Inhoudsopgave blz.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE WETSARTIKELEN

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsartikel strekt ertoe de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar 2003 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2003. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2003.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2003 vastgesteld. Het in die begroting opgenomen begrotingsartikel wordt in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikel 3 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel 5 van de Financiële-verhoudingswet)

Ingevolge artikel 5, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet juncto artikel 6, vierde lid van de Invoeringswet Financiële-verhoudingswet, hebben de gemeenten gezamenlijk recht op het bedrag dat in de begroting als verplichting voor het totaal van de algemene uitkering c.a. en de aanvullende uitkeringen is opgenomen. Het in dit wetsartikel opgenomen bedrag is niet rechtstreeks uit de begrotingsstaat af te leiden. Het bedrag wordt nader onderbouwd in paragraaf 2.2.3 van deze memorie.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

B. DE BEGROTINGSTOELICHTING

1. Leeswijzer

De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting maar heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen bijzonder karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts zijn de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk (zie verder paragraaf 2.2.1) voor het gemeentefonds, en niet voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit fonds realiseren. Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het gemeentefonds.

De voorliggende gemeentefondsbegroting 2003 is de tweede begroting die is opgezet naar de VBTB-richtlijnen. In deze begroting wordt dan ook de ingeslagen weg om de begroting volgens het VBTB-gedachtegoed weer te geven voortgezet. Een belangrijk winstpunt van deze nieuwe begrotingsopzet is gelegen in een inzichtelijke koppeling van beleid, prestaties en middelen.

Hoofdstuk 2 start met de beleidsagenda van het gemeentefonds, waarna de beleidsprioriteiten voor 2003, het beleidsprogramma (de vertaling van het Strategisch Akkoord in concrete plannen van aanpak) en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven. Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 ingezoomd op het beleidsartikel: het gemeentefonds, en de bijbehorende hoofd- en operationele doelstellingen. Ook worden hierbij de prestatiegegevens, die zich richten op het budgettaire systeem van het gemeentefonds, behandeld. De tabel «budgettaire gevolgen van beleid» geeft inzicht in de integrale uitgaven die samenhangen met de hoofdbeleidsdoelstelling. Het hoofdstuk vervolgt met een paragraaf over budgetflexibiliteit en over veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming en wordt afgesloten met een groeiparagraaf.

Hoofdstuk 3 bevat de Verdiepingsbijlage van de gemeentefondsbegroting. De Verdiepingsbijlage geeft de opbouw aan van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2002 naar de stand ontwerpbegroting 2003. Hierbij worden de nieuwe mutaties, die nog niet eerder zijn toegelicht in een suppletore wet, benoemd en van een toelichting voorzien. Aansluitend wordt het gemeentefonds in het bredere kader van de financiële verhouding geplaatst. Hierin komt de verhouding tussen de algemene uitkering en specifieke uitkeringen aan bod en wordt aandacht besteed aan de ontwikkeling van specifieke uitkeringen. Tevens komen de eigen inkomsten van gemeenten aan bod.

De gemeentefondsbegroting kent 2 bijlagen, te weten de bijlage «Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds 2003» en de bijlage «Moties en Toezeggingen». Beide bijlagen staan in hoofdstuk 4.

De apparaatsuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de fondsbeherende directies bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën, worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord.

2. Het beleid

2.1 De beleidsagenda

De beleidsagenda bevat een beknopte weergave van de speerpunten van het beleid met betrekking tot het gemeentefonds. Aangezien het gemeentefonds, en de daaruit voortvloeiende algemene uitkering, slechts één van de vier inkomstenbronnen van gemeenten betreft, wordt in de onderstaande tabel een overzicht gegeven van alle inkomstenbronnen van gemeenten.

¹ Bron: CBS en Monitor Inkomsten uit Lokale Heffingen 2001 en 2002.

² Het betreft hier de opbrengsten na verwerking van de € 45,38-maatregel (f 100-maatregel) en de kwijtschelding.

³ Hierbij gaat het tevens om gelden die gaan naar organen op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR), Kaderwetgebieden en derden (niet-overheidsinstellingen).

Deze tabel laat zien dat de totale inkomsten bij gemeenten in 2002 ten opzichte van 2001 zijn gestegen met € 1,4 miljard (4,4%). Zowel het aandeel van de eigen belastingen als het aandeel van de algemene uitkering van het gemeentefonds zijn toegenomen. Met deze middelen kunnen gemeenten, binnen zekere grenzen, autonoom beleid voeren. De algemene uitkering van het gemeentefonds maakt 37% uit van de gemeentelijke inkomsten. De stijging van deze uitkering wordt met name veroorzaakt door de normeringssystematiek waarmee het fonds compensatie ontvangt voor loon-, prijs- en volume-ontwikkelingen in de uitgaven van gemeenten. Daarnaast zorgen taakmutaties voor ontwikkelingen in de algemene uitkering. Op de ontwikkeling van de specifieke uitkeringen (de grootste inkomstenbron) en de eigen inkomsten wordt in de Verdiepingsbijlage nader ingegaan.

De verhouding van deze inkomstenbronnen zal de komende jaren sterk beïnvloed worden door de voornemens in het Strategisch Akkoord. De belangrijkste voornemens zijn de aanpassing van de normeringssystematiek, de doorwerking volgens de normeringssystematiek van de voorgenomen ombuigingen en intensiveringen op de Rijksbegroting, het afschaffen van de OZB op woningen en het beëindigen van de € 45,38-maatregel (f 100-maatregel). Hierdoor zal vooral de Algemene Uitkering toenemen en het eigen belastinggebied afnemen binnen de verhouding van de inkomstenbronnen.

De gemiddelde jaarlijkse reële groei van het gemeentefonds die voor de komende jaren op basis van het Strategisch Akkoord en de Miljoenennota 2003 geraamd wordt, bedraagt 1,4%. Weliswaar is deze groei lager dan in de voorgaande vier jaren (ongeveer 2,7%), maar hoger dan in de jaren daarvoor (0%-0,5%). Er is daarmee de komende jaren sprake van een adequate ontwikkeling van het gemeentefonds. Deze conclusie wordt ondersteund door de cijfers uit het zogenoemde Financieel Overzicht Gemeenten, dat een hulpmiddel is voor de oordeelsvorming in het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg tussen Rijk en VNG (en IPO) omtrent de vraag of de gemeentelijke middelen toereikend zijn voor een verantwoorde uitvoering van de gemeentelijke taken. Het FOG is in april 2002 verschenen en is in paragraaf 2.2.2 van deze begroting geactualiseerd.

Het kabinet is zich er overigens van bewust dat de gemeenten de komende tijd op een aantal beleidsterreinen met onzekerheden worden geconfronteerd die een effect hebben op de gemeentelijke financiën. Het gaat dan onder meer om de uitgaven op het terrein van het Fonds Werk en Inkomen (FWI), het reïntegratiebeleid, de afschaffing van de OZB over woningen en de invoering van het BTW-compensatiefonds. In het Financieel Overzicht Gemeenten zullen de financiële effecten van deze operaties zichtbaar worden gemaakt en gevolgd.

2.1.1 Beleidsprioriteiten

Op het terrein van het gemeentefonds worden voor 2003 diverse beleidsprioriteiten gesteld die hieronder aan de orde komen. Tevens is weergegeven welke activiteiten terzake zullen worden ontplooid. Enkele van de beleidsprioriteiten van het vorige jaar zijn nu opnieuw terug te vinden in de ontwerpbegroting 2003. Hier betreft het zaken die een meerjarige aanpak vergen waaronder het overleg met de VNG en IPO inzake de aanwending van de accressen en het plan van aanpak transparantie. Ook is opnieuw opgenomen de normeringssystematiek, waarover in het Strategisch Akkoord een besluit genomen is.

Nieuw is het onderwerp gemeentelijk belastinggebied. Ook van dit onderwerp wordt verwacht dat het meerjarig een rol zal blijven spelen binnen de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten. Het artikel 12-beleid is van de agenda van beleidsprioriteiten verdwenen na de opstelling van de nieuwe beleidslijn in het afgelopen jaar.

Dit begrotingsjaar wordt het BTW-compensatiefonds ingevoerd. De concrete consequenties van de invoering van dit fonds voor het gemeentefonds komen naar voren in de paragraaf beleidsmutaties. Voor verdere informatie over de invoering van dit fonds en de relatie tot het gemeentefonds wordt verwezen naar de ontwerpbegroting 2003 van het BTW-compensatie-fonds.

De normeringssystematiek

In de vorige ontwerpbegroting werd een evaluatie van de normeringssystematiek aangekondigd. Een ambtelijke werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van het ministerie van Financiën, het ministerie van BZK, de VNG en het IPO heeft het rapport Evaluatie Normeringssystematiek gemeentefonds en provinciefonds 1998–2002opgesteld. Het rapport is geaccordeerd in het bestuurlijk overleg van 8 oktober 2001. De Tweede Kamer is bij brief van 16 oktober 2001 geïnformeerd (Kenmerk Fipuli 626/2001).

Het rapport verschaft inzicht in de ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds in de vorige kabinetsperiode. In het rapport is onder meer geconstateerd dat als gevolg van de combinatie van een netto uitgavenkader, behoedzame ramingen en strikte toepassing van de regels budgetdiscipline de accrespercentages de laatste jaren hoger zijn uitgekomen dan de groei van de rijksuitgaven. Tevens worden in het rapport vijf opties voor een normeringssystematiek geschetst voor de periode 2003–2006.

De hoge accressen in de vorige kabinetsperiode zijn voor een belangrijk deel het gevolg van de toepassing van de rentecorrectie binnen de normeringssystematiek, waardoor ontwikkelingen in de rente-uitgaven geen doorwerking naar het gemeente- en provinciefonds hebben. Door een dalende rentevoet en een dalende staatsschuld ontstonden meevallers op de begroting. Doordat de meevallende rente-uitgaven geen effect hadden op de accressen, terwijl de intensiveringen in bijvoorbeeld onderwijs, die uit de meevallers werden bekostigd, wel een doorwerking hadden naar de accressen, ontstonden per saldo relatief hoge accressen. In het Strategisch Akkoord van het nieuwe kabinet is de rentecorrectie in de normeringssystematiek komen te vervallen vanaf 2003. Daarmee zal naar verwachting de ontwikkeling van de fondsen in de komende jaren niet langer profiteren van relatief dalende rente-uitgaven.

Sinds de invoering van de normeringssystematiek heeft er iedere keer aan het slot van de (vierjarige) kabinetsperiode een evaluatie van de werking plaatsgevonden. De afronding van de hiervoor beschreven evaluatie van de normeringssystematiek voor de periode 1998–2002 heeft ertoe geleid dat de eerstvolgende evaluatie eerst in 2005/2006 zal plaatsvinden. Daarmee verdwijnt dit onderwerp van de lijst met beleidsprioriteiten.

Plavat (Plan van aanpak transparantie)

In december 2000 is het Plan van Aanpak Transparantie in de Financiële Verhouding tussen Rijk en gemeenten (Plavat) aan de Tweede Kamer voorgelegd (zie Kamerstukken II 2000/01, 27 400 B, nr. 7). In dit plan is vastgelegd welke stappen worden ondernomen om te komen tot meer transparantie in de financiële verhouding. Het gaat hierbij om het in kaart brengen van de inkomensstromen van gemeenten, hoe deze worden besteed en welke effecten hiermee worden beoogd. Het inzicht dat wordt verkregen kan betrokken worden bij de uitkomst van de normering en de ontwikkeling van de lokale heffingen. Het Plavat moet leiden tot een meer doelmatige inzet en verdeling van middelen.

In het voorjaar van 2002 is het eerste concrete product in het kader van Plavat verschenen. Het betreft het Financieel Overzicht Gemeenten (FOG). Dit overzicht is betrokken bij het bestuurlijk overleg over de uitkomst van de normering van het gemeentefonds dat op 3 april 2002 tussen Rijk en VNG/IPO plaatsvond (zie Kamerstukken II 2001/02, 28 000 B en C, nr. 21). Het FOG is in dit kader te beschouwen als een instrument om de ontwikkeling van het gemeentefonds binnen het totaal van de financiële verhoudingen te beoordelen. Het FOG zal nader uiteengezet worden in de operationele doelstellingen in paragraaf 2.2.2.

Het Periodiek OnderhoudsRapport (POR) is daarentegen een middel voor de beoordeling van de verdeling tussen gemeenten gegeven de omvang van het gemeentefonds binnen het totaal van de financiële verhoudingen (zie hoofdstuk 4).

Zoals al aangegeven in de ontwerpbegroting 2002 is de doelstelling van Plavat een beter inzicht te krijgen in de geldstromen van en naar de decentrale overheden. Het betreft hier een meerjarig groeimodel. Plavat past hiermee binnen het VBTB-gedachtegoed om tot een beter inzicht te komen tussen wat we willen bereiken, wat we daar aan gaan doen en wat het mag kosten.

Overleg met VNG en IPO inzake aanwending groei van het gemeentefonds

In de vorige ontwerpbegroting werd gesproken over de gemeenschappelijke intentie van het Rijk, de VNG en het IPO voor de aanwending van de accressen. De VNG en het IPO onderschrijven de maatschappelijke prioriteiten (zorg, onderwijs en veiligheid) zoals die destijds door het kabinet zijn geformuleerd. Inmiddels is op het beleidsterrein van onderwijshuisvesting een concrete invulling aan deze intentie gegeven. Er zijn tussen het Rijk en de VNG afspraken gemaakt over een gerichte toedeling van een gedeelte van het accres 2002–2006 voor dit doel. Daarbij heeft het kabinet een bedrag van € 45 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd. Daarmee is invulling gegeven aan de moties Crone c.s. en Noorman-Den Uyl c.s. (Zie Kamerstukken II 2000/01, 27 503 B, nr. 4 en Kamerstukken II 2000/01, 27 400 B, nr. 14).

Decentraal belastinggebied

In het Strategisch Akkoord zijn beleidsvoornemens opgenomen gericht op een wijziging van het gemeentelijke belastinggebied. De eerste is de afschaffing van de onroerende zaakbelastingen (OZB) op woningen met ingang van het belastingjaar 2005. De tweede is de beëindiging van de f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel) met ingang van hetzelfde jaar. Voor het afschaffen van de OZB op woningen zullen gemeenten via een toevoeging (€ 2,0 miljard) aan het gemeentefonds gecompenseerd worden. Het beëindigen van de f 100-maatregel gaat gepaard met een uitname uit het gemeentefonds van ruim € 0,3 miljard.

De beide maatregelen zijn onderdeel van het pakket aan lastenmaatregelen, waarmee voor de periode 2002–2006 evenwicht in de ontwikkeling van de lasten wordt gerealiseerd.

De uiteindelijke uitvoering van beide beleidsvoornemens wordt pas voorzien in het begrotingsjaar 2005. Niettemin zal de komende jaren uitgebreid aandacht besteed worden aan de nadere uitwerking van deze beleidsvoornemens. Rond de jaarwisseling zal de Tweede Kamer een nota ontvangen waarin de beleidsmatige keuzes in dit kader zullen worden toegelicht.

2.1.2 Beleidsprogramma

In dit beleidsprogramma worden kort de consequenties van het Strategisch Akkoord voor het gemeentefonds weergegeven. Het beleidsprogramma beslaat de gehele kabinetsperiode 2003–2006 en vormt een concreet plan van aanpak van de voornemens en afspraken uit het Strategisch Akkoord. Onderstaande tabel geeft het beleidsprogramma voor het gemeentefonds weer.

2.1.3 Beleidsmutaties

In onderstaande overzichtstabel wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste mutaties die zich in de periode vanaf de ontwerpbegroting 2002 tot de ontwerpbegroting 2003 hebben voorgedaan. De weergegeven mutaties worden onder de tabel afzonderlijk toegelicht.

¹ Deze stand is inclusief de Nota van Wijziging en de amendementen op de ontwerpbegroting 2002, zie ook tabel 8 en 9 van de Verdiepingsbijlage.

Toelichting op de mutaties

1. Accres 2001/Uitbetaling behoedzaamheidreserve 2001

De fondsbeheerders streven een adequate omvang van het gemeentefonds na. Het belangrijkste instrument om dit streven te verwezenlijken is de normeringssystematiek. Onderdeel van deze normeringssystematiek is de nacalculatie gebaseerd op de realisatie van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven in de Voorlopige Rekening. Voor 2001 komt het nagecalculeerde accrespercentage van 8,00% overeen met een accres van € 936 930 000. Ten tijde van de Voorjaarsnota 2001 werd op grond van de toen beschikbare gegevens een accres verwacht van € 788 171 000. Het positieve verschil van € 148 759 000 is de omvang van de nacalculatie over het uitkeringsjaar 2001.

Het resultaat van de nacalculatie wordt verrekend met de behoedzaamheidsreserve (ingevoerd om de stabiliteit van de algemene uitkering uit het gemeentefonds te bevorderen) die in 2001 is ingehouden. Op grond hiervan komt de behoedzaamheidsreserve van 2001 van € 208 739 000 in zijn geheel tot uitbetaling. Daarnaast wordt het accres aangevuld met de positieve nacalculatie van € 148 759 000, zodat een totaalbedrag van € 357 498 000 tot uitkering komt.

2. Accres 2002

Evenals de nacalculatie accres 2001 vloeit het accres 2002 voort uit de normeringssystematiek. Als gevolg van mutaties in de netto gecorrigeerde rijksuitgaven wordt het accres 2002 opwaarts bijgesteld met € 363 460 000. Dit bedrag is opgebouwd uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel betreft een ophoging van € 214 701 000, die is gebaseerd op een accrespercentage voor 2002 van 4,40, terwijl bij de ontwerpbegroting 2002 nog was uitgegaan van een percentage van 2,71. Bij het tweede onderdeel gaat het om de positieve nacalculatie 2001 van € 148 759 000 (zie onder 1), die structurele doorwerking heeft naar de jaren na 2001.

3. Accres 2003

Op basis van de ontwikkelingen in de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven is het accres 2003 op de aanvullende post «Accres gemeentefonds» bij Miljoenennota 2003 berekend op € 699 838 000. Van dit bedrag wordt € 491 099 000 (€ 699 838 000 min de behoedzaamheidsreserve ad € 208 739 000) van de aanvullende post overgeboekt naar het gemeentefonds. Anders dan gebruikelijk wordt voor het jaar 2003 de stand Miljoenennota (€ 699 838 000) gebruikt voor de bevoorschotting aan gemeenten.

Zoals reeds beschreven in paragraaf 2.1.1. is de rentecorrectie in de normeringssystematiek komen te vervallen vanaf 2003. Hierdoor is in vergelijking tot de oude systematiek (inclusief rentecorrectie) de groei van het gemeentefonds in 2003 lager uitgekomen. Deze daling wordt veroorzaakt doordat meevallende rente-uitgaven die worden ingezet voor bijvoorbeeld intensiveringen in veiligheid, niet langer leiden tot hogere netto gecorrigeerde rijksuitgaven en daarmee tot hogere accressen. Per saldo zal het accres voor 2003 uitkomen op 5,35% nominaal (2,42% reëel).

4. Elzinga/Dualisering

De Tweede Kamer heeft bij de behandeling van het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur, bij motie verzocht om de financiële doorwerking van de verplichtingen die de wet oplegt, in kaart te brengen en daarover overleg te voeren met de VNG (zie Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 68).

Eerder was al besloten om € 14 975 000 structureel toe te voegen aan het gemeentefonds ter compensatie van de directe kosten voor de ontvlechting van het wethouderschap en het raadslidmaatschap. Na overleg met de VNG heeft het kabinet besloten in 2002 in aanvulling op het bedrag voor genoemde ontvlechting € 10 667 000 toe te voegen aan de algemene uitkering oplopend tot € 20 900 000 structureel vanaf 2006. Het gaat om compensatie voor kosten die samenhangen met het totstandkomen van gemeentelijke griffies en rekenkamers. De oplopende reeks houdt verband met de geleidelijke invoering van de wet.

In het Bestuurlijk Overleg van 3 april 2002 is met de VNG afgesproken dat de invoering van de dualisering door de fondsbeheerders gemonitord wordt. Naar verwachting zal het kabinet als gevolg van de resultaten van de monitor in het kader van de Voorjaarsnota 2003 in staat zijn een conclusie te trekken over de hoogte van de kosten voor de dualisering en over de wijze van bekostiging (waaronder een eventuele extra toevoeging aan het gemeentefonds).

5. Onderwijshuisvesting

De afgelopen jaren hebben zich diverse onderwijskundige vernieuwingen (ICT-ontwikkelingen, WSNS-beleid, VMBO, studiehuis, alsmede werkplekken voor docenten) voorgedaan. In overleg met de VNG is bekeken wat de consequenties hiervan zijn voor de onderwijshuisvesting. Het Rijk heeft de omvang van het gewenste investeringsniveau bepaald en stelt hiervoor€ 45 000 000 structureel beschikbaar. Het kabinet gaat er daarnaast van uit dat gemeenten de inspanningen die zij plegen op het terrein van onderwijshuisvesting zullen voortzetten en dat zij daarbij ook de ruimte uit de accressen prioritair inzetten. Daartoe zal een deel van het accres (€ 68 miljoen) de komende jaren via de verdeelmaatstaven gerelateerd aan onderwijshuisvesting worden verdeeld.

6. Amendement Bakker C.S. (Lokale omroepen)

Bij de behandeling van de 1ste suppletore begroting gemeentefonds 2001 is het amendement Bakker C.S. aangenomen (zie Kamerstukken II 2000/01, 27 763, nr. 4). Met dit amendement worden gemeenten verdergaand gecompenseerd voor de afschaffing van de lokale opslagen op de omroepbijdrage. Hiervoor waren in 2001 middelen aan het gemeentefonds toegevoegd. In het amendement werd tevens opgemerkt dat de indieners ervan uitgingen dat het amendement structureel werd doorgetrokken. In reactie hierop heeft het kabinet besloten onderzoek te doen naar de feitelijke uitgaven van gemeenten voor lokale omroepen in relatie tot de hiervoor bestemde gemeentelijke inkomsten. Op basis van de onderzoeksresultaten is bij Voorjaarsnota 2002 besloten het amendement Bakker C.S. voor de lokale omroepen structureel door te trekken. Structureel wordt vanaf 2002, bovenop het reeds eerder structureel toegevoegde bedrag van € 4 537 802 (f 10 miljoen), een bedrag van € 1 904 000 aan het gemeentefonds toegevoegd.

7. Amendement Luchtenveld C.S. (Bezoldiging wethouders)

Bij amendement op de ontwerpbegroting 2002 van het gemeentefonds (zie Kamerstukken II 2001/02, 28 000 B, nr. 16) heeft de Tweede Kamer € 4 470 000 toegevoegd aan de algemene uitkering ten behoeve van aanpassingen in de rechtspositie van de wethouders en gemeenteraadsleden (verhoging van de wedden van wethouders tot ongeveer 90% van het burgemeestersalaris en de verhoging van de vergoedingen aan raadsleden).

De bedoeling was dat de bijdrage van het Rijk in totaal € 13 477 000 (er was bij Voorjaarsnota 2001 al € 6 807 000 toegevoegd) zou bedragen voor dit onderwerp. Met ingang van 2003 volgt daarom structureel een aanvulling van € 2 200 000 om het genoemde niveau te bereiken.

8. Kinderopvang

In het Regeerakkoord 1998 zijn extra middelen uitgetrokken oplopend tot € 113 400 000 in 2002 – voor een impuls voor de kinderopvang. Deze gelden zijn toentertijd aan de gemeenten verstrekt via een specifieke uitkering ten laste van de begroting VWS. Het was aanvankelijk de bedoeling dat de specifieke uitkering eind 2002 zou aflopen en dat de middelen structureel over zouden gaan naar het gemeentefonds. Inmiddels is tot een ander bekostigingsregime besloten voor wat betreft de kinderopvang dat is vastgelegd in het voorstel van Wet basisvorming Kinderopvang (zie Kamerstukken II 2001/02, 28 447, nrs. 1 e.o.). Dit betekent dat de toevoeging aan het gemeentefonds van € 113 400 000 die eerder was voorzien voor 2003 geen doorgang vindt.

9. Strategisch Akkoord: Afschaffen categoriaal inkomensbeleid in de bijstand

In het Strategisch Akkoord is de keuze gemaakt het algemeen, generiek inkomensbeleid voor te behouden aan het Rijk. De beleidsruimte voor gemeenten om een eigen inkomensbeleid te voeren zal worden beperkt. Als gevolg hiervan zal het categoriaal inkomensbeleid in de bijstand worden afgeschaft. De, op individueel niveau getoetste, bijzondere bijstand krijgt hierdoor een grotere rol, waardoor onbedoelde inkomenseffecten achterwege zullen blijven. Dit betekent dat er vanaf 2004 in het gemeentefonds een structurele vrijval van € 70 000 000 zal plaatsvinden.

10. Strategisch Akkoord: Afschaffen f 100 op lokale lasten

In het Strategisch Akkoord is besloten de f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel) met ingang van begrotingsjaar 2005 te beëindigen. In 1998 is ruim € 0,3 miljard (f 680 miljoen) aan het gemeentefonds toegevoegd om de ontwikkeling van de lokale lasten, mede door de milieueisen die het Rijk had gesteld, te compenseren. Gemeenten waren aanvankelijk verplicht en de laatste twee jaar in staat om de lokale lasten voor huishoudens jaarlijks met f 100 te verlagen. Het beëindigen van de f 100-maatregel betekent enerzijds dat de middelen weer uit het gemeentefonds worden genomen, terwijl de gemeenten anderzijds niet langer f 100 aan de huishoudens doorgeven. Een en ander werkt voor de gemeenten budgettair neutraal uit. Er wordt met ingang van 2005 € 325 000 000 uit het gemeentefonds gelicht.

11. Strategisch Akkoord: Afschaffen OZB woningen

Per 2005 zullen de onroerende zaakbelastingen (OZB) op woningen worden afgeschaft met een volledige compensatie voor de gemeenten. Als compensatie wordt voorlopig een structureel bedrag van € 2 000 000 000 voorzien. De volledige compensatie maakt dat de gemeenten macro bezien geen budgettaire last ondervinden van het vervallen van de OZB voor woningen.

12. BTW-compensatiefonds (Uitname)

Met ingang van 1 januari 2003 treedt het BTW-compensatiefonds in werking (zie Stb. 2002, 399 en 400). Het fonds maakt het mogelijk voor gemeenten om uitgaven aan BTW te compenseren door de uitgaven bij het fonds te declareren. Voor de voeding van het BTW-compensatiefonds is een uitname uit het gemeentefonds berekend. Dit bedrag wordt geraamd op € 1 091 987 000. Deze raming is gebaseerd op onderzoek van Cebeon (Kamerstukken II 2001/02, 27 293, nr. 18, bijlage). Daarbij is het in het onderzoek over 2002 berekende bedrag verhoogd met 6 % (het afgeronde accrespercentage voor het gemeentefonds voor 2003). Tegelijkertijd wordt de tijdelijke toevoeging voor de groei van de BTW-ontvangsten per 2004 van de gemeentefondsbegroting overgeheveld naar de BTW-compensatiefondsbegroting (zie mutatie 13). Dit betekent een structurele overheveling van € 22 285 000.

In totaal wordt er per 2004 een bedrag van € 1 114 272 000 uit het gemeentefonds naar het BTW-compensatiefonds overgeheveld. De overheveling vindt pas in 2004 plaats om de gemeenten tegemoet te komen in verband met de activa-problematiek. De te compenseren BTW kan als een vordering op de balans worden opgenomen. In 2005 zal een nacalculatie plaatsvinden om te bezien of een correcte uitname is toegepast.

13. BTW-compensatiefonds (Toevoeging groei)

In de ontwerpbegroting 2002 van het gemeentefonds zijn tijdelijke middelen toegevoegd in verband met de groei van de BTW-opbrengsten van het Rijk. De verwachting is dat bij de invoering van het BTW-compensatiefonds de BTW-opbrengsten zullen stijgen door een toename van de uitbestedingen en het inlenen van personeel. Het bij de ontwerpbegroting 2002 toegevoegde bedrag was gebaseerd op 2% van de toenmalige raming van het totale toekomstige uitname-bedrag. Nu dat uitname-bedrag wordt aangepast wordt ook de tijdelijke toevoeging aangepast tot een bedrag van € 22 285 000 (2% van€ 1 114 272 000). Zie mutatie 12. Aangezien in de ontwerpbegroting 2002 reeds een bedrag van € 16 336 000 was opgenomen, wordt nu per 2003 structureel € 5 949 000 aan het gemeentefonds toegevoegd.

14. Jeugdgezondheidszorg (0–4 jarigen)

Op 1 januari 2003 zal de wijziging van de Wet collectieve preventie jeugdgezondheidszorg van kracht worden. Vanaf 2003 wordt een systeem van integrale jeugdgezondheidszorg gerealiseerd voor alle 0–19 jarigen. Op dit moment is de zorg voor 0–4 jarigen (uitgevoerd door de consultatiebureaus van de thuiszorginstellingen) gescheiden van de zorg voor 4–19 jarigen (uitgevoerd door de gemeentelijke gezondheidsdiensten). Met ingang van 1 januari 2003 komt het geheel onder de regie van de gemeenten. Daartoe wordt een basistakenpakket jeugdgezondheidszorg 0–19 jarigen wettelijk vastgelegd dat onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten wordt uitgevoerd. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen een uniform deel en een maatwerkdeel. De laatste categorie wordt bekostigd via het gemeentefonds. Tot het maatwerkdeel behoren ook de taken uit de Tijdelijke regeling vroegsignalering voor 0–4 jarigen, die met ingang van de datum van de inwerkingtreding van de wijziging Wet collectieve preventie jeugdgezondheidszorg wordt beëindigd. Als gevolg hiervan wordt door het ministerie van VWS per 2003 een structureel bedrag van € 15 800 000 (het bedrag dat behoort bij de Tijdelijke regeling) aan het gemeentefonds toegevoegd.

Overige mutaties

De post overige mutaties bestaat uit een aantal kleinere mutaties die of in de eerste suppletore begroting 2002 (Wijziging betalingsverloop algemene uitkering, Compensatie CWI en Teerhoudend asfaltgranulaat) of in tabel 10 in paragraaf 3.1 (Leerlingenvervoer) zijn toegelicht of die in de tweede suppletore begroting 2002 (Flankerend beleid WIK en Vaccinatie meningokokken) zullen worden toegelicht.

2.2 Beleidsartikelen

2.2.1 Algemene hoofddoelstelling

De gemeentefondsbegroting kent één artikel: het beleidsartikel «gemeentefonds». Dit beleidsartikel kent een samengestelde beleidsdoelstelling, te weten:

1. Het nastreven van een adequate omvang van het gemeentefonds.

2. Het nastreven van een adequate verdeling van de middelen over de gemeenten.

Deze samengestelde algemene beleidsdoelstelling verwoordt de systeemverantwoordelijkheid van de fondsbeheerders voor het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit fonds realiseren. Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid gefinancierd uit het gemeentefonds. Niet alleen in de bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is een gemeentelijke verantwoordelijkheid, waarin het college van Burgemeester en Wethouders wordt gecontroleerd door de gemeenteraad.

Dat neemt niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de gemeenten als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van de prioriteiten van het Rijk. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor resultaten blijft bij de gemeenten.

2.2.2 Operationele doelstellingen

De bovengenoemde algemene hoofddoelstelling is nader uitgewerkt in beide onderstaande operationele doelstellingen:

1. De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken. De omvang van het gemeentefonds ontwikkelt zich volgens de normeringssystematiek en de toevoeging en/of onttrekking van specifieke taakmutaties. De verantwoordelijkheid van het Rijk beperkt zich tot het uitvoeren van de normeringssystematiek, het voeren van (bestuurlijk) overleg ten aanzien van de uitkomst van de normeringssystematiek (bestuurlijke component) en het mede bepalen van de hoogte van de taakmutaties. De fondsbeheerders zijn derhalve systeemverantwoordelijk. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de maatschappelijke beleidstaak ligt bij gemeenten, waarbij ook raakvlakken met departementale beleidsdoelstellingen naar voren komen.

2. Het verdelen van de beschikbare financiële middelen over gemeenten zodat zij een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten kunnen leveren. Het Rijk is verantwoordelijk voor het systeem van verdeelmaatstaven dat een dergelijke verdeling als resultaat heeft. De gemeenten kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen verantwoording af aan de gemeenteraad.

Om te kunnen bepalen of bovenstaande effecten in voldoende mate worden bereikt is een aantal effectindicatoren ontwikkeld. Binnen de systeemverantwoordelijkheid, waarvoor de fondsbeheerders verantwoordelijk zijn, spitsen de prestatiegegevens ook in deze begroting zich toe op de omvang en de verdeling van het gemeentefonds. Daarbij sluiten de prestatiegegevens aan bij de onderverdeling in de operationele doelstellingen. De prestatiegegevens omtrent de omvang omvatten de werking van de normeringssystematiek en het Financieel Overzicht Gemeenten, terwijl de prestatiegegevens aangaande de verdeling zich richten op het Periodiek OnderhoudsRapport en het aantal artikel 12-aanvragen.

Omvang

1. De werking van de normeringssystematiek.

In 1995 is afgesproken om eens per half jaar bestuurlijk overleg te voeren rond de (uitkomsten van) de normeringssystematiek. Indien een van beide partijen (Rijk of VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringssystematiek op enig moment onredelijk vindt, kunnen deze uitkomsten in het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg aan de orde worden gesteld. In de periode 1995–2002 hebben deze bestuurlijke overleggen niet geleid tot ingrijpende wijzigingen in de normeringssystematiek, waaruit kan worden afgeleid dat deze heeft voldaan.

In het Strategisch Akkoord is de systematiek gewijzigd en is besloten tot afschaffing van de reeds eerder beschreven rentecorrectie. In 2005/2006 zal een volgende evaluatie van de normeringssystematiek plaatsvinden.

2. Financieel Overzicht Gemeenten

In april 2002 is het eerste Financieel Overzicht Gemeentenverschenen. Het rapport geeft (meerjarig) zowel een terugblik als een vooruitblik op de financiële situatie van de gemeenten. De gebruikte analysemethodiek is afgestemd met de VNG en het IPO. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft over de methodiek positief geadviseerd. Doel van het FOG is een beter gefundeerd oordeel mogelijk te maken over de rekenkundige uitkomsten van de normeringssystematiek voor het gemeentefonds.

Het overzicht geeft op macro-niveau een integraal beeld van de inkomsten, de uitgaven (uitgesplitst naar de clusters van het gemeentefonds) en de financiële positie van de gemeenten. Het ondersteunt het Rijk en de VNG bij het halfjaarlijkse overleg over de rekenkundige uitkomsten van de normering. Daarbij is het uitgangspunt dat de groei van de algemene middelen toereikend moet zijn om het gewenste voorzieningenniveau te handhaven, rekening houdend met prijs-, volume- en taakmutaties.

Terugblik over de jaren 1997–2002

Tussen 1997 en 2002 is de financiële positie van gemeenten verbeterd. De financiële mogelijkheden van de gemeenten om hun verantwoordelijkheden in autonomie in te vullen, zijn toegenomen. Aan de inkomstenkant blijken de algemene middelen van de gemeenten, uitgaand van het takenpakket 1997 en rekening houdend met de inflatie, aanzienlijk te zijn toegenomen. Dit is ook het geval als zij worden uitgedrukt per inwoner. Zo steeg de uitkering uit het gemeentefonds van € 646 naar € 683 per inwoner, terwijl de eigen inkomsten toenamen van € 306 naar € 360 per inwoner. Aan de uitgavenkant was er derhalve ruimte voor intensiveringen. De uitgaven kwamen € 87 per inwoner hoger uit. Op vrijwel alle gemeentelijke taakclusters die het gemeentefonds onderscheidt, zijn extra uitgaven gerealiseerd. Belangrijke intensiveringen in zowel absolute als relatieve zin hebben zich voorgedaan bij de uitgavenclusters Zorg en Openbare orde en veiligheid.

Tegelijkertijd blijkt uit onderzoek dat het eigen vermogen van de gemeenten is gestegen met 66%. In 1996 bedroeg het circa € 13,4 miljard, in 2000 circa € 22,3 miljard (lopende prijzen). Het vreemd vermogen nam af van € 45,8 miljard in 1996 tot € 38,4 miljard in 2000 (eveneens in lopende prijzen). Deze cijfers indiceren een duidelijke verbetering van de vermogenspositie van gemeenten, ondanks het feit dat harde conclusies moeilijk te trekken zijn. Voor een goede beoordeling van de ontwikkeling is meer informatie nodig over de wijze waarop de gemeenten vermogenswaarden boeken en over de risico's waarmee de gemeenten worden geconfronteerd.

Vooruitblik voor 2003–2006

In het Financieel Overzicht Gemeenten 2002 is tevens de verwachte ontwikkeling geschetst van de inkomsten en de kosten van de gemeenten voor de periode 2003–2006. Het verschil tussen deze twee bepaalt de financiële ruimte voor de komende jaren. Is dit verschil positief, dan hebben de gemeente een vrije beleidsruimte zonder dat ombuigingen noodzakelijk zijn.

Deze vooruitblik kon dit voorjaar nog niet geheel uitgewerkt worden vanwege de verkiezingen en de kabinetswisseling. Het is nu mogelijk om de voornemens van het nieuwe kabinet en de laatste economische inzichten mee te wegen. Tabel 4 geeft het meerjarenbeeld op grond van de huidige gegevens.

De huidige verwachting is dat de kosten van de gemeenten tot 2006 met € 2 miljard zullen stijgen als gevolg van prijsstijgingen en areaaluitbreiding (bevolkingsgroei, e.d.). Daartegenover staat een vermindering van de gemeentelijke kosten van bijna € 1,3 miljard bij gemeentelijke taken, die specifiek gefinancierd worden via de begroting van SZW. Het betreft hier de voornemens in het Strategisch Akkoord op het terrein van de bijstandsverlening en de reïntegratie (FWI). Per saldo zullen de gemeentelijke kosten dus toenemen met ruim € 0,7 miljard.

De gemeentelijke inkomsten zullen een groei te zien geven van ruim € 2 miljard op grond van de koppeling van de omvang van het fonds aan de ontwikkeling van de rijksuitgaven (accres). Inclusief de afname van de specifieke uitkeringen met € 1,3 miljard (zie boven), de afschaffing van de OZB op woningen, de compensatie daarvan via het gemeentefonds, etc. zullen de gemeentelijke inkomsten tot 2006 per saldo toenemen met ruim € 1,1 miljard.

De tabel geeft aan dat hieruit in de komende kabinetsperiode een vrije bestedingsruimte resulteert van in totaal bijna € 0,4 miljard.

¹ De eerdere versie van deze tabel was opgenomen in het FOG 2002 dat bij brief van 19 april 2002 aan de Tweede Kamer is voorgelegd (zie Kamerstukken II, 2001–2002, 28 000 B en C, nr. 21).

Verdeling

1. De operationele verdelingsdoelstelling wordt gemonitord in het Periodiek OnderhoudsRapport (POR), dat jaarlijks als bijlage bij de gemeentefondsbegroting verschijnt. In het POR wordt aan de Staten-Generaal gerapporteerd over aansluiting van de verdeling van de gemeentefondsmiddelen bij de kostenstructuur van de gemeenten. Deze rapportage wordt uitgevoerd door de fondsbeheerders. In het POR 2003 (als bijlage bij deze begroting opgenomen) wordt onder andere een analyse uitgevoerd van de gerealiseerde verdeling van de gelden over de afgelopen periode op basis van de gemeentebegrotingen en -rekeningen ten opzichte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Uit het POR 2003 blijkt dat de algemene uitkering uit het gemeentefonds ook op clusterniveau over het algemeen goed blijft aansluiten bij de begrote netto-uitgaven van de gemeenten.

2. Daarnaast kan het aantal artikel 12-aanvragen ook deels als een indicator voor de mate waarin de indeling adequaat is beschouwd worden. Als een gemeente er structureel niet in slaagt haar noodzakelijke uitgaven te bekostigen, kan zij de fondsbeheerders om een aanvullende uitkering (artikel 12-uitkering) vragen. De omvang van het aantal artikel 12-gemeenten en het daarmee gepaard gaande geraamde bedrag heeft de laatste jaren een dalende ontwikkeling laten zien en lijkt zich te stabiliseren.

In onderstaande tabel wordt de ontwikkeling van het aantal artikel 12-gemeenten en de omvang van de uitkeringen die daarmee gemoeid zijn, weergegeven.

¹ Het hoge bedrag van dit jaar werd grotendeels veroorzaakt door de uitkering aan de gemeente Gouda. Voor uitsplitsing zie Verdiepingsbijlage. ² exclusief Amsterdam ³ exclusief terugbetaling Den Haag ad € 82 504 000

2.2.3 Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het gemeentefonds weergegeven. Hiermee worden de integrale uitgaven die samenhangen met de samengestelde beleidsdoelstelling uit § 2.2.1 inzichtelijk gemaakt.

¹Voor uitsplitsing zie Verdiepingsbijlage.

Deze tabel is exclusief de kosten in de zin van materiële en personele uitgaven van de fondsbeherende directies bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën. Het verschil in enig jaar tussen de verplichtingen en de uitgaven wordt veroorzaakt door de behoedzaamheidsreserve (€ 208 739 000), die wel in de verplichtingenstand wordt meegenomen, maar pas in het jaar na afloop van het begrotingsjaar doorgaans tot uitkering komt. De behoedzaamheidsreserve wordt dan verrekend met de nacalculatie van de accressen. Het verplichtingenbedrag voor 2003 van de algemene uitkering c.a. en de aanvullende uitkeringen bedraagt € 13 118 458 vermeerderd met € 208 739 000 wat resulteert in € 13 327 196. Zie ook wetsartikel 3.

2.2.4 Budgetflexibiliteit

In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het gemeentefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan gemeenten wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet worden beïnvloed. In tegenstelling tot de andere departementen geldt voor het gemeentefonds geen eindejaarsmarge.

Ten aanzien van de te beïnvloeden omvang van de uitgaven kan opgemerkt worden dat de – met ingang van het begrotingsjaar 1995 ingevoerde – normeringsmethode voor de jaarlijkse ontwikkeling van het gemeentefonds wordt toegepast. In deze methode, die te typeren is met «gelijk de trap op en gelijk de trap af», staat het evenredigheidsbeginsel centraal. Dit beginsel is geconcretiseerd door de ontwikkeling van het gemeentefonds af te leiden van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde uitgaven van het Rijk. De budgetflexibiliteit van de omvang van de uitgaven van het gemeentefonds is derhalve een afgeleide van de budgetflexibiliteit van de rijksuitgaven (In zoverre dat een verandering in de rijksuitgaven leidt tot een verandering van de omvang van de uitgaven van het gemeentefonds. Hier wordt met budgetflexibiliteit dus niet de juridische verplichting van de uitgaven bedoeld). Tot de normeringsmethode behoort tevens een bestuurlijke weging van de uitkomsten van de normering. Deze geeft de mogelijkheid om – indien nodig – na overleg tussen het Rijk, de VNG en het IPO af te wijken van de rekenkundige uitkomsten.

Ter informatie geeft de tabel hieronder de accressen voor het gemeentefonds op basis van de stand Miljoenennota 2003. Dit is inclusief de wijziging van de berekening van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

2.2.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Het gemeentefonds vormt één van de elementen in de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten. Karakteristiek voor het gemeentefonds is dat het algemene middelen betreft waarbij elke gemeente vrij is om de bestedingsrichting te bepalen. Dit is in tegenstelling tot de overige inkomstenbronnen van gemeenten, specifieke uitkeringen en eigen inkomsten uit gebruikersbijdragen. Voorliggende begroting heeft als onderwerp het beleidsartikel «gemeentefonds».

De uitvoering voor wat betreft de uitkeringen uit het gemeentefonds geschiedt door wekelijkse betaling aan alle gemeenten in Nederland. Het budget van het gemeentefonds wordt over deze gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 551 maatstaven. Dit verdeelsysteem stelt gemeenten in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen bij een globaal gelijk belastingniveau en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. Zolang voor een uitkeringsjaar de voor deze verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volume-gegevens wordt bijgewerkt in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

Naast deze statistische gegevens vormt ook de uitkomst van de normeringssystematiek een variabele voor het bereiken van de beleidsdoelstelling. De uitkering uit het gemeentefonds vormt voor gemeenten een belangrijke bekostigingsbron en is vrij aanwendbaar. De uitgaven die met deze algemene middelen uit het gemeentefonds worden bekostigd, zijn niet constant. Zij ontwikkelen zich onder invloed van prijsstijgingen en maatschappelijke en politieke omstandigheden. Daarom is een regelmatige bijstelling van de omvang van het fonds noodzakelijk. Dit wordt gerealiseerd met de hulp van de normeringssystematiek, die bijgestuurd kan worden door bestuurlijke weging. In § 2.2.2 is de werking van deze systematiek toegelicht.

2.2.6 Groeiparagraaf

De ontwerpbegroting 2002 noemde in de groeiparagraaf 4 groeiaspecten. Ten opzichte van de ontwerpbegroting 2002 zijn de groeiaspecten «het verbeteren van de algemene en operationele doelstellingen», «de betrouwbaarheid van de prestatiegegevens c.q. van beleidsinformatie» en «het aspect van derde-informatie» onveranderd gebleven.

In het kader van «het verbeteren van reguliere en/of niet-reguliere prestatiegegevens» wordt bezien of het Financieel Overzicht Gemeenten en het Periodiek OnderhoudsRapport nadere informatie zal opleveren in zoverre dat het voortschrijdend inzicht tot nieuwe of verbeterde prestatiegegevens zal leiden.

3 VERDIEPINGSBIJLAGE

Deze bijlage geeft voor het gemeentefonds de opbouw van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten aan vanaf de stand van de ontwerpbegroting gemeentefonds 2002 naar de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2003. De mutaties die hierin worden genoemd die betrekking hebben op de Nota van Wijziging en de amendementen op de begroting 2002, op de 1e suppletore begroting 2002 inclusief meerjarige doorwerking kunt u in genoemde begrotingsstukken terugvinden (zie Kamerstukken II 2001/02, 28 000B, nrs. 6 (herdruk), 15 en 16, en Kamerstukken II 2001/02, 28 310, nr. 1 (is de eerste suppletore begroting)). De nieuwe mutaties worden toegelicht.

Sinds de invoering van de VBTB-artikelindeling (de ontwerpbegroting 2002) zijn de verschillende integratie-uitkeringen in één artikelonderdeel samengenomen. Om geen informatieverlies te veroorzaken, bevat deze verdiepingsbijlage tevens een uitsplitsing per integratie-uitkering. Tot slot wordt in deze verdiepingsbijlage verder ingegaan op specifieke uitkeringen en eigen inkomsten.

3.1 Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de vorige ontwerpbegroting

Verplichtingen

Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de verplichtingen van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2002 naar de stand ontwerpbegroting 2003.

Uitgaven

Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de uitgaven van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2002 naar de stand ontwerpbegroting 2003.

Ontvangsten

Wetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het gemeentefonds. Op grond van het tweede lid zijn de uitgaven en de «afgezonderde» inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het gemeentefonds een post «ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet» geraamd (zie in tabel 4 onder Programma-ontvangsten).

Toelichting op de nieuwe mutaties

In onderstaande tabel worden de nieuwe mutaties die zich sinds de eerste suppletore begroting van het gemeentefonds 2002 hebben voorgedaan, toegelicht.

De mutaties 1 t/m 7 zijn reeds toegelicht in § 2.2. Beleidsmutaties.

Overige mutaties:

Leerlingenvervoer

De bekostiging van het schoolvervoer voor gehandicapte leerlingen, die regulier basis- en voortgezet onderwijs volgen, viel tot 1 augustus 2002 onder de verantwoordelijkheid van het Landelijk instituut sociale verzekering (het Lisv is inmiddels opgegaan in Uitvoering Werknemersverzekeringen). Het Lisv was bevoegd dit vervoer te vergoeden op grond van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet REA). Vanuit de één loket-gedachte wordt per 1 augustus 2002 het schoolvervoer van gehandicapte leerlingen, evenals het leerlingenvervoer Speciaal Basisonderwijs, bij de gemeenten ondergebracht (zie Kamerstukken II 2000–01, 27 884, nr. 3).

Hiervoor wordt van de begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor 2002 een bedrag van € 303 000 (vijftwaalfde van het jaartotaal) en vanaf 2003 structureel een bedrag van € 726 000 overgeheveld naar het gemeentefonds.

3.2 Integratie-uitkeringen

Indien een toevoeging ineens aan de algemene uitkering van het gemeentefonds bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten, wordt een integratie-uitkering toegepast. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang van specifieke uitkering of eigen inkomsten naar de algemene uitkering. Momenteel bestaan er overgangsregimes voor het afschaffen van de precariobelasting, het wegvallen van WUW-bijdragen in de kapitaallasten van wegen en water, vanwege het Verdi-convenant (de apparaatskosten Verdi) en de decentralisatie onderwijshuisvesting. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de integratie-uitkeringen in het gemeentefonds.

¹ Het totaal kan afwijken van de som der delen door afrondingsverschillen.

In vergelijking met de ontwerpbegroting 2002 is de stand van de integratie-uitkering precariobelasting veranderd. Het integratie-traject precariobelasting is verlengd tot en met 2007 om de zwaarste herverdeeleffecten te vermijden. In een eerste periode van drie jaren (2002–2004) wordt de integratie-uitkering afgebouwd met een maximaal herverdeeleffect per gemeente van € 0,91 per inwoner per jaar. In een tweede periode van drie jaren (2005–2007) wordt de integratie-uitkering verwerkt, die in 2004 nog resteert voor 14 gemeenten. Het tijdelijk besluit integratie-uitkering personele middelen VERDI heeft werking tot en met 2002. Momenteel vindt overleg plaats over de toekomst van deze uitkering. Voor 2003 is besloten dat de integratie-uitkering ongewijzigd wordt gehandhaafd. Voor de jaren na 2003 is het bedrag gelijk gehouden in afwachting van de nadere besluitvorming.

3.3 Specifieke uitkeringen en eigen inkomsten

In deze paragraaf wordt een kort overzicht gegeven van de specifieke uitkeringen aan de gemeenten en de eigen inkomsten van gemeenten. Zoals bekend, kent de financiering van het beleid een algemene voorkeursvolgorde: een relatieve toename van algemene middelen (gemeentefonds en eigen inkomsten) en daarmee een relatieve afname van specifieke middelen. Dit is de reden waarom in deze Verdiepingsbijlage kort wordt stilgestaan bij de specifieke uitkeringen en eigen inkomsten.

Specifieke uitkeringen

De onderstaande grafiek toont de ontwikkeling van de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds gerelateerd aan de hoogte van de specifieke uitkeringen aan gemeenten.

Grafiek 1: Verhouding algemene en specifieke uitkeringen

In 2002 is met specifieke uitkeringen een totaalbedrag van circa € 16,2 miljard gemoeid (in 2001 circa € 15,7 miljard). Van dit bedrag gaat € 13,3 miljard (82%) naar de gemeenten. Van de rest gaat € 1,1 miljard (6,9%) naar de provincies en € 1,1 miljard (6,5%) naar de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)-organen en de Kaderwetgebieden. De drie grootste specifieke uitkeringen aan gemeenten zijn de Financieringswet Abw, Ioaw en Ioaz (SZW) met € 4,2 miljard, de Wet Sociale Werkvoorziening (SZW) met € 2,0 miljard en de Bijdrage personeelskosten voor het primair onderwijs (OCW) met € 1,5 miljard.

Eigen inkomsten

De Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2002, de bron voor deze paragraaf, gaat in op alle lokale heffingen, en dus niet alleen op gemeentelijke heffingen. Zoals de onderstaande tabel laat zien, zijn de opbrengsten van de belangrijkste lokale heffingen in 2002 gestegen met 6,2%. In 2001 bedroeg de stijging 7,7%.

Bron: Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2002

¹ Netto cijfers, dit wil zeggen opbrengsten na aftrek met de budgettaire omvang van de f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel) en kwijtschelding.

² Deze post bestaat uit: Waterschapsomslagen, verontreinigingsheffing en provinciale opcenten MRB.

Ontwikkeling van de te betalen heffingen

Een stijging van de opbrengsten van de lokale heffingen wil nog niet zeggen dat de te betalen heffingen voor individuele huishoudingen in reële termen toenemen. De ontwikkeling van de opbrengsten is de resultante van prijs- (de tarieven) en volumemutaties. Om de opbrengsten voor deze ontwikkelingen te corrigeren, worden ze vergeleken met de ontwikkeling van een relevante economische grootheid. Bij gezinshuishoudingen wordt een vergelijking gemaakt met het nominaal beschikbaar gezinsinkomen en bij bedrijven en instellingen met het Bruto Binnenlands Product (BBP). Deze indicator wordt microlastenontwikkeling genoemd1. Wanneer de opbrengsten van de heffingen van gezinshuishoudingen (respectievelijk bedrijven en instellingen) minder sterk stijgen dan het nominaal beschikbaar gezinsinkomen (respectievelijk het BBP), is er sprake van een microlastendaling.

De onderstaande tabel laat zien welke ontwikkeling de heffingen in 2001 en 2002 hebben ondergaan. Daarbij wordt rekening gehouden met de lokale lastenverlichting die ook dit jaar is gegeven.

Bron: Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2002

¹ Het gaat hier om de vijf belangrijkste lokale heffingen (OZB, reinigingsheffing, rioolrechten, waterschapsomslagen en verontreinigingsheffing).

De bijdrage van gezinshuishoudingen aan de opbrengst van de vijf belangrijkste lokale heffingen neemt in 2002 toe met 6,9%. Indien dit wordt afgezet tegen de ontwikkeling van het macro economische nominaal beschikbaar gezinsinkomen betekent dit een microlastenstijging van € 50 miljoen.

De microlasten voor bedrijven en instellingen zijn in 2002 gedaald met € 20 miljoen.

Het kabinet is van oordeel dat in het licht van de macro-economische ontwikkelingen in 2002 sprake is van een beheerste ontwikkeling van de lokale heffingen.

f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel)

Vanaf 2000 hebben gemeenten meer vrijheid bij de vormgeving van de lastenverlichting in het kader van de f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel). De meeste gemeenten (corresponderend met 83% van het aantal woonruimten) blijken ook in 2002 € 45,38 in de vorm van een vast bedrag toe te kennen. Het aantal gemeenten dat een bedrag tussen de € 34,03 en € 45,37 uitkeert is licht toegenomen (van 10% van de woonruimten naar 12%). Het aantal gemeenten (en woonruimten daarin) dat de € 45,38 verdisconteerd heeft in de tarieven is afgenomen (1% van de woonruimten in 2002 tegen 7% in 2001). De toekomst van de f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel) is al in paragraaf 2.1 besproken.

Kwijtscheldingsbeleid

Het aantal gemeenten dat een normpercentage van 100% hanteert, is verder gestegen naar 97,7% (was 96,9).1 Ook het aantal waterschappen dat een normpercentage van 100% hanteert stijgt in 2002 verder. Beide ontwikkelingen zorgen ervoor dat meer belastingplichtigen in aanmerking komen voor kwijtschelding en dat gemiddeld genomen een groter deel van de aanslagen wordt kwijtgescholden. Het overgrote deel van de belastingplichtigen met de laagste inkomens betaalt hierdoor geen lokale heffingen.

De beleidsruimte voor gemeenten om een eigen inkomstenbeleid te voeren wordt, als verwoord in het Strategisch Akkoord, beperkt. Daarnaast zal in het kader van de armoedeval naar een evenwicht worden gezocht tussen de bestrijding van de armoedeval en een adequate inkomstenbescherming, dus wordt ook gekeken naar het kwijtscheldingsbeleid. In individuele gevallen kan door gemeenten ondersteuning worden verleend.