van rec's wordt vanaf 1999 gefaciliteerd via subsidieregelingen. In de eerste twee regelingen ging het om een bedrag van € 3 176 per deelnemende school binnen het rec. In de derde en de vierde faciliteringsregeling gaat het om een bedrag van € 18 151 per deelnemende school binnen het rec. De reden voor deze intensivering is dat de rec's zich moeten voorbereiden op de lgf-wet, die naar verwachting op 1 augustus 2002 in werking treedt. De dekking voor deze regelingen komt uit de structurele middelen die in de Voorjaarsnota 2000 beschikbaar zijn gekomen voor rec-taken.

De realisatie van een landelijk dekkend netwerk van rec's die plaatsvindt onder toezicht van de wegbereiders lgf en het spreidingsplan dat de rec's opstellen, wordt gebruikt om te beoordelen of de genomen maatregelen leiden tot een betere spreiding van het aanbod van speciale scholen.

Hoe de rec's bestuurlijk worden vormgegeven en in hoeverre de beoogde meerwaarde van deze centra wordt gerealiseerd zijn onderzoeksvragen die zijn belegd in het programma voor beleidsgericht onderzoek primair onderwijs 2001–2004 van de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek.

Commissie voor de Indicatiestelling

Een van de taken waar het rec na de inwerkingtreding van de lgf-wet verantwoordelijk voor wordt is het inrichten en instandhouden van de Commissie voor de Indicatiestelling (CvI).

objectieve en transparante systematiek

De doelstelling van het instellen van de CvI's is te komen tot een objectieve en transparante systematiek van indicatiestelling, waarmee wordt bereikt dat de beschikbare speciale voorzieningen ten goede komen aan die leerlingen die dit nodig hebben.

De CvI's hebben tot taak te beslissen of de door de ouders aangemelde kinderen, woonachtig in de rec-regio, voldoen aan de landelijke indicatiecriteria en derhalve toelaatbaar zijn tot het speciaal onderwijs, danwel de leerlinggebonden financiering.

Het rec wordt voor deze taak bekostigd uit de middelen die beschikbaar zijn gekomen voor rec-taken (totaal € 9 miljoen (uitgavencategorie «personeel»)) in het kader van de Voorjaarsnota 2000.

Landelijke Commissie Toezicht Indicatiestelling

De werking van de CvI's en de objectieve systematiek van indicatiestelling (criteria en protocol) worden geëvalueerd door de Landelijke Commissie Toezicht Indicatiestelling (LCTI). Daarnaast vormt de ontwikkeling van het aantal geïndiceerde leerlingen een goede indicator voor de werking van de nieuwe systematiek van indicatiestelling.

i. Kwaliteitsimpuls voor onderwijs aan leerlingen met een handicap (speciaal onderwijs)

De kwaliteit van het onderwijs aan gehandicapte leerlingen op zowel reguliere als speciale scholen moet zo zijn dat onderwijs op maat mogelijk is en de capaciteiten van deze kinderen maximaal worden benut.

Uit recente rapporten van de Inspectie blijkt dat het pedagogisch klimaat op speciale scholen goed is maar dat de kwaliteit van het onderwijs voor verbetering vatbaar is op het punt van planmatig handelen en doelgerichtheid.

doel

Het doel is de kwaliteit van het onderwijs, en als gevolg daarvan de leerprestaties, aan kinderen met een handicap in het regulier en speciaal onderwijs te verbeteren. Daartoe worden de volgende maatregelen genomen:

• het ontwikkelen van doelen, per cluster, die zijn afgestemd op de mogelijkheden van de leerlingen;

• het ontwikkelen van leermiddelen;

• het ontwikkelen van programma's voor deskundigheidsbevordering en scholing van teams en leraren in zowel het speciaal onderwijs als in het regulier onderwijs.

maatregelen

Naast de maatregelen die betrekking hebben op een inhoudelijke kwaliteitsverbetering worden ook maatregelen genomen in de randvoorwaardelijke sfeer. De leerlingenpopulatie in het speciaal onderwijs is de afgelopen jaren sterk gegroeid. De gedragsproblemen worden steeds ernstiger en de syndromen complexer. Daarbij hebben steeds meer leerlingen in het speciaal onderwijs ernstige (bijkomende) gedragsstoornissen. De werkdruk is hierdoor met name in de onderwijssoorten zmok (zeer moeilijk opvoedbare kinderen; cluster 4) en zmlk (zeer moeilijk lerende kinderen) sterk toegenomen. Om de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen en om de werkdruk van de leerkrachten te verlichten is ervoor gekozen te investeren in onderwijsondersteunend personeel, met name klassenassistenten.

kosten

De kosten van de genoemde onderwijsinhoudelijke maatregelen bedragen circa € 3 miljoen en deze werden in 2001 bekostigd uit de incidentele middelen die beschikbaar gekomen zijn uit de Voorjaarsnota 2000.

Voor de realisatie van klassenassistenten in cluster 4 en zmlk is vanaf augustus 2002 structureel € 10,2 miljoen respectievelijk € 7 miljoen beschikbaar (uitgavencategorie «personeel»). Hiermee is een structurele doorwerking gegeven aan het amendement Dijksma.

Ook in de komende jaren zal de Inspectie de kwaliteit van het onderwijs blijven volgen. In overleg met de Inspectie zal bekeken worden of de inzet van de klassenassistenten een bijdrage levert aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en tot een verlichting van de werkdruk van de leerkrachten leidt.

1.2.2 Bestuurlijke aspecten

a. Bestuurlijke krachtenbundeling

Het beleidsvoerend vermogen van scholen moet worden vergroot opdat zij verruiming van de bestedingsvrijheid van budgetten ook goed kunnen benutten.

Bestuurlijke krachtenbundeling

De met ingang van het schooljaar 1997–1998 van kracht geworden stimuleringsregeling bestuurlijke krachtenbundeling (bkb-regeling), heeft het vergroten van het beleidsvoerend vermogen van schoolbesturen via de bundeling van bestuurlijke krachten tot doel. Het gaat dan met name om het beleidsvoerend vermogen op het gebied van het personeelsbeleid, zoals mobiliteitsbeleid en vervanging, het materieel beleid en de organisatie van bestuur en management. De krachtenbundeling kan door samenwerking of door bestuurlijke fusie tot stand komen. In de vorm van een jaarlijkse bijdrage van € 68 067 wordt dit gestimuleerd.

Op de bijdrage kan een aanspraak worden gedaan wanneer afzonderlijke of samenwerkende schoolbesturen voldoen aan minstens één van de volgende criteria:

• het bestuur wordt gevoerd over 10 of meer scholen voor primair onderwijs;

• de onder de krachtenbundeling vallende scholen hebben 2 000 of meer leerlingen;

• er zijn 80 of meer volledige formatieplaatsen (fte's) verbonden aan de scholen.

Besturen zijn vrij de bkb-middelen in te zetten voor adequaat personeelsbeleid, kwaliteitsbeleid en materieel beleid. In het schooljaar 2001–2002 maken 458 besturen dan wel samenwerkingsverbanden (N.B.: dat zijn andere samenwerkingsverbanden dan de wsns-samenwerkingsverbanden) van besturen gebruik van deze regeling. De stijging van het aantal scholen en besturen dat aan deze regeling deelneemt is in bijgevoegde tabel zichtbaar.

Het resultaat van de regeling wordt gemeten door:

• de mate waarin wijzigingen in de bestuursstructuur optreden (samenwerking, fusie);

• de mate waarin besturen bovenschools management realiseren;

• het percentage besturen, dat middelen inzet voor verbetering van personeelsbeleid, met name geïntegreerd personeelsbeleid;

• de mate waarin besturen vormen van gezamenlijk materieel beleid realiseren.

Gedurende de looptijd van de regeling is uit onderzoek een toename gebleken van:

• professionalisering van bestuur en management;

• het opzetten van bovenschools management;

• de ontwikkeling van geïntegreerd personeelsbeleid;

• de ontwikkeling van gezamenlijk materieel beleid.

Het budget dat voor de regeling bestuurlijke krachtenbundeling beschikbaar is, is weergegeven in tabel 1.10.

Deze middelen vallen onder de uitgavencategorie «personeel».

eindevaluatie

Bij de inwerkingtreding van de regeling in 1997 is aangegeven dat de regeling geldt tot en met het schooljaar 2001–2002. Destijds is ook aangegeven dat op basis van de ervaringen met de regeling wordt bezien op welke wijze de regeling na 1 augustus 2002 wordt voortgezet. Het bureau Regioplan evalueert de resultaten en ervaringen met de regeling. De eindevaluatie zal in september 2001 beschikbaar zijn. Mede op basis van deze evaluatie vindt in de tweede helft van 2001 besluitvorming plaats over een mogelijke verlenging van de regeling. Tevens wordt de evaluatie betrokken bij een verkenning naar lumpsum om een effectieve inzet van middelen te realiseren.

b. Participatiefonds

In de eerste helft van de jaren negentig is geconstateerd dat de wachtgelduitgaven een te fors beslag legden op de onderwijsbegroting. Het doel is daarom de wachtgelduitgaven te beheersen door de toename van het aantal wachtgelders te beperken en daarmee de uitgaven voor wachtgelduitkeringen omlaag te brengen.

Met het oog op de realisatie van de doelstelling is in het kader van de cao onderwijs en wetenschappen 1993–1995 overeengekomen de wachtgelduitgaven te budgetteren. Tevens is overeengekomen om de financiële risico's van ontslagen in eerste instantie daar te leggen waar de beslissingen ter zake worden genomen, namelijk bij de bevoegde gezagsorganen. Om de risico's van deze aansprakelijkheid te verevenen, is daartoe in 1995 het Participatiefonds opgericht (PF). Het bestuur van dit fonds wordt gevormd door werkgevers en werknemers.

Het Participatiefonds heeft een drieledige taak:

• het beheersen van het wachtgeldbudget;

• het bieden van waarborgen aan het bevoegd gezag voor de kosten van werkloosheidsuitkeringen ten behoeve van het gewezen personeel;

• het bevorderen van de arbeidsparticipatie.

zelfhulpinstrumenten

Het Participatiefonds richt zijn beleid zowel op instroombeperking als op uitstroombevordering. Hiertoe ontwikkelt het fonds zelfhulpinstrumenten voor scholen (bijvoorbeeld het handboek personele mobiliteit of de quick scan personeelsmanagement). Met het neerwaarts bijstellen van het budget (regeerakkoord) heeft het fonds een financiële prikkel om maatregelen te ontwikkelen die ervoor zorgen dat scholen minder aanspraak maken op wachtgeld.

¹Het betreft de allonge 1999–2002. Dit zijn aanvullende afspraken tussen het Participatiefonds en OCenW bij het protocol van 10 juni 1996.

Deze middelen vallen onder de uitgavencategorie «personeel».

De afgelopen jaren is er een daling waar te nemen van het aantal wachtgelders. De ontwikkeling hiervan is weergegeven in tabel 1.12. Deze ontwikkeling houdt om en nabij gelijke tred met de taakstelling uit «De jaren tellen».

Bron: managementrapportage WIS, 17 mei 2001.

Deze middelen vallen onder de uitgavencategorie «personeel».

De daling van het aantal wachtgelders is waar te nemen binnen alle leeftijdscategorieën, behalve bij de categorie 60 jaar en ouder, hier is sprake van een stijging.

evaluatietraject

Bij de oprichting is vastgelegd dat het Participatiefonds na vijf jaar zal worden geëvalueerd. Momenteel wordt dit evaluatietraject in gang gezet (dat moet begin 2002 afgerond zijn). Hierbij wordt gekeken in hoeverre bovenstaande doelstelling bereikt is en wordt antwoord gegeven op de vraag wat de kritische succesfactoren waren. Deze zijn een aangrijpingspunt om vast te stellen waar verbetering noodzakelijk en mogelijk is.

c. Vervangingsfonds

Om tot een betere beheersing van de vervangingsuitgaven binnen het onderwijs te komen is in 1992 de stichting «Vervangingsfonds en bedrijfsgezondheidszorg voor het onderwijs» (VF) opgericht. De stichting ontplooit diverse activiteiten in de preventieve sfeer, om scholen te stimuleren het ziekteverzuim terug te dringen. Zo laat het Vervangingsfonds diverse producten ontwikkelen (zelfhulpinstrumenten) en organiseert de stichting diverse activiteiten voor scholen om zelf arbobeleid op te zetten en uit te voeren.

vervangingsbijdrage-differentiatiesysteem

In onderstaande tabel zijn de beschikbare middelen weergegeven. Naast deze middelen die via een opslag aan scholen worden verstrekt en via een premieheffing bij het Vervangingsfonds terecht komen, ontvangt het fonds ook middelen uit de Wet arbeidsongeschiktheid (WAO) en het vervangingsbijdrage-differentiatiesysteem. Ook zijn in 2000 en 2001 rechtstreeks extra middelen aan het fonds overgemaakt.

2000 betreft realisatie; 2001 inclusief intensivering van € 18 miljoen.

Deze middelen vallen onder de uitgavencategorie «personeel».

In het arboconvenant po/vo mei 2000 is vastgelegd dat ernaar wordt gestreefd het gemiddelde ziekteverzuim terug te brengen met 1% in 3 jaar.

De afgelopen jaren is er sprake geweest van een stijging van het (gemiddelde) ziekteverzuim op scholen.

stop-lossmodel

Uit onderzoek is gebleken dat 40% van het ziekteverzuim beïnvloedbaar is, maar dat de huidige vervangingssystematiek de instellingen niet genoeg tot actief beleid aanzet.

Daarom wordt momenteel het stop-lossmodel nader uitgewerkt. Dit is een verzekeringsmodel, waarbij een begrensd deel van het vervangingsrisico (inclusief budget) bij de scholen wordt neergelegd. Alleen het deel van de vervanging dat tot onbeheersbare risico's leidt, wordt door middel van een verzekering afgedekt. Door dit model kan een verbetering en vereenvoudiging van het bekostigingssysteem gerealiseerd worden met als doel dat:

• scholen zich bewust worden van hun verantwoordelijkheid ten aanzien van arbobeleid, ziekteverzuim en vervanging en scholen worden gestimuleerd hierop actief beleid te voeren;

• een betere beheersing van de vervangingsuitgaven in het onderwijs wordt gerealiseerd.

Daarnaast worden er pilots uitgevoerd voor de ontwikkeling van effectieve methoden om het ziekteverzuim terug te dringen. Ook op het gebied van reïntegratie wordt er een pilot uitgevoerd («subsidie individuele reïntegratie»).

1.2.3 Onderwijspersoneel

Het beleid met betrekking tot het onderwijspersoneel is niet los te zien van het departementsbrede beleid op het gebied van onderwijspersoneel.

De algemene beleidsdoelstelling voor het primair onderwijs voor onderwijspersoneel is het realiseren en behouden van voldoende gekwalificeerd personeel.

a. Voldoende personeel

nieuwe doelgroepenarbo-convenanten

Op dit moment is er sprake van een krappe arbeidsmarkt voor onderwijspersoneel. In hoofdstuk 9 «Onderwijspersoneel» wordt hier nader op ingegaan. De geraamde jaarlijkse vraag naar onderwijskrachten voor het primair onderwijs voor de komende jaren is in 2001 circa 6 300 fte, in 2002 circa 9 000 fte en vanaf 2003 gemiddeld 6 000 fte per jaar. De piek in 2002 wordt veroorzaakt door de volgende stap in de groepsgrootteverkleining. De ramingen zijn afkomstig uit de arbeidsmarktraming 2001–2011 van het Instituut voor arbeidsvraagstukken (IVA).

De benodigde instroom kan niet volledig gevuld worden door afgestudeerde pabo-studenten. Daarom worden er nieuwe doelgroepen op de arbeidsmarkt aangesproken om de instroom te vergroten. Hierbij gaat het om het stimuleren van zij-instroom, leraren-in-opleiding (lio) en het aantrekken van onderwijsassistenten.

Om personeel voor het onderwijs te behouden dan wel te interesseren voor een baan in het onderwijs dienen aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden gerealiseerd te worden. De activiteiten die in dit kader worden ondernomen sluiten aan bij het advies van de commissie Van Rijn. Deze activiteiten zijn departementsbreed en een beschrijving daarvan is opgenomen in de overzichtsconstructie. Daarnaast wordt, om deelname aan het arbeidsproces van met name vrouwen met jonge kinderen te stimuleren, gestreefd naar voldoende opvangmogelijkheden voor kinderen van onderwijspersoneel, maar ook voor vervangers.

Ten slotte worden er maatregelen (bijvoorbeeld het sluiten van arbo-convenanten tussen bedrijfsgezondheidsdiensten en scholen) genomen om het ziekteverzuim terug te dringen met 1% in drie jaar (nulmeting is 1999) en daardoor de behoefte aan vervangers te verminderen.

b. Voldoende gekwalificeerd personeel

integraal personeelsbeleid

Het personeel binnen de school moet voldoen aan de kwalificaties die passen bij zijn functie. De kwalificaties worden vastgesteld in het kader van de in voorbereiding zijnde Wet beroepen in het onderwijs. Het gaat hierbij zowel om de kwaliteit van de startende beroepsbeoefenaar als om het onderhoud van de bekwaamheid van het zittend onderwijspersoneel. Om de voorbereiding op de beroepspraktijk voor nieuw onderwijspersoneel te verbeteren zal een start worden gemaakt met opleiden in de school.

Om de kwaliteit van onderwijspersoneel te waarborgen en te verhogen zal door integraal personeelsbeleid (ipb) het personeel gestimuleerd worden zijn bekwaamheden actueel te houden. Het doel van dit beleid is de kwaliteit van de beroepsbeoefening in het onderwijs te verhogen. Integraal personeelsbeleid gaat met ingang van 1 augustus 2001 op in het schoolbudget. Via monitoring van het schoolbudget zal inzicht worden verschaft over besteding van de middelen. De streefwaarden met betrekking tot ipb en (na-)scholing zijn opgenomen in tabel 1.16.

scholingstrajecten

Het lesgeven op achterstandsscholen kent een eigen problematiek, die vraagt om een eigen manier van aanpak. Gerichte scholing is nodig om leerkrachten hier beter op toe te rusten. Momenteel zijn ontwikkelingen gaande die moeten leiden tot een postinitieel scholingstraject en een differentiatie binnen de pabo-opleiding. De scholingstrajecten zullen met het oog op de aansluiting bij de praktijk (het lesgeven op achterstandsscholen) nauwkeurig worden geëvalueerd en indien nodig bijgesteld.

1.2.4 Materieel, ict en huisvesting

a. Materieel

Met de vergoeding voor materiële instandhouding wordt beoogd scholen in staat te stellen docenten en leerlingen een goed onderhouden, schone, eigentijdse werkomgeving te bieden, moderne effectieve leermethoden aan te schaffen en in alle andere materiële randvoorwaarden op adequate wijze te voorzien.

De programma's van eisen, waarop de materiële vergoeding van de scholen is gebaseerd zijn in 2001 geëvalueerd en worden op basis daarvan vanaf 2002 bijgesteld. In verband daarmee worden de materiële vergoedingen voor administratie, leermiddelen, meubilair, onderhoud gebouwen en schoonmaak aangepast.

Box 1.3: Vergoeding administratie

Uit onderzoek blijkt dat de vergoeding voor het voeren van de administratie de laatste vijf jaar achter is geraakt ten opzichte van de uit te voeren taken. De vergoeding die scholen ontvangen voor het voeren van de administratie wordt naar een adequaat niveau gebracht door met ingang van 2002 structureel € 7 miljoen aan de materiële vergoeding van de scholen toe te voegen. In het kader van de vijfjaarlijkse evaluatie van de programma's van eisen zal de relatie tussen taken en vergoedingen opnieuw worden bekeken.

Leermiddelen

nieuwe methoden

Uit het Onderwijsverslag 1999 van de Inspectie blijkt dat op 40% van de scholen het aanbod voor Nederlandse taal de kerndoelen onvoldoende dekt. Voor rekenen en wiskunde gaat het om 10% van de scholen. Bovendien is op 60% van de scholen het leerstofaanbod niet eigentijds, heeft geen doorgaande lijn of is onvoldoende afgestemd op verschillen tussen leerlingen. Op scholen met veel achterstandsleerlingen zijn deze tendensen in versterkte mate zichtbaar. Door de aanschaf van nieuwe methoden is hier de laatste jaren het nodige verbeterd, maar er is nog een verbetering nodig.

kwaliteitsnormen

Scholen moeten in staat zijn leermethoden toe te passen die voldoen aan de daaraan door de overheid te stellen kwaliteitsnormen. In verband daarmee is met ingang van 1999 structureel al € 7 miljoen beschikbaar gesteld voor leermiddelen en daarbovenop incidenteel in 2000 € 51 miljoen en in 2001 € 57 miljoen. Om de achterstand verder in te lopen wordt met ingang van 2002 structureel € 20 miljoen toegevoegd aan de materiële vergoeding van de scholen.

inspectierapportage

Of scholen inderdaad overgaan tot de toepassing van leermethoden, die aansluiten op de kerndoelen, zal worden gevolgd door jaarlijks het percentage scholen te bepalen, dat voor de vakken taal en rekenen en eventueel andere vast te stellen vakken leermethoden gebruikt, die aan de daaraan te stellen eisen voldoen.

Hiervoor wordt gebruikt gemaakt van de Inspectierapportage die jaarlijks op basis van integraal schooltoezicht schooltoezicht en regulier schooltoezicht dit percentage scholen bepaalt. Aangevuld met de resultaten van het onderzoek, in het kader van de vijfjaarlijkse evaluatie van de programma's van eisen, naar de kostendekkendheid van de vergoeding.

Meubilair

Uit onderzoek blijkt dat het meubilair op scholen voor docenten en leerlingen niet aan de arbo-eisen voldoet.

Om de scholen in staat te stellen dit probleem op te lossen wordt de structurele materiële vergoeding van de scholen met ingang van 2002 verhoogd met € 2 miljoen.

arbo-rapportage

Of scholen inderdaad overgaan tot de aanschaf van nieuw meubilair dat aan de arbo-eisen voldoet wordt bepaald op basis van de resultaten van het onderzoek in het kader van de vijfjaarlijkse evaluatie van de programma's van eisen, aangevuld met een arbo-rapportage.

Onderhoud gebouwen

Onderzoek naar de schoolgebouwen in het primair onderwijs leert dat er sprake is van gebrekkig onderhoud. Dit levert minder goede arbeidsomstandigheden op voor het personeel en de leerlingen.

arbo-voorschriften

Het doel is dat de scholen voor basisonderwijs voldoen aan de arbo-voorschriften en een aantrekkelijke werkomgeving vormen voor docenten en leerlingen. Voor dit doel is al incidenteel in 2000 € 79 miljoen1 en in 2001€ 57 miljoen beschikbaar gesteld aan scholen. Om de achterstanden verder in te lopen wordt met ingang van 2002 het materiële budget van de scholen structureel verhoogd met € 14 miljoen.

Of scholen inderdaad overgaan tot de aanpassing van hun gebouwen zodat het aan de arbo-eisen voldoet zal worden onderzocht in het kader van de vijfjaarlijkse evaluatie van de programma's van eisen, aangevuld met een arbo-rapportage.

Huisvesting (gefinancierd door gemeenten)

Op 29 mei 2001 is bij de vaststelling van de begroting van het Gemeentefonds een motie van Noorman-Den Uyl c.s. ingediend met het verzoek een plan van aanpak te presenteren over de kosten van de onderwijshuisvesting van het po en het vo.

Het plan zal in september aan de Kamer worden aangeboden.

Schoonmaak

Uit onderzoek blijkt dat er weinig scholen in Nederland echt schoon zijn.

Scholen moeten natuurlijk voldoen aan normale eisen van hygiëne. Om de scholen beter in staat te stellen de doelstelling te realiseren wordt vanaf 2002 een structurele verhoging van de materiële vergoeding doorgevoerd van € 20 miljoen, bovenop de verhoging van € 5 miljoen die al in 2001 was toegekend (amendement Lambrechts/Cornielje).

VSR-meting

Of de financiële impuls het beoogde effect heeft zal worden beoordeeld door om de 2,5 jaar te onderzoeken welk percentage van de scholen toiletten, lokalen en verkeersruimten schoon heeft. De indicatie wordt geleverd door de VSR-meting (Vereniging Schoonmaak Research) die – op verzoek van de Tweede Kamer – om de 2,5 jaar plaatsvindt.

b. Ict

Doel van het beleid is de integratie van ict in het onderwijs ter versterking van de kwaliteit van het onderwijs. Het gebruik van ict in het primair onderwijs kan op tenminste drie manieren bijdragen aan een versterking van de kwaliteit van het onderwijs:

• ict maakt het mogelijk het onderwijs beter te laten aansluiten bij het niveau en het leertempo van de individuele leerling;

• ict vergroot de toegankelijkheid van het onderwijs;

• met behulp van ict kan op eenvoudige wijze informatie en kennis worden uitgewisseld, dit bevordert de deskundigheid van verschillende groepen actoren.

bedrag per leerling

Om scholen in staat te stellen ict te integreren in hun onderwijs(concept) wordt aan scholen voor primair onderwijs, op basis van een ministeriële regeling, een bedrag per leerling verstrekt.

leerling-computerratio

Jaarlijks wordt een ict-monitor uitgebracht waarin onder andere wordt aangegeven wat de leerling-computerratio is, hoeveel gebruik er wordt gemaakt van computers in en buiten de les door leerlingen en docenten, hoe het staat met de (didactische) ict-vaardigheden van docenten, hoeveel scholen zijn aangesloten op kennisnet.

In Onderwijs on line-actualisatie worden de volgende kengetallen uit de ict-monitoren 1998, 1999 en 2000 genoemd:

• Leerling-computerratio (mediaan)

In 1998 was deze 22, in 1999 13 en in 2000 10.

• Percentage leraren dat dagelijks gebruik maakt van computertoepassingen

In 1998 stond dit percentage op 36. In 1999 en 2000 is dat opgelopen naar 58% respectievelijk 61%.

• Computergebruik van geavanceerde toepassingen (internet, e-mail, gegevensbestanden, videoconferences)

Het aantal leerkrachten dat ict gebruikt voor het opzoeken van informatie- en communicatietoepassingen neemt snel toe.

• Percentage leerkrachten dat één of meer modules van het digitaal rijbewijs onderwijs of het Europees computer rijbewijs heeft afgerond of er mee bezig is staat in 2000 op 16%.

Voor ict-coördinatoren is dat 24% en voor directieleden 26%.

• Het percentage leerkrachten dat informatie zoekt op internet

Is in 1999 en 2000 respectievelijk 29% en 48%.

Verder besteedt de Inspectie in het Onderwijsverslag 2002 speciale aandacht aan de ontwikkelingen van ict basisscholen. Deze gegevens bieden inzicht in de integratie van ict in het onderwijs.

Er zijn geen streefwaarden geformuleerd bij het opstellen van het ict-beleid.

1.3 Budgettaire gevolgen van beleid

1.4 Budgetflexibiliteit

1.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

maatwerk

Van scholen wordt verwacht dat zij bij de vormgeving van het onderwijs maatwerk leveren. De vraag van de leerlingen naar onderwijs en zorg is richtinggevend. Gevolg daarvan is dat scholen zelf accenten moeten kunnen leggen in de besteding van de ter beschikking staande budgetten. Het ligt dus in de rede dat er scholen zullen zijn die op lokaal niveau keuzes maken bij de besteding van hun budget die niet (volledig) sporen met de doelen waarvoor de rijksoverheid de middelen ter beschikking heeft gesteld. Ter verduidelijking een voorbeeld. Denkbaar is dat een school het extra geld dat wordt ontvangen voor schoonmaken deels of geheel gebruikt voor bijvoorbeeld vernieuwing van leermiddelen. Een dergelijke, overigens volstrekt legitieme, handelwijze heeft uiteraard gevolgen voor de resultaten die op het punt van schoonmaken en het vernieuwen van leermiddelen kunnen worden bereikt.

stabiele thuissituatie

In de algemene beleidsdoelstelling van het primair onderwijs staat de ontwikkeling van kinderen centraal, echter daarvoor draagt niet alleen de school een belangrijke verantwoordelijkheid. Bijvoorbeeld: een stabiele thuissituatie is voor de ontwikkeling van een kind minstens zo belangrijk. Problemen in de thuissituatie kunnen leiden tot problemen op school. De problematiek waarmee een school wordt geconfronteerd is mede bepalend voor de mate waarin de algemene doelstelling van het primair onderwijs kan worden gerealiseerd. Het voorgaande moet niet worden opgevat alsof scholen aan de oplossing van problemen in de thuissituatie geen bijdrage zouden moeten leveren. Het tegenovergestelde is het geval. Scholen moeten problemen in de ontwikkeling van een kind tijdig signaleren, deze bespreken met ouders en kind en indien noodzakelijk verwijzen naar deskundige hulpverleners (bijvoorbeeld jeugdhulpverlening).

adequate instroom

Er is sprake van krapte op de arbeidsmarkt voor hoger opgeleiden, waardoor er binnen het primair onderwijs sprake is van een lerarentekort. Dit tekort veroorzaakt een verhoogde werkdruk bij de leraren.

Er worden daarom maatregelen genomen om andere segmenten van de arbeidsmarkt aan te spreken (bijvoorbeeld onderwijsassistenten, leraren-in-opleiding, zij-instromers) om op deze wijze het lerarentekort te verminderen. Tevens vinden er investeringen plaats om de arbeidsvoorwaarden voor onderwijspersoneel te verbeteren. Voor de kwaliteit van het onderwijs is het van het grootste belang dat de inspanningen op het vlak van de arbeidsmarkt leiden tot een adequate instroom van personeel in het onderwijs.

Het aandeel leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond in het primair onderwijs is de afgelopen jaren gestegen. Het onderwijsachterstanden-beleid is hierop afgestemd. Indien zich ten aanzien van de instroom van leerlingen met een niet-Nederlandse culturele achtergrond belangrijke wijzigingen voordoen dan zal dat gevolgen hebben voor het beleid en de daaraan gekoppelde doelstellingen.

1.6 Groeiparagraaf

In de voorliggende begroting hebben de meeste operationele doelen betrekking op de inputzijde van het onderwijsproces. Dat kan omdat op relatief gedetailleerd niveau geld wordt toegekend voor specifieke doelen (bijvoorbeeld geld voor kleinere groepen of leermiddelen) gericht op het onderwijskundig proces binnen een school. De veronderstelling is in veel gevallen dat met de realisering van een operationeel doel de kwaliteit van het onderwijs wordt gediend en daarmee een bijdrage wordt geleverd aan het bereiken van de algemene beleidsdoelstelling.

vbtb-ambitie

De vbtb-ambitie voor de langere termijn is het accent zo veel als mogelijk te verleggen naar operationele doelen die betrekking hebben op de outputzijde van het onderwijsproces. Het streven om de huidige bekostigingswijze van het primair onderwijs op termijn te vervangen door lumpsumbekostiging sluit daar niet alleen bij aan, maar stimuleert ook de ontwikkeling naar output-gerelateerde operationele doelen.

Output kan overigens op verschillende wijzen worden gedefinieerd. Het kan bijvoorbeeld gaan om de leerprestaties van kinderen, maar ook over het onderwijskundig proces als zodanig.

De verzameling van gegevens moet aansluiten op de ontwikkeling naar outputgerelateerde operationele doelen. Het verband tussen doel en maatregel moet in beleidsnotities, de begroting en de verantwoording zoveel mogelijk worden geëxpliciteerd. Rapportages van de Onderwijsinspectie zullen de vbtb-ambitie voor het primair onderwijs mede mogelijk moeten maken.

Voor de komende jaren, de kortere termijn, is er het beeld dat de in de voorliggende begroting gekozen uitwerking van vbtb zal worden gecontinueerd en waar mogelijk verbeterd. De verbeteringen waarop in dit verband wordt gedoeld kunnen divers van karakter zijn. Het kan bijvoorbeeld gaan om:

• Concretisering van de operationele doelen. Over verschillende in de begroting genoemde operationele doelen is eerder afgesproken deze te evalueren. Voorbeelden daarvan zijn oalt en participatiefonds. De evaluaties zullen worden benut om, daar waar nodig, doelen te concretiseren en streefwaarden te benoemen.

• Verbetering van de informatievoorziening. In de begroting is op diverse plaatsen gewezen op uit te voeren onderzoek of ontwikkelingen op het vlak van monitoring, bijvoorbeeld de goa-monitor en de monitoring van de besteding van het schoolbudget.

• Nieuw beleid met zodanig geformuleerde operationele doelen dat deze passen binnen de vbtb-ambitie voor de langere termijn.

3. VOORTGEZET ONDERWIJS

3.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het hoofddoel van het voortgezet onderwijs is leerlingen in de leeftijdscategorie van 12 tot 16 à 18 jaar het voor hen hoogst haalbare en meest passende onderwijsdiploma te laten halen waarmee ze recht hebben op toegang tot het vervolgonderwijs en voorbereid worden op het bereiken van een volwaardige arbeidsplaats in de samenleving.

schooladvies

Het schooladvies van de basisschool en (voor de meeste leerlingen) de behaalde Cito-toetsscore zijn bepalend voor de plaatsing van de leerlingen in het eerste jaar van de basisvorming van het voortgezet onderwijs. Door de brede samenstelling van het merendeel van de brugklassen kan vroegtijdige keuze voor een bepaald schooltype worden voorkomen.

Er bestaat een spanning tussen de doelstelling om enerzijds de leerling zo snel mogelijk te plaatsen in de voor hem of haar meest geschikte schoolsoort en anderzijds de schoolkeuze zo lang mogelijk uit te stellen. Daar waar duidelijkheid heerst, plaatsen de scholen een leerling in de voor hem meest passende schoolsoort; daar waar de keuze uitstel behoeft, komt een leerling in een gemengde brugklas.

vwo-profielen

De eerste twee à drie jaren van het voortgezet onderwijs fungeren als een rangeerterrein. Na de basisvorming kan de leerling kiezen uit één van de havo- of vwo-profielen van de tweede fase, of één van de leerwegen van het vmbo. De profielen van havo en vwo zijn: natuur en techniek, natuur en gezondheid, economie en maatschappij, en cultuur en maatschappij. Havo en vwo leiden op voor vervolgopleidingen in het hoger onderwijs.

leerwegen

Het vmbo bestaat uit vier leerwegen: de theoretische, de gemengde, de kaderberoepsgerichte en de basisberoepsgerichte leerweg. De basisberoepsgerichte leerweg leidt op voor een mbo-basisberoepsopleiding. De andere leerwegen leiden op voor mbo-middenkader-, specialisten- of vakopleidingen. Na het behalen van het diploma van de theoretische leerweg is er de mogelijkheid om in het havo in te stromen.

aanvullende begeleiding

Een deel van de leerlingen zal zonder aanvullende begeleiding geen diploma van het voortgezet onderwijs behalen. Een vorm van aanvullende begeleiding is het onderwijskansenbeleid dat zich richt op scholen met veel allochtonen en hierbinnen op de vermindering van leerachterstanden. Ten tweede is er leerwegondersteunend onderwijs voor leerlingen met een laag IQ en een leerachterstand of een sociaal-emotionele achterstand. Voor leerlingen die niet in staat zijn een vmbo-diploma te halen, is er het praktijkonderwijs. Zij worden voorbereid op een plaats in de regionale arbeidsmarkt, maar ontvangen geen diploma. Het praktijkonderwijs is een aparte onderwijsvorm. Onderwijskansenbeleid, leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs zijn dus aanvullingen op het reguliere onderwijs. Daarnaast ontvangen leerlingen in het kader van het jeugdbeleid buitenschoolse begeleiding in die gevallen waar ondanks de begeleiding op school voortijdig schooluitval dreigt.

wettelijke grondslag

De wettelijke grondslag voor de bekostiging en subsidiëring ligt in de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), de Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten (SLOA) en de diverse algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.

In onderstaande tabellen zijn een aantal kengetallen voor het voortgezet onderwijs weergegeven.

Toelichting bij tabel 3.2:

• Overige voorzieningen: diverse soorten van aanvullende formatie.

• Uitgaven gemeenten (huisvesting): destijds bij de overdracht naar de gemeenten was circa € 227 miljoen gemoeid met huisvestingskosten voortgezet onderwijs. Voor deze tabel is dit bedrag aangehouden.

• Ouderbijdragen aan de school en studiemateriaal: op basis van de resultaten van het schoolkostenonderzoek 1999 van het NIBUD is indicatief berekend wat de betreffende uitgaven zijn.

Box 3.1: Financieringsstromen vo in miljoenen euro's

In onderstaande figuur zijn de financieringsstromen van het voortgezet onderwijs voor 2002 weergegeven.

Systeem- versus resultaatverantwoordelijkheid

In de begroting 2002 wordt het lopende en het nog te ontwikkelen beleid zoveel mogelijk in vbtb-termen opgenomen. Dit betekent een omslag in het denken over het beleid; dat vergt tijd en is nu ten dele mogelijk voor die onderdelen van het voortgezet onderwijsbeleid die kunnen worden gerelateerd aan «opbrengsten» in de vorm van cognitieve resultaten van leerlingen. Longitudinale en internationale gegevens bieden inzicht in de prestaties van het stelsel voortgezet onderwijs.

In het kader van het ingezette kwaliteitsbeleid zullen meer indicatoren beschikbaar komen die de situatie in het onderwijs beschrijven en kunnen dienen als bakens voor scholen.

meer ruimte

De scholen krijgen meer ruimte om het onderwijsproces naar eigen inzichten vorm te geven, versterken hun aandacht voor het eigen kwaliteitsbeleid en leggen rekenschap af over de door hen bereikte resultaten aan de hand van doeltreffendheid (de mate waarin een instelling er in slaagt de concrete onderwijsinhoudelijke (eind)doelstelling te bereiken) en doelmatigheid (de inzet van middelen in relatie tot de «opbrengsten» in termen van aantallen opgeleide leerlingen).

adequate regelgevingdoelmatige financiering

De overheid draagt zorg voor de beschikbaarheid van prestatie-indicatoren en de minimaal noodzakelijke regelgeving. Adequate regelgeving, gekoppeld aan doelmatige financiering en deugdelijk toezicht moeten ervoor zorgdragen dat de door het rijk bekostigde scholen de hoofddoelstelling kunnen realiseren; daartoe moet de kwaliteit van het onderwijs op peil blijven en de continuïteit van het stelsel van scholen verzekerd zijn (adequate en rechtmatige financiering).

De overheid zal doorgaan met het verminderen van proces- en inrichtingsvoorschriften en zich beperken tot het formuleren van inhoudelijke onderwijsdoelen en algemene beginselen van behoorlijk onderwijs. Wat niet meetbaar is moet niet vanuit de centrale overheid als kwaliteitseis gesteld worden.

In het verlengde hiervan ligt het traject deregulering; daar waar mogelijk zal de bekostiging vereenvoudigd worden met als doel de scholen een zo groot mogelijke bestedingsvrijheid geven. Ten slotte kan op schoolniveau maatwerk geleverd worden. Voorbeelden hiervan zijn het voornemen om per 1 augustus 2002 de regelingen dyslexie en (delen van) audiovisueel gehandicapten en de regeling nascholing onder de lumpsumbekostiging te brengen.

resultaatverantwoordelijkheid

Voor enkele onderdelen van het beleid is de resultaatverantwoordelijkheid naar de gemeenten gedecentraliseerd. In het nieuwe Landelijk Beleidskader 2002–2006, rekening houdend met de verschillende onderwijswetten, wordt bepaald dat het Rijk verantwoordelijk is voor input- en procescondities terwijl de gemeentebesturen verantwoordelijkheid afleggen over de bereikte resultaten. Het Rijk evalueert de ontwikkelingen van het lokale gemeentelijk onderwijs achterstandenbeleid (goa-beleid).

Box 3.2: Vo, lumpsum en verantwoording

De scholen voor het voortgezet onderwijs kennen sinds 1 augustus 1996 de lumpsumbekostiging. Kort samengevat komt dit neer op een bekostiging waarbij het bedrag voor de school bepaald wordt door het aantal getelde leerlingen op 1 oktober voorafgaand aan het schooljaar. De scholen zijn vrij in de besteding van de middelen. Voor de begroting betekent dit dat de band tussen geld en prestaties voor vrijwel 100% van de middelen niet een op een te leggen is. Dit geldt ook voor de intensiveringen. Soms kan analyse van de door de scholen ingediende jaarverslagen antwoord geven op de vraag wat er met de extra middelen is gebeurd doch veelal is hiertoe apart onderzoek noodzakelijk. Onderdelen van het vo-beleid maken deel uit van de overzichtsconstructies in de OCenW-begroting: lerarenbeleid, ict- en ib-beleid en de beroepskolom vmbo-mbo-hbo.

3.2. Nader geoperationaliseerde doelstellingen

In deze paragraaf worden de drie onderdelen van het vo-stelsel en de doelstellingen daarvan beschreven.

3.2.1 Basisvorming

Doelstellingen

Met de basisvorming wordt beoogd het algemeen peil van het jeugdonderwijs te verhogen en de studie- en beroepskeuze van leerlingen uit te stellen (zie Stb. 1992 270, Wet van 27 mei 1992). De basisvorming is in 1993 gefaseerd ingevoerd, daarna geëvalueerd1 en vervolgens in 2001 bijgesteld.2 De bijstelling bestaat uit aanvullende voorwaarden behorende bij het vakkenaanbod.

eigen keuzen

Om de genoemde doelstellingen te bereiken kent de basisvorming na de bijstellingen in 2001 een breed vakkenaanbod dat differentiatie naar leerlingengroepen toelaat en bevordert. Het vakkenaanbod laat ruimte aan scholen voor het maken van eigen keuzen en profilering. Over de verdere programmatische invulling van de basisvorming is advies gevraagd aan de Onderwijsraad; dit wordt in september 2001 verwacht.

Doorstroming

Gezien het brede vakkenaanbod kunnen scholen onderwijs aanbieden dat toegespitst is op de leerling. Onderwijs op maat zal er toe leiden dat meer leerlingen het onderwijsniveau volgen overeenkomstig hun basisschooladvies, dat minder scholieren de school voortijdig verlaten of blijven zitten.

Grootste knelpunt voor een goede invoering van de basisvorming is de differentiatie. Deze levert voor de docenten een aanzienlijke belasting op. Een zodanige taakbelasting dat deze taak met de huidige personeelsbezetting minder eenvoudig is uit te voeren. De basisvorming heeft tot doel het aantal leerlingen dat doorstroomt naar een «hogere» schoolsoort bij de overgang van leerjaar 1 naar 2 en van leerjaar 2 naar leerjaar 3 te vergroten.

Verder wordt gestreefd naar een vermindering van het aantal voortijdig schoolverlaters tijdens de basisvorming. In het schooljaar 1999–2000 verliet 1% van de leerlingen voortijdig de school.

Op basis van de uitslag van de Cito-toets of het schooladvies starten de leerlingen in de basisvorming. De eerste twee à drie leerjaren zijn bepalend voor het verloop van de verdere schoolcarrière. Bovenstaande tabel geeft inzicht in de bewegingen die plaatsvinden, waarbij opvalt dat meer dan 90% van de in de «basisberoepsgerichte leerweg» en «vwo-klas» geplaatste leerlingen zich daar ook in het tweede leerjaar bevinden. De minst stabiele groep is de klas «gemengd-theoretisch-havo-vwo»; in het tweede leerjaar bevindt zich daar minder dan 20% van de oorspronkelijke groep (overigens; de basisberoepsgerichte leerweg en andere vmbo-richtingen bestonden niet in genoemde schooljaren, in bovenstaande tabel is naar deze richtingen toegerekend).

Kwaliteit

curriculum

De basisvorming kent een curriculum, dat als doel heeft een brede vorming van de leerlingen en uitstel van de definitieve keuze. Daarnaast zal de doorstroom van leerlingen naar het havo en vwo minimaal constant moeten blijven en zal het aantal leerlingen uit de culturele minderheden naar deze schoolsoorten moeten toenemen.

Het niveau van het onderwijs zal ook internationaal bij moeten blijven. Nederlandse leerlingen in het tweede jaar van het voortgezet onderwijs presteren goed in wiskunde en andere exacte vakken. Alleen in Japan, Korea en Vlaanderen presteren de leerlingen nog beter. Tussen 1995 en 1999 zijn de gemiddelde prestaties van leerlingen in de wiskunde toegenomen.

3.2.2 Profielen tweede fase havo/vwo

Doelstellingen

hoofddoelen

De tweede fase havo-vwo heeft twee hoofddoelen (zie Stb. 1997 322, Wet van 2 juli 1997):

1. verbetering van de aansluiting tussen het voortgezet en het hoger onderwijs; zowel tussen havo en hbo als tussen vwo en wo;

2. modernisering en actualisering van de inhoud en de werkwijze binnen het havo en vwo.

Bij de eerste doelstelling gaat het zowel om de kennis en vaardigheden waarmee de leerling na het examen het voortgezet onderwijs verlaat als om de attitude, met name de zelfstandigheid in leren en werken.

De tweede doelstelling heeft zowel betrekking op de samenstelling van vakken als op de inhoud van elk afzonderlijk vak. Met de genoemde verandering van werkwijze wordt gedoeld op het streven naar meer diversiteit, in vergelijking met de traditionele klassikale organisatie met een «frontale» didactiek.

profielen

Ter realisering van beide doelstellingen zijn de oude – nagenoeg vrij te kiezen – vakkenpakketten vervangen door profielen waarbij de vakken tot op grote hoogte vaststaan. Ook is het aspect vaardigheden in de eindtermen uitgebreid.

Als leidraad voor een andere werkwijze is het didactisch concept «studiehuis» ontwikkeld. De wijze waarop aan het studiehuis gestalte wordt gegeven, is een keuze van de school.

Doorstroming

succesvolle doorstroom

Het voortgezet onderwijs streeft ernaar de succesvolle doorstroom van havo en vwo naar het hoger en wetenschappelijk onderwijs te vergroten. Het percentage havo/vwo leerlingen dat het eerste jaar van het hoger onderwijs succesvol afsluit moet daartoe omhoog. In het schooljaar 1999–2000 stroomde 80% van de gediplomeerde leerlingen door naar een van beide soorten hoger onderwijs.

Bron: onderwijsmatrix.

Mate van succes in het hoger onderwijs

CBS-cohorten

Gegevens met betrekking tot het rendement van havo en vwo in het vervolgonderwijs zijn alleen beschikbaar in de zogenaamde CBS-cohorten. Het meest recente cohort dat gebruikt kan worden om de rendementen aan te geven is het cohort dat in 1989 in leerjaar 1 van het voortgezet onderwijs zat. De meting heeft begin 2000 plaatsgevonden.

instroom

Binnen het cohort zijn bij de instroom in het hbo drie groepen onderscheiden: havisten (44%), vwo'ers (19%) en mbo'ers (37%). Niet al deze groepen doen het even goed binnen het hbo: in de meting aan het begin van het 11e jaar heeft 79% van de havisten, 89% van de vwo'ers en 62% van de mbo'ers de propedeuse behaald (gemiddeld: 75%). De propedeuserendementen tussen deze groepen verschillen niet significant.

De instroom in het wo bestaat uit vwo'ers en instromers met een hbo-propedeuse. Deze laatste groep is zo klein dat een vergelijking van rendementsgegevens niet mogelijk is.

Van de vwo-abituriënten in het wo heeft 58% na een jaar de propedeuse behaald.

Binnen het wo worden er een aantal richtingen onderscheiden: alpha-, bèta-, gamma-, medische, technische en landbouwwetenschappen. Van deze groepen wijken er twee echt af van het gemiddelde: de medische wetenschappen hebben een hoger propedeuserendement (67%) en de gammawetenschappen een lager (53%).

Verminderen aantal zittenblijvers

afstroom

Naast bovenbeschreven wettelijke hoofddoelen heeft de profilering tweede fase havo-vwo ook tot doel het aantal zittenblijvers en afstroom te verminderen. Het aantal zittenblijvers in leerjaar drie tot en met vijf van het havo was in het schooljaar 1999–2000 9%. In leerjaar drie tot en met zes van het vwo bleven in schooljaar 1999–2000 5% zitten.1 Gestreefd wordt naar een vermindering van het aantal leerlingen dat afstroomt. In het schooljaar 1999–2000 stroomde 4% van de havo-leerlingen af naar het mavo en 5% van de vwo-leerlingen naar het havo. 5% van de havo-leerlingen en 1% van de vwo-leerlingen stroomde ongediplomeerd door naar het bol, bbl of avo-deeltijd.1 De tweede fase is zwaarder geworden. De slagingspercentages moeten minimaal gelijk blijven.

Monitoring

Tweede Fase Adviespunt

Om de voortgang van de invoering te volgen en zonodig snel maatregelen tot bijsturing te kunnen nemen, voert het Tweede Fase Adviespunt (TFA) drie tot vier schriftelijke peilingen per jaar onder alle scholen uit, aangevuld met gesprekken met aselect gekozen scholen. Daarin worden zorgvuldig alle aspecten van de invoering tweede fase onderzocht: organisatie, studeerbaarheid, alsmede gevolgen voor leerlingen en leraren. Op grond daarvan worden conclusies getrokken wat betreft de noodzakelijke ondersteuning en eventuele aanpassing in regelgeving.

Financiële impuls

tweede fase

De invoering tweede fase havo/vwo is ondersteund door circa € 68 miljoen die vanuit de overheid rechtstreeks aan de scholen ter beschikking is gesteld voor het vrijroosteren van personeel ter voorbereiding van de vernieuwing, voor materiële voorzieningen als de inrichting van een mediatheek of kleine bouwkundige voorzieningen en voor andere bestemmingen ter keuze van de school. Verder zijn meer gerichte acties gefaciliteerd zoals de omscholing voor een aantal nieuwe vakken (ANW, CKV1, filosofie, informatica) en de ondersteuning van de scholen bij deze vernieuwing door de SLOA-instellingen. De door deze instellingen verzorgde voorlichting wordt aangevuld door voorlichting vanuit het TFA.

3.2.3 Vmbo

Doelstellingen

startkwalificatie aansluiting

In 1998 is de wettelijke basis gelegd voor het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs: het vmbo. Met invoering van het vmbo werden en worden de volgende twee algemene doelstellingen nagestreefd: zoveel mogelijk leerlingen een kans bieden op het behalen van een startkwalificatie (roc-opleiding op niveau 2) en – mede in het verlengde daarvan – de aansluiting op het vervolgonderwijs verbeteren. Tegen deze achtergrond is met de wet uit 1998 besloten tot invoering van leerwegen in het vmbo, alsook tot verbreding van de zorgstructuur.

De leerwegen

vier leerwegen

Vanaf 1 augustus 2001 volgen leerlingen in het derde leerjaar van het vmbo onderwijs in één van de vier leerwegen. In de beroepsgerichte- en de gemengde leerwegen wordt het onderwijsaanbod naar sector ingericht (economie, techniek, zorg en welzijn, landbouw), waardoor het onderwijs aansluit op de sectoren op de arbeidsmarkt en binnen het secundair beroepsonderwijs. Per sector bestaat de keuze uit verschillende afdelings- en intrasectorale programma's en kent de leerling een beperkte keuzevrijheid bij de samenstelling van het vakkenpakket. De leerlingen die vanaf 1 augustus 2001 zijn gestart met hun leerweg, sluiten in het voorjaar van 2003 het vmbo voor het eerst af met het centrale vmbo-examen. Het vmbo-diploma genereert voor de leerling een doorstroomrecht in het vervolgonderwijs.

Verbreding zorgaanbod, financiële paragraaf

regionale samenwerkingsverbanden

Om zoveel mogelijk leerlingen met goed gevolg het vmbo te laten afronden, is het nodig het zorgaanbod te verbreden. Vmbo-instellingen maken hiertoe sinds 1 januari 1999 deel uit van circa 90 regionale samenwerkingsverbanden, waarin ook instellingen voor leerlingen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden (svo-lom) en voor moeilijk lerende kinderen (svo-mlk) participeren. Deze samenwerkingsverbanden hebben samen de verantwoordelijkheid om een dusdanig zorgaanbod in de regio te realiseren dat geen leerling tussen wal en schip valt.

rvc-toets

Tot op heden kunnen leerlingen die Nederland binnen komen worden toegelaten tot het leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) of tot het praktijkonderwijs (pro). Vanaf 1 augustus 2002 worden leerlingen alleen toegelaten tot een van deze twee vormen van ondersteunend onderwijs als op basis van de uitslag van de rvc-toets (regionale verwijzingscommissie) hiertoe besloten moet worden. Anderstaligen kunnen deze toets niet afleggen. Om de scholen de mogelijkheid te blijven geven anderstaligen adequaat op te vangen verhuist dit lwoo-pro-budget naar de cumi-regeling (ongeveer € 14 miljoen) en worden deze leerlingen, zo daartoe aanleiding is, in staat gesteld om na een jaar verblijf in het reguliere onderwijs een rvc-toets af te leggen.

gestroomlijnde aanvraagprocedure

Daarnaast komt er een gestroomlijnde aanvraagprocedure, bestaande uit gecertificeerde toetsen en strak omschreven leerachterstanden. De verwachting is dat de geraamde aantallen lwoo-pro leerlingen door voornoemde maatregelen een minder sterke groei te zien zullen geven. De middelen die daardoor vrijvallen zijn toegevoegd aan het zorgbudget (€ 15 miljoen).

leerwegondersteunend onderwijs

Het wettelijk kader is er op gericht de expertise die aanwezig is bij svo-lom-instellingen zo veel mogelijk een plaats en functie te geven in het regulier vmbo, door omzetting naar leerwegondersteunend onderwijs. Het svo-lom kan daartoe uiterlijk tot 1 augustus 2002 fuseren met een vmbo-school, of worden omgezet in een orthopedagogisch-didactisch centrum.

Van de 103 instellingen voor svo-lom zijn er inmiddels 13 gefuseerd; daarnaast hebben 24 instellingen een aanvraag tot fusie ingediend. De fusieaanvraag van de overige 66 instellingen wordt voor 1 december 2001 verwacht.

praktijkonderwijs

De bedoeling is verder om vanuit het svo-mlk zoveel mogelijk vorm te geven aan het praktijkonderwijs: de onderwijssoort waar leerlingen terecht kunnen die ook mét lwoo er niet in zullen slagen het onderwijs in de leerwegen met een diploma of certificaten af te ronden. Dit onderwijs bereidt de leerlingen voor op eenvoudige beroepen in de samenleving. Instellingen voor svo-mlk kunnen voor 1 augustus 2002 worden omgezet in zelfstandig praktijkonderwijs of fuseren met een vmbo-school tot afdeling praktijkonderwijs.

Van de 166 instellingen voor svo-mlk zijn er inmiddels 115 omgezet naar praktijkonderwijs. Ontvangen zijn daarnaast aanvragen tot omzetting van 28 svo-mlk instellingen. De aanvragen voor de resterende 23 svo-mlk instellingen worden voor 1 december 2001 verwacht.

Operationele doelstellingen

Via invoering van leerwegen en het ontstaan van de zorgstructuur worden op termijn de volgende meer operationele doelstellingen nagestreefd:

• verhoging van het percentage leerlingen dat een vmbo-diploma behaalt;

• vermindering van het aantal voortijdig schoolverlaters;

• vergroting van succesvolle doorstroming vanuit het vmbo naar het roc;

• verbetering van de aansluiting tussen het praktijkonderwijs en de lokale arbeidsmarkt.

monitoring

Voor het begrotingsjaar 2002 is het nog niet mogelijk deze doelstellingen nader te kwantificeren. Dit hangt samen met het feit dat per 1 augustus 2001 gestart is met de invoering van de leerwegen in het 3e leerjaar, waarmee per saldo een geheel nieuw vertrekpunt voor kwantificering ontstaat. Via monitoring is het uiteraard wel mogelijk om inzicht te krijgen in dat vertrekpunt, op grond daarvan zijn op zijn vroegst bij de begroting voor 2003 de te kwantificeren eenheden nader benoembaar. Bovendien kan via monitoring in algemene zin inzicht worden geboden in bijvoorbeeld het aantal voortijdig schoolverlaters.

Actieprogramma vmbo, financiële impuls

implementatietraject

De invoering van de leerwegen en verbreding van de zorgstructuur gaat overigens gepaard met een implementatietraject, zoals verwoord in het invoeringsplan 2001–2003 Naar een versterkt vmbo uit de zomer van 2000. Hierbij worden verschillende middelen en beleidsinstrumenten ingezet. Hieronder vallen onder meer het kwaliteitstraject voor de zorg en het actieprogramma vmbo.

Het kwaliteitstraject voor de zorg is in 2001 in gang gezet om scholen en samenwerkingsverbanden te stimuleren bij de vormgeving van een hoogwaardige zorgstructuur. Dit heeft mede ten doel om de sterke groei van het aantal zorgleerlingen op termijn zo veel mogelijk af te vlakken. Dit tegen de achtergrond van de invoering van het gemengd bekostigingsmodel voor de zorg -en het daarin vervatte regionale budget- met ingang van 1 augustus 2002. Voor dit laatstgenoemde traject is in de begroting 2002 al € 14 miljoen beschikbaar gesteld, heeft het kabinet een extra € 5 miljoen voorgesteld en kan € 15 miljoen worden vrijgemaakt door een meevallende leerlingenontwikkeling. Naast € 7 miljoen uit de regeerakkoordgelden is nu bijna € 41 miljoen beschikbaar om de samenwerkende vmbo-scholen zorg op maat te laten leveren.

Actieprogramma vmbo

In het jaar 2000 is het Actieprogramma vmbo van start gegaan, op basis van de additioneel toegekende «impulsmiddelen beroepsonderwijs». Het programma beoogt de integratie van het vmbo in samenleving, bedrijfsleven en de beroepskolom te stimuleren en wordt in 2001 en 2002 stevig doorgezet met respectievelijk een investering van € 19 miljoen en € 37 miljoen en afgebouwd in 2003 met nog € 9 miljoen.

samenwerken

Het vmbo, mbo en hbo gaan nauw samenwerken om het beroepsonderwijs duidelijker op de kaart te zetten. Het betreft de terreinen ontwikkelen van didactiek, het stroomlijnen van het doorstroomtraject opdat leerlingen makkelijker van de ene onderwijssoort naar de volgende kunnen doorstromen en de noodzaak om het beroepsonderwijs als alternatief voor het algemeen vormend onderwijs te situeren. In totaal is € 68 miljoen structureel beschikbaar gekomen voor het vmbo (inclusief het aandeel van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en inclusief € 9 miljoen voor inventaris» en binnenkant gebouwen, zie onder 3.3.5).

leerwerktrajecten

Aan de scholen is tevens de mogelijkheid geboden om binnen de basisberoepsgerichte leerweg te starten met leerwerktrajecten. Dit initiatief, dat in overleg met het veld tot stand is gekomen, past in het voornemen om de leerlingen op de beroepsgerichte leerwegen op de vmbo-scholen meer maatwerk te bieden in hun opleidingen. Voor de leerwerktrajecten is € 27 miljoen tot en met 2002 beschikbaar gekomen, voor maatwerk een oplopend bedrag ter grootte van € 55 miljoen vanaf 2005.

Om het implementatiebeleid te faciliteren wordt met diverse organisaties en platforms op reguliere basis overleg gevoerd over het beleid. Genoemd kunnen in dat kader worden: het technisch overleg, de Regiegroep examens vmbo en de regionale verwijzigingscommissies. Ten slotte faciliteert OCenW het invoeringsproces door middel van onder meer de projectorganisatie vmbo, het bestuurlijk steunpunt en programmering van de activiteiten van onderwijs-ondersteunende instellingen in het kader van de Wet SLOA.

verdere ontwikkeling

De noodzakelijke verdere ontwikkeling van het vmbo betekent uitbouw in verticale richting; samenwerking met het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger beroepsonderwijs in het kader van het ontwikkelen van de beroepskolom in het onderwijs. In horizontale richting; met name samenwerking met het regionale bedrijfsleven. Knelpunten die zich hierbij voordoen zijn: moderniseren, actualiseren van het lesprogramma, zowel de inhoud als de werkwijze, de aantallen, bevoegdheden en bekwaamheden van met name het onderwijsgevend personeel laten meegroeien met bovenomschreven wenselijke ontwikkeling van het vmbo-deel van de beroepskolom, moderniseren van gebouwen en inventaris en uitbouwen van het werken in de regionale context.

3.2.4 Onderwijsachterstandenbeleid

Doelstellingen

potenties en ambities

Het onderwijsachterstandenbeleid heeft als doel leer- en ontwikkelingsmogelijkheden te verbeteren van leerlingen die negatieve effecten ondervinden als gevolg van sociale, economische of culturele omstandigheden, opdat alle leerlingen aan die schoolsoort onderwijs kunnen volgen die men op basis van hun capaciteiten zou verwachten (art. 118b lid 2, WVO). De opvang en begeleiding van leerlingen met achterstanden vraagt nadrukkelijk aandacht in de scholen. Een relatief groot deel van de allochtone leerlingen volgt onderwijs op het vmbo en er is sprake van een ondervertegenwoordiging van hen in havo en vwo. Daarnaast bevinden zich drie à vier keer zoveel allochtone als autochtone leerlingen onder de voortijdig schoolverlaters.

Het onderwijs dient zoveel mogelijk aan te sluiten bij potenties en ambities van leerlingen. De opgave is om leerlingen te plaatsen in richtingen en schoolsoorten die voor hen het meest passend zijn, waarbij adequate begeleiding wordt geboden om de school met succes te doorlopen. Verder gaat het erom leerlingen een perspectief te bieden op doorstroming naar het vervolgonderwijs om zoveel mogelijk leerlingen tenminste een startkwalificatie te laten behalen.

Daarom moet aandacht worden besteed aan (allochtone) leerlingbegeleiding en integraal taalbeleid, maar ook aan het vergroten van ouderbetrokkenheid, en afstemming met gemeentelijk jeugd- en achterstandsbeleid, schoolbesturen, bedrijfsleven, instellingen voor lokaal jeugdbeleid en dergelijke.

goa-beleid

Het beleid is neergelegd in de Wet gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (goa-beleid), de regeling personele vergoeding culturele minderheidsgroepen en anderstalige leerlingen wvo (de cumi-regeling), de regeling exceptionele toename asielzoekers, NT2, en het onderwijskansenbeleid. Deze instrumenten binnen het achterstandenbeleid voortgezet onderwijs richten zich met name op leerlingen van allochtone afkomst.

Wet GOA

prestatie-indicatoren

Via de Wet GOA wordt aan gemeenten geld beschikbaar gesteld voor het lokaal achterstandenbeleid. Dit geld wordt door de gemeenten ingezet op basis van het landelijk beleidskader, de door het rijk vormgegeven inhoudelijke richtlijn voor het maken van een plan voor bestrijding van achterstanden in de gemeenten, voor ondersteuning bij de schoolloopbaan, activiteiten op gebied van voortijdig schoolverlaten en voor een geïntegreerd taalbeleid. Het doel is hier sluitende afspraken te maken tussen scholen en gemeenten over opvang en begeleiding van (allochtone) leerlingen. In het landelijk beleidskader zijn prestatie-indicatoren opgenomen aan de hand waarvan de behaalde resultaten worden gevolgd. De Inspectie heeft in het onderwijsverslag 2000 geconstateerd dat niet in alle gemeenten sluitende afspraken tot stand zijn gekomen. In de nieuwe goa-periode zal daaraan beter de hand worden gehouden. Via goa-beleid wordt aan scholen en gemeenten gevraagd een integraal taalbeleid te voeren. Het ministerie ondersteunt dit door de implementatie van methoden en hulpmiddelen bij de scholen te stimuleren.

meetbare doelstellingen

In het landelijk beleidskader 2002–2006 wordt een aantal meetbare doelstellingen geformuleerd voor het voortgezet onderwijs die gemeenten moeten realiseren binnen de volgende goa-periode:

• in 2006 moeten er 4% meer allochtone havo en vwo leerlingen zijn vanaf leerjaar 3 dan in 2002;

• het aantal voortijdig schoolverlaters is in 2006 met 30% gedaald ten opzichte van het aantal op 1 augustus 2002;

• alle scholen met doelgroepleerlingen hebben een taalbeleid.

Onderwijskansenplan

Met het onderwijskansenplan worden scholen en gemeenten gestimuleerd samen aan achterstanden te werken door de kwaliteit van het onderwijs op de betreffende school te verbeteren. In het onderwijskansenplan zijn verder een aantal belangrijke begeleidende uitvoeringonderwerpen aangekondigd; deze worden parallel aan de uitvoering van de schoolontwikkelingsplannen uitgevoerd, zoals onderzoek naar kop- en voetklassen, vergroten ouderbetrokkenheid en de invoering van leerwerktrajecten. Het is een impuls naast het goa-beleid, en zal vanaf 1 augustus 2002 in de nieuwe goa-periode worden opgenomen. Het schoolontwikkelingsplan wordt opgesteld aan de hand van de bevindingen uit het integraal schooltoezicht van de Inspectie. Het doel is om scholen met meer dan 40% cumi-leerlingen binnen vier jaar betere onderwijsresultaten te laten boeken, en om een uitdagend schoolklimaat te laten ontstaan (naar het oordeel van de Inspectie).

Opvang van neveninstromers in het onderwijs

Leerlingen uit het buitenland die geen basisonderwijs in Nederland hebben gevolgd moeten zo snel mogelijk instromen in het regulier voortgezet onderwijs. Daartoe is in eerste instantie aparte opvang vereist met een lesaanbod van voornamelijk Nederlands als tweede taal. Na gemiddeld anderhalf jaar na binnenkomst in Nederland, moeten leerlingen kunnen doorstromen naar één van de richtingen binnen het voortgezet onderwijs (schooljaar 2000–2001 bekostiging via de regeling exceptionele toename asielzoekers).

Monitoring

Het resultaat van de hierboven genoemde inspanningen moet zijn dat binnen scholen adequaat aandacht wordt gegeven aan achterstanden. Binnen het voortgezet onderwijs zijn daartoe in elk geval de resultaten van de allochtone leerlingen van belang. Het achterstandsbeleid streeft ernaar gelijke kansen voor leerlingen in het voortgezet onderwijs te creëren.

3.2.5 Jeugdbeleid

In het jeugdbeleid gaat het om ondersteuning en begeleiding voor leerlingen die ondanks de reguliere begeleiding binnen de school moeilijkheden in hun schoolcarrière ondervinden, en op grond daarvan dreigen geen startkwalificatie te behalen. Alle leerlingen dienen ondersteund te worden, zodat zij het voor hen hoogst haalbare en meest passende onderwijsdiploma behalen, en tenminste een minimumstartkwalificatie. Niet alleen de begeleiding en ondersteuning spelen hierbij een rol, ook de ondersteuning en opvang vanuit voorzieningen rond het onderwijs is belangrijk, zoals de leerplichtfunctie, de regionale meld- en coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten (rmc-functie), de jeugdzorg en (school)maatschappelijk werk, maar ook de politie en het Openbaar Ministerie. Het gaat om begeleiding bij sociaal-emotionele problemen van leerlingen, om veiligheid in school, en het tegengaan van spijbelen en voortijdig schoolverlaten. Het doel is een sterk sociaal-pedagogisch en didactisch schoolklimaat te stimuleren en te ondersteunen, waarbinnen problemen van leerlingen tijdig worden gesignaleerd, begeleiding wordt geboden in samenwerking met relevante partijen rond de school, zodat de leerlingen zich veilig en serieus genomen voelen. Samenwerking tussen betrokken instellingen is een zeer belangrijke voorwaarde.

Onderwijs en de jeugdzorg

Landelijk Centrum Onderwijs-Jeugdzorg

Om deze samenwerking te stimuleren wordt vanuit het ministerie van OCenW samen met het ministerie van VWS het Landelijk Centrum Onderwijs-Jeugdzorg (LCOJ) gefaciliteerd. Het LCOJ richt zich daartoe op begeleiding en resultaatverbetering van structurele samenwerkingsverbanden tussen scholen voor voortgezet onderwijs en de bureaus jeugdzorg. Verder zal het LCOJ samen met de VVO en Sardes worden betrokken bij de organisatie van regionale conferenties; deze zullen worden georganiseerd om op regionaal niveau structurele samenwerking tot stand te brengen en te bestendigen (doel: op basis van een door het VVO ontworpen lijst met aandachtspunten nagaan hoe hieraan vorm kan worden gegeven). Ten slotte zal structurele samenwerking wettelijk worden gelegitimeerd in de nieuwe wet op de jeugdzorg, waaraan door de ministeries van VWS en Justitie op dit moment wordt gewerkt.

Doel is het tot stand brengen van structurele samenwerking tussen alle scholen in het voorgezet onderwijs en de bureaus jeugdzorg. De samenwerking dient gerealiseerd te zijn op het moment dat de wet op de jeugdzorg van kracht zal worden, zodat de jeugdzorg structureel betrokken is bij de schoolinterne zorg voor leerlingen die dat nodig hebben.

Het LCOJ volgt de mate waarin samenwerking wordt bereikt.

Voortijdig schoolverlaten

leerplicht

Voor het versterken van de rmc-functie worden structureel middelen verstrekt aan de rmc-regio's. Aan de grote steden worden extra financiële middelen verstrekt voor de specifieke aanpak van voortijdig schoolverlaten en teruggeleiden van leerlingen naar het onderwijs. Voor het voortgezet onderwijs is daarbij de leerplicht een belangrijk aangrijpingspunt. De Landelijke Vereniging van Leerplichtambtenaren heeft modellen voor de registratie en melding van leerplichtige spijbelaars en voortijdig schoolverlaters ontwikkeld die onder scholen en gemeenten worden verspreid. Daarnaast wordt in brochures voor scholen, ouders en leerlingen het belang en de regels van de leerplichtwet uitgelegd.

Monitoring

Doel is het aantal voortijdig schoolverlaters (vsv'ers) van alle leerlingen tot 23 jaar met 30% te laten dalen in 2006. Jaarlijks zal de ontwikkeling van het aantal vsv'ers worden gevolgd. Daarbij is niet alleen het aantal voortijdig schoolverlaters maar ook het aantal herplaatste vsv'ers van belang (doel: van 15% herplaatste vsv'ers in de komende 2 jaar nog naar 80%).

Financiële impuls

Om het voortijdig schoolverlaten te bestrijden is jaarlijks € 32 miljoen beschikbaar.

School en veiligheid

Voor een succesvolle schoolloopbaan van leerlingen is een uitdagend schoolklimaat waarin leerlingen zich veilig en serieus genomen voelen van groot belang. Het transferpunt jongeren, school en veiligheid biedt scholen gespecialiseerde hulp en ondersteuning bij vraagstukken over veiligheid. Door het transferpunt is een pesttest ontwikkeld waarmee regelmatig de veiligheid in school en aard en omvang van pesten gemeten kan worden.

Doel is scholen in staat te stellen een veilig schoolklimaat te realiseren, waarbinnen alle leerlingen zich veilig en gerespecteerd voelen. Uit het onderzoek van het Instituut voor toegepaste sociale wetenschap (ITS) komt naar voren dat de grote meerderheid van de leerlingen (circa 80% van de leerlingen) zich veilig voelt in de klas. Dit percentage mag in ieder geval niet zakken, hetgeen zal worden gevolgd aan de hand (van secundaire analyses) van het scholierenonderzoek van het NIBUD (begin 2002).

3.2.6 Ict (zie ook 1.2.4)

Voor ict in het voortgezet onderwijs worden bedragen per leerling verstrekt, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen voorhoede- en volgscholen. Voorhoedescholen zijn de scholen die in het kader van de nota Investeren in voorsprong in het najaar van 1997 zijn geselecteerd om met voorrang aan de integratie van ict in het onderwijs te beginnen. Alle bedragen worden verstrekt op basis van een ministeriële regeling waarbij de scholen zelf kunnen bepalen wat ze met de middelen doen. In de toelichting bij de regeling wordt wel aangegeven dat de middelen bedoeld zijn voor ict.

Voor het schooljaar 2001–2002 ontvangen voorhoedescholen € 66,25 per leerling en volgscholen € 73,06 per leerling. Daarnaast ontvangen alle scholen een bedrag van € 10,44 per leerling voor het gebruik van Kennisnet.

integratie van ict

Doel van het beleid is de integratie van ict in het onderwijs. Jaarlijks wordt een ict-monitor uitgebracht waarin onder andere wordt aangegeven wat de leerling- computerratio is, hoeveel gebruik er wordt gemaakt van computers in en buiten de les door leerlingen en docenten, hoe het staat met de (didactische) ict-vaardigheden van docenten, en hoeveel scholen zijn aangesloten op Kennisnet.

In Onderwijs on line-actualisatie worden de volgende kengetallen uit de ict-monitoren van 1998, 1999 en 2000 genoemd:

• leerling computerratio: in 1998 18:1, in 1999 15:1 en in 2000 12:1;

• computergebruik in procenten tijdens lessen of lesvoorbereiding volgens leraren: 1998 66%, 1999 75% en 2000 78%;

• gebruik van geavanceerde toepassingen (internet, e-mail, gegevensbestanden, videoconferences) door leerlingen in opdracht van de leraar: in 1998 23%, in 1999 35% en in 2000 45%;

• percentage leraren dat een of meer modules van het digitaal rijbewijs onderwijs of het Europees computer rijbewijs heeft afgerond of er mee bezig is: in 2000 36%;

• scholen met toegang tot internet: in 1998 74%, 1999 86% en in 2000 92%.

Het aantal onderwijsinstellingen dat is aangesloten op Kennisnet groeit snel. Eind 2001 zullen alle scholen in het voortgezet onderwijs op het net zijn aangesloten.

3.2.7 Personeelsbeleid

Het lerarenbeleid voor het voortgezet onderwijs is niet los te zien van het lerarenbeleid dat departementsbreed wordt gevoerd. De algemene doelstelling van het lerarenbeleid is zowel kwantitatief als kwalitatief van aard en luidt: zorgen voor voldoende personeel van voldoende kwaliteit in het voortgezet onderwijs. Het beleid richt zich zowel op het oplossen van de huidige personeelstekorten als op de structurele personeelsvoorziening in kwantitatief en in kwalitatief opzicht.

Box 3.3: Arbeidsmarktbarometer voortgezet onderwijs

De Arbeidsmarktbarometer voortgezet onderwijs 2000–2001 geeft aan dat er bijna 3 500 reguliere voltijdbanen zijn geworven (ongeveer 6,5% van de werkgelegenheid). Dit was een toename van 30% ten opzichte van het jaar daarvoor. Bij de start van het schooljaar waren er bijna 500 fte's niet vervuld (13% van de vacante fte's). Dat is ten opzichte van het jaar daarvoor een stijging met 10% en ten opzichte van twee jaar eerder bijna een verdubbeling. De leeftijdsopbouw van het lerarencorps is ongunstig (vergrijzing en ontgroening). Er stromen onder andere door deze leeftijdsopbouw meer mensen uit het leraarsberoep dan er via de lerarenopleiding instromen. De uitstroom uit de lerarenopleidingen daalt en de vraag naar onderwijspersoneel in het voortgezet onderwijs neemt toe (leerlingengroei).

zij-instroom

De jaarlijkse uitbreidings- en vervangingsvraag naar onderwijspersoneel stijgt voor de komende jaren van 3 600 fte's in 2001–2002 tot 4 000 fte's vanaf 2003–2004.

Er zijn dus veel nieuwe mensen nodig, ook buiten de «traditionele» doelgroepen. Naast het vergroten van de aantrekkelijkheid van het volgen van een lerarenopleiding, wordt daarom gericht beleid gevoerd om ook de instroom vanuit andere bronnen te bevorderen. Van zij-instroom worden goede resultaten verwacht, terwijl functiedifferentiatie het mogelijk maakt ook andere doelgroepen te motiveren om in het onderwijs te werken.

Verruiming van de arbeidsmarkt zal ook leiden tot verbetering van de kwaliteit van het onderwijs door nauwere onderlinge betrokkenheid met andere sectoren dan het onderwijs. De beleidsmaatregelen in dit kader zijn stimulering zij-instroom, intensivering relatie bedrijfsleven en onderwijs, functiedifferentiatie en vergroting van de inzet van leraren in opleiding (lio's).

ziekteverzuimpercentage

Het ziekteverzuimpercentage, mede als gevolg van werkdruk, laat een stijgende trend zien (schooljaar 1999–2000 gemiddeld 7,4%, vwo daaronder, vmbo daarboven). Door middel van arboconvenanten wordt getracht het ziekteverzuim terug te dringen. In de cao 2000–2002 is geld beschikbaar gesteld voor terugdringen van het ziekteverzuim met 1 procentpunt. Daarnaast kan via (kortdurende) detachering van mensen uit andere sectoren dan het onderwijs een bijdrage geleverd worden aan het vervullen van kortdurende vervanging. Mede hiervoor is in april 2001 een convenant gesloten met onder meer VNO/NCW.

concurrentiepositie

Het tekort aan personeel in het voortgezet onderwijs wordt onder andere veroorzaakt door een zwakke concurrentiepositie op de arbeidsmarkt ten opzichte van andere sectoren. Om de concurrentiepositie te versterken hebben de sociale partners in het onderwijs naar aanleiding van het rapport van de commissie Van Rijn afspraken gemaakt ter verbetering van de arbeidsomstandigheden. De belangrijkste zijn de toekenning van extra middelen voor verdergaande functiedifferentiatie binnen de leraarsfunctie, waarbij prioriteit wordt gegeven aan scholen met vmbo. Het grotere aandeel voor het vmbo is bedoeld om functies op LC-niveau (schaal 11) -en in beperkte mate ook functies op LD-niveau (schaal 12)te introduceren in het vmbo. Uitgangspunt daarbij is dat de categoriale vmbo-scholen in staat zijn 20% van de leraarsfuncties op LB-niveau (schaal 10) om te zetten in 15% op LC-niveau en 5% op LD-niveau en dat brede scholengemeenschappen met vbo in staat zijn 12% van de leraarsfuncties om te zetten van LB- naar LC-niveau.

Financiële impuls

carrièrelijnen

De carrièrelijnen van leerkrachten worden met 3 à 4 jaar ingekort. Leraren en directieleden die al op hun maximum zitten krijgen een jaarlijkse bindingstoelage.

eindejaarsuitkeringfunctiedifferentiatie

De eindejaarsuitkering voor het onderwijsondersteunend personeel gaat omhoog. Voor deze maatregelen heeft het kabinet € 63 miljoen beschikbaar gesteld. Voor functiedifferentiatie heeft het kabinet € 39 miljoen beschikbaar gesteld. Op categorale vmbo-scholen kan 15% van de huidige docentenfuncties worden opgewaardeerd naar schaal 11-functies (LC) en 5% naar schaal 12 (LD). Op scholengemeenschappen (waar schaal 12 functies al voorkomen) kan 12% van de huidige docentenfuncties naar schaal 11 worden gebracht. De aanwending van beide intensiveringen loopt mee in het onderzoek naar de besteding van de schoolbudgetten.

schoolbudgetten

Voor verhoging van de schoolbudgetten heeft het kabinet vanaf 1 augustus 2001 € 61 miljoen beschikbaar gesteld. De school kan dit budget naar eigen inzicht besteden aan bovengenoemde doelen, of aan schoolontwikkeling, ouderschaps-verlof, herintreders, extra onderwijsassistenten of ander onderwijsondersteunend personeel, of faciliteiten voor zij-instromers of lio's.

Naast deze specifieke verbeteringen voor de po, vo en bve sectoren komt er een salarisverbetering die bestaat uit een hogere eindejaarsuitkering in 2001 (wordt 2,3%) en salarisverbeteringen per 1 januari 2002 (+1,25%) en per 1 juli 2002 (+2%). De eindejaarsuitkering in 2002 zal 3,75% bedragen. Daarnaast is, om het totaal van € 170 miljoen aan extra uitgaven mogelijk te maken, besloten tot een bescheiden neerwaartse bijstelling van het incidenteel ter grootte van circa € 14 miljoen structureel, en een neerwaartse bijstelling voor wachtgelden van € 7 miljoen structureel. Grondslag voor de laatste bijstelling is dat er minder aanspraak op wachtgeld zal worden gemaakt. Het aandeel van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de extra uitgaven is € 6 miljoen vanaf 2003.

Integraal personeelsbeleid

professionalisering

Om de kwaliteit van het onderwijs te vergroten voeren de scholen een integraal personeelsbeleid dat vermindering van de werkdruk, effectievere en efficiëntere benutting van het arbeidspotentieel, versterken van het ontwikkelingsvermogen van scholen en bieden van betere arbeidsvoorwaarden ten doel heeft. Beleidsmaatregelen in dit kader zijn professionalisering van het schoolmanagement, het bevorderen van de invoering van integraal personeelsbeleid, deskundigheidsbevordering, het versterken van de vraagkracht van het veld richting lerarenopleidingen en het zelf (mede) opleiden van het personeel («opleiden in de school»).

Professionalisering van de school als arbeidsorganisatie heeft ten doel de professionaliteit van alle medewerkers te waarborgen.

Bij een toenemende heterogeniteit van de nieuwkomerpopulatie (instroom in het leraarschap) is het waarborgen van de beroepskwaliteit extra belangrijk. Gestreefd wordt naar een Wet op de beroepen in het onderwijs (Wet BIO) die niet alleen betrekking zal hebben op de leraar, maar waarin ook de kwaliteit van de werkzaamheden in beeld zijn van andere beroepsbeoefenaren (leidinggevend en onderwijsondersteunend) dichtbij het directe onderwijsproces. Door (de mogelijkheid tot) het vaststellen van bekwaamheidseisen voor die werkzaamheden ontstaat een samenhangende kwalificatiestructuur voor beroepsbeoefenaren in het onderwijs en worden in- en doorstroom (ook los van de gebruikelijke weg via de lerarenopleiding) beter realiseerbaar. De Wet BIO impliceert ook dat er meer en structurelere aandacht zal zijn voor nascholing.

3.2.8 Bekostiging inventaris, binnenkant gebouwen en infrastructuur

materiële bekostiging

De materiële bekostiging gaat vanaf het schooljaar 2001–2002 met € 33 miljoen omhoog, waarvan € 1 miljoen voor LNV. Hiervan is € 9 miljoen afkomstig uit de middelen beroepskolom. Van genoemde € 33 miljoen is € 22 miljoen bestemd voor verkorting van de afschrijvingsduur van inventaris. De lange afschrijvingsduur van inventaris is een knelpunt dat veel scholen naar voren brengen. Voor de gestegen kosten van administratie, beheer en bestuur komt € 10 miljoen extra structureel beschikbaar. Ook hiermee wordt tegemoet gekomen aan een vaak geuite wens vanuit het veld.

Er is in 2001 eenmalig € 56 miljoen toegekend voor uitgaven in de materiële sfeer, waarvan € 1 miljoen voor LNV. Dit bedrag zal eerst gebruikt worden om het bedrag per leerling voor ict-uitgaven met € 16,34 te verhogen (kosten € 14 miljoen). Van de rest is verreweg het grootste deel bestemd voor een extra inhaalslag inventaris. Er komt ook een bijdrage voor de invoering van het onderwijsnummer. Dit laatste bedrag is afhankelijk van onderzoek dat plaatsvindt naar de kosten die samenhangen met invoering van het onderwijsnummer.

infrastructuurbeleid

Het doel van het infrastructuurbeleid is het tot stand brengen van een evenwichtig en bereikbaar geheel van onderwijsvoorzieningen.

Het infrastructuurbeleid is dienstbaar aan het algemene onderwijsbeleid. Een subdoelstelling is de versterking en vernieuwing van het vmbo. Nadat de balans is opgemaakt van het tot nu toe gevoerde beleid zal worden bezien of aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn.

kleine afdelingen

De mate waarin het aantal (te) kleine afdelingen zal afnemen (45% van de afdelingen telt nu minder dan 40 leerlingen in de leerjaren 3 en 4) is afhankelijk van de verwachte verschuiving van leerlingen die voorheen naar het mavo gingen, en nu niet naar de theoretische of gemengde leerwegen gaan maar naar de kaderberoepsgerichte leerweg. Naar verwachting geldt dit vooral voor de sectoren economie, zorg en welzijn. Het probleem van de (te) kleine afdelingen zit vooral bij de technische richtingen. De verwachte verschuiving van leerlingen moet ook in die sector bijdragen aan minder (te) kleine afdelingen.

Scholenbestand en omvang schoolbesturen

Het huidige scholenbestand van het voortgezet onderwijs telt 573 scholen met circa 1080 vestigingen en circa 765 leerlingen per vestiging (exclusief het svo-lom en mlk en praktijkonderwijs, dat per vestiging veel minder leerlingen telt). Het percentage categorale scholen daalt nog steeds en is nu 15% tegenover 85% smalle en brede scholengemeenschappen.

bestuurlijk draagvlak

Voor sterke scholen is het wenselijk dat scholen een zekere minimumomvang hebben en dat er een goed bestuurlijk draagvlak is. In de huidige situatie besturen 347 van de 422 van de besturen één school. Vergroting van het bestuurlijk draagvlak zou een grotere beleidsvrijheid op het gebied van de infrastructuur vergemakkelijken.

3.2.9 Onderwijsondersteunende en overige projecten

Algemeen

SLOA-activiteiten

De onderwijsondersteunende activiteiten maken de uitvoering van de beleidskaders van po-vo-bve mogelijk. De belangrijkste categorieën SLOA-activiteiten bestaan uit de implementatie van OCenW-beleid en regelgeving (innovatie).

Daarnaast worden de centrale examens ieder jaar beschikbaar gesteld voor de scholen ten behoeve van de afsluitende kwalificatie van de leerlingen in het voortgezet onderwijs.

De activiteiten van de ondersteunende instellingen zijn gericht op de basisvorming, het vmbo, de tweede fase of op het voortgezet onderwijs als geheel. Bij dit laatste kan gedacht worden aan activiteiten gericht op veiligheid rond de school, onderwijskansenscholen, ict-ontwikkelingen, versterking van het onderwijskundig management, kwaliteitsbeleid, intercultureel onderwijs, internationalisering, doorlopende leerlijnen, hoogbegaafden, loopbaanoriëntatie, jeugd in beweging en leerlingbegeleiding.

Naast de innovatieactiviteiten voeren de instellingen activiteiten uit onder de noemers «examenontwikkeling», «denktank» en «veld».

Leer- en hulpmiddelen en toetsontwikkeling zijn belangrijke ontwikkelings-gebieden. In verschillende experimenten ondersteunen de instellingen scholen met de implementatie van nieuwe producten of werkwijzen. Ook is er een onderwijskundig steunpunt voor vragen van scholen over toepassing van ict.

Ten slotte hebben de instellingen een adviserende rol naar het departement.

Het grootste deel van het innovatiebudget voor het voortgezet onderwijs wordt besteed aan vmbo-projecten. Dit hangt samen met het feit dat de leerwegen dit jaar van start gaan en het vmbo om die reden de meeste aandacht verdient.

Het Cito ontvangt jaarlijks SLOA-subsidie om de centrale examens te ontwikkelen.

Door middel van de denktank worden activiteiten uitgevoerd die gericht zijn op expertiseontwikkeling en -behoud van deze sector.

Het budget stelt de «veld»scholen in staat om onderzoeksopdrachten door de landelijke pedagogische centra of leerplanontwikkeling door de SLO te laten uitvoeren.

Monitoring

Eind 2001 zal het eerste verslag over de hoofdlijnenbrief 1999 en 2000 de Tweede Kamer bereiken (artikel 9 Wet SLOA). In 2001 zal de wetsevaluatie SLOA in voorbereiding worden genomen (artikel 18, lid 1 Wet SLOA). In voorbereiding is de evaluatie inzake het onderzoek voor het onderwijs, te weten: kort lopend veldonderzoek, NWO-onderzoek en onderzoek velddirecties OCenW (artikel 18, lid 2 Wet SLOA).

Bedragen

In onderstaande tabel staan de subsidiebedragen die voor het jaar 2001 aan de ondersteunende instellingen zijn toegezegd voor de verschillende doelstellingen:

3.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Voor de tabel budgettaire gevolgen voortgezet onderwijs wordt verwezen naar tabel 3.2.

3.4 Budgetflexibiliteit

3.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming zijn voor zover die er zijn in de voorgaande paragrafen opgenomen.

3.6 Groeiparagraaf

prestaties

Als gevolg van de drie grote vernieuwingsoperaties (basisvorming, vmbo en tweede fase havo/vwo) is het voortgezet onderwijs sterk in beweging. In deze begroting is een begin gemaakt met het beschrijven van de prestaties die met het geformuleerde beleid en de in te zetten middelen moeten worden behaald.

leerwegen

De vernieuwing met de meest ingrijpende gevolgen voltrekt zich op dit moment door de invoering van de leerwegen in het vmbo en de zorgstructuur. Op 1 augustus 2001 is het eerste cohort leerlingen gestart met de leerwegen. Het fusietraject tussen svo-lom en vmbo-scholen zal per 1 augustus 2002 zijn voltooid. Ook zal het svo-mlk zijn omgezet in praktijkonderwijs. De vormgeving van de zorgstructuur (leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs) zal eveneens op dat moment afgerond moeten zijn. Dan treedt ook het zorgbudget als financieringsbron in werking. Als laatste element kan worden gewezen op het bevorderen van de samenwerking in de beroepskolom waarvan het vmbo de basis is. Al deze veranderingen leiden tot een grondige herziening en modernisering van het onderwijs.

Ondanks de inzet die alle betrokkenen leveren, kunnen nog geen harde uitspraken worden gedaan over de uiteindelijke opbrengst van de vernieuwing in het vmbo. Maar met behulp van een intensieve monitoring zullen de ontwikkelingen op de voet worden gevolgd en kunnen de te leveren prestaties gaandeweg beter worden gedefinieerd. De centrale doelstelling blijft: een startkwalificatie voor zo veel mogelijk leerlingen en een verbetering van de aansluiting van het vmbo op het vervolgonderwijs.

onderwijsnummer

Monitoring blijft ook voor andere deelgebieden binnen het voortgezet onderwijs een belangrijk instrument om de effectiviteit en de doelmatigheid van de beleidsinstrumenten te beoordelen. Dat geldt voor de noodzakelijke aanpassing van de basisvorming als gevolg van het advies van de Onderwijsraad over de programmatische invulling (september 2001). Op-, door- en afstroom van leerlingen, afgezet tegen de Cito-score of het schooladvies zullen worden gemeten. Het geldt ook voor de tweede fase havo/vwo, waar profielen en studiehuis de aansluiting op het hoger onderwijs moeten bevorderen. De ontwikkeling van het uitvalpercentage in het eerste studiejaar van universiteiten en hogescholen kan hiervoor een aanwijzing zijn. In alle gevallen staat het volgen van leerlingstromen centraal. De invoering van het onderwijsnummer in 2002 maakt het mogelijk (cohorten van) leerlingen gedurende de schoolloopbaan te volgen.

Vanaf het schooljaar 1996–1997 is de lumpsum bekostiging in het voortgezet onderwijs geïntroduceerd. De door de scholen ingediende jaarverslagen over 1998 en 1999 vormen het uitgangspunt voor een verkenning van de effectiviteit en doelmatigheid van deze financieringsvorm.

In het komende begrotingsjaar zal worden onderzocht welke prestaties en streefwaarden vanaf 2003 in de begroting kunnen worden opgenomen. Het reeds genoemde onderwijsnummer, maar ook de geconsolideerde gegevens in de zogeheten gegevensdepots zijn hiervoor de belangrijkste bronnen. Blijkt het niet mogelijk een prestatiegegeven of een streefwaarde op te nemen, dan zal worden aangegeven waarom dat (nog) niet kan. In ieder geval zullen ramingen (die inzicht geven in de hoofdkenmerken van het stelsel), aantallen leerlingen, normatieve formatieplaatsen, gegevens over scholen en uitgaven onderdeel blijven uitmaken van het hoofdstuk voortgezet onderwijs in de begroting.

4. BEROEPSONDERWIJS EN VOLWASSENENEDUCATIE

4.1 Algemene beleidsdoelstelling

4.1.1 Algemene doelstelling bve-sector

De algemene doelstelling voor de bve-sector is zorgen voor een stelsel van kwalitatief hoogwaardig, toegankelijk en doelmatig functionerend onderwijs en het creëren van de randvoorwaarden voor dit stelsel. Een randvoorwaarde is het financieren en instandhouden van voorzieningen waarmee deelnemers de mogelijkheid krijgen hun talenten te ontwikkelen. Talenten zowel gericht op beroepsuitoefening als op maatschappelijke participatie en sociale redzaamheid. Het middelbaar beroepsonderwijs richt zich primair op realisatie hiervan door jongeren vanaf 16 jaar en volwassenen te kwalificeren voor beroepsuitoefening. In de educatie en inburgering wordt dit primair vormgegeven via algemene opleiding van volwassenen.

uitdagend onderwijs

De ambitie van het kabinet om Nederland binnen Europa één van de krachtigste economische regio's te laten zijn, maakt dat de bve-sector een belangrijk onderdeel is van het sociaal-economisch domein. De bve-sector moet zowel jeugdige onderwijsdeelnemers als werkenden en werkzoekenden uitdagend onderwijs bieden. Uitdagend in de zin dat het hen uitnodigt hun mogelijkheden optimaal te benutten. Onderwijs dat is toegespitst op de noden van de huidige en toekomstige arbeidsmarkt en maatschappij. Deze verhoging van het onderwijspeil van de (potentiële) beroepsbevolking zal worden bevorderd door verbetering van de kwaliteit en het rendement van het beroepsonderwijs.

4.1.2 Verantwoordelijkheidsverdeling veld en rijk

De onderwijsinstellingen zijn primair verantwoordelijk voor het verzorgen van onderwijs en hun interne bedrijfsvoering. De invulling van deze verantwoordelijkheid vindt plaats in continue interactie tussen de onderwijsinstelling, de omgeving van de instelling (deelnemers, gemeenten, bedrijfsleven, landelijke organen en instellingen voor voortgezet onderwijs en hoger beroepsonderwijs) en de rijksoverheid.

maximale ruimte

Het overheidsbeleid is erop gericht de afzonderlijke actoren maximale ruimte te geven voor eigen beleid, binnen de randvoorwaarden van het stelsel. De overtuiging is dat de doelstellingen van de bve-sector het meest gediend zijn bij actoren die binnen hun eigen opdracht en verantwoordelijkheid eigen keuzes kunnen maken die afgestemd zijn op de specifieke omstandigheden. De overheid heeft hierbij de verantwoordelijkheid de randvoorwaarden te geven door middel van wettelijke regels, financiering en bestuurlijke voorzieningen. Daarbij richt haar rol zich op faciliteren, stimuleren en bewaken van het stelsel.

4.1.3 Focus van beleid: functioneren stelsel versus beleidsactiviteiten

Het overgrote deel van het bve-budget (98%) wordt via de rijksbijdrage ingezet voor het laten functioneren van het stelsel. Dit stelt de instellingen, gemeenten en de landelijke organen beroepsonderwijs in staat om hun wettelijke taken uit te voeren. De hiermee te bereiken resultaten rondom kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid worden daarbij beïnvloed door het functioneren van het stelsel maar ook door de sociaal-economische ontwikkelingen. Belangrijkste indicatoren voor de resultaten zijn het aantal onderwijsdeelnemers, het interne en externe rendement en de financiële kerngegevens.

De beleidsactiviteiten (in vbtb-termen: de operationele doelstellingen) geven weer op welke wijze de minister van OCenW met de betrokken partijen het functioneren van het stelsel wil verbeteren. De effecten van deze activiteiten worden op het operationele niveau zichtbaar. De ontwikkeling van de sector als geheel geeft inzicht in het samenspel van de effecten van de beleidsactiviteiten en de wijze waarop de onderwijsinstellingen hun primaire verantwoordelijkheid invullen.

4.1.4 Opbouw begrotingsartikel bve

In de bve-sector wordt binnen de onderwijsinstellingen zowel middelbaar beroepsonderwijs als educatie verzorgd. Deze twee vormen van onderwijs hebben deels een eigen regelgeving, bekostiging en beleidscontext. In dit artikel wordt eerst de bve-sector als geheel toegelicht. Daarna volgen het middelbaar beroepsonderwijs en de landelijke organen, educatie en inburgering en specifieke stimulering van de bve-sector. Op elk onderdeel zal onderscheid worden gemaakt tussen het functioneren van het stelsel en de beleidsactiviteiten.

4.3 De bve-sector

4.2.1 Functioneren van het stelsel: de bve-sector

Koers BVE en evaluatie WEB

Koers BVE

Belangrijke voorwaarde voor een goed functionerende sector is dat regelmatig met belanghebbende partijen wordt bekeken hoe het stelsel werkt en welke verbeteringen nodig zijn: beleidsprioriteiten, de uitwerking daarvan en de rol van de verschillende actoren kunnen dan opnieuw worden vastgesteld. Met het verschijnen van Koers BVE in 2000 en het vervolgtraject is hieraan invulling gegeven. Met Koers BVE zijn de beleidsuitgangspunten en aandachtspunten voor de komende drie jaren verwoord.

Evaluatie WEB

Een volgende stap in dit proces is het tegen het licht houden van de wet- en regelgeving. Het evaluatierapport van de Stuurgroep Evaluatie WEB is in 2001 verschenen. Hierin is verslag gedaan van de werking van de WEB en zijn aanbevelingen geformuleerd voor verbetering ervan. De beleidsreactie wordt eind 2001 aan de Eerste en Tweede Kamer aangeboden. Na besluitvorming hierover zullen in 2002 de nodige acties in de verschillende beleidstrajecten worden voorbereid en uitgevoerd, waarbij een koppeling wordt aangebracht met het vervolgtraject van Koers BVE.

Toezicht en verantwoording

onderwijsverslag

De OnderwijsInspectie beoordeelt periodiek de kwaliteit van het onderwijs aan de instellingen. In het onderwijsverslag wordt hierover jaarlijks verslag gedaan. Voorzover het onderwijsverslag aanleiding geeft tot nadere acties die vallen binnen de verantwoordelijkheid van de minister, komt dit in de beleidsprioriteiten tot uiting. Via de jaarrekeningen houdt de accountantsdienst toezicht.

Naast de output in de vorm van de onderwijsresultaten wordt met de financiële positie inzicht gegeven in de interne bedrijfsvoering van de instellingen. Jaarlijks zal in de verantwoording de financiële positie van de instellingen in de bve-sector worden gepresenteerd.

4.2.2 Nader geoperationaliseerde doelstellingen: beleidsactiviteiten 2002 voor de bve-sector

Kwaliteitszorg

De onderwijsinstellingen zijn als eerste verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. Daarbij hoort systematische evaluatie en verbetering van het onderwijs en meervoudige publieke verantwoording over kwaliteit en kwaliteitszorg door de instellingen. De Onderwijsinspectie doet jaarlijks verslag over de kwaliteit van het onderwijsproces en het functioneren van de kwaliteitszorg. Over de kwaliteit van het onderwijsproces is de Inspectie gemiddeld genomen positief, maar de Inspectie is beduidend minder tevreden over het functioneren van de kwaliteitszorg van de instellingen.

kwaliteitszorgsysteem

Bij invoering van de WEB is de doelstelling geformuleerd dat vanaf 2003 bij 100% van de onderwijsinstellingen sprake is van een volwaardig en adequaat functionerend kwaliteitszorgsysteem. Uit het onderwijsverslag blijkt dat in 2000 bij 18% van de instellingen de kwaliteitszorg in de volle breedte als voldoende wordt beoordeeld. De Inspectie concludeert een positieve ontwikkeling, die echter langzaam verloopt.

Langs een aantal lijnen zal in 2002 de ontwikkeling van de kwaliteitszorg vanuit de rijksoverheid worden ondersteund en gestimuleerd:

• vormgeving van het Inspectie toezicht met het wetsvoorstel Wet Onderwijstoezicht (WOT) en de uitwerking van het toezichtskader;

• besluitvorming over een vervolg op de regeling inrichting kwaliteitszorgverslag die per 1 januari 2002 eindigt;

• een bestuurlijk traject waarbij de Bve Raad, Paepon en Colo een stimulerende functie zullen vervullen bij de verdere verbetering van de kwaliteitszorg door de bekostigde onderwijsinstellingen, de niet-bekostigde instellingen en de landelijke organen beroepsonderwijs.

Kwaliteitszorg is een taak die via de rijksbijdrage (lumpsum) wordt gefinancierd. Er vindt geen specifieke financiering plaats. Indicator is het aantal instellingen waarvan de Onderwijsinspectie het oordeel voldoende functioneren kwaliteitszorgsysteem uitspreekt.

Meervoudige publieke verantwoording

ordenende rol

In de bve-sector wordt het onderwijs vormgegeven door interactie tussen vele partijen. Doelstelling van het beleid ten aanzien van meervoudige publieke verantwoording is dat de verschillende partijen hun rollen en verantwoordelijkheden daarbij optimaal vervullen. Het rijk heeft daarbij een ordenende rol. Hieraan wordt invulling gegeven door het versterken van de positionering van verschillende belanghebbenden (met name door versterking van de positie van deelnemers) en door het verder ontwikkelen van verantwoordingsinstrumenten. Daarnaast heeft het rijk een verantwoordelijkheid voor de organisatie van het interne toezicht en de ontwikkeling van de wet- en regelgeving rondom de ontwikkeling van meervoudige publieke verantwoording.

prestatie-indicatoren

Als prestatie-indicatoren voor 2002 gelden de bestuurlijke afspraken met de Bve Raad over meervoudige publieke verantwoording en het in gang zetten van een wettelijk traject Raden van Toezicht. De activiteiten vinden plaats binnen het kader van de rijksbijdrage.

Impuls publieke verantwoording

Met het oog op een verbetering van de verantwoording door de instellingen vindt ook een tijdelijke stimulering plaats van de verdere ontwikkeling van de informatievoorziening rondom deelname-ontwikkeling en kwalificatiewinst en van het systeem van meervoudig publieke verantwoording. Deze stimulering betreft de jaren 2001 tot en met 2003. In totaal gaat het over deze periode om een budget van € 11,3 miljoen. Over de verdere invulling van deze impuls vindt overleg plaats met de bve-sector. Onderdeel daarbij is de ontwikkeling van prestatie-indicatoren. Deze zullen in ieder geval de mate waarin de instellingen in staat zijn om vooraf gevraagde informatie op doelmatige wijze te leveren weerspiegelen.

Personeelsbeleid

intentieverklaring

De doelstelling met betrekking tot het onderwijspersoneel is zorgen voor voldoende en gekwalificeerd onderwijspersoneel. In de overzichtsconstructie onderwijspersoneel wordt het beleid gericht op deze doelstelling toegelicht, inclusief de prestatie-indicatoren. Hier wordt nader ingegaan op het bve-sector specifieke beleid. Met de Bve Raad en de personeelsvakorganisaties zijn in de vorm van een gemeenschappelijke intentieverklaring afspraken gemaakt over te treffen maatregelen voor de bve-sector. Hoewel er zich in de bve-sector op dit moment nog geen acute knelpunten in de personeelsvoorziening lijken voor te doen zijn deze op korte termijn wel te verwachten. Uit arbeidsmarktramingen blijkt een toename van instroombehoefte van 86% van docenten en 25% van ondersteunend en beheerspersoneel in 2005, ten opzichte van 1999.

Het lerarenbeleid 1999

Via de volgende lijnen wordt voor de bve-sector specifiek beleid gevoerd:

1. Aanbod van personeel:

• bevordering van zij-instroom in het leraarsberoep (€ 2,5 miljoen);

• zorgdragen voor matchingsvoorziening (€ 0,5 miljoen).

2. Werving en behoud van personeel:

• Decentralisatie van de primaire arbeidsvoorwaarden. Decentralisatie zal met ingang van de nieuwe cao-periode plaatsvinden (1 februari 2003).

• Bevordering van de voorbereiding op het integraal personeelsbeleid bij de instellingen via de derde tranche van de stimuleringsregeling IPVL in 2002 (€ 3,9 miljoen). Vanaf 2003 zal het integraal personeelsbeleid onderdeel gaan uitmaken van het instellingsbeleid.

• De toevoeging van de middelen voor arbeidsmarktknelpunten (€ 2,2 miljoen) aan de decentrale budgetten van de Bve-instellingen.

Ict

educatieve software

In de overzichtsconstructie ict worden de beleidsdoelstellingen voor ict in het onderwijs weergegeven. In de bve-sector zijn de hardwarevoorzieningen betrekkelijk goed. Hiermee is voldaan aan een van de voorwaarden voor goede invoering van ict in het onderwijs. Belangrijkste knelpunten voor implementatie zijn deskundigheid van docenten en ontwikkeling van educatieve software. In 2002 zal binnen de bve-sector via de volgende lijnen aan verbetering worden gewerkt:

• Integratie van BVE-net in Kennisnet: het streven is BVE-net per 1 januari 2002 samen te laten gaan met Kennisnet, om zo de bve-sector op efficiënte wijze te bedienen en kennisuitwisseling met andere onderwijssectoren te bevorderen.

• Silo-regeling: in de subsidieregeling Stimulans Innovatieve leeromgevingen BVE 2001–2004 (Silo BVE) wordt aandacht besteed aan de ontwikkeling van educatieve software, de implementatie ervan in het bve-onderwijs, de verspreiding ervan via Kennisnet, en deskundigheidsbevordering van docenten (in 2002 € 6,8 miljoen op artikel 4.3).

• KeBB-regeling: de subsidieregeling Kennisuitwisseling Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (KeBB) stimuleert de samenwerking van het beroepsonderwijs en het bedrijfsleven bij de ontwikkeling van leermiddelen en het gebruik van die leermiddelen in het bve-onderwijs. De ontwikkelde leermiddelen hebben vaak een aanzienlijke ict-component (in 2002 € 5,1 miljoen op artikel 4.3).

4.2.3 Budgettaire gevolgen bve-sector

Voor het overzicht van de budgetflexibiliteit, de veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming wordt verwezen naar de paragrafen bij de begrotingsartikelen middelbaar beroepsonderwijs (mbo) en landelijke organen beroepsonderwijs (lob's), educatie en inburgering en specifieke stimulering bve-sector.

4.2.4 Groeiparagraaf

beleidscyclus

Met de huidige ontwerpbegroting 2002 is voor het eerst vbtb in de praktijk gebracht. Daarbij hebben wij geconstateerd dat niet voor al het in dit hoofdstuk gepresenteerde beleid wordt voldaan aan de criteria die gelden voor een goede vbtb-begroting. De centrale positie van doelstellingen, activiteiten, verantwoordelijkheid van de minister en de beoogde resultaten heeft implicaties voor de beleidscyclus. In overleg met het veld zal het komend jaar worden gewerkt aan de implementatie van deze cyclus. Daarbij staan resultaatafspraken, monitoring van de relevante indicatoren en verantwoording van de bereikte resultaten centraal. Inzet is te komen tot een systeem waarbij de prestatieindicatoren die een rol spelen in de relatie tussen het rijk en de actoren in het veld ook aansluiten op de horizontale verantwoording binnen de regio's en de interne managementprocessen binnen de instellingen. Op deze wijze wordt de additionele lastendruk zoveel mogelijk beperkt. Daaruit vloeit voort dat prestatie-indicatoren niet eenzijdig worden bepaald, maar onderwerp vormen van een bestuurlijk traject.

In deze paragraaf wordt het groeipad voor de ontwikkeling tot een meer transparante begroting voor de bve-sector toegelicht. Dit groeipad is van toepassing voor alle tot de bve-sector behorende begrotingsonderdelen (artikel mbo en lob's, educatie en inburgering, specifieke stimulering en het artikel technocentra). In de paragraaf rondom het groeipad van de diverse begrotingsonderdelen zullen een aantal specifieke ontwikkelingen nader worden toegelicht.

Nieuw beleid

ontwikkeltraject

Bij het instellen van nieuwe beleidsmaatregelen wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met het maken van resultaatafspraken, monitoring en verantwoording. Per beleidstraject zullen deze aspecten integraal onderdeel uitmaken van de te maken afspraken tussen het rijk en de betrokken actoren in het veld. Deze afspraken zijn gericht op overeenstemming over de operationele doelstelling, de indicatoren die inzicht moeten bieden in de mate waarin de doelstelling wordt bereikt, inclusief een (nul)meting van de bestaande situatie en tevens zijn afspraken vastgelegd over de informatievoorziening en de tijdstippen van rapportage en verantwoording. Hierbij zullen tevens afwegingen worden gemaakt rondom de balans tussen de periodiciteit, omvang en reikwijdte van de informatieverzameling (en daarmee belasting voor de sector) en de beleidsmatig gewenste verantwoordingsinformatie rondom de voortgang van de beleidstrajecten.

De Kamer zal worden geïnformeerd over de gemaakte afspraken bij de rapportages over de ontwikkelingen en voortgang rondom de diverse beleidstrajecten. Het vergroten van de transparantie van nieuw beleid is een ontwikkeltraject voor de komende jaren. Daarbij hoort ook het inzicht dat de effectiviteit van het beleid door meerdere factoren wordt beïnvloed, waardoor een scherpe een-op-een-relatie tussen doelstellingen en middelen moeilijk te leggen zal zijn.

Lopend (operationeel) beleid

Een aantal trajecten waarvoor in deze begroting geld wordt ingezet, is al in voorgaande jaren gestart. Geconstateerd is dat in een aantal gevallen de doelstelling (in vbtb-termen) niet helder is geformuleerd en ook geen rekening is gehouden met het formuleren van indicatoren die een beeld geven van de effectiviteit van het beleid. Vergroten van de transparantie wordt een vast aandachtspunt bij de tussentijdse aanpassing van deze trajecten.

De reguliere bekostiging

indicatoren

De beschikbaarstelling van de rijksbijdrage aan de instellingen en gemeenten is voor toegankelijk, kwalitatief en doelmatig onderwijs in de bve-sector. Hieraan zijn geen aanvullende specifieke, geoperationaliseerde doelen gekoppeld. Wel is een aantal indicatoren benoemd dat op het stelselniveau inzicht moet geven in de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het functioneren. Dit betreft de ontwikkeling van de deelnemersaantallen, het intern rendement (het aantal studenten dat de studie met succes afrondt), het extern rendement (de positie van de afgestudeerde op de arbeidsmarkt) en de financiële kerngegevens (solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit). Het komend jaar zullen, in overleg met de Bve Raad, Colo en VNG deze indicatoren verder worden uitgebouwd.

Informatievoorziening

ontwikkeltrajecten

Meer transparantie van de beleidstrajecten stelt hoge eisen aan de informatievoorziening. Rondom de informatievoorziening spelen een aantal ontwikkeltrajecten. In de eerste plaats betreft dat de ontwikkeling van het informatiebeleid. Het gaat daarbij om de ontsluiting en beschikbaarstelling van kwalitatief hoogwaardige informatie onder gelijktijdige vermindering van de administratieve last door een meer optimaal gebruik van de beschikbare informatie bij diverse partijen. De komende jaren zullen in dat kader departementaal een aantal voorzieningen worden ontwikkeld. Hierover zijn recent met de sector bestuurlijke afspraken gemaakt. Het traject dat hiermee in gang wordt gezet zal komende jaren geleidelijk worden geïmplementeerd. De Kamer is onlangs hierover bij brief geïnformeerd.

4.3 Middelbaar beroepsonderwijs en landelijke organen beroepsonderwijs

Kern van het middelbaar beroepsonderwijs is het opleiden van deelnemers voor beroepsuitoefening. De instellingen (roc's en vakinstellingen) en de landelijke organen beroepsonderwijs (lob's) zijn hiervoor primair verantwoordelijk.

De instellingen verzorgen het onderwijs, de landelijke organen beroepsonderwijs zijn vooral gericht op de borging van het externe rendement van het onderwijs. Met de rijksbijdrage kunnen de instellingen hun taken uitvoeren. Deze taken vloeien voort uit de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) en zijn: zorg voor een toegankelijk, kwalitatief hoogwaardig en doelmatig functionerend stelsel van beroepsonderwijs. Voordat de beleidsactiviteiten 2002 nader worden toegelicht, wordt eerst aangegeven hoe het functioneren van het stelsel beroepsonderwijs met deze begroting wordt gefaciliteerd.

4.3.1 Functioneren van het stelsel: beroepsonderwijs en landelijke organen beroepsonderwijs

De lumpsum bekostiging stelt de onderwijsinstellingen en de landelijke organen beroepsonderwijs in staat hun wettelijke taken uit te voeren. Centraal hierin staat het verzorgen van onderwijs voor alle deelnemers die instromen en doorstromen naar het middelbaar beroepsonderwijs. De kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het beroepsonderwijs komen in de deelnemersontwikkeling en het diplomarendement van de opleidingen tot uitdrukking. In het kader van het functioneren van het stelsel wordt de ontwikkeling van deze indicatoren jaarlijks gevolgd. Deze indicatoren hebben niet het karakter van streefcijfers. Deze worden verbonden aan de beleidsactiviteiten in paragraaf 4.1.2.

Deelname aan beroepsonderwijs

deelnemersraming

De deelnameontwikkeling wordt jaarlijks geraamd. Waar de deelname aan het voltijds onderwijs in de beroepsopleidende leerweg (bol) vrij constant blijft, neemt de deelname aan vormen waarin werken en leren gecombineerd wordt, fors toe. Hierbij gaat het zowel om onderwijs in de beroepsbegeleidende leerweg (bbl) als in de deeltijd-bol (bol-dt). De instellingen hebben de verantwoordelijkheid iedere deelnemer een adequaat onderwijstraject aan te bieden.

De deelnemersraming is een optimale inschatting op basis van huidige inzichten, waarbij niet wordt vooruit gelopen op de consequenties van toekomstig beleid.

Bron: Referentieraming 2000 en 2001.

Van de instroom in opleidingen is ruim de helft afkomstig uit het vmbo. De deelnemers afkomstig uit het vo kiezen vooral voor bol. Deelnemers die binnen het mbo hun opleiding vervolgen en deelnemers die niet afkomstig zijn uit onderwijs vooral voor bbl en bol-dt. De rijksoverheid voert geen sturend beleid op keuzetrajecten van individuele deelnemers. Wel vormt (de meerjarige ontwikkeling van) de keuze van deelnemers mede een indicator voor de toegankelijkheid van de diverse kwalificatieniveaus.

Rendement

Het rendement is een resultaat van een samenspel tussen instelling, deelnemer en arbeidsmarkt. Deze worden op hun beurt weer door een scala van factoren en ontwikkelingen beïnvloed. Verbetering van het rendement is een continue opdracht voor de bve-sector. Het percentage gediplomeerden is in 2000 hoger dan in voorgaande jaren: 67,8% tegenover 63% in 1998 en 1999. Slechts een deel van de ongediplomeerde uitval kan worden gezien als voortijdig schoolverlaten (deelnemers zonder startkwalificatie).

Bron: referentieraming 2001, bekostigingstelling 2000.

extern rendement

Ruim 70% van de mensen die het mbo verlaten (met en zonder diploma) treedt toe tot de beroepsbevolking. Het merendeel van de gediplomeerde schoolverlaters (86%) is na het verlaten van de opleiding niet werkloos geweest. Tweejaarlijks doet het ROA onderzoek naar het extern rendement van het mbo-onderwijs. Uit de rapportage over 2000 blijkt dat mbo'ers een goede positie hebben op de arbeidsmarkt.

Bron: referentieraming 2001, ROA rapport «schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2000», juni 2001.

4.3.2 Nader geoperationaliseerde doelstellingen: beleidsactiviteiten gericht op beroepsonderwijs en landelijke organen beroepsonderwijs

Het beroepsonderwijs is cruciaal voor de realisatie van de ambities: meer gekwalificeerden op een hoger niveau, aansluitend op de behoeften van de arbeidsmarkt en versterken van de sociale cohesie. In de overzichtsconstructie beroepsonderwijs is toegelicht hoe hieraan via de beleidslijnen in de sectoren vmbo, mbo en hbo invulling wordt gegeven. In deze beleidsactiviteiten wordt nader ingegaan op de invulling hiervan voor het mbo en de lob's.

Impuls beroepsonderwijs

impulsmiddelen

Voor het realiseren van de versterking van het beroepsonderwijs is binnen het mbo een aantal onderwerpen benoemd. Dit zijn verbetering van doorstroom, invoering kerncompetenties in de kwalificatiestructuur, verbetering van de kwaliteit van de beroepspraktijkvorming en invoering van assessment en portfolio's. Met de hiervoor beschikbare middelen kan een krachtige impuls aan de verbeteringen worden gerealiseerd. De impulsmiddelen geven een richting en versnelling, die door inzet vanuit de reguliere rijksbijdrage en de inzet van scholen en sociale partners kan worden ondersteund. Hieronder worden de ambities weergegeven. De komende periode moet, in het overleg met de sector, blijken in hoeverre deze ambities daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden.

De middelen zullen in de vorm van een aanvulling op de rijksbijdrage aan de instellingen en landelijke organen beroepsonderwijs ter beschikking worden gesteld. Er wordt van rijkswege geen nadere prioritering aangebracht naar de verschillende verbetertrajecten.

De monitoring wordt langs twee lijnen ontwikkeld. Ten eerste een monitor van de beleidseffecten in termen van kwalificatiewinst en ten tweede een monitor van de concrete maatregelen in de verschillende sectoren.

Doorstroomagenda

kwalificatiewinst

De commissie Boekhoud heeft de doorstroomagenda beroepsonderwijs opgesteld. Algemene doelstelling van het pakket van voorstellen is het verhogen van de kwalificatiewinst in het beroepsonderwijs. Met de impulsregeling beroepsonderwijs voor bve-instellingen en landelijke organen beroepsonderwijs wordt hieraan voor 2001 invulling gegeven. Voor 2002 en verder is de inzet om stapsgewijs aan verbetering te werken, waarbij vmbo-, mbo- en hbo-instellingen in de regio samen de problemen aanpakken.

Belangrijkste indicatoren voor de kwalificatiewinst zijn de doorstroom binnen de beroepskolom en het diplomarendement van de verschillende sectoren. De commissie Boekhoud heeft een aantal scenario's uitgewerkt. Het scenario waarbij het rendementsverlies wordt teruggedrongen met eenderde en de huidige doorstroom wordt behouden betekent een kwalificatiewinst van 25%.

Bron: Commissie Boekhoud, de doorstroomagenda in de praktijk, 2001, Referentieraming 2000, Bekostigingstelling bve 1999.

cultuuromslag

Aangezien deze indicatoren worden beïnvloed door een scala aan factoren is geen eenduidige relatie te leggen tussen de extra middelen voor doorstroom en de kwalificatiewinst. Wel geven deze indicatoren forse ambities weer die in samenwerking van de onderwijsinstellingen en het bedrijfsleven op regionaal niveau en op landelijk niveau het kabinet, de onderwijsorganisaties en de sociale partners moeten worden ingevuld en gerealiseerd.

Om deze ambitie te kunnen realiseren pleit de commissie Boekhoud voor een cultuuromslag binnen de beroepskolom waarin (1) niet de instellingen maar de (onderwijs)loopbanen van leerlingen centraal staan en (2) de onderwijsinstellingen in de beroepskolomgezamenlijk verantwoordelijk zijn voor een succesvolle (onderwijs)loopbaan van leerlingen. Om de gewenste omslag te realiseren worden de sterke kanten van het beroepsonderwijs verder uitgebouwd door de samenwerking tussen vmbo, mbo, hbo én tussen scholen en bedrijven in de regio te stimuleren.

Versterking beroepspraktijkvorming

Beroepspraktijkvorming

In het onderwijsverslag 2000 voldeed gemiddeld 57% van de instellingen aan de standaard beroepspraktijkvorming (bpv). Hierbij is er groot verschil tussen niet-bekostigde instellingen (slechts 24%) en roc's (66%). Verbetering is echter voor beide typen onderwijsinstelling noodzakelijk.

Box 4.1: Standaard beroepspraktijkvorming (cbpv)

Bij deze standaard gaat het om de voorbereiding op de bpv, de afstemming tussen onderwijsinstelling en bedrijf, de kwaliteit van de begeleiding, de aansluiting van het onderwijs bij de ervaring van de deelnemers, de wijze van beoordeling, alsmede of de praktijkovereenkomst voldoet aan de wettelijke eisen en naar behoren functioneert.

Ook uit onderzoek van het JOB kwam de leerlingbegeleiding op de bpv plek als een van de knelpunten naar voren. Dit najaar zullen de Vereniging Colo en de Bve Raad in overleg met het ministerie van OCenW voorstellen doen die gericht zijn op verbetering van de verschillende facetten van de bpv, maar vooral de leerlingbegeleiding op de bpv plek en de praktijkbegeleiding bij de leerbedrijven. Op basis van deze voorstellen worden nadere afspraken gemaakt.

Kwalificatiestructuur

opleidingenaanbod

De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en daaraan gekoppeld de beroepsinhouden wijzigen als gevolg van bijvoorbeeld technologische ontwikkelingen steeds sneller. Daarnaast verandert ook de samenstelling van de doelgroep die onderwijs vraagt voortdurend, en moeten onderwijsinstellingen in staat zijn aan die gevarieerde vraag te kunnen beantwoorden. Doelstelling is het aanpassen van de kwalificatiestructuur en het daarop gebaseerde opleidingenaanbod. Inzet is hiermee te komen tot een eenvoudiger en meer flexibele structuur met minder kwalificaties, die goed aansluit op de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en in de maatschappij en die voor de instellingen hanteerbaar blijft. Daartoe zullen via een gefaseerd traject in 2006 ten eerste alle kwalificaties uit de kwalificatiestructuur vernieuwd moeten zijn vanuit het denken in kerncompetenties en moeten ten tweede alle opleidingen binnen de roc's hierop in 2006 zijn aangepast.

Dit wordt vormgegeven via de volgende activiteiten:

• In 2001 en begin 2002 gezamenlijk met betrokken partijen komen tot besluitvorming over de nieuwe manier van werken met de kwalificatiestructuur.

• Op basis van deze besluitvorming wordt in 2002 door de landelijke organen een begin gemaakt met de opzet van vernieuwde kwalificaties, en door instellingen een plan gemaakt hoe om te gaan met deze nieuwe kwalificaties.

• Vanaf 2003 kan dan met de voorbereiding op invoering op de onderwijsinstellingen worden begonnen.

Invoering assessment en portfolio's

Bij deze standaard gaat het om de verworven competenties, voorzieningen met een goede intakevoorziening, goed opgeleide assessoren, portfolio's en goed ontwikkelde beoordelingsprocedures. Dit wordt vormgegeven via de volgende activiteiten:

• In 2002 zullen afspraken met roc's worden gemaakt over het opstellen van een businessplan voor de ontwikkeling van een elders verworven competenties (evc)-functie.

• Ook zal in 2002 met het Kenniscentrum evc worden besproken hoe het evc proces binnen roc's kan worden ondersteund.

Onderwijsintensiteit

contacturen

In het regeerakkoord is overeengekomen het aantal contacturen voor het voltijds beroepsonderwijs naar analogie van de wet voortgezet onderwijs (WVO) te regelen (conform de tweede fase voortgezet onderwijs: 1 000 uur). In overleg met de sector zal een systeem worden vormgegeven dat enerzijds aansluit bij de studeerbaarheid voor de deelnemer, anderzijds helder markeert welke inspanning van de instellingen (voor de bekostiging) en deelnemers (voor het recht op studiefinanciering) verwacht wordt. Dit wordt vormgegeven via de volgende activiteiten:

• 850 urennorm opnemen in de WEB (staat nu in wet studiefinanciering 2000 en wet op de tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (WSF 2000 respectievelijk WTOS). Dit heeft als doel het borgen van de programma-intensiteit, per 1 augustus 2002.

• Plan van aanpak programma-intensiteit, op te stellen door de Bve Raad. Daarin worden standaarden en normen voor kwalitatief en kwantitatief goed onderwijs geformuleerd. Afronding plan van aanpak: 2002.

• Verkenning studiefinanciering en bekostiging, gericht op de vraag hoe de prestatieprikkels rondom onderwijsinspanning door deelnemers en onderwijsaanbod door instellingen in samenhang beter kunnen worden vormgegeven. Afronding in 2003.

controle

De controle op de 850 uur maakt onderdeel uit van de systematiek van de OnderwijsInspectie en de accountantsdienst. De wijze van verantwoording van de opleidingsprogramma's wordt door de Bve Raad meegenomen in bovengenoemd plan van aanpak. De prestaties van de instelling op het terrein van planning, realisatie en bewaking van de opleidingsprogramma's zullen hiermee beter zichtbaar worden gemaakt. De acties rondom programma-intensiteit moet worden gerealiseerd binnen de rijksbijdrage.

Examens

nieuwe examensystematiek

Op 12 juli 2001 zijn de adviezen van de omstuurgroep Examens mbo en een beleidsreactie aan de Kamer toegezonden. Voornemen is een nieuwe examensystematiek mbo in te voeren.

Box 4.2: Kwaliteitscentrum examens mbo (kce)

De huidige externe legitimering door exameninstellingen wordt vervangen door een externe borg van de kwaliteit van het (gehele) examen door één instantie; het (in te richten) kwaliteitscentrum examens mbo (kce).

De beoogde datum van inwerkingtreding is 1 augustus 2003. De doelstelling is dat in 2005 de onderwijsinstellingen voor 85% van de aangeboden opleidingen een kwalitatief voldoende examenpraktijk hebben gerealiseerd, volgens de landelijke standaarden van het kce. In 2000 was dit nog 45% van de onderzochte opleidingen in de voorwaardensfeer en 65% voor wat betreft de examens zelf, volgens de huidige standaarden. (De landelijke standaarden zijn een verzwaring ten opzichte van de huidige situatie.)

Dit wordt vormgegeven via de volgende activiteiten:

• De voorbereiding van het wetsvoorstel wijziging van de WEB vanaf 2001, waarmee de formele basis wordt gelegd voor de nieuwe examensystematiek.

• Parallel hieraan wordt in 2001 het kce opgericht en begonnen met de ontwikkeling van de landelijke standaarden en de voorbereiding van de uitvoeringswijze van de externe borg.

• Vanaf 2001 zullen onderwijsinstellingen, in samenwerking met leerbedrijven, zoveel mogelijk toewerken naar, dan wel werken conform, de nieuwe examensystematiek. Dit betreft vooral de interne borg op de kwaliteit van de examens, opdat de examens aan de landelijke standaarden gaan voldoen. Tevens werken instellingen aan de vernieuwing en doelmatigheidsverbetering van de examinering. De Bve Raad en Colo zullen hierbij ondersteunende activiteiten verrichten voor hun leden.

Zolang de WEB nog niet is aangepast, blijft de huidige examensystematiek van kracht, met externe legitimering door exameninstellingen en het huidige Inspectietoezicht. Tijdens de aanloopfase heeft de Inspectie, net zoals het kce, een signalerende en adviserende rol naar de minister ten aanzien van mogelijke knel- of verbeterpunten. In de nieuwe systematiek houdt de Inspectie toezicht op het functioneren van het kce. In het Onderwijsverslag geeft de Inspectie jaarlijks het totaalbeeld van de kwaliteit van de examens geven.

4.3.3 Budgettaire gevolgen middelbaar beroepsonderwijs en landelijke organen beroepsonderwijs

De rijksbijdrage voor het beroepsonderwijs wordt als lumpsum aan de onderwijsinstellingen uitgekeerd. Ook de rijksbijdrage aan de landelijke organen beroepsonderwijs heeft een lumpsum karakter. De verdeling van de middelen is gebaseerd op een aantal criteria. Deze criteria vormen een indicatie van de taakomvang en prestaties van onderwijsinstellingen en de landelijke organen.

Met ondersteuning van ESF-middelen worden projecten uitgevoerd in de bve-sector gericht op bestrijding van voortijdig schoolverlaten en versterking van de beroepsbegeleidende leerweg. Voor de programmaperiode 2000–2006 wordt uitgegaan van een ESF-bijdrage van € 28 miljoen, respectievelijk € 7 miljoen per jaar.

De beroepsbegeleidende leerweg (bbl) van het mbo wordt aanvullend gefaciliteerd met de fiscale faciliteit. Op grond van de Wet Vermindering Afdracht loonbelasting en Premie voor de Volksverzekeringen (WVA) worden de werkgeverslasten verlicht voor leerlingwerknemers. In 1998 heeft dit geleid tot een afdrachtvermindering van € 139 miljoen.

4.3.4 Budgetflexibiliteit

4.3.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

De volgende veronderstellingen liggen ten grondslag aan het budget:

• De rijksbijdrage beroepsonderwijs wordt jaarlijks aangepast aan de deelnemersontwikkeling, loon- en prijsbijstelling. De basis wordt gevormd door het historisch bepaalde budget. Daarnaast vindt aanpassing op grond van beleidsmatige overwegingen plaats. De rijksbijdrage per instelling wordt vastgesteld op basis van een verdeelmodel. Hij wordt dus niet vastgesteld volgens een hoeveelheids- en een prijscomponent. Aan de verdeling liggen prestatie-indicatoren ten grondslag.

• De rijksbijdrage landelijke organen beroepsonderwijs (lob) wordt jaarlijks aangepast voor loon- en prijsbijstelling. Daarnaast vindt aanpassing op grond van beleidsmatige overwegingen plaats. De basis wordt gevormd door het historisch bepaalde budget. De rijksbijdrage per lob wordt vastgesteld op basis van een verdeelmodel, waaraan prestatie-indicatoren ten grondslag liggen.

4.3.6 Groeiparagraaf

monitor

Binnen het kader van de beroepskolom wordt het komend jaar een specifieke monitor ontwikkeld, waarin de resultaten van het beleid op het punt van de kwalificatiewinst worden gemonitord. Kwalificatiewinst is hier omschreven als verminderde uitval, opstroom, doorstroom en kwalificering. Een nulmeting is voorzien in 2001. Daarna vindt jaarlijks een vervolgmeting plaats.

In het kader van de ontwikkeling van vbtb zal de vernieuwingsmonitor bve, die tot nu toe vooral een beeld schetste van de implementatie van de WEB omgebouwd worden tot een monitor op stelselniveau. Met deze monitor kunnen, in aanvulling op de reguliere informatievoorziening de ontwikkelingen in het stelsel worden gevolgd. De laatste versie van de bestaande monitor verschijnt in 2001. Het komend jaar zal worden gewerkt aan de opzet van een nieuwe monitor.

4.4 Educatie en inburgering

educatieinburgeringsbeleid

Educatie en inburgering bieden volwassenen met een algemene opleidingsbehoefte de mogelijkheid zich te kwalificeren. Het gaat hier om scholing gericht op algemene vorming (mavo, havo en vwo voor volwassenen, het vavo), Nederlands als tweede taal (NT2), en breed maatschappelijke functioneren (bmf) en sociale redzaamheid. Educatie is een algemene basisvoorziening waaraan volwassenen laagdrempelig kunnen deelnemen. Gemeenten hebben hierbij een centrale rol. Zij beslissen over de inzet en prioriteiten binnen het educatiebudget, en sluiten de contracten met de roc's. Bij de uitvoering van het inburgeringsbeleid hebben de gemeenten tevens de primaire eindverantwoordelijkheid. Vanuit het rijk hebben de ministeries van BZK, OCenW, VWS en SZW ieder hun eigen beleidsverantwoordelijkheid.

Educatie vindt haar wettelijke grondslag in de WEB. Voor nieuwkomers in Nederland wordt NT2 op grond van de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) aangeboden. Doel van de WIN is nieuwkomers de mogelijkheid geven om via inburgeringsprogramma's aansluiting te vinden op de terreinen van het onderwijs en de arbeidsmarkt. Deelname aan de inburgeringsprogramma's is verplicht.

bekostiging

De doelstelling van de rijksoverheid is het zorgdragen voor een toegankelijk, kwalitatief hoogwaardig en doelmatig functionerend stelsel van educatie en inburgering. Naast de wet- en regelgeving is de bekostiging hiervoor een belangrijk instrument. De beleidsmatige rol van het rijk is vooral ingevuld door het positioneren van de betrokken actoren (gemeenten, instellingen, deelnemers) opdat zij hun verantwoordelijkheid optimaal kunnen invullen.

4.4.1 Functioneren stelsel: educatie en inburgering

NT2-trajecten

De gemeenten bepalen de planning en bekostiging voor de educatie en inburgering. De afgelopen jaren was sprake van een daling van het aantal educatiedeelnemers. Ruim de helft van de educatiedeelnemers neemt deel aan NT2-trajecten. De gegevens rondom de aard van de deelname hebben zowel betrekking op deelnemers aan de reguliere educatie als op inburgeraars.

Bron: beleidstelling 1999.

Een indicator voor het effect van educatie is de bestemming van de uitstroom. Bijna de helft van de deelnemers gaat werken en een kwart van de uitstromers leert verder.

Bron: Educatiemonitor 2000 (CINOP).

¹ osr+ trajecten gericht op oriëntatie en sociale redzaamheid.

² bmf= trajecten gericht op breed maatschappelijk functioneren.

De ontwikkeling en verspreiding van toetsen en de staatsexamens rondom NT2 worden direct door OCenW bekostigd. De hieraan verbonden middelen (€ 2,8 miljoen op jaarbasis) maken onderdeel uit van het artikel specifieke stimulering (artikel 4.3). Doelstelling van deze activiteiten is de zorg voor een landelijk uniforme en kwalitatief hoogwaardig toetsing en examinering.

4.4.2 Nader geoperationaliseerde doelstellingen: educatie en inburgering beleidsactiviteiten 2002

Task force inburgering

De in 2000 ingestelde task force inburgering heeft als taken:

• het wegwerken van de wachtlijsten voor oudkomers;

• de uitvoering, samenwerking en regie;

• het verbeteren van de sturingsinformatie en monitoring.

In september 2001 zal het vierde en laatste rapport over de wachtlijsten aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Door de Bve Raad en de VNG zijn in afstemming met de task force inburgering afspraken gemaakt over het gemeentelijk wachtlijstbeleid en -beheer. Deelproject 2 is opgedeeld in tien ontwikkeltrajecten. Gemeenten hebben zich in samenwerking met uitvoeringsorganisaties voor een of twee trajecten ingeschreven. Voor deelproject drie is de eerste fase, het stroomlijnen van beleidsinformatie die op basis van de WIN wordt gevraagd, ook begonnen.

De beoogde einddatum voor de werkzaamheden van de task force is 1 januari 2003. Voor de bijdragen van de verschillende departementen in de bekostiging van de task force inburgering is een verdeelsleutel opgesteld: OCenW, VWS en BZK ieder 28%, SZW 16%. De middelen ad € 1,4 miljoen maken deel uit van het artikel specifieke stimulering bve (artikel 4.3). In de begroting van het coördinerend ministerie (BZK) wordt nader ingegaan op de beleidsinzet rondom verbetering van de inburgering.

Educatie

bestedingsvrijheid

Met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) wordt een intentieverklaring opgesteld die zich onder meer richt op bevordering van de intergemeentelijke samenwerking. Aandachtspunten hierbij zijn versterking van de regierol van gemeenten, versterking van de marktgerichtheid van de roc's en verbetering van de interactie tussen gemeenten en roc's.

De beleidsruimte van de gemeenten bij de inzet van het educatiebudget wordt beïnvloed door de mate van bestedingsvrijheid. Voor de reguliere educatiemiddelen geldt een «gedwongen afname» bij de roc's. Tegelijkertijd moet er borging blijven rondom de toegankelijkheid en kwaliteit van educatie. In 2002 zal, mede op basis van de resultaten van de evaluatie WEB en de evaluatie WIN, een besluit worden genomen over het al dan niet loslaten van de gedwongen winkelnering.

4.4.3 Budgettaire gevolgen educatie en inburgering

voorschotregeling

Het budget educatie en inburgering wordt via wettelijke regelingen aan de gemeenten toegekend.

De rijksbijdrage voor inburgering is tijdelijk verhoogd ter compensatie van de extra uitgaven die samenhangen met de nieuwe Vreemdelingenwet. De middelen voor 2001 worden via een voorschotregeling toegekend aan gemeenten met vvtv-ers. Verrekening vindt plaats met hun aandeel in de rijksbijdrage inburgering voor nieuwkomers in 2003 en 2004. Vanaf 2002 zullen de extra middelen deel uit maken van het reguliere inburgeringsbudget.

4.4.4 Budgetflexibiliteit educatie en inburgering

4.4.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

De volgende veronderstellingen liggen ten grondslag aan het budget:

• de rijksbijdrage educatie wordt jaarlijks aangepast aan de loon- en prijsbijstelling. Daarnaast vindt aanpassing plaats op grond van beleidsmatige overwegingen. De rijksbijdrage per gemeente wordt vastgesteld op basis van een verdeelmodel. Hij wordt dus niet vastgesteld volgens een hoeveelheids- en een prijscomponent. Aan de verdeling liggen taakomvang gerelateerde indicatoren ten grondslag;

• de rijksbijdrage inburgering wordt jaarlijks aangepast voor loon- en prijsbijstelling. Daarnaast vindt aanpassing plaats op grond van beleidsmatige overwegingen of ontwikkelingen in de deelname. De rijksbijdrage per gemeente wordt vastgesteld op basis van een verdeelmodel. De indicatoren in het verdeelmodel hebben deels betrekking op de taakomvang, deels op de prestaties.

4.4.6 Groeiparagraaf

De verdere ontwikkeling gericht op transparantie van het beleid rondom educatie en inburgering is gekoppeld aan de uitwerking die de task force Inburgering geeft aan de informatieparagraaf. Samen met de betrokken departementen, gemeenten en instellingen wordt hieraan gewerkt. Het volgende tijdtraject is daarbij in beeld. Het streven is dat er eind 2002 een nieuw informatiemodel zal liggen voor de inburgering van oudkomers en nieuwkomers. Parallel hieraan en in aansluiting hierop zal ook het informatiemodel van de overige educatie worden geactualiseerd zodat in een keer de implementatieslag kan worden gemaakt.

4.5 Specifieke stimulering

Circa 98% van de bve-begroting wordt op basis van wettelijke regelingen aan de roc's, lob's en gemeenten toegekend. Het resterend budget wordt via specifieke activiteiten ingezet ter stimulering en verbetering van het functioneren van de bve-sector. Met een deel van het budget worden voorzieningen gefaciliteerd, waarvoor landelijke aanpak het meest geëigend is. De overige activiteiten worden ingezet voor gerichte specifieke stimulering die niet rechtstreeks via de instellingen, gemeenten of lob's wordt georganiseerd.

4.5.1 Functioneren stelsel: landelijke basisvoorzieningen via specifieke stimulering

De landelijke basisvoorzieningen die via dit artikel worden gefaciliteerd zijn:

• een voorziening voor internationale diplomawaardering. Hiermee kunnen personen met een buitenlands diploma de waarde van hun diploma in de bve-sector laten bepalen tegen een voor het individu relatief lage prijs (bijdrage rijk: € 0,8 miljoen);

• via de ondersteuning van de jongeren organisatie beroepsonderwijs (JOB) en het op te richten landelijk servicecentrum voor professionele en onafhankelijke ondersteuning van de deelnemers wordt invulling gegeven aan de zorg voor een herkenbare deelnemersorganisatie in de bve-sector (€ 0,3 miljoen);

• het CINOP verricht landelijke onderwijsondersteunende activiteiten in de bve-sector (€ 4,4 miljoen).

4.5.2 Nader geoperationaliseerde doelstellingen specifieke stimulering bve: beleidsactiviteiten 2002

Bestrijding voortijdig schoolverlaten

regierol

In navolging van de afspraken in Lissabon (maart 2000) over vermindering van het aantal 18–24 jarigen zonder startkwalificatie in 2010, is het doel gesteld het voortijdig schoolverlaten te halveren in 2010. Inzet is al in 2006 30% van deze reductie te realiseren. Voortijdig schoolverlaten is een complex probleem dat in zijn aanpak vele facetten kent. Een van de beoogde (neven)effecten van de verbetertrajecten in het vo en bve is bestrijding voortijdig schoolverlaten. Op deze trajecten wordt nader ingegaan in de beleidsartikelen vo, bve en de overzichtsconstructie beroepsonderwijs. Naast deze preventieve aanpak op schoolniveau zijn de middelen op dit artikel bedoeld voor de preventieve aanpak in de schoolomgeving en voor de curatieve aanpak.

Gemeenten hebben de regierol voor de aanpak rondom de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten. De rol van de overheid daarin is:

• stimuleren en faciliteren via middelen, bevoegdheden en gerichte aanpak van gesignaleerde problemen;

• zorg dragen voor verspreiding van innovatieve projecten;

• zorg dragen voor het volgen en signaleren van ontwikkelingen rondom voortijdig schoolverlaten.

voortijdig schoolverlaten

De gemeenten ontvangen langs drie lijnen middelen, die geïntegreerd kunnen worden ingezet voor een samenhangende aanpak van voortijdig schoolverlaten:

• in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (goa-beleidskader 2002–2006, zie artikel 2 en 3);

• via de bijdrageregeling Sociale integratie en veiligheid voor de G25. Deze middelen maken deel uit van de begroting van BZK (€ 22 miljoen in 2000–2003);

• de regionale meld- en coördinatiefunctie (€ 10 miljoen vanaf 2001 op artikel 4.3).

Bron: effectrapportage vsv 2000.

Jaarlijks wordt de Kamer geïnformeerd over de ontwikkelingen rondom voortijdig schoolverlaten. Hiertoe is een vsv-monitor ingericht, die is gebaseerd op de effectrapportages van de rmc-contactgemeenten.

Stimulering innovatie bve-onderwijs

Silo-regeling

Binnen het kader van dit artikel wordt op drie manieren gewerkt aan de doelstelling stimulering innovatie bve-onderwijs. Dit zijn de regelingen Kennisuitwisseling beroepsonderwijs bedrijfsleven (KeBB), Aantrekkelijk technisch beroepsonderwijs (ATB) en Stimulans innovatieve leeromgevingen bve (Silo). In 2002 is het beschikbare budget voor deze regelingen € 16,5 miljoen.

De Silo-regeling heeft tot doel projecten te stimuleren die een opleiding (of delen van een opleiding) van het reguliere bve-onderwijs innoveren door een aantrekkelijke en rijk gedifferentieerde leeromgeving te ontwikkelen, waarin bestaande of nieuwe ict-toepassingen geïntegreerd worden en die deze leeromgeving implementeren. De ict-toepassingen moeten via Kennisnet gebruikt kunnen worden. Voor de regeling is tot en met 2004 jaarlijks € 6,8 miljoen beschikbaar.

KeBB-regeling

De KeBB-regeling, gericht op het stimuleren van de kennisuitwisseling tussen het beroepsonderwijs en het bedrijfsleven, wordt nu herzien. De regeling zal in 2002 in een vernieuwde vorm voortgezet worden.

ATB-regeling

Daarnaast wordt op dit moment bekeken op welke wijze het hoofddoel van de ATB-regeling – het vergroten van de aantrekkelijkheid van het technisch beroepsonderwijs – het beste verwezenlijkt kan worden. Daarbij wordt ook aandacht geschonken aan de verspreiding en implementatie van de resultaten die tot nu toe met ATB behaald zijn.

Internationalisering

Indicatoren

Internationalisering is het geheel van activiteiten waarmee onderwijsinstellingen en landelijke organen beroepsonderwijs reageren op internationale processen. Bijvoorbeeld de globalisering van de maatschappij en de economie, de ontwikkeling van een internationale kennis- en informatiemaatschappij en de Europese eenwording. Internationalisering vormt daarmee een integraal onderdeel van het primair proces van de onderwijsinstellingen en de landelijke organen beroepsonderwijs.

Het budget voor projecten gericht op internationalisering is € 2,5 miljoen in 2002. Op termijn, na afloop van de huidige regelingen in 2006, zal de stimulerende rol van het rijk worden ingeperkt. Indicatoren voor de mate van internationalisering zijn:

• het aantal instellingen waarbij internationalisering onderdeel van het (strategisch) beleid vormt;

• het aantal opleidingen waarbij internationalisering is opgenomen in de eindtermen;

• en het aantal instellingen waarbij een buitenlandse stage een vast onderdeel vormt van de opleidingen en het aantal instellingen en lob's dat inkomsten uit kennisexport realiseert.

In 2003 worden deze indicatoren in kaart gebracht door het platform internationalisering beroepsonderwijs. Dit platform bestaat uit de Bve Raad, het Colo met een regisserende rol voor Cinop.

4.5.3 Budgettaire gevolgen specifieke stimulering

4.5.4 Budgetflexibiliteit specifieke stimulering

4.5.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

De activiteiten die worden verricht met de middelen op het artikel specifieke stimulering zijn faciliterend voor vernieuwende ontwikkelingen binnen de bve-sector. De vormgeving loopt daarbij uiteen. Voorbeelden van vormgeving zijn experimenten, het ontwikkelen van goede voorbeelden, het bevorderen van de beschikbaarheid van voorzieningen, landelijke voorlichtende en agenderende activiteiten. De effecten die direct zijn verbonden aan de activiteiten zijn daarmee concreet. Echter, een causale relatie leggen tussen een relatief kleinschalig project en de ontwikkelingen op sectorniveau is niet mogelijk. Dit artikel zal zich dan ook focussen op een beperkt aantal operationele doelstellingen, die slechts een deel van het totale budgettaire beslag van dit artikel betreffen.

4.5.6 Groeiparagraaf

De verbetering van de transparantie rondom de inzet en resultaten van het artikel specifieke stimulering bve zal de komende jaren een punt van aandacht vormen. Hierbij zal rekening worden gehouden met het operationele karakter en het budgettaire beslag van de diverse activiteiten. Voor nieuw op te zetten activiteiten geldt dat vanaf de start de transparantie van de inzet een belangrijk uitgangspunt vormt.

voortijdig schoolverlatenrmc-wet

De gegevens rondom voortijdig schoolverlaten (vsv) blijven punt van aandacht. De opgenomen streefcijfers zijn gebaseerd op de huidige bekende omvang van vsv. Een aantal ontwikkelingen kan de komende jaren leiden tot een hoger aantal vsv-ers. Met de beoogde invoering van de rmc-wet ontstaat een meldplicht voor niet-leerplichtige vsv-ers. Het structureel maken van de rmc-voorziening, de verhoging van het budget voor de rmc en op termijn de invoering van het onderwijsnummer leiden samen tot de inschatting dat de verbetering van de registratie kan leiden tot hogere aantallen. Dit zal dan worden vertaald in de streefcijfers.

OVERZICHTSCONSTRUCTIE BEROEPSONDERWIJS

1. Algemene beleidsdoelstelling

stuurgroep impuls beroepsonderwijs

In het bereiken van een dynamische en concurrerende kenniseconomie en het voorkomen van sociale uitsluiting, speelt het beroepsonderwijs een centrale rol. Een versterking van het beroepsonderwijs moet leiden tot meer gekwalificeerden op een hoger niveau, aansluitend op de behoeften van de arbeidsmarkt en het versterken van de sociale cohesie. In het Najaarsoverleg in 2000 is het belang van investeren in de beroepskolom bevestigd en is besloten een stuurgroep impuls beroepsonderwijs en scholing op te richten met vertegenwoordigers van de overheid, het onderwijs en de sociale partners. De stuurgroep heeft tot doel om een samenhangend pakket aan maatregelen te ontwikkelen, gericht op versterking van de beroepskolom. De minister van OCenW heeft daarnaast de commissie Boekhoud opdracht gegeven een doorstroomagenda voor het beroepsonderwijs op te stellen. De commissie heeft een pakket aan maatregelen voorgesteld met als algemene doelstelling het verhogen van de kwalificatiewinst in het beroepsonderwijs.

In de Voorjaarsnota 2001 heeft het kabinet een substantieel bedrag beschikbaar gesteld voor investeringen in de beroepskolom (vanaf 2001 € 91 miljoen). Vanaf 2002 komt daarbovenop nog eens € 45 miljoen structureel beschikbaar. De afweging rondom een tweede tranche van investeringen in het beroepsonderwijs is mede afhankelijk van een substantiële bijdrage van de sociale partners aan beroepsonderwijs en scholing.

Deze overzichtsconstructie beroepsonderwijs heeft tot doel om een integraal beeld te geven van de activiteiten die de komende jaren in de verschillende sectoren (van vmbo tot en met hbo) worden ondernomen ter versterking van het beroepsonderwijs.

Daartoe wordt allereerst kort stilgestaan bij een aantal specifieke kenmerken van het beroepsonderwijs. Vervolgens worden de gezamenlijke investeringslijnen nader beschreven, waarbij ook is aangegeven welke maatregelen in de verschillende sectoren worden ondernomen. Ten slotte wordt nader ingegaan op de monitoring van de verschillende maatregelen.

1.1. Specifieke kenmerken beroepsonderwijs

De beroepskolom bestaat uit vmbo, bve en hbo. Het gaat om 374 scholen waar vmbo wordt aangeboden, 62 instellingen in de bve-sector en 56 hbo-instellingen. Om een indruk te geven van het relatieve belang van de beroepskolom: in 2000 bevond zich 62% van alle 15-jarigen in het vmbo; van alle 17-jarigen was 11% in het vmbo te vinden, 40% in de bve-sector en 4% in het hbo; van alle 20-jarigen zat 24% in het bve en 19% in het hbo.

arbeidsmarkt

De beroepskolom is met afstand de belangrijkste leverancier van de arbeidsmarkt. De komende jaren zal de vraag naar afgestudeerden in een groot aantal studierichtingen van mbo en hbo naar verwachting aanzienlijk groter zijn dan het aanbod. Plannen zijn in de maak om werknemers met relevante opleidingen langer aan het arbeidsproces te laten deelnemen. Ook is het de bedoeling werknemers met een vmbo-opleiding bij te scholen tot mbo-niveau en werknemers met een mbo-opleiding bij te scholen tot hbo-niveau (bron: «De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2004»; ROA, 1999).

Het beroepsonderwijs is ook het deel van de onderwijskolom waar het merendeel van de risicoleerlingen te vinden is, leerlingen die relatief veel aandacht nodig hebben en voor wie vaak maatwerk geboden is. Bovendien is het beroepsonderwijs in toenemende mate van belang voor scholing van werkenden.

duaal leren

Duaal leren staat in toenemende mate centraal in het beroepsonderwijs. Geen opleiding zonder werkend leren. De kwalificatie-inrichting is georiënteerd op verschillende beroepensvaardigheden, waardoor een gerichte aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt mogelijk is. Flexibiliteit en maatwerk in de opleiding en meer aandacht voor aansluiting van de leerwegen en doorstroom moet leiden tot een beroepskolom waarin jongeren worden geboeid en uitgedaagd het voor hen hoogst bereikbare niveau te behalen.

2. Nader geoperationaliseerde doelstelling

maatregelen

De investeringen in het beroepsonderwijs moeten uiteindelijk leiden tot meer kwalificatiewinst. Kwalificatiewinst die zich uit in een hoger intern rendement en een verhoging van de doorstroom van de lagere naar de hogere niveaus van beroepsonderwijs. Winst die zich ook uit in betere aansluiting op de behoeften van de arbeidsmarkt en versterking van de sociale cohesie door het scholen van groepen leerlingen die om verschillende redenen in een achterstandspositie verkeren. Het gaat hierbij om groepen leerlingen met een beperkte taalvaardigheid, sociale vaardigheid of leervaardigheid.

Met een pakket aan maatregelen gericht op versterking van de positie van het beroepsonderwijs als geheel en de versterking van de schakels tussen de sectoren wordt de komende periode geïnvesteerd in het beroepsonderwijs. Dit pakket wordt ondersteund door de stuurgroep Impuls Beroepsonderwijs en Scholing en de commissie Boekhoud. De prioriteiten worden samengevat in drie thema's:

• versterken van de kwaliteit van de leeromgeving;

• versterken van de kwaliteit van het leerproces en verbetering doorstroom;

• versterken van de kwaliteit en kwantiteit van het onderwijspersoneel.

Versterking van de kwaliteit van de leeromgeving

Het schoolgebouw, het interieur, de apparatuur, de leermiddelen, de voorzieningen, zijn bepalende factoren voor de leeromgeving. Een actuele en hoogwaardige leeromgeving vergroot de kwaliteit van het leerproces en de aantrekkelijkheid daarvan. Via de extra investeringen op het terrein van ict (zie ook overzichtsconstructie ict) en de verhoging van de materiële vergoeding vmbo wordt de kwaliteit van de leeromgeving versterkt.

Versterking van de kwaliteit van het leerproces en verbetering van de doorstroom

laagdrempelige en stimulerende overgang

Beroepsonderwijs kan niet worden gerealiseerd zonder een goede samenwerking met het bedrijfsleven. Deze uit zich op verschillende manieren: via de inhoudelijke eisen aan het onderwijs, via de stages en beroepspraktijkvorming, duale trajecten en via maatwerktrajecten waarin rekening wordt gehouden met elders verworven competenties.

Inzet is om zowel op regionaal niveau als op landelijk niveau te investeren in de versterking van de kwaliteit van het leerproces en verbetering van de doorstroom. Effectieve versterking is niet mogelijk zonder goede samenwerking tussen de onderwijsinstellingen in de regio en zonder samenwerking met het regionale bedrijfsleven. Aanpak van ontwikkeltrajecten binnen de sectoren in samenhang en samenwerking met de ontwikkeltrajecten binnen de andere sectoren is nodig. Deze ontwikkelingen worden ondersteund met specifieke stimulering rondom de beroepsgerichte pedagogiek en didactiek en voorlichting.

Binnen vmbo ligt daarbij het accent op de ontwikkeling van leerwerktrajecten en maatwerk en flexibiliteit.

Binnen mbo ligt het accent op verbetering van de kwaliteit van de beroepspraktijkvormingsplaatsen (bpv-plaatsen), invoering van kerncompetenties in de kwalificatiestructuur, versterking van de assessmentvoorzieningen en verbetering van de kwaliteit van de examinering.

Binnen hbo gaat het om versterking van dualisering, assessment, evc en versterking van de positie van hbo in de regionale kennisinfrastructuur.

Verbetering van de doorstroom moet worden gerealiseerd door een laagdrempelige en stimulerende overgang tussen de verschillende opleidingsniveaus binnen de beroepskolom. De commissie Boekhoud heeft hiervoor in haar doorstroomagenda een samenhangend pakket aan maatregelen aanbevolen. Versterking van de samenwerking tussen het vmbo, mbo en hbo in de regio's en tussen scholen en bedrijven staat hierin centraal. Versterking van de doorstroom tussen de sectoren en verbetering van de leerprocessen in de sectoren hangen nauw met elkaar samen.

Waar in 2001 nog de sectoren afzonderlijk via een impuls regeling investeren in de kwaliteit van het leerproces en de doorstroom, is het de inzet in 2002 te komen tot zoveel mogelijk op elkaar afgestemde impulsregelingen. De allocatie van de middelen zal zoveel mogelijk plaatsvinden in aansluiting op de reguliere bekostiging per instelling. De instellingen en sectoren hebben zelf, binnen het kader van de investeringsthema's de ruimte om de voor hun instelling, regio en sector meest optimale aanpak bepalen.

Versterking van de kwaliteit en kwantiteit van het onderwijspersoneel

Goed beroepsonderwijs kan niet zonder goed personeel worden gerealiseerd. De inzet voor de beroepskolom maakt integraal onderdeel uit van de inzet op onderwijspersoneel, die in de overzichtsconstructie Onderwijspersoneel uiteen wordt gezet.

In onderstaande tabel wordt per investeringslijn aangegeven welke maatregelen door de verschillende sectoren worden genomen.

¹ De reeds beschikbare middelen voor impuls beroepsonderwijs in de bve-sector (€ 10,7 miljoen) zullen aan dit budget worden toegevoegd, zodat in totaal € 21,6 miljoen wordt ingezet in 2001.

² In 2001 is reeds € 11,3 miljoen beschikbaar voor verbetering van de kwaliteit van de examens in de bve-sector.

³ Een deel van de middelen beroepskolom wordt ingezet voor het LNV-onderwijs. Dit betreft € 4,4 miljoen in 2001 en € 7,1 miljoen vanaf 2002. Ter compensatie van een negatieve ontwikkeling in het hbo-budget is € 16 miljoen in 2001 ingezet.

Toelichting extra investeringen per sector:

Extra investeringen in het vmbo zullen de komende jaren langs drie lijnen plaatsvinden;

• in 2001 en 2002 ligt de nadruk op gerichte inzet van middelen via het actieprogramma vmbo/doorstroom. Hiervoor is respectievelijk € 27 en € 40 miljoen beschikbaar, in de jaren daarna wordt dit geleidelijk afgebouwd;

• de tweede lijn betreft maatwerk enflexibiliteit en leerwerktrajecten;

• bij de derde lijn gaat het om extra middelen voor inventaris.

Extra investeringen in het mbo via drie lijnen:

• integrale inzet gericht op verbetering van de doorstroom, kwaliteit van de beroepspraktijkvorming, verbetering van assessment en invoering van kerncompetenties in kwalificatiestructuur. Hiervoor is in 2002 € 26,6 miljoen beschikbaar, oplopend tot € 31,2 miljoen vanaf 2004. Met deze middelen worden de onderwijsinstellingen en de landelijke organen beroepsonderwijs, in onderlinge samenwerking met de andere partijen in staat gesteld hun verbeteracties te realiseren;

• verbetering van de kwaliteit van de examens (€ 11,3 miljoen structureel) door integrale invoering van een nieuwe examensystematiek, met zowel externe als interne borging van de kwaliteit;

• tijdelijke inzet op publieke verantwoording, voortbouwend op de inzet in 2001 (€ 4,5 miljoen in 2002 en € 2,3 miljoen in 2003). Doel van deze inzet is binnen de bve-sector de kwalitatieve en kwantitatieve beschikbaarheid van management- en verantwoordingsinformatie te vergroten.

Extra investeringen in het hbo via drie lijnen:

• Verbetering doorstroom door versterken van schakels binnen de beroepskolom. Het betreft ondermeer vorming en intensivering van regionale netwerkrelaties mbo-hbo en ontwikkeling van geïntegreerde longitudinale leerwegen mbo-hbo, eventueel in samenwerking met het bedrijfsleven. Daarnaast verdere stimulering ontwikkeling assessment en elders verworven competenties (evc) binnen hbo.

• Verbetering stages en duale trajecten. Betaald werk moet inhoudelijk relevant zijn in het kader van de gevolgde opleiding. Noodzakelijk daarbij is een uitstekende organisatie en kwaliteitsborging van het praktijkleren, dat in toenemende mate maatwerk vereist.

• Versterken positie van hbo-instellingen in de regionale kennisinfrastructuur door hantering een loketbenadering, netwerkvorming in de regio en door de aanwezigheid van mensen om de relaties te kunnen leggen (bijvoorbeeld de bestaande mkb-regioregisseurs die fungeren als schakel tussen mkb en hogeschool.

3. Monitoring beleidseffecten

De definitie van prestatie-indicatoren en de inrichting van de monitoring worden momenteel uitgewerkt. Op hoofdlijnen wordt gedacht aan een monitor langs twee lijnen: (a) een monitor van de beleidseffecten in termen van kwalificatiewinst en (b) een monitor van de concrete maatregelen in de verschillende sectoren. Inzet is de gegevens uit de monitor ook op de een of andere manier terug te leveren aan de instellingen voor hun eigen beleidsvorming en zelf-evaluatie.

5. TECHNOCENTRA

5.1 Algemene beleidsdoelstelling

In 1995 zette de nota Kennis in beweging het beroepsonderwijs op de kaart van de kennisinfrastructuur door de uitvoering van projecten als Aantrekkelijk Technisch Beroepsonderwijs (ATB) en Transito Cognito. In 1997 deed de voormalig VNO-voorzitter van Veen de aanbeveling om het technisch beroepsonderwijs te versterken door op lange termijn in de kennisinfrastructuur te investeren. De toenmalig minister van OCenW heeft daarop het initiatief genomen voor een stelsel van technocentra, dat in 1999 heeft geleid tot de -in het regeerakkoord opgenomen- beslissing om in het kader van de economische structuurversterking van Nederland (ICES-2) voor de periode tot en met 2010 middelen te reserveren voor de inrichting van 15 regionale technocentra.

5.2 Nader geoperationaliseerde doelstellingen

publiek-private samenwerkingsverbanden

De doelstellingen voor de technocentra zijn:

• versnellen van de kennisdiffusie;

• gezamenlijke benutting van hoogwaardige moderne apparatuur;

• een effectieve en efficiënte aansluiting van technisch beroepsonderwijs op de opleidingsbehoeften van de arbeidsmarkt.

Technocentra dienen gestructureerde publiek-private samenwerkingsverbanden te zijn van instellingen en ondernemingen in de regio, waar gewerkt wordt aan de hiervoor genoemde doelstellingen. Het zijn «organisaties die in hoofdzaak een makel-, schakel- en organisatiefunctie vervullen om de regionale samenwerking tussen onderwijs, bedrijfsleven en andere relevante actoren te faciliteren en te stimuleren» (Kaderregeling Technocentra, toelichting punt 3).

5.2.1 Operationele doelstellingen

Er zijn twee onderscheiden perioden:

Startfase

prestatie-eisen

Dit is de periode tot en met 2002, waarin de technocentra de gelegenheid krijgen het concept technocentrum voor hun regio nader uit te werken, een gezaghebbend netwerk in de regio te vormen, en de eerste activiteiten te ondernemen. Prestatie-eisen hiervoor zijn:

• een bestuurlijk publiek-private samenwerking van instellingen in de regio, blijkend uit de oprichtingsakte of statuten van de rechtspersoon, waarbij tenminste eenderde van de bestuursleden is aangewezen door een onderneming;

• een startplan, waarin op basis van een regionale knelpuntenanalyse wordt aangegeven welke activiteiten het technocentrum in het licht van haar doelstellingen de komende jaren wil gaan ontplooien.

Alle 15 technocentra hebben aan deze eisen voldaan, en hebben voor de periode tot en met 2002 de startbijdrage van € 1,2 miljoen ontvangen, € 0,5 miljoen is voor deze periode beschikbaar gesteld voor het Landelijk Samenwerkingsverband van de technocentra.

Subsidiefase

Dit is de periode vanaf 2003 tot en met 2010, waarin de technocentra jaarlijks aanvragen kunnen doen voor overheidssubsidie. Onderscheiden naar basissubsidie (voor activiteiten gerelateerd aan de drie doelstellingen van de technocentra) en speerpuntensubsidie (voor activiteiten in het kader van door een adviescommissie aan te wijzen landelijke speerpunten voor de gezamenlijke technocentra).

Prestatie-eisen hiervoor zijn:

1. Een financiële publiek-private samenwerking, blijkend uit de jaarlijkse begrotingen en jaarrekeningen van de technocentra:

• vanaf 2003 dienen de baten van het technocentrum voor tenminste 25% afkomstig te zijn uit ondernemingen; dit percentage stijgt in de jaren na 2003 telkens jaarlijks met 5%, oplopend tot een minimum van in totaal 50%;

• jaarlijks wordt een bedrag aan baten gerealiseerd van tenminste vijf keer het bedrag van de subsidie waarover in het kader van deze regeling kan worden beschikt.

2. Een businessplan voor de periode 2003–2010, en een jaarlijks activiteitenplan, op basis waarvan jaarlijks de basisen speerpuntsubsidie wordt aangevraagd.

stimuleringsbijdrage

De overheidssubsidie aan een technocentrum wordt toegekend voor activiteiten gerelateerd aan de eerdergenoemde doelstellingen van de technocentra, waarvan de jaarlijkse hoogte dus overeenkomt met ten hoogste 20% van de gerealiseerde baten van het centrum. Het is te beschouwen als een stimuleringsbijdrage op de door de technocentra te genereren (private) inkomsten. Na 2010 dient sprake te zijn van een blijvende exploitatie zonder overheidssubsidie.

De Adviescommissie Technocentra – een onafhankelijke commissie – is belast met de beoordeling van de aanvraag voor basis- en speersubsidies van de technocentra.

Effecten

Voor zowel de start- als de subsidiefase wordt jaarlijks de doelbereiking bezien aan de hand van de door de technocentra in te dienen jaarstukken, te weten de jaarrekening (voor de financiële doelbereiking) en een monitor- en activiteitenverslag (gericht op de voortgang in de beoogde resultaten die samenhangen met de doelstellingen van de technocentra en de in het kader van de ICES gegeven criteria). In de monitor zijn de doelstellingen nader geoperationaliseerd in een door de technocentra in te vullen format van kwantitatieve en kwalitatieve gegevens; de aard van het activiteitenverslag is kwalitatief.

5.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Fonds Economische Structuurversterking

De middelen voor het project technocentra komen uit het Fonds Economische Structuurversterking (ICES-2): € 91 miljoen voor de periode tot en met 2010.

Voor de startfase is € 18 miljoen beschikbaar gesteld. Voor de periode 2003–2010 is een bedrag van € 73 miljoen beschikbaar.

5.4 Budgetflexibiliteit

De middelen voor het project technocentra zijn voor de startfase volledig verplicht met de kaderregeling technocentra (Staatscourant 1999, nr. 141).

5.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Aan het eind van de startfase is, met het oog op de subsidiefase 2003–2010, een evaluatie beoogd, op basis waarvan kan worden besloten de subsidieregeling te beëindigen of te wijzigen dat de subsidie aan één of meer technocentra geheel of gedeeltelijk wordt beëindigd dan wel gewijzigd wordt voortgezet.

5.6 Groeiparagraaf

Geen vervolgacties beoogd.

6. HOGER BEROEPSONDERWIJS

6.1 Algemene beleidsdoelstelling

Maatschappelijk doel

De algemene beleidsdoelstelling voor het hbo luidt:

«het zorgdragen voor de toegankelijkheid en kwaliteit van het hoger beroepsonderwijs, onder waarborging van de rechtmatige en doelmatige besteding van middelen».

De minister draagt op stelselniveau de verantwoordelijkheid voor de toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid van het hbo. Deze verantwoordelijkheid uit zich in de randvoorwaarden die worden gesteld door middel van wettelijke regels, financiering en bestuurlijke voorzieningen. Binnen deze randvoorwaarden richt haar rol zich op faciliteren en bewaken van het stelsel.

In de sturingsfilosofie met het hbo-veld staan de begrippen autonomie, deregulering en decentralisatie centraal. De gedachte daarbij is dat de verantwoordelijkheid voor het leveren van kwalitatief goed onderwijs dat aansluit bij de maatschappelijke behoefte primair een zaak is van de instellingen in het hoger beroepsonderwijs.

Reguliere bekostiging

lumpsumbudget

Het overgrote deel van de beschikbare middelen wordt aan de hogescholen ter beschikking gesteld in de vorm van een lumpsumbudget, waarmee de instellingen in staat worden gesteld om hun wettelijke taken uit te voeren. Aan de beschikbaarstelling van deze middelen zijn geen specifieke beleidsdoelen gekoppeld, behoudens het laten functioneren van het stelsel van hoger beroepsonderwijs. De belangrijkste indicatoren die inzicht geven in dit functioneren zijn:

• de kwaliteit van de opleidingen in het hbo;

• de ontwikkeling van de deelnemersaantallen;

• het intern rendement (aantal studenten dat studie met succes afrondt);

• het extern rendement (positie van afgestudeerde op arbeidsmarkt);

• de financiële kerngegevens (solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit).

Specifieke bekostiging

Naast de middelen die beschikbaar worden gesteld met het oog op het laten functioneren van het stelsel worden ook middelen beschikbaar gesteld die wel zijn gekoppeld aan specifieke beleidsdoelstellingen. Voor deze middelen geldt dat zoveel mogelijk aangegeven wordt welke specifieke verbetering wordt nagestreefd.

Indeling begrotingsartikel hbo

In dit begrotingsartikel zal allereerst worden ingegaan op het huidig functioneren van de hbo-sector. Dit gebeurt mede aan de hand van een aantal relevante indicatoren die hierboven reeds zijn benoemd. Vervolgens wordt aangegeven welke middelen worden ingezet voor specifieke doelstellingen.

Wet- en regelgeving

De bekostiging van de instellingen in het hoger beroepsonderwijs geschiedt op grond van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW), het Bekostigingsbesluit WHW en de regeling bekostiging hoger onderwijs. Daarnaast vindt bekostiging plaats via subsidieregelingen en in een aantal gevallen op basis van afzonderlijke wetgeving.

6.2 Nader geoperationaliseerde doelstellingen

6.2.1 Algemeen

In deze paragraaf wordt het functioneren van stelsel van hoger beroepsonderwijs nader beschreven. Dit gebeurt aan de hand van de indicatoren die in de vorige paragraaf genoemd zijn. Vervolgens wordt ingegaan op de internationale positie van het hbo in het licht van de internationale ontwikkelingen op het gebied van de onderwijsmarkt in algemene zin en het hoger onderwijs in het bijzonder. Afgesloten wordt met een korte beschrijving van het kunstonderwijs, dat als enige sector in het hbo een afwijkend bekostigingssysteem kent.

6.2.2 Schets aan de hand van indicatoren

Bezien vanuit de algemene beleidsdoelstelling kan het huidig functioneren van het stelsel van hoger beroepsonderwijs worden beschreven aan de hand van een aantal indicatoren. Voor deze indicatoren geldt dat ze geen direct aangrijpingspunt vormen voor specifieke beleidsdoelstellingen van de Minister, maar dat ze gezien kunnen worden als resultante van het gevoerde beleid. Hieronder worden de volgende indicatoren weergegeven:

• deelname aan het hoger beroepsonderwijs;

• intern rendement hbo-opleidingen;

• extern rendement hbo-opleidingen;

• kwaliteit hbo-opleidingen aan de hand van uitkomsten visitatierapporten;

• financiële positie hbo.

Onderstaand wordt dit nader uitgewerkt.

Kwaliteit hbo-opleidingen

accreditatie

Om de kwaliteit van de opleidingen in het hbo te kunnen monitoren is een stelsel van kwaliteitszorg geïntroduceerd, waarbij de verantwoordelijkheid nadrukkelijk is toebedeeld aan de instellingen in het hbo. De instellingsbesturen dragen zorg voor regelmatige beoordeling – zoveel mogelijk in samenwerking met andere instellingen en met onafhankelijke deskundigen – van de kwaliteit van de werkzaamheden van de instelling. De minister ziet toe op de uitvoering hiervan. De Inspectie evalueert de onderwijsvisitaties. Per 1 januari 2002 zal in Nederland het stelsel van accreditatie worden geïntroduceerd.

Na invoering van de accreditatie zullen de middelen voor de visitatie, die nu nog op specifieke titel beschikbaar worden gesteld aan de HBO-raad, worden toegevoegd aan de lumpsum van de instellingen en stelt de minister alleen nog op specifieke titel middelen beschikbaar voor de kosten van het op te richten accrediteringsorgaan.

In het onderwijsverslag rapporteert de Inspectie jaarlijks over de staat van het onderwijs.

Box 6.1: Visitatie hbo

De tweede cyclus van visitaties is in 1999 van start gegaan en beslaat de periode 1999–2005. In het Onderwijsverslag 2000 rapporteert de Inspectie over de voortgang bij de visitaties in de eerste helft van dat jaar.

Tabel 6.1: Aantallen gevisiteerde opleidingen

Geconcludeerd kan worden dat voor de tweede visitatiecyclus van kracht geworden nieuwe «Regeling bestuurlijke hantering Kwaliteitszorg» leidt tot een verscherpt atten-deren op ernstige tekortkomingen bij de opleidingen. In het onderwijsverslag wordt voor dezelfde periode van het jaar 2000 gewezen op een procedure in verband met langdurige ernstige tekortkomingen. Vastgesteld kan worden dat door de opleidingen, waarbij in eerste instantie ernstige tekortkomingen vastgesteld zijn, met succes gewerkt wordt aan verbeteringsactiviteiten die voorkomen dat de tekortkomingen een langdurig karakter krijgen.

Deelname aan het hoger beroepsonderwijs

De deelname aan het hoger beroepsonderwijs is de afgelopen jaren fors gestegen. De verwachting is dat de studentenaantallen ook in de komende jaren nog zullen stijgen, maar deze stijging is minder groot dan verondersteld in de begroting 2001. De belangrijkste redenen voor de lagere groei van de studentenaantallen zijn enerzijds de lagere instroom in het studiejaar 2000–2001 (lagere instroom vanuit bol in 2000 en havo in de komende jaren) dan verondersteld in de begroting 2001 en anderzijds de grotere uitval van studenten in met name de eerste jaren van de studie.

In bijgaande tabel worden de nieuwste inzichten in de studentenontwikkeling in het hbo gepresenteerd.

Bron: Referentieraming OCenW 2001.

studentenaantallen

In de begroting 2001 is in verband met de voorziene stijging van de studentenaantallen het hbo-budget verhoogd. Nu op basis van de inzichten uit de referentieraming 2001 blijkt dat de voorziene stijging minder hoog is, is het hbo-budget ten opzichte van de begroting 2001 in de jaren 2001 tot en met 2006 neerwaarts bijgesteld. De daling van het budget wordt vanaf 2002 gedeeltelijk gemitigeerd als gevolg van een structurele overboeking van vrijvallende middelen studiefinanciering (zie ook tabel 6.6). Deze overboeking hangt samen met afspraken gemaakt in het kader van het Verblijfsduurakkoord in 1996. Daarin is in eerste instantie een korting op het hbo-budget vanaf 2002 verwerkt. Aan hogescholen is de mogelijkheid geboden deze korting (gedeeltelijk) terug te verdienen door de verblijfsduur in het hbo te beperken, waardoor studiefinancieringsmiddelen vrijvallen.

Na overleg met de HBO-raad is besloten een deel van de extra middelen die in 2001 beschikbaar waren gesteld voor arbeidsmarktknelpunten en beroepskolom, toe te voegen aan de lumpsum budgetten van de instellingen (zie ook paragraaf 6.2.5) om op deze wijze een deel van de gevolgen voor de bedrijfsvoering vanwege dalende studentenaantallen op te vangen.

prijs per student

Met de HBO-raad heeft eveneens overleg plaatsgevonden over de ontwikkeling van de prijs per student in het hbo. Dit overleg, waarnaar reeds bij de behandeling van de financiële verantwoording 2000 in de Tweede Kamer is verwezen, is mede gevoerd naar aanleiding van de door de Tweede Kamer bij de begrotingsbehandeling 2000 aangenomen motie Hamer c.s. waarin de regering wordt verzocht om in overleg met de hogescholen een gedegen analyse uit te voeren van de ontwikkeling van de studentenaantallen en het gemiddeld per student beschikbare bedrag in het hbo. Daarbij is tevens betrokken de bij de begrotingsbehandeling 2001 aangenomen motie Lambrechts c.s. waarin de regering wordt gevraagd aan te geven welke mogelijkheden er zijn voor herinvoering van een bandbreedte afspraak met betrekking tot de bekostiging van het hbo.

Het overleg met de HBO-raad heeft geleid tot overeenstemming over de feitelijke ontwikkeling van de prijs per student in de periode 1996–2005. Per afzonderlijke brief, die gelijktijdig met de aanbieding van de begroting aan de Tweede Kamer is toegezonden, bent u hierover geïnformeerd.

Intern rendement hbo-opleidingen

diplomabonus

Het huidige bekostigingsmodel in het hbo bevat een sterke prikkel voor instellingen om studenten met succes door hun opleiding te loodsen. Op dit ogenblik wordt een nieuw bekostigingsmodel in het hbo ontwikkeld dat erop gericht is om de toenemende behoefte aan flexibiliteit te ondersteunen. In dit nieuwe model zal de bekostiging gebaseerd worden op behaalde studiepunten. Daarnaast zal sprake zijn van een diplomabonus om het maatschappelijk belang van het succesvol afronden van de studie tot uiting te laten komen.

Kijkend naar het verwachte rendement van de studenten die in de afgelopen vijf jaar aan hun studie zijn begonnen, blijkt het volgende:

Bron: CRIHO.

rendement

Opvallend is de daling van het verwachte rendement van de studenten die in 1999 met hun studie zijn begonnen. Deze daling wordt met name verklaard doordat de uitval in het eerste jaar van de studie fors hoger is dan in voorgaande jaren, mogelijk als gevolg van de lonkende arbeidsmarkt. Overigens is er bij de berekening van het verwachte rendement van uitgegaan dat de doorstroom in de latere jaren van de studie constant blijft. Niet uitgesloten moet worden dat de grotere uitval in het eerste jaar leidt tot een betere doorstroom in latere jaren, waardoor de rendementscijfers voor het cohort 1999 zullen stijgen.

Extern rendement hbo-opleidingen

Voortvloeiend uit de in paragraaf 6.1 geformuleerde algemene beleidsdoelstelling is het voor het beoordelen van de vraag in hoeverre de kwaliteit van de hbo-opleidingen zich verhoudt tot de maatschappelijke behoefte, van belang om te weten of afgestudeerde hbo'ers gemakkelijk een baan kunnen vinden en in hoeverre de genoten hbo-opleiding aansluit bij het werk dat afgestudeerde hbo'ers verrichten. Uit de jaarlijkse gegevens van de studentenmonitor blijkt het volgende:

Bron: studentenmonitor 2000.

Bron: studentenmonitor 2000.

Conclusie is dat van de afgestudeerden in het hbo circa 87% anderhalf jaar na afstuderen een betaalde baan heeft en dat van de werkende afgestudeerden circa 85% tevreden is over de aansluiting van de opleiding op het werk.

Financiële positie hbo

Stichting Financieel Vangnet

Om de continuïteit van het stelsel van hoger beroepsonderwijs te waarborgen is het van belang dat instellingen financieel in staat zijn de taken uit te voeren. Aangezien de verantwoordelijkheid van de minister primair het stelsel van hoger beroepsonderwijs betreft, zijn individuele instellingen verantwoordelijk voor hun eigen bedrijfsvoering. De hogescholen hebben zelf de Stichting Financieel Vangnet HBO opgericht, die tot doel heeft om instellingen die in financiële problemen komen, te ondersteunen. Indien de stichting geen mogelijkheden meer ziet om tot een oplossing te komen voor de financiële problemen van een hbo-instelling, informeert de stichting de minister hierover vertrouwelijk. De minister kan dan, om redenen van toegankelijkheid, besluiten om ondersteuning te bieden. Tot op heden is daar in de praktijk geen aanleiding voor geweest.

Als we kijken naar de financiële positie van het hbo kan deze als matig of voldoende worden gekenmerkt. Daarnaast kan geconstateerd worden dat in 1999 sprake is van een lichte verbetering in de financiële situatie ten opzichte van 1998.

6.2.3 Internationale positie hbo

bachelor-master

In het licht van de internationale ontwikkelingen worden onder meer de grenzen die op de onderwijsmarkt bestaan beslecht. Binnen Europa ontstaat een hoger onderwijsruimte, die tot uitdrukking komt in een toenemende institutionele samenwerking, waarbinnen onder andere een grotere mobiliteit van studenten en gezamenlijke opleidingstrajecten vorm krijgen. Daarnaast is de ontwikkeling van toenemende concurrentie met buitenlandse instellingen, ook van buiten de Europese Unie, duidelijk zichtbaar. Deze ontwikkeling wordt onder meer ondersteund door het gebruik van ict. Op deze wijze kunnen buitenlandse aanbieders de Nederlandse studenten beter bereiken. Studenten zullen zich meer en meer voorbereiden op de internationale arbeidsmarkt. Dit zal onder meer tot gevolg hebben dat zij in toenemende mate kiezen voor transnationale en internationale leerroutes. Van belang is dat daar tegenover staat dat het Nederlands hoger beroepsonderwijs op haar beurt buitenlandse studenten in haar opleidingen laat instromen. Gelet op deze ontwikkeling-en is het noodzakelijk dat het hoger beroepsonderwijs zich internationaal sterk oriënteert en positioneert. Om dat te bewerkstelligen wordt de bachelor-master structuur en een stelsel van accreditatie ingevoerd.

Invoering van de bachelor-master structuur biedt hogescholen kansen om zich sterker te positioneren op de internationale onderwijsmarkt. De invoering van deze structuur vindt in een groot aantal Europese landen plaats en vergroot de vergelijkbaarheid tussen de verschillende landen. Maar ook buiten Europa zal het Nederlandse systeem meer herkenbaar worden. Daarnaast biedt de invoering van de bachelor-master structuur ook aanleiding om het curriculum te vernieuwen en de kwaliteit van de bestaande opleidingen te versterken. Vanuit het oogpunt van internationale concurrentie krijgen hogescholen een prikkel om werk te maken van de kwaliteit. Hogescholen krijgen daarnaast door de invoering van de nieuwe structuur de mogelijkheid om kwaliteitsgeborgde masteropleidingen als kop op de beroepskolom te ontwikkelen.

accreditatie

De internationale vergelijkbaarheid en herkenbaarheid van onze bachelor- en master opleidingen zal worden bevorderd door een systeem van accreditatie. Binnen Europa is de totstandkoming van een open hoger onderwijsruimte alleen maar mogelijk indien de opleidingen van de verschillende landen onderling vergelijkbaar zijn. Dit zal institutionele samenwerking kunnen vergemakkelijken en de mobiliteit van studenten kunnen versterken. Accreditatie is hiervoor een conditio sine qua non, waarbij de kwalificatie dient plaats te vinden op basis van inhoudelijke en kwalitatieve overwegingen. Instellingen zullen zich positioneren op basis van kwaliteit. In de verdere toekomst ligt de ontwikkeling van een Europees systeem van accreditatie in het verschiet. Dit zal sterk bijdragen aan de totstandkoming van één Europese onderwijsruimte.

Het wetsvoorstel voor de invoering van de bachelor-master structuur zal naar verwachting na de zomer van 2001 aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Met ingang van het studiejaar 2002–2003 is beoogd de nieuwe wetgeving in werking te laten treden. Het wetsvoorstel voor de invoering van een stelsel van accreditatie zal ook na de zomer aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Invoering van het systeem van accreditatie is beoogd begin 2002.

6.2.4 Kunstonderwijs

nieuw bekostigingsmodel

De WHW kent voor het kunstonderwijs een afwijkende bekostigingssystematiek ten opzichte van het overige hbo. Tot 2002 vindt de bekostiging van het kunstonderwijs plaats op basis van vooraf bepaalde studentenaantallen en studieprestaties. Zoals reeds aangekondigd in de nota Meer zicht op kwaliteit wordt vanaf 2002 een nieuw bekostigingsmodel voor het kunstonderwijs ingevoerd. Het nieuwe model bevat een duidelijke prikkel om de kwaliteit en de prestaties van instellingen in het kunstonderwijs verder te bevorderen. Deze prikkel wordt vormgegeven doordat in het nieuwe bekostigingsmodel:

• de keuze van de student voor inschrijving bij een bepaalde opleiding bepalend is voor de omvang van de middelen die een hogeschool ontvangt;

• de instelling wordt geprikkeld om een student binnen een periode van maximaal vier jaar naar een getuigschrift te leiden.

Overigens is het de bedoeling dat op termijn de bekostiging van het kunstonderwijs gaat aansluiten bij de bekostiging die dan geldt voor de overige opleidingen in het hoger beroepsonderwijs.

6.2.5 Verbeteren functioneren hbo-stelsel

gerichte beleidsdoelstellingen

Op een aantal terreinen worden middelen ingezet met als doel het functioneren van het hbo-stelsel verder te verbeteren. Aan de inzet van deze middelen zijn dan ook meer gerichte beleidsdoelstellingen gekoppeld. In deze begroting wordt een aantal duidelijke beleidsaccenten gezet, waarvoor ten opzichte van de begroting 2001 ook extra middelen beschikbaar zijn gesteld. In deze paragraaf wordt allereerst ingegaan op de mutaties in het hbo-budget ten opzichte van de begroting 2001. Vervolgens zullen de nieuwe beleidsaccenten nader worden toegelicht.

Ten slotte zal nader in worden gegaan op de specifieke beleidsonderwerpen die ook al waren opgenomen in de begroting 2001 en waarvoor ook in het kader van deze begroting middelen zijn voorzien.

Nieuwe beleidsaccenten in begroting 2002

Ten opzichte van de begroting 2001 doen zich de volgende mutaties op het beleidsterrein hbo voor (exclusief de agrarische hogescholen):

De mutaties naar aanleiding van de autonome ontwikkeling zijn reeds toegelicht in paragraaf 6.2. Hieronder zal nader in worden gegaan op de nieuwe beleidsaccenten ten opzichte van de begroting 2001.

6.2.6 Bevordering van innovatie en vernieuwing via lectoren en kenniskringen

Doelstelling

Op dit moment zijn instellingen in het hoger beroepsonderwijs met name gericht op kennisoverdracht. Kennisontwikkeling en kennisverspreiding kunnen verder worden verbeterd. Gelet op de ambitie om ook als Nederland voorop te lopen in het streven naar het ontwikkelen van Europa tot de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie in de wereld, zullen kennisontwikkeling en -verspreiding sterk aan belang moeten winnen. Hogescholen kunnen als publieke kennisinstituten een bijdrage hieraan leveren, gelet ook op de positionering van hogescholen als kennispoort naar het bedrijfsleven. Om de omslag van instelling voor kennisoverdracht naar kenniscentrum te kunnen maken is een verbetering van de kwaliteit van het hbo-personeel noodzakelijk.

Instrumentarium

stichting Kennisontwikkeling

Vanaf 2001 worden middelen beschikbaar gesteld voor de introductie van lectoren en kenniskringen in het hbo. Hogescholen stellen businessplannen op, op basis waarvan de verdeling van de beschikbare middelen plaats zal gaan vinden. Voor de beoordeling van de businessplannen en de toekenning van de middelen wordt door de HBO-raad de stichting Kennisontwikkeling opgericht. Tussen de minister en de HBO-raad is een convenant voor de periode 2001–2004 gesloten waarin de verwachting is uitgesproken dat de gezamenlijke hogescholen, met de additioneel beschikbaar gestelde middelen, in staat zullen zijn om zowel de kwaliteit van het onderwijs te kunnen verbeteren als de externe oriëntatie kunnen vergroten.

Om te kunnen monitoren in hoeverre aan deze doelen wordt tegemoetgekomen, zijn in het convenant diverse indicatoren benoemd. Om een goed beeld te kunnen krijgen van de relatie tussen de ingezette middelen en de te bereiken doelstellingen, is afgesproken dat allereerst een beschrijving plaats zal vinden van de beginsituatie in 2001 (nulmeting). Daarbij is afgesproken dat in 2003 een onafhankelijke evaluatie plaats zal vinden naar de bereikte effecten. De uitkomsten van deze evaluatie worden betrokken bij de besluitvorming over continuering van het afgesloten convenant en de financiële bijdrage na 2004. De belangrijkste indicatoren die in het convenant zijn opgenomen zijn:

Ten aanzien van de instelling van lectoren en kenniskringen:

• aantal aangestelde lectoren en functionerende kenniskringen;

• minimum aantal docenten per kenniskring.

Ten aanzien van de relatie met het onderwijsproces:

• verandering onderwijsaanbod (o.m. opleidingen structuren, curricula en professionalisering docenten);

• samenhang beroepskolom en omgang met heterogene studentenpopulatie.

Ten aanzien van de invulling van de externe oriëntatie:

• samenwerkingsverbanden met andere hogere onderwijsinstellingen internationaal;

• samenwerkingsverbanden met landelijke of regionale bedrijven en instellingen;

• vergroting toegankelijkheid van hogescholen als kennispoort vanuit het perspectief van het groot, midden- en kleinbedrijf;

• substantiële bijdrage van bedrijfsleven;

• stijging contractactiviteiten en toegepast onderzoek;

• aantoonbare vergroting kennisoverdracht aan (regionale) bedrijven en instellingen, onderwijsorganisaties en verwante (hbo-)opleidingen (congressen, workshops).

Budgettaire gevolgen

In de begroting 2001 is vanaf 2001 structureel € 6,8 miljoen beschikbaar gesteld voor de introductie van lectoren in het hbo. Daarnaast is in de begroting 2001 eenmalig in 2001 € 7,9 miljoen beschikbaar gesteld voor vernieuwingsactiviteiten. Vanaf 2002 worden ook de beschikbare middelen voor vernieuwingsprojecten toegevoegd aan het budget voor lectoren en kenniskringen.

Uit de middelen die in de Voorjaarsnota 2001/Begroting 2002 aan hbo beschikbaar worden gesteld in het kader van arbeidsmarktknelpunten Van Rijn, wordt vanaf 2002 additioneel structureel € 19,9 miljoen toegevoegd aan het beschikbare budget voor lectoren en kenniskringen.

6.2.7 Overig personeel hbo

Naast de middelen voor lectoren/kenniskringen zijn er vanaf 2002, gelet op de bestaande knelpunten binnen de sector, middelen beschikbaar gesteld voor functie- en beloningsdifferentie en kinderopvang in het hbo. De HBO-raad, als werkgeversorganisatie, zal hieraan in gezamenlijk overleg met de vakcentrales, nadere invulling geven.

6.2.8 Nieuwe bekostiging hbo

In 2002 is in de begroting een voorlopig bedrag gereserveerd voor de invoeringskosten van het nieuwe bekostigingsmodel hbo. Nader onderzoek moet uitwijzen hoe hoog de werkelijke kosten zijn en wat de bijdrage van de overheid daarin zal zijn.

6.2.9 Continuïteit lerarenopleidingen voortgezet onderwijs

programma «Educatief Partnerschap»

In de afgelopen jaren is door de instellingen die de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs verzorgen, aanzienlijk geïnvesteerd in de verbetering van het bestaande aanbod. De minister heeft voor het programma «Educatief Partnerschap», waarbinnen deze innovatie geschiedt, € 32 miljoen beschikbaar gesteld. De instellingen hebben een zelfde bedrag gereserveerd. In de komende jaren zal deze innovatie zijn verdere invulling krijgen. Recent is gebleken dat de kleinschaligheid van de thans bestaande reguliere voltijd opleidingen èn de hoge kosten van de noodzakelijke vernieuwingen een grote budgettaire druk leggen op de betreffende instellingen. Deze druk heeft ertoe geleid dat hogescholen in de afgelopen jaren een onevenredig groot deel van de rijksbijdrage voor de exploitatie van de lerarenopleidingen moeten bestemmen.

Gelet op de specifieke verantwoordelijkheid van de minister voor de onderwijsarbeidsmarkt heeft de minister met de Vereniging van hogescholen een convenant gesloten voor de periode 2001–2004.

Box 6.2: Convenant arbeidsmarkt 2001–2004

In dit convenant is afgesproken dat de hogescholen:

• de huidige spreiding van het aanbod van opleidingen tot leraar in het vo en bve garanderen tot in elk geval 1 januari 2005 zodat alle studenten die zich in Nederland aanmelden voor een dergelijke opleiding in staat worden gesteld het daaraan verbonden getuigschrift te verwerven;

• zich expliciet richten op het oplossen van de tijdelijke exploitatieproblematiek en komen tot een gezonde bedrijfseconomische basis.

Tegenover deze resultaatsverplichting stelt de minister in de periode 2001–2003 een bedrag beschikbaar van in totaal € 18 miljoen.

In het convenant is daarnaast afgesproken dat, gelet op de urgentie en de maatschappelijke betekenis van een groot aantal ontwikkelingen die de onderwijsarbeidsmarkt betreffen en de positie en het functioneren van lerarenopleidingen beïnvloeden, een regulier gespreksplatform zal worden ingesteld tussen de minister en de hogescholen die een opleiding tot leraar verzorgen. Dit platform heeft als taken om onder meer te monitoren of de hierboven genoemde doelstellingen verwezenlijkt kunnen worden. Daartoe is ook afgesproken dat de hogescholen als nulmeting zullen aangeven wat de aard van de tijdelijke exploitatieproblematiek is, welke vernieuwingsactiviteiten zijn voorzien en op welke wijze een gezonde bedrijfseconomische situatie zal worden bereikt.

6.2.10 Versterking beroepskolom

Het beroepsonderwijs is cruciaal voor de realisatie van de ambities zoals deze door het kabinet zijn geformuleerd: meer gekwalificeerden op een hoger niveau, betere aansluiting op de behoeften van de arbeidsmarkt en versterking van de sociale cohesie. In de overzichtsconstructie beroepsonderwijs wordt een integraal beeld gegeven van de voorgenomen investeringen in de verschillende sectoren binnen de beroepskolom en wordt tevens aangegeven hoe de monitoring van de beleidseffecten wordt vormgegeven.

Voor het hbo wordt ingezet op een drietal beleidslijnen:

• doorstroomagenda mbo-hbo;

• verbeteren stages en duale trajecten;

• versterken van de positie van hbo-instellingen in de regionale kennisinfrastructuur.

Doorstroomagenda mbo-hbo

kwalificatiewinst

De commissie Boekhoud heeft de Doorstroomagenda beroepsonderwijs opgesteld. Belangrijkste doelstelling van de voorstellen die de commissie in dit kader heeft ingediend is het verhogen van de kwalificatiewinst in het beroepsonderwijs (dat wil zeggen zoveel mogelijk studenten die een zo hoog mogelijke beroepsopleiding volgen). Daartoe is het van groot belang dat de schakels in de beroepskolom versterkt worden. Vorming en intensivering van regionale netwerkrelaties mbo-hbo en ontwikkeling van geïntegreerde longitudinale leerwegen mbo-hbo, eventueel in samenwerking met het bedrijfsleven, kunnen hieraan invulling geven. Vanaf 2002 zullen daarnaast ook middelen ter beschikking worden gesteld voor de verdere ontwikkeling van elders verworven competenties en assessment binnen het hbo.

Verbeteren stages en duale trajecten

praktijkcomponent

Om de aantrekkelijkheid van het hbo voor studenten met een beroepsgerichte instelling te verbeteren zal de praktijkcomponent binnen de hbo-opleidingen, en dus het praktijkleren, steeds belangrijker worden. Gedoeld wordt op stages, op duale trajecten waarbij studeren en betaald werken worden gecombineerd. Het betaalde werk moet inhoudelijk relevant zijn in het kader van de gevolgde opleiding. Noodzakelijk daarbij is een uitstekende organisatie en kwaliteitsborging van het praktijkleren, dat in toenemende mate maatwerk vereist.

Versterken van de positie van hbo-instellingen in de regionale kennisinfrastructuur

één-loketbenadering

Wil de hogeschool de functie van kennispoort in de regio, zoals geschetst in het door de HBO-raad en de VNO-NCW in 1999 uitgebrachte rapport De Hogeschool als Kennispoort kunnen waarmaken, zal sprake moeten zijn van een één-loketbenadering, van netwerkvorming in de regio en van de aanwezigheid van mensen om de relaties te kunnen leggen (denk bijvoorbeeld aan de bestaande «mkb-regioregisseurs» die fungeren als schakel tussen het midden en kleinbedrijf (mkb) en de hogeschool).

6.2.11 Verruiming capaciteit mondhygiëne

In het regeringsstandpunt op het eindrapport van de Adviesgroep capaciteit mondzorg, is aangegeven dat een uitbreiding van de capaciteit voor de opleidingen tandheelkunde (wo) en mondhygiëne (hbo), gelet op de arbeidsmarktsituatie, gewenst is. Vanaf 2002 wordt de opleidingscapaciteit voor mondhygiëne uitgebreid van 210 naar 300 plaatsen. Gelet op de hogere kosten die samenhangen met deze opleidingen wordt het hbo-budget met structureel € 2,0 miljoen opgehoogd.

6.2.12 Overig specifiek beleid hbo

Naast de bovengenoemde beleidsprioriteiten, zijn er nog een aantal andere beleidsonderwerpen waarvoor, buiten de lumpsum om, middelen beschikbaar worden gesteld. Deze worden hierna genoemd:

Goede stagebegeleiding voor studenten aan lerarenopleidingen vo

Doelstelling

stagevergoeding

Als onderdeel van de opleiding tot leraar in het voortgezet onderwijs dient de student een stage te volgen op een school in het voortgezet onderwijs. Het begeleiden van de stage van een student door de betreffende school is wettelijk verankerd. Om de betreffende school in staat te stellen de student een zo goed mogelijke begeleiding te verstrekken, wordt sinds 1995 een stagevergoeding aan de participerende instellingen in het vo verstrekt voor studenten aan een voltijdsopleiding. Vanaf studiejaar 2001–2002 is de regeling ook van toepassing op studenten aan een deeltijdopleiding.

Door middel van een subsidieregeling krijgen hogescholen (en universiteiten) die een lerarenopleiding verzorgen € 454 per student toegekend. Dit geld kunnen zij besteden aan het «inkopen» van een goede stagebegeleiding bij betreffende scholen.

Budgettaire gevolgen

In de periode 2001–2006 zijn de volgende middelen beschikbaar:

Verbetering lerarenopleidingen vo door middel van omslag naar vraaggerichtheid

Doelstelling

vraaggerichte werkwijze

Mede gelet op de voorziene tekorten aan leraren aan het voortgezet onderwijs in de komende jaren is het van groot belang dat er meer studenten een studie volgen aan de lerarenopleidingen voor het voortgezet onderwijs. Daarnaast moeten de leraren voldoen aan de te stellen kwaliteitsvereisten die op basis van de Wet Beroepen in het onderwijs worden vastgesteld. Dit houdt onder meer in dat docenten hun kennis up to date houden en goed overweg kunnen met ict in het onderwijs. Om te bereiken dat er meer en kwalitatief goede docenten komen is het noodzakelijk dat de lerarenopleidingen vo zich meer gaan richten op de vraag van enerzijds de student en anderzijds het afnemend scholenveld. Dit betekent een omslag naar een vraaggerichte werkwijze.

Voor de omslag naar een vraaggerichte werkwijze voor de eerste en tweedegraads lerarenopleidingen is een subsidieregeling opgesteld, waarvoor in de jaren 1999–2004 een budget beschikbaar is gesteld van € 32 miljoen, waarvan € 2,8 miljoen in 2002. De lerarenopleidingen hebben plannen opgesteld gericht op de noodzakelijke omslag. Deze plannen richten zich met name op vergroting van de flexibiliteit van de opleidingen (meer maatwerk), samenwerking met het afnemend scholenveld en de toepassing van nieuwe technologie en ict in het opleidingsonderwijs. In hun jaarverslag leggen de instellingen verantwoording af over de door hen bestede middelen. Jaarlijks zal de Inspectie rapporteren over de ontwikkelingen in het innovatieproces.

Budgettaire gevolgen

In de periode 2001–2006 zijn de volgende middelen beschikbaar:

Bevorderen van evenwichtige deelname van allochtonen in het hbo

Doelstelling

De deelname van allochtonen aan het hoger onderwijs loopt achter bij de deelname van de autochtone bevolking. Uit het Onderwijsverslag 2000 blijkt dat het aandeel van niet-westerse allochtonen in het hoger onderwijs circa 5% is, terwijl het aandeel van niet-westerse allochtonen in de totale bevolking ongeveer 9% bedraagt.

Overigens blijkt uit het onderwijsverslag ook dat een groter deel van de niet-westerse allochtonen die een vooropleiding hebben afgerond die kwalificeert voor toegang tot het hoger onderwijs, een vervolgopleiding in het hoger onderwijs volgt, dan de autochtone bevolking.

expertisecentrum allochtonen hoger onderwijs

Met het expertisecentrum allochtonen hoger onderwijs (ECHO) is een contract afgesloten dat loopt tot medio 2003. Aan ECHO wordt in 2002 een subsidie verstrekt van € 2,0 miljoen (waarvan het hbo-aandeel € 1,4 miljoen bedraagt). Hiervoor voert ECHO projecten uit die er met name op gericht zijn de door- en uitstroom van allochtonen te bevorderen en de voortijdige uitval te reduceren.

In de contractperiode zijn de volgende middelen beschikbaar:

Ten aanzien van de inzet van middelen na afloop van de contractperiode zal nadere besluitvorming plaatsvinden.

Bevorderen deelname aan technische studies

De verbetering van de aansluiting tussen technische hbo-opleidingen en de arbeidsmarkt vraagt zowel kwalitatief als kwantitatief grote aandacht. Om de verbetering te bereiken wordt gekozen voor een brede aanpak met betrokkenheid van het toeleverend onderwijs en het bedrijfsleven.

Box 6.3: Stichting Axis

Om betrokkenheid tussen bedrijfsleven en heeft de overheid (OCenW, EZ, SZW en LNV) samen met het onderwijs (Colo, bve, hbo en wo), werkgevers (MKB-NL en VNO-NCW) en de arbeidsvoorziening, de stichting AXIS opgericht. Hoofddoelstelling van AXIS is het bewerkstelligen van een betere aansluiting van vraag en aanbod van bèta/techniek opgeleiden. Deze hoofddoelstelling kan worden vertaald naar een tweetal operationele doelstellingen:

• vergroting instroom in technische en bèta-opleidingen en reductie uitval;

• verbeteren inhoudelijke afstemming binnen het onderwijs en tussen onderwijs en het beroepenveld.

Geconcludeerd kan worden dat de totale instroom van techniekstudenten in 2000 ten opzichte van 1997 met circa 15% is gegroeid. Ten opzichte van 1999 is sprake van een geringe daling. Het verwachte rendement toont, in lijn met de trend voor het gehele hoger beroepsonderwijs, een sterke daling van 1999 ten opzichte van 1998. Ook hier is de belangrijkste verklaring de stijging van de uitval in de eerste jaren van de studie, mogelijk als gevolg van de lonkende arbeidsmarkt. Overigens is er bij de berekening van het verwachte rendement van uitgegaan dat de doorstroom in de latere jaren van de studie constant blijft. Niet uitgesloten moet worden dat de grotere uitval in het eerste jaar leidt tot een betere doorstroom in latere jaren, waardoor de rendementscijfers zullen stijgen.

De activiteiten van AXIS zullen zich in de komende tijd vooral richten op:

• het voortzetten van projecten gericht op herontwerp van opleidingen;

• samen met het bedrijfsleven in kaart brengen op welke wijze werknemers voor een langere tijd kunnen worden gebonden aan het bedrijf onder andere door het verzamelen van good practices;

• het initiëren van pilots in 4 à 5 regio's waarbinnen onderwijs en bedrijfsleven samenwerken aan doorlopende leerlijn bèta en techniek.

Budgettaire gevolgen

In de periode 2001–2003 zijn de volgende middelen beschikbaar

Taakstelling 2e/3e studies

In de begroting 2001 is een taakstelling opgenomen in het kader van de bekostiging van 2e/3e studies in het hoger onderwijs. Voor het hbo loopt de korting op van € 5 miljoen in 2002 tot € 15,1 miljoen in 2004 en latere jaren.

De bekostiging van studies in het hoger onderwijs zal worden beperkt tot één diploma. Aangezien hiervoor aanpassingen in de WHW noodzakelijk zijn, zal deze maatregel ingaan per 2003. Het besparingsverlies in 2002 van € 5 miljoen zal worden opgevangen binnen het hbo-macrobudget. Vanaf 2003 zullen studenten die na afronding van hun studie een tweede studie in het hoger onderwijs aanvangen, niet langer worden bekostigd. Voor de volgende categorieën studenten geldt dat zij worden uitgezonderd van de taakstelling en waarvoor de instellingen derhalve voor bekostiging in aanmerking komen:

• studenten die na afronding van hun hbo-opleiding een opleiding in het wo gaan volgen;

• studenten die simultaan meerdere opleidingen in het hoger onderwijs volgen;

• studenten die een tweede studie volgen aan de lerarenopleidingen.

6.3 Budgettaire gevolgen van beleid

De budgettaire gevolgen van het beleid zijn in onderstaande tabel samengevat:

¹ In constante prijzen 2001, inclusief huisvesting.

² In lopende prijzen op basis van prijsindfexcijfer voor de gezinsconsumptie (CBS, conjunctuurbericht februari 2002).

6.4 Budgetflexibiliteit

6.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en ramingen

De veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het beleid hebben betrekking op de sturingsfilosofie ten opzichte van het veld.

De mate van effectbereiking wordt beïnvloedt door een aantal externe factoren die zich grotendeels buiten de invloedsfeer van de minister en de hogescholen bevinden. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan:

• arbeidsmarktsituatie: de voorgenomen vernieuwing/innovatie in het HBO door middel van de introductie van lectoren en kenniskringen is mede afhankelijk van de mate waarin goed gekwalificeerde mensen kunnen worden gevonden op de (krappe) arbeidsmarkt;

• conjunctuur: de aantrekkingskracht van de arbeidsmarkt neemt toe naarmate de economische situatie verbeterd. Als gevolg hiervan bestaat de kans dat meer studenten hun studie (tijdelijk?) zullen staken, waardoor het rendement van de opleiding daalt.

6.6 Groeiparagraaf

De ontwerpbegroting 2002 is de eerste hbo-begroting die volgens de nieuwe begrotingsopzet, vbtb wordt gepresenteerd. Dat wil niet zeggen dat voor al het in dit hoofdstuk gepresenteerde beleid geldt dat voldaan wordt aan de criteria die gelden voor een goede vbtb-begroting. Hieronder wordt ingegaan op de verdere stappen die naar de volgende begroting toe gezet zullen gaan worden.

Nieuw beleid

transparant

Bij het instellen van de nieuwe beleidsmaatregelen die ten opzichte van de begroting 2001 worden gepresenteerd, is zoveel mogelijk rekening gehouden met het maken van resultaatsafspraken, monitoring en verantwoording. Voorbeelden hiervan zijn de afspraken die in de vorm van convenanten zijn vastgelegd voor lectoren en kenniskringen en de ondersteuning van de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs. In beide convenanten is de doelstelling benoemd, zijn indicatoren aangegeven die inzicht moeten bieden in de mate waarin de doelstelling bereikt kan worden, inclusief een (nul)meting van de bestaande situatie en zijn tevens afspraken vastgelegd over de informatievoorziening en de tijdstippen van rapportage en verantwoording.

Bij het verder vormgeven van nieuw beleid in de komende jaren zal nadrukkelijk aandacht worden geschonken aan het verder transparant maken van de begroting. Daarbij hoort ook het inzicht dat bij de interpretatie van de evaluatie van beleid meerdere factoren van invloed kunnen zijn op de effectiviteit van beleid, waardoor in de praktijk veelal geen sprake kan zijn van een één-op-één relatie tussen doelstelling en beschikbare middelen.

Lopend specifiek beleid

nieuwe doelstellingen en indicatoren

Naast het toepassen van vbtb op het «nieuwe» beleid is ook een analyse gepleegd van het lopende specifieke beleid, waarvoor in het begrotingsjaar 2002 middelen worden uitgetrokken. Geconstateerd is dat in een aantal gevallen de doelstelling niet helder geformuleerd is en ook geen rekening is gehouden met het formuleren van indicatoren die iets kunnen zeggen over de effectiviteit van beleid. Vervolgens zijn voor de verschillende beleidsonderdelen nieuwe doelstellingen en indicatoren benoemd, die de basis vormen voor het nieuw te formuleren beleid op de verschillende gebieden. Dit zal in de komende tijd verder, met andere betrokken en worden uitgewerkt. Goed voorbeeld hiervan zijn de middelen die in het kader van het bevorderen van een evenwichtige deelname van allochtonen in het hbo beschikbaar worden gesteld. Uit de analyse is gebleken dat het deel van de niet-westerse allochtone bevolking dat een vooropleiding heeft afgerond die kwalificeert voor toegang tot het hoger onderwijs, groter is dan het deel van de allochtone bevolking. De inzet van de middelen zullen dan ook met name gericht moeten zijn op het bevorderen van door- en uitstroom van allochtonen en het reduceren van voortijdig schooluitval en minder op de instroom in het hbo. De aldus opgedane inzichten zullen de basis vormen voor de verdere besluitvorming over de inzet van de middelen na afloop van de huidige contractperiode.

De reguliere bekostiging

Zoals in paragraaf 6.1 aangegeven zijn aan de beschikbaarstelling van de lumpsum aan de instellingen geen specifieke, geoperationaliseerde doelen gekoppeld. De beschikbaarstelling van de middelen moet worden gezien in het kader van het laten functioneren van het stelsel van hoger beroepsonderwijs (onderhoud van het stelsel). Wel is een aantal indicatoren benoemd die op het stelselniveau het inzicht moeten bieden in het functioneren. In de komende tijd zullen, in overleg met de HBO-raad, de mogelijkheden om de bestaande indicatoren verder uit te bouwen en normen te ontwikkelen voor deze indicatoren nader worden verkend. Indicatoren in relatie tot doelmatigheid zullen hier in meegenomen worden.

Informatie

datawarehouse

De beschikbaarheid van informatie is zeer belangrijk voor het succesvol kunnen monitoren van ingezet beleid. Hierbij dient een goede balans te worden bewerkstelligd tussen enerzijds de extra informatie in het kader van de beleidsvorming en anderzijds het streven om de administratieve lastendruk bij instellingen zoveel mogelijk te beperken.

Zoals onlangs gemeld in een brief aan de Tweede Kamer zal de informatieafspraak met het hbo-veld nog dit jaar worden geactualiseerd en zal de richtlijn voor het jaarverslag worden aangepast, waarbij nadrukkelijk zal worden gekeken naar het karakter van het jaarverslag in het licht van de publieke verantwoording door de instellingen.

Binnen de directie hbo is op dit ogenblik al veel informatie beschikbaar ten aanzien van de verschillende stelselkenmerken (intern en extern rendement, financiële kerncijfers etc.). Als gevolg van de beschikbaarheid van een «datawarehouse» zal deze informatie makkelijker toegankelijk worden, hetgeen de beleidsvorming, -uitvoering en -verantwoording verder zal faciliteren.

7. WETENSCHAPPELIJK ONDERWIJS

7.1 Algemene beleidsdoelstelling

Wetenschappelijk onderwijs is van groot belang, zowel voor de ontwikkelings- en ontplooiingsmogelijkheden van individuen, als voor de maatschappij, gezien de complexe problemen waar de moderne samenleving voor staat. Dit betekent dat het wetenschappelijk onderwijs, mede gezien de ontwikkelingen in de internationalisering, moet voorzien in de grote en groeiende vraag naar academici door de arbeidsmarkt én in de vraag van studenten naar brede academische vorming én in de maatschappelijke wens naar cultureel gewenste opleidingen. Verder moeten de studenten de competenties onderwezen worden om zelf onderzoek te kunnen uitvoeren en om met deze kennis te kunnen functioneren in de maatschappij. Ten slotte moeten de instellingen wetenschappelijk onderzoek verrichten en bestaande en nieuw ontwikkelde kennis overdragen aan de maatschappij. Door hun economische, sociale en culturele functie geven de academische instellingen aldus mede kleur aan de kennissamenleving.

Sturingsfilosofie

De sturingsfilosofie is gebaseerd op de overtuiging dat de doelstellingen het meest gediend zijn bij autonome of zelfstandige instellingen die adequaat kunnen reageren en inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen. Iedere instelling zal haar eigen weg moeten kiezen binnen de randvoorwaarden van het stelsel waarvoor de minister van OCenW als geheel verantwoordelijk is. Deze randvoorwaarden zijn de gegarandeerde kwaliteit van het onderwijs en onderzoek, de toegankelijkheid van het stelsel van wetenschappelijk onderwijs en onderzoek, de doelmatigheid van het stelsel alsmede de rechtmatige besteding van overheidsmiddelen. De sturingsfilosofie laat onverlet dat bepaalde gewenste ontwikkelingen specifieke stimulering noodzakelijk maken.

Box 7.1: Het veld van het wetenschappelijk onderwijs

Nederland kent de volgende instellingen die op grond van de bovengenoemde ministeriële verantwoordelijkheid door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen worden gereguleerd:

• de openbare universiteiten te Leiden, Utrecht, Groningen, Rotterdam, Maastricht, Amsterdam, Delft, Eindhoven en Enschede en de bijzondere universiteiten te Amsterdam, Nijmegen en Tilburg;

• met daaraan verbonden de academische ziekenhuizen (bij de openbare universiteiten te Leiden, Utrecht, Groningen, Rotterdam, Maastricht en Amsterdam en bij de bijzondere universiteiten te Amsterdam en Nijmegen).

Inclusief de openbare universiteit te Wageningen (bekostigd door het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) worden deze 13 universiteiten bezocht door ruim 160 000 studenten.

• Wetenschappelijk onderwijs op afstand wordt geleverd door de Open Universiteit Nederland.

Daarnaast reguleert de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen een aantal overige instellingen, gericht op levensbeschouwelijk en internationaal wetenschappelijk onderwijs en onderzoek.

Kerncijfers wetenschappelijk onderwijs

Bron: o.a. WOPI.

7.2 Nader geoperationaliseerde doelstellingen

decentralisatie en deregulering

Vanwege de sturingsfilosofie wordt het huidige beleid gekarakteriseerd door decentralisatie en deregulering. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen stelt zich ten doel het stelsel van wetenschappelijk onderwijs en onderzoek te faciliteren, te stimuleren en te monitoren met bijzondere aandacht voor de kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, rechtmatigheid en de kennisoverdracht aan de maatschappij.

Op deze aspecten van het stelsel legt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen verantwoording af aan het parlement. Tevens acht de minister zich verantwoordelijk voor de breedte van het opleidingenaanbod.

In de volgende paragrafen wordt allereerst aandacht besteed aan het bestaande beleid gericht op het faciliteren van het stelsel van wetenschappelijk onderwijs en onderzoek. Daarna wordt aandacht besteed aan de beleidsintensiveringen die nieuwe ontwikkelingen stimuleren.

Het stelsel

Het faciliteren van het stelsel bestaat uit het financieren en reguleren van instellingen die wetenschappelijk onderwijs en onderzoek verzorgen en organisaties die het functioneren van het stelsel ondersteunen.

7.2.1 Universiteiten en academische ziekenhuizen

Doelstelling

De doelstelling is dat universiteiten en daaraan verbonden academische ziekenhuizen wetenschappelijk onderwijs en onderzoek verzorgen binnen de randvoorwaarden van het stelsel, te weten kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, rechtmatigheid en kennisoverdracht aan de maatschappij.

Rijksbijdrage

Prestatie Bekostigings Model

Om de instellingen in staat te stellen deze doelstellingen te realiseren, krijgen zij van de overheid een rijksbijdrage. De rijksbijdrage is een lumpsumbudget gebaseerd op het door de overheid beschikbaar gestelde macrokader en op het verdeelmodel Prestatie Bekostigings Model (PBM) dat met ingang van 2000 is ingevoerd. Met het oog op continuïteit heeft de bekostigingssystematiek in het onderwijsdeel en het onderzoeksdeel een component basisvoorziening. Daarnaast liggen aan de verdeling van middelen over de instellingen bepaalde parameters ten grondslag, zoals eerstejaarsstudenten, diploma's, promoties, ontwerperscertificaten en (top)onderzoekscholen. Het gaat daarbij om gerealiseerde prestaties in de periode t-3 en t-2. Een deel van de rijksbijdrage van een universiteit met een medische faculteit is bestemd voor de werkplaats: het aan die universiteit verbonden academische ziekenhuis. Aan de verdeling van dit deel van de rijksbijdrage liggen maatstaven als vierkante meters en aantallen eerste jaarsstudenten, diploma's en promoties ten grondslag.

Bestuursstructuur

De autonomie van de instellingen wordt voorts vormgegeven door voorschriften omtrent de bestuursorganisatie. De Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie (MUB) is ingevoerd in 1997 met als doel de universiteiten beter toe te rusten voor uitoefening van hun bestuurs- en beheerstaken. De universiteiten hebben de werking van deze wet geëvalueerd. Een analyse van deze evaluaties wordt in de loop van dit jaar aangeboden aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.

Met ingang van 1999 is het beleid over de arbeidsvoorwaarden volledig gedecentraliseerd. De instellingen zijn hierdoor in staat maatwerk te leveren wat betreft de inhoud van de arbeidsvoorwaarden.

Kwaliteitszorg

visitatiecommissies

De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van onderwijs en onderzoek is opgedragen aan de instellingen. Het stelsel van kwaliteitszorg krijgt vorm door visitatierapporten van door de Vereniging van Universiteiten (VSNU) samengestelde visitatiecommissies. Zij stellen een onderzoek in naar de kwaliteit op basis van vastgelegde aspecten van onderwijs. De visitatiecommissies bestaan uit onafhankelijke externe deskundigen. De Inspectie ziet toe op een verantwoorde uitvoering van het systeem van kwaliteitszorg. In het Nederlandse systeem ligt de nadruk op punten die verbeterd kunnen worden. In systemen buiten Nederland wordt de nadruk gelegd op die punten waar de instelling zich positief onderscheidt met andere instellingen. Per 1 januari 2002 wordt hierbij aangesloten met de introductie van het stelsel van accreditatie (zie hiervoor paragraaf 7.2.7).

onderzoeksvisitaties

Ook de kwaliteit van onderzoek wordt getoetst. Uit de onderzoeksvisitaties blijkt dat onderzoek aan de Nederlandse universiteiten in het algemeen van hoge kwaliteit is. Resultaten van onderzoeksvisitaties vormen binnen de instellingen de basis voor reallocaties. Voor verbetering van de kwaliteit van het onderzoek zijn in het Wetenschapsbudget voorstellen gedaan.

Verantwoording

Via de verantwoording wordt toezicht gehouden op eigen keuzes en inzet van middelen van de instellingen. Een belangrijke rol hierin spelen de Raden van Toezicht. Naarmate zij meer invulling geven aan hun toezichthoudende taak worden betere condities geschapen voor zowel de deregulering als een selectiever toezicht door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen op basis van kwaliteit.

Bekostigingsparameters

Het totaal van de rijksbijdragen aan de universiteiten bedraagt in 2002 circa € 2,6 miljard. In onderstaande tabel is een voorbeeld opgenomen van de bekostigingsparameters die ten grondslag liggen aan de verdeling van dit bedrag.

Bron: CRIHO en CROHO.

Monitoring

Raden van Toezicht

Via evaluaties, bilateraal overleg, periodieke aanlevering van kengetallen, jaarverslagen en rapportages wordt het stelsel gemonitord. Daarnaast heeft de Minister Raden van Toezicht aangesteld die toezien op het bestuur van de universiteit in haar geheel en op het beheer daarvan en op de naleving van wet- en regelgeving door het College van Bestuur. De Raden van Toezicht staan de Colleges van Bestuur met raad en daad terzijde.

evaluaties

Voorbeelden van evaluaties zijn de huidige evaluatie van de Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie (MUB) en de evaluatie van het convenant decentralisatie arbeidsvoorwaarden die plaatsvindt in 2002.

Voorbeelden van meer frequente evaluaties zijn de in 2001 ingestelde Studentenmonitor en ICT-monitor Hoger Onderwijs. De Studentenmonitor is een bundeling van onderzoek onder studenten en vormt een jaarlijkse monitor waarin gevraagd wordt naar inkomenspositie, leen- en werkgedrag, tijdsbesteding, studiekeuzegedrag, motivatie en oordelen over opleidingen. De ICT-monitor Hoger Onderwijs zal vanaf 2001 inzicht geven in het gebruik van informatie- en communicatietechnologie in het hoger onderwijs.

De volgende kengetallen illustreren enkele relevante trends voor het wetenschappelijk onderwijs.

Een indicator voor toegankelijkheid is de doorstroom van voortgezet onderwijs naar wetenschappelijk onderwijs. Dit percentage is de afgelopen jaren redelijk stabiel rond de 65% directe doorstroom en rond de 10% indirecte doorstroom.

Het aantal afgestudeerden ten opzichte van het aantal 18-jarigen op t-5 (zie onderstaande tabel) is een indicator voor het niveau van de uitstroom. Een verbeterd niveau van uitstroom draagt bij aan het tegengaan van het tekort op de arbeidsmarkt.

Bron: CRIHO en CBS.

De gemiddelde studieduur is een indicator van studierendement. Een hoger studierendement draagt bij aan een doelmatige besteding van rijksmiddelen en aan het tegengaan van het tekort op de arbeidsmarkt.