Inhoudsopgave

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (begrotingsstaat ministerie)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het ministerie van Financiën voor het jaar 2003 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2003. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2003.

Met de vaststelling van dit wetsartikel wordt de in de begrotingsstaat opgenomen begroting van de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2003 vastgesteld. De in die begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikel 2 (begrotingsstaat Belastingdienst)

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de baten en lasten en de kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de baten-lastendienst Belastingdienst voor het jaar 2003 vastgesteld. De in die begroting opgenomen begrotingsartikelen worden toegelicht in onderdeel B (begrotingstoelichting) van deze memorie van toelichting en wel in de paragraaf inzake de baten-lastendiensten.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

Algemeen

Hoe hoog zijn belastingontvangsten volgend jaar? Welke beleidsdoelstellingen worden nagestreefd op het gebied van de fiscaliteit, de financiële markten, de beheersing van de collectieve uitgaven? Hoe gaat de Staat om met roerende en onroerende zaken? Wat is het aandeel van de Staat in de internationale instellingen?

In de begroting IXB wordt antwoord gegeven op deze en vele andere vragen. De begroting IXB is opgebouwd uit acht beleidsartikelen met uiteenlopende beleidsterreinen en twee niet-beleidsartikelen (algemeen en nominaal). Deze beleidsartikelen weerspiegelen bijna het gehele werkterrein van het ministerie van Financiën; het beheer van de staatsschuld en het kasbeleid is in een aparte begroting opgenomen, namelijk begroting IXA.

De beleidsartikelen zijn:

1. Belastingen

2. Financiële markten

3. Financieringsactiviteiten publiek-private sector

4. Internationale financiële betrekkingen

5. Exportkredietverzekering en investeringsgaranties

6. Staatsloterij

7. Beheer materiële activa

8. Financieel-economisch beleid van de overheid.

Hoewel de inhoud van elk beleidsartikel verschillend is, is de opbouw die wordt gevolgd bij elk artikel gelijk. Elk beleidsartikel beoogt immers antwoord te geven op de drie W-vragen: «Wat willen we bereiken», «Wat gaan we daarvoor doen» en «Wat mag het kosten». Op deze wijze wordt de begroting zo toegankelijk mogelijk gemaakt.

De begrotingstoelichting is als volgt opgebouwd. In de beleidsagenda (hoofdstuk 2) worden het werkterrein van het ministerie, de beleidsprioriteiten (waaronder het beleidsprogramma 2003–2006) en de begroting op hoofdlijnen beschreven. In de hoofdstukken 3 en 4 wordt op de beleidsartikelen respectievelijk de niet-beleidsartikelen ingegaan. Daarna volgen de bedijfsvoeringsparagraaf (hoofdstuk 5) en de baten-lastenparagraaf (hoofdstuk 6). Als bijlagen zijn de verdiepingsbijlage en de moties en toezeggingen opgenomen, waarna ten slotte een lijst met afkortingen en de begrippenlijst volgt.

Opbouw beleidsartikel

Elk beleidsartikel bevat een algemene beleidsdoelstelling die weergeeft waarnaar wordt gestreefd voor het desbetreffend beleidsterrein. Bij de algemene beleidsdoelstelling wordt een toelichting gegeven, waarin onder meer wordt ingegaan op de vraag of er sprake is van systeem- of resultaatverantwoordelijkheid. Voorts worden toekomstige acties beschreven die zullen worden ondernomen om het beleidsartikel nog meer in overeenstemming te brengen met de VBTB-uitgangspunten. Dit betreft de zogenaamde VBTB-groeiparagraaf. Zeven beleidsartikelen worden vervolgens geoperationaliseerd door het benoemen van operationele doelstellingen. In de toelichting op de operationele doelstellingen wordt beschreven hoe de operationele doelstellingen worden bereikt, door het inzetten van welke instrumenten, de uitvoering van wetten of door uitvoering van concrete activiteiten. In de toelichting wordt ook ingegaan op de vraag hoe in de toekomst kan worden vastgesteld of de doelstelling ook is bereikt. Per beleidsartikel wordt daartoe een totaaloverzicht geboden van de prestatiegegevens en geplande evaluatieonderzoeken. De vraag wat het beleid mag kosten of wat het beleid opbrengt komt aan de orde in de tabel budgettaire gevolgen van beleid, het derde onderdeel van elke beleidsartikel. Apparaatsuitgaven worden als totaal per beleidsartikel opgenomen. De programma-uitgaven worden zoveel mogelijk gekoppeld aan één of meer operationele doelstellingen, waaraan wordt bijgedragen. De budgettaire gevolgen worden vervolgens toegelicht en onderbouwd. In de verdiepingsbijlage wordt per beleidsartikel de aansluiting gepresenteerd tussen de begroting 2002 en de begroting 2003. Dit gebeurt door het zichtbaar maken van de mutaties die gedurende de tussenliggende periode zijn opgetreden. Voor beleidsartikelen 1, 2, 4, 7 en 8 wordt nog extra informatie gegeven, door uitgaven of ontvangsten nader onder te verdelen.

Als gevolg van de nieuwe artikelindeling in het kader van VBTB zijn ter wille van de vergelijkbaarheid in de tabellen bij de beleidsartikelen inzake budgettaire gevolgen van beleid en in de verdiepingsbijlage de cijfers voor het jaar 2001 herrekend naar de nieuwe artikelindeling. Bij de herrekening zijn op ervaringsgegevens gebaseerde verdeelsleutels gebruikt. De herrekening is derhalve niet 100% exact.

Budgetflexibiliteit

De budgetflexibiliteit per beleidsartikel betreft de voorgestelde mutaties voor nieuw beleid en voorts het nog niet verplichte deel van budget voor bestaand beleid. Voor beleidsartikelen 1, 2, 3, 4, 5 en 7 wordt hierin voor de programma-uitgaven door middel van een tabel inzicht gegeven. Voor de apparaatsuitgaven geldt (de fictie van) verplichtingen = kas. Een groot deel van het apparaatsbudget betreft personele uitgaven. Deze zijn naar hun aard op korte termijn weinig flexibel. Voor de materiële uitgaven geldt voor een groot deel dat deze zijn gekoppeld aan de personele uitgaven en daarmee ook moeilijk alternatief aanwendbaar zijn. In de rijksbegrotingsvoorschriften wordt gesteld dat inzicht kan worden gegeven in de flexibiliteit van apparaatsuitgaven door het natuurlijk verloopcijfer. Continuering van het in de begroting gepresenteerde beleid veronderstelt uiteraard herbezetting van vacatures. Het natuurlijk verloop cijfer bij het departement van Financiën (incl. apparaat van begroting IXA) in 2001 heeft 8,6% bedragen.

Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Per beleidsartikel is in het onderdeel «toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid» plaats ingeruimd voor de ramingsveronderstellingen. Met veronderstellingen in effectbereiking is wisselend omgegaan. Soms zijn deze verwerkt in de toelichting op de te bereiken doelstellingen of in een aparte subparagraaf (artikel 4 en artikel 8). Voor de begroting 2004 zal worden bezien of per beleidsartikel een dergelijke paragraaf kan worden opgenomen.

Bedrijfsvoeringsparagraaf

De vraag hoe de bedrijfsvoering wordt beheerst wordt beantwoord in de bedrijfsvoeringsparagraaf (hoofdstuk 6). In het departementaal jaarverslag over 2003 zal vervolgens hierop worden teruggeblikt. Daarnaast wordt kort ingegaan op enkele belangrijke ontwikkelingen in de bedrijfsvoering bij de Belastingdienst.

Baten-lastenparagraaf

Met ingang van 1 januari 2003 zal de Belastingdienst als baten-lastendienst gaan functioneren. In de baten-lastenparagraaf (hoofdstuk 7) wordt onder meer uitgebreid ingegaan op de producten, kosten en investeringen van de Belastingdienst.

VBTB-groeiproces

De gedachte dat de invoering van VBTB een groeiproces is, wordt geïllustreerd door de vergelijking van de voorbeeldbegroting IXB-1999 en de onderhavige VBTB-begroting IXB. De indeling van de beleidsartikelen is herzien en ook alle doelstellingen zijn opnieuw geformuleerd. Voorts is veel aandacht besteed aan de uitwerking van prestatiegevens of het programmeren van beleidsevaluatieonderzoek. Dit betekent niet dat nu al het eindstation is bereikt. In de groeiparagrafen bij de beleidsartikelen wordt uiteengezet welke acties in ieder geval zullen worden ondernomen om de beleidsartikelen (nog) meer in overeenstemming te brengen met de VBTB-beginselen. Mogelijke toekomstige acties laten onverlet dat de onderhavige begroting de Staten-Generaal een goed beeld geeft van wat het ministerie van Financiën in 2003 wil bereiken, wat zij daarvoor gaat doen en wat dat mag kosten.

BELEIDSAGENDA

2.1 Het werkterrein van het ministerie van Financiën op hoofdlijnen

Het ministerie van Financiën draagt de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding en uitvoering van onder meer:

a) het algemeen financieel-economische en internationale financiële beleid;

b) het begrotingsbeleid en doelmatig beheer van 's-Rijks financiën;

c) het financieringsbeleid;

d) het vormgeven van het fiscale beleid;

e) het heffen, controleren en innen van de belastingen en

f) het beheer van materiële eigendommen van het Rijk.

Het begrotingsbeleid wordt toegelicht in de Miljoenennota en komt beknopt aan de orde in de IXB-begroting. Voor het algemeen financieel-economische beleid geldt eveneens dat een groot deel in de Miljoenennota wordt toegelicht. Voor de toelichting op het financieringsbeleid wordt verwezen naar de begroting IXA Nationale Schuld. De financiën van decentrale overheden, waarvoor de minister van Financiën medeverantwoordelijk is, komen aan de orde in de Miljoenennota en in de begrotingen van het Gemeenteen Provinciefonds. Het beleid terzake wordt kort toegelicht in deze begrotingen.

2.2 Beleidsprioriteiten

In deze paragraaf worden de beleidsprioriteiten en de daarvoor te ondernemen activiteiten beschreven die van belang zijn om de geformuleerde beleidsdoelstellingen bij de beleidsartikelen te realiseren. Deze prioriteiten zijn over het algemeen niet gekoppeld aan de inzet of uitgave van programmagelden, omdat veel werkzaamheden van het ministerie van Financiën liggen op het gebied van ontwikkeling van regelgeving en wetten, coördinatie en uitvoering. Hiermee is vooral de inzet van het apparaat gemoeid, namelijk circa 70% van de geraamde uitgaven voor 2003 op de IXB-begroting. Eerst worden prioriteiten voortvloeiend uit het Strategisch Akkoord gepresenteerd in het beleidsprogramma Financiën 2003–2006 (A). Daarna volgen de prioriteiten voortvloeiend uit staand beleid (B).

A. Beleidsprogramma Financiën 2003–2006

In aansluiting op het Strategisch Akkoord zijn op de beleidsterreinen van Financiën de volgende uitgangspunten en kaders van toepassing.

Een robuust begrotingsbeleid en een solide financieel kader

Een robuust begrotingsbeleid dient een gezonde ontwikkeling van de overheidsfinanciën te waarborgen en een stabiele budgettaire ontwikkeling te bevorderen. Eenduidige budgettaire normen gecombineerd met structuurversterkend beleid zijn nodig om het groeivermogen van de Nederlandse economie te verbeteren. Gelet op de toenemende kosten die samenhangen met ondermeer de vergrijzing is de lange termijn oriëntatie van het begrotingsbeleid gericht op het aflossen van de staatsschuld in één generatie. Zodoende is het beleid erop gericht te voorkomen dat op termijn bezuinigingen op zorg, onderwijs en veiligheid noodzakelijk zijn om de oplopende vergrijzingslasten budgettair in te kunnen passen. Met het oog daarop wordt gekoerst op een verbetering van het EMU-saldo tot 0,6% BBP in 2006, met zichtbaar perspectief op een verdere oploop van het begrotingssaldo in volgende jaren. Het beleid gaat uit van het hanteren van meerjarige reële uitgavenkaders, een scheiding van inkomsten en uitgaven en de volledige werking – binnen signaalwaarden van 0 en 2,5% BBP – van de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant. De werking van de automatische stabilisatoren draagt bij aan een zekere demping van conjuncturele bewegingen. Inkomstenmeevallers die het begrotingsoverschot boven de 1% brengen mogen voor 25% en tot een maximum van € 1 mld. worden aangewend voor lastenverlichting van burgers en/of bedrijven. Met dit beleid is het voor Nederland mogelijk binnen de randvoorwaarden te blijven van het Verdrag van Maastricht in het stabiliteits- en groeipact. In de Miljoenennota worden het algemeen financieel-economisch beleid en meer in het bijzonder het begrotingsbeleid nader beschreven.

Ruimte creëren voor aanpakken van knelpunten

Het kabinet zal een aantal ingrijpende maatregelen nemen om ruimte te creëren voor een ambitieus beleidsprogramma, lastenverlichtende maatregelen en om het begrotingssaldo te kunnen verbeteren. Er zullen ombuigingen worden gedaan en een pakket van grondslagverbredende maatregelen zal worden doorgevoerd.

Effectieve inzet van fiscaal instrumentarium

De laatste jaren is een groot aantal regelingen in de fiscaliteit geïntroduceerd. Een aantal van deze regelingen is complex en weinig transparant. Sommige regelingen leiden tot een grote bureaucratie en een hiermee gepaard gaande uitvoeringslast voor burgers, bedrijven en de Belastingdienst. Ook staat naar aanleiding van uitgevoerde evaluaties de effectiviteit van enkele regelingen ter discussie. Daarmee hangt samen dat de beoogde effecten van een aantal regelingen beter op een andere wijze gerealiseerd kunnen worden (bijvoorbeeld in het geval van het arbeidsmarktinstrumentarium). Tevens sluiten bepaalde regelingen niet aan bij de prioriteiten van dit kabinet. Tegen deze achtergrond beoogt het kabinet een verdere vereenvoudiging, scherpere prioriteitsstelling en een effectievere en doelmatige werking van het fiscaal stelsel te bewerkstelligen en de opbrengst hiervan terug te sluizen naar burgers en bedrijven. Het fiscale beleidsplan zal leiden tot grotere transparantie en eenvoud van het fiscale stelsel en tot minder regelgeving.

In dit verband zal een toetsingskader voor de inzet van belastinguitgaven gehanteerd worden. Dit kader is onderdeel van de begrotingsregels (bijlage 10 Miljoenennota). Het toetsingskader fungeert als een soort trechter voor de haalbaarheid en wenselijkheid van belastinguitgaven. Door middel van een zestal vragen worden onder andere doel en noodzaak getoetst. Bijvoorbeeld: «Kan worden aangetoond waarom een subsidie de voorkeur verdient boven een heffing?» Pas als alle vragen bevredigend kunnen worden beantwoord komt een belastinguitgave aan de orde. Doel van het toetsingskader is om de introductie van nieuwe of de intensivering van bestaande belastinguitgaven verplicht vooraf te laten gaan door een expliciet en transparant afwegingsproces.

Gerichte lastenverschuiving

Het kabinet zal maatregelen treffen die de lasten voor burgers en ondernemingen verlichten op terreinen waar dit kabinet prioriteiten stelt. Het beleid zal gericht zijn op vergroting van het arbeidsaanbod. Dit betekent een verschuiving van het bestaande instrumentarium gericht op arbeidsvraag naar arbeidsaanbod. De armoedeval zal worden verminderd door onder andere het verhogen van de arbeidskorting. Voor het bereiken van een evenwichtig inkomensbeeld wordt, mede in samenhang met de invoering van een nieuw zorgstelsel in 2005, een samenstel van financiële maatregelen ingezet waaronder de introductie van een robuuste zorgtoeslag, invoering van een inkomensafhankelijke kinderkorting en een verhoging van de algemene heffingskorting. De afschaffing van de OZB voor woningen en het «kwartje van Kok» moeten ook in dit verband gezien worden.

Uitbreiding Europese Unie moet bijdragen aan veiligheid en stabiliteit in Europa

De aanstaande uitbreiding van de Europese Unie heeft belangrijke financiële consequenties. Daarover vinden onderhandelingen plaats zowel binnen de Raad als tussen de EU en de kandidaat-lidstaten. Onderwerpen waar het vooral om gaat, zijn het al dan niet toekennen van directe inkomenssteun aan producenten in de nieuwe lidstaten en het al dan niet toekennen van budgettaire compensatie aan de nieuwe lidstaten. Parallel hieraan loopt de discussie over hervorming van het Europese landbouwbeleid en structuurbeleid. De uitkomsten van beide discussies, die elkaar beïnvloeden, zijn van grote invloed op de toekomstige financiële houdbaarheid van de EU en vormen een voorschot op de onderhandelingen over de Financiële Perspectieven 2007–2013. De nog openstaande vraagstukken op de terreinen landbouw, regionaal beleid en begroting moeten in samenhang worden behandeld. In dit verband is vooral een besluit nodig over de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Nederland is van mening dat in het kader van dit beleid geen uitbreiding van inkomenssteun naar nieuwe lidstaten dient plaats te vinden. Indien dit onontkoombaar zou zijn, versterkt dit de noodzaak van versnelde uitfasering van de steun in de oude lidstaten, waarover besloten zou moeten zijn voordat toetreding van nieuwe lidstaten een feit is. Tevens zal Nederland zich inzetten voor een strikte naleving van de verbintenis van de EMU-lidstaten uiterlijk in 2004 te beschikken over een begrotingspositie nabij evenwicht of in overschot. Vergrijzing en in het verlengde daarvan de houdbaarheid en kwaliteit van de overheidsfinanciën dienen volgens Nederland binnen de economische beleidscoördinatie blijvende nadruk te krijgen.

Goed functioneren van financiële markten

De dynamiek in de financiële sector vergt een alerte houding van de overheid. Primaire drijfveer van het overheidsbeleid is het bevorderen van goed functionerende en internationaal concurrerende financiële markten en van het vertrouwen in het financiële stelsel. Kernelementen zijn het bevorderen van de stabiliteit van het financiële stelsel en van financiële instellingen, goede werking van effectenmarkten, marktwerking, goed gedrag van financiële marktpartijen ten opzichte van de consument en integriteit van het financiële systeem. Het kabinet zal het ingezette beleid op terrein van hervorming van het toezicht en de integriteit van de financiële sector krachtdadig voortzetten.

Het beleid op het terrein van de integriteit van de financiële sector zal zich onder meer richten op verbetering van de handhavingsketen toezicht-opsporing-vervolging en op versterking van de bestrijding van witwassen en financiering van terrorisme in nationaal en internationaal verband, met inbegrip van wetgeving en rechtshandhaving op deze terreinen in Koninkrijksverband. Verbetering van de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen diverse diensten moet bijdragen aan een doelmatige aanpak, het voorkomen van dubbele werkzaamheden en een tijdige signalering om waar nodig personen of instanties aan te kunnen pakken. Wanneer financiële toezichthouders optimaal gebruik maken van hun bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boeten zal dat leiden tot het ontzien van de rechterlijke macht en tot het sneller aanpakken van personen en instellingen in de financiële sector.

Plan van aanpak

Onderstaand wordt bij wijze van spoorboekje beknopt de inhoud van het beleidsprogramma Financiën beschreven waarbij wordt ingegaan op de doelstellingen, de beoogde datum van inwerkingtreding en het budgettaire beslag.

* Deze maatregelen zijn reeds uitgewerkt in het wetsvoorstel Belastingplan 2003 Deel I

* Deze maatregelen zijn reeds uitgewerkt in het wetsvoorstel Belastingplan 2003 Deel I

B. Beleidsprioriteiten voortvloeiend uit staand Financiën-beleid

2.2.1 Fiscaliteit (beleidsartikel 1)

Algemeen

Het fiscale beleids- en wetgevende programma voor 2003 zal voor een belangrijk deel in het teken staan van ondersteuning van het algemeen sociaal-economisch beleid. Daarbij kan gedacht worden aan de betrokkenheid bij de totstandkoming van het nieuwe zorgstelsel. In het kader van voortdurend onderhoud en verbetering zal de Wet IB 2001 op onderdelen nader worden bezien.

Tot de grote projecten kan de herziening van de heffing en invordering van de premies werknemersverzekeringen worden gerekend. Met een hechtere samenwerking tussen het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen en de Belastingdienst kan grote efficiencywinst worden geboekt, zowel voor de overheid als voor het bedrijfsleven. Door het vorige kabinet is een wetgevingsoperatie gestart die moet leiden tot een modernisering van de successiewetgeving. Met ingang van 1 januari 2002 zijn reeds enkele maatregelen op deelonderwerpen in werking getreden. De hoofdmoot van de modernisering moet de komende tijd zijn beslag krijgen.

Wat betreft de verbruiksbelastingen zullen de activiteiten op BTW-gebied onder andere liggen op de implementatie in nationale wetgeving van een tweetal Europese richtlijnen (te weten een richtlijn over de BTW-behandeling van e-commerce en over de factuurvereisten en electronisch factureren), een evaluatie van de sociaal-culturele vrijstelling en een evaluatie van de tijdelijke regeling voor het verlaagde BTW-tarief voor arbeidsintensieve diensten. Bij de beleidsvoorbereiding en wetgeving op het gebied van de milieubelastingen is een onderzoek gestart naar de mogelijkheid van een wetstechnische herziening van de Wet belastingen op milieugrondslag (WBM), met als doel de (uitvoeringstechnische) opzet van de diverse bepalingen te stroomlijnen. Eén van de onderwerpen zal zijn het bezien van de mogelijkheden voor het integreren van de brandstoffenbelasting in de regulerende energiebelasting (REB). Bij de autobelastingen zullen vooral de effecten van recente Europese jurisprudentie nader worden bekeken op hun consequenties voor de belasting van personenauto's en motorrijwielen (BPM).

Europa

In EU-verband zal het zogenoemde belastingpakket een belangrijk onderwerp zijn. Het belastingpakket is een voorstel tot een politiek akkoord inzake de EU-gedragscode, de spaartegoedenrichtlijn en de interest en royalty richtlijn. Aan het einde van 2002 zouden de EU-lidstaten hierover een definitief akkoord moeten bereiken. Verder heeft de Europese Commissie een rapport uitgebracht over de toekomst van de belastingheffing op winst («Company Taxation in the Internal Market» het zogenoemde Bolkestein-rapport). In het Bolkestein-rapport is als maatregel voor de korte termijn onder meer voorgesteld om het bereik van de moeder-dochterrichtlijn en de fusierichtlijn uit te breiden. In maart 2002 zijn de besprekingen over deze uitbreiding van de richtlijnen begonnen. Verder heeft de Europese Commissie in 2001 een staatssteunprocedure geopend tegen het Nederlandse concernfinancieringregime («CFA»). Nederland is het niet eens met de opvatting van de Commissie dat het regime als verboden steun moet worden aangemerkt en heeft daartoe in de procedure reeds schriftelijk verweer ingediend. De beschikking van de Commissie wordt in het najaar van 2002 verwacht. De onderhandelingen over de totstandkoming van een richtlijn voor de energiebelasting zullen worden voortgezet. Ook zal Nederland binnen een breder pakket van voorgestelde aanpassingen aan de zesde BTW-richtlijn (o.a. wetstechnische herziening en reisbureaus) het initiatief ondersteunen van het Deense voorzitterschap om het BTW-richtlijnvoorstel«harmonisatie aftrekrecht en grensoverschrijdende aftrek» weer op de Europese fiscale agenda te plaatsen. Dit richtlijnvoorstel beoogt onder meer een oplossing te bieden voor de problemen die het bedrijfsleven ondervindt bij het terugvragen van BTW in andere lidstaten. Daarnaast zal aandacht worden besteed aan een nieuw richtlijn-voortstel voor de harmonisering van de tarieven voor zogenaamde commerciële diesel in Europa en een communicatie van de Europese Commissie over de aanschafbelastingen voor auto's. Ook zal op het terrein van de verbruiksbelastingen internationaal fiscaal-technische bijstand worden verleend.

Douane

Op douanegebied zal in 2003 de focus gericht zijn op een aantal ontwikkelingen. In de aanloop naar de aanstaande uitbreiding van de Europese Unie met een tiental kandidaat-lidstaten zullen de «oude» lidstaten worden aangezocht om ondersteuning te bieden bij de verdere opbouw van de douaneorganisatie om gereed te kunnen zijn voor de daadwerkelijke toetreding. Nederland zal daaraan actief een bijdrage leveren. Voorts zal in 2003 concretisering plaatsvinden – in communautair verband – van de strategische visie rond «Electronic Customs», vrij vertaald de digitale douanedienst. Deze concretisering zal enerzijds zien op vereenvoudiging van het communautaire douanerecht en anderzijds op het bereiken van interconnectiviteit en compatibiliteit van in de lidstaten gebruikte IT-systemen van de douane. De reeds in 2002 – onder auspiciën van de Wereld Douane Organisatie – in gang gezette ontwikkeling van een multilateraal verdrag onder bestuurlijke bijstand tussen de douanediensten zal in 2003 naar verwachting uitmonden in de vaststelling van een verdragstekst.

Het nationale douanerecht zal worden aangepast met het oog op de totstandkoming van een uniform bevoegdhedenkader voor de uitvoering van alle aan de douane toegewezen fiscale en niet-fiscale taken.

Belastingverdragen

In 2003 zal worden gewerkt aan herziening van oudere belastingverdragen en de verdere uitbreiding van het netwerk van belastingverdragen. Het streven is ook gericht op actieve participatie in OESO- en EU-verband. Belangrijk onderdeel van de werkzaamheden in 2003 zal er op gericht zijn tot een afronding te komen van de herziening van het belastingverdrag met het Verenigd Koninkrijk, en zo mogelijk de gedeeltelijke herziening van het belastingverdrag met de Verenigde Staten van Amerika. In OESO-verband zal de discussie inzake schadelijke belastingconcurrentie worden voortgezet.

2.2.2 Nota Hervorming van het toezicht op de financiële marktsector (beleidsartikel 2)

Na steun van de Tweede Kamer voor de kabinetsnota Hervorming van het toezicht op de financiële marktsector in 2002 is gestart met de hervorming van het toezicht op de financiële marktsector. De herschikking van het toezicht heeft in eerste instantie grotendeels op basis van bestaande wetgeving vorm gekregen. De kanteling van het toezicht van sectoraal naar functioneel kan een noodzakelijke bijdrage leveren aan (i) doeltreffend toezicht gericht op financiële soliditeit en op gedrag van instellingen onderling alsmede richting consument, (ii) marktgericht toezicht geënt op concurrentiekracht van financiële instellingen en (iii) beheersing van administratieve en toezichtlasten. Om vervolgens de voordelen van het nieuwe model volledig tot hun recht te kunnen laten komen, zal ook de huidige wetgevingsstructuur worden gekanteld van sectoraal naar functioneel (prudentieel, gedrag). In 2002 is een plan van aanpak over de hervorming van de financiële toezichtwetgeving voor de financiële marktsector opgesteld, waarin een herordeningsvoorstel van het regelgevingscomplex is neergelegd. In 2003 zal op deze omvangrijke wetgevingsoperatie een aantal belangrijke slagen worden gemaakt, met name in het schrijven van de wetteksten en het afstemmen met betrokken partijen zoals de toezichthouders, marktpartijen en de Consumentenbond. Naar verwachting krijgt de juridische implementatie van het nieuwe toezichtmodel zijn verdere beslag in 2003 en 2004.

2.2.3 Nota Integriteit financiële sector en terrorismebestrijding (beleidsartikel 2)

In 2003 wordt de uitwerking van de beleidsvoornemens uit de Nota Integriteit financiële sector en terrorismebestrijding voortgezet, alsmede overige intensiveringen op het terrein van de integriteit financiële sector. Kernpunten van deze beleidsvoornemens zijn:

(i) verbetering van de werking van de handhavingsketen toezicht-opsporing-vervolging, met inbegrip van de verbetering van de werking van het instrument bestuurlijke boetes en dwangsommen;

(ii) herziening van de Wet melding ongebruikelijke transacties (MOT) en de Wet identificatie bij dienstverlening;

(iii) aanpassing van de indicatoren op grond van de Wet MOT. Eveneens zal de meldplicht met betrekking tot het tegengaan van het financieren van terrorisme beleidsmatig worden verankerd;

(iv) afronding van de Wet inzake de trustkantoren met het doel om trustkantoren onder de reikwijdte van het (integriteits)toezicht te brengen en

(v) bijdragen aan versterking van de bestrijding van witwassen en financiering van terrorisme in nationaal en internationaal verband, met inbegrip van het bijdragen aan de versterking van wetgeving en rechtshandhaving op deze terreinen in Koninkrijksverband.

2.2.4 Deelnemingenbeleid (beleidsartikel 3)

Naar aanleiding van de nota «Deelnemingenbeleid Rijksoverheid» wordt het deelnemingenbeleid in 2003 aangepast. Kern van de nota betreft de scheiding van verschillende verantwoordelijkheden rond staatsdeelnemingen. Publieke belangen die met een deelneming samenhangen, kunnen het best publiekrechtelijk worden verankerd in wet- en regelgeving, concessievoorwaarden en dergelijke. Aandeelhouderschap biedt voor de borging van publieke belangen slechts beperkte sturingsmogelijkheden en dient in beginsel uitsluitend voor de behartiging van de zakelijke aandeelhoudersbelangen te worden aangewend. Verkoop van -de aandelen van- een deelneming (privatisering) vindt alleen plaats indien de publieke belangen afdoende zijn geborgd. Deze borging dient echter niet pas ten tijde van afstoting, maar al bij het aangaan van de deelneming geregeld te worden. In het kader van het nieuwe beleid zal het aandeelhouderschap van staatsdeelnemingen door vakdepartementen aan de minister van Financiën worden overgedragen. Met deze centralisatie wordt beoogd een verdere professionalisering van het beheer mogelijk te maken. Het beheer zal zich primair richten op de financiële belangen van de Staat. Doel is om groei van aandeelhouderswaarde op langere termijn te bevorderen. Voor bewaking van «publieke belangen» blijft primair het vakdepartement verantwoordelijk. In 2003 zullen in dit verband de volgende activiteiten plaatsvinden. Eén vijfde van de Staatsdeelnemingen wordt geëvalueerd, waarbij een toets plaatsvindt van o.a. de corporate governance, de in het geding zijnde publieke belangen en de financiële situatie. De Tweede Kamer zal van de uitkomsten op de hoogte worden gebracht. Daarnaast wordt een systeem van rapportages door deelnemingen aan de aandeelhouder Staat opgezet.

2.2.5 Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (beleidsartikel 7)

De in 2001 ingestelde Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) beoogt de samenwerking te waarborgen tussen de vastgoedorganisaties binnen het Rijk, namelijk die van Financiën, VROM, VenW, LNV en Defensie. Bij de RVR staat voorop het doelmatig aankopen, verkopen en beheren van vastgoed voor het Rijk om publieke doelen te realiseren (vastgoed is een middel, geen doel op zich). De RVR stimuleert onder andere een gebiedsgerichte aanpak voor de verwerving en afstoot van vastgoed in regio's waar meerdere departementen beleidsdoelen willen realiseren. Zo wordt bezien of onder regie van de RVR de herbestemming van militaire objecten bestuurlijk en financieel kan worden geoptimaliseerd, in nauwe samenwerking met de betrokken decentrale overheden en natuurbeheerders. In 2003 zal een nieuw werkprogramma voor de RVR worden opgesteld, dat aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden. Dit werkprogramma zal de ontwikkeling van de RVR tot 2004 beschrijven, het jaar waarin de Raad wordt geëvalueerd.

2.2.6 Landelijk beslaghuis (beleidsartikel 7)

In 2001 heeft er overleg plaatsgevonden tussen het Openbaar Ministerie en Domeinen om te komen tot een efficiëntere werkwijze voor de bewaring van in beslag genomen goederen. Justitie wil de bewaring van beslagzaken op de politiebureaus en de rechtbankgriffies overhevelen naar Domeinen c.q. naar een door Domeinen te exploiteren Landelijk Beslaghuis. In 2002 wordt in overleg met Justitie en Politie een voorstel gemaakt voor de over te hevelen taken en bijbehorende middelen. In 2003 zal na het verkrijgen van goedkeuring door de betrokken bewindslieden worden overgegaan tot de daadwerkelijke realisatie van het Landelijk Beslaghuis.

2.2.7 Administratieve lasten

Het kabinet heeft als doelstelling een verantwoorde vermindering van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven met 25% ten opzichte van de situatie in 1994. Hieronder wordt toegelicht op welke wijze het ministerie van Financiën een bijdrage levert aan het bereiken van deze doelstelling.

Fiscale regelgeving

In tabel 1 wordt voor een zestal domeinen een kwantitatief overzicht gegeven van de ontwikkelingen in de administratieve lasten op fiscaal terrein vanaf 1995. Voor de belangrijkste terreinen (loon- en omzetbelasting) is vanaf 1995 een vergelijking van de ontwikkeling van de administratieve lasten mogelijk.

¹Het betreft hier de administratieve lasten van de volgende domeinen: loonbelasting, inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting, dividendbelasting, omzetbelasting en douanebepalingen/accijnzen. Ten behoeve van een beter inzicht in de effecten van beleidsmaatregelen zijn de bedragen gecorrigeerd naar prijspeil en volume van bedrijven in 1995. De administratieve lasten van de overige fiscale wetgevingsdomeinen zijn ter wille van de vergelijkbaarheid met voorgaande jaren hierin nog niet opgenomen; deze bedroegen in 2000 ongeveer 0,3 mld.

Het complex van fiscale uitvoeringsbesluiten en -regelingen is in 2001 bezien op vereenvoudiging en terugdringing van administratieve lasten. De resultaten van deze exercitie zijn in het voorjaar van 2002 aan de Tweede Kamer gemeld (Kamerstukken II 2001/02, 28 346, nr. 1). De maatregelen die hieruit voortvloeien zijn grotendeels in de loop van 2002 gerealiseerd. De hiermee gemoeide verlichting van de administratieve lasten bedraagt naar verwachting circa € 35 mln. structureel. Samen met de eerder bereikte besparing van € 270 mln. bedraagt de afname van de administratieve lasten in de periode 1995–2002 ruim € 300 mln.

De invulling van de voorgenomen stroomlijning van de heffingsgrondslag tussen de loonheffing en de werknemersverzekeringen bevindt zich in de wetgevende fase. Een wetsvoorstel voor de invulling op fiscaal terrein is in het voorjaar van 2002 aan de Tweede Kamer toegezonden (Kamerstukken II 2001/02, 28 371, nr. 1–3). Samen met de voorstellen over de werknemersverzekeringen is hiermee in totaal een administratieve lastenverlichting mogelijk van netto € 186 mln. structureel. Dit bedrag is samengesteld uit een jaarlijkse opbrengst van € 245 mln. bij de uitvoering van de werknemersverzekeringen en uit extra kosten ter grootte van € 59 mln. op fiscaal terrein. Doelstelling is de desbetreffende wetgeving begin 2003 in het Staatsblad te plaatsen.

De projecten frontoffice en Elektronische Heerendiensten dragen bij aan de vergemakkelijking en versnelling van het proces van aangifte doen en betalen van omzet- en loonbelasting en aan de inrichting van een elektronische dienst voor informatievragen van ondernemers. Het betreft meerjarenprojecten waarmee in de periode tot 2005 naar verwachting een structurele administratieve lastenverlichting van ruim € 150 mln. kan worden bereikt. Naar verwachting zullen in 2003 als gevolg van de beoogde activiteiten de eerste resultaten bij ondernemers zichtbaar worden. De verwachte structurele verlichting die aan de activiteiten in 2003 is toe te rekenen bedraagt circa € 50 mln. Daarnaast zullen vanaf 2003 de structurele effecten zichtbaar worden van de maatregelen zoals deze in het Belastingplan 2003 zijn opgenomen. Het betreft hier onder andere het afschaffen van de spaarloonregeling en het vervallen van de accountantsverklaringen bij enkele fiscale regelingen. Als gevolg van deze maatregelen kunnen de administratieve lasten naar verwachting structureel met € 70 mln. verminderen. Met inbegrip van de hiervoor aangegeven lastenverzwaring van € 60 mln. bedraagt de voor 2003 verwachte afname van de administratieve lasten dus circa € 60 mln.

Financieel Toezicht

In 2002 wordt een cross-sectoraal onderzoek gestart naar de administratieve lasten van effecteninstellingen, kredietinstellingen, verzekeraars en beleggingsinstellingen voortvloeiend uit de wet- en regelgeving op het gebied van de financiële markten. Het doel van het onderzoek is te bepalen:

– Wat de omvang en samenstelling van de administratieve lasten zijn op het gebied van de financiële markten. De omvang geeft op macroniveau een kwantificering van de administratieve lasten. De samenstelling verschaft inzicht op microniveau over de kosten per handeling alsmede over de frequentie van deze handelingen.

– Welke administratieve lasten vanuit de EU verplicht zijn, welke worden voorgeschreven maar nationaal kunnen worden ingevuld en welke nationaal bepaald worden.

Aan de hand van de nulmeting dient binnen het onderzoek een standaardkostenmodel ontwikkeld te worden. Dit rekenmodel dient de gebruiker in staat te stellen om zelf berekeningen uit te voeren. Daarnaast heeft het ministerie van Financiën met de financiële toezichthouders een start gemaakt om hun begrotingen en verantwoordingen aan de hand van het begrotingsmodel «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» (VBTB) op te stellen. Hierdoor kunnen de effecten van het beleid, waaronder administratieve lasten, beter in kaart worden gebracht en gemonitord.

De nieuwe functionele toezichtarchitectuur, zoals toegelicht in 2.2.9, biedt gelegenheid om efficiencyvoordelen op te sporen en om overlap binnen het toezicht te vermijden waardoor de kosten van toezicht (waaronder administratieve lasten) kunnen verminderen. Door de heldere scheiding van taken in de nieuwe toezichtstructuur zullen er betere incentives voor de toezichthouders zijn om verder oog te krijgen voor administratieve lasten. In het kader van de brede herziening van de Wet melding zeggenschap worden de bestaande meldingsplichten kritisch bezien en worden meldingen vereenvoudigd. Daarnaast wordt bezien hoe het one-stop meldingssyteem, waarbij meldingen onder de ene wet tevens dienst doen als meldingen onder de andere wet, en het gebruik van ICT-mogelijkheden verder kunnen worden ontwikkeld.

2.2.7 Duurzame Ontwikkeling

Duurzame Ontwikkeling kan met een aantal beleidsdoelstellingen van Financiën in verband worden gebracht. In het kader van «Vergroening belastingstelsel» zijn fiscale fundamenten gelegd waarmee Duurzame Ontwikkeling wordt ondersteund (doelstelling 3.1.2.1). Bij het bevorderen van financieel-economische ontwikkeling, structuurversterking en armoedebestrijding in minder ontwikkelde landen en transitielanden worden sociale, economische en ecologische factoren wereldwijd en met het oog op de toekomst met elkaar verbonden (doelstelling 3.4.2.4). Voor eigen land is het streven naar doelmatig en doeltreffend overheidsbeleid van belang voor Duurzame Ontwikkeling (doelstelling 3.8.2.2). In dit verband kan het overheidsbeleid in relatie tot de problematiek van de vergrijzing genoemd worden.

2.3 De begroting op hoofdlijnen

In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen een inzicht gegeven in de samenstelling en ontwikkeling van de uitgaven, niet-belastingontvangsten en belastingontvangsten op de IXB-begroting. Voorts wordt stilgestaan bij de belangrijkste wijzigingen (kasuitgaven en ontvangsten) die verwerkt zijn in de begroting 2003 ten opzichte van de begroting 2002. De mutaties inzake terrorisme en ombuigingen worden eveneens toegelicht in paragraaf 2.2.

De ontwikkeling van de uitgaven en een uitsplitsing naar een viertal categorieën, wordt in navolgende grafiek gepresenteerd.

Grafiek 2.1. Ontwikkeling uitgaven 1997–2007

De apparaatsuitgaven in grafiek 2.1 zijn voor 2003 geraamd op € 2,5 mld. Door de taakstellingen uit het Strategisch Akkoord en verwerkte versnellingen zullen de apparaatsuitgaven de komende jaren dalen.

De programma-uitgaven zullen in 2003 in totaal naar verwachting € 655 mln. bedragen.

Grafiek 2.2. Ontwikkeling niet-belastingontvangsten 1997–2007

De ontvangsten uit heffings- en invorderingsrente in grafiek 2.2 zijn hoger geraamd vanwege een hogere rentestand in 2001 die een structurele doorwerking heeft. De winstuitkering DNB bedraagt in 2002 € 1198 mln. De stijging van de winstafdracht 2002 ten opzichte van de begroting 2002 wordt vooral veroorzaakt door hoger dan geraamde verkoopopbrengsten als gevolg van een daling van de VS- en EMU-rente (waardoor koerswinsten op de verkochte obligaties zijn behaald). De verschillen met de raming voor de winstafdracht 2003 – 2006 worden veroorzaakt door (i) lagere renteopbrengsten als gevolg van een daling van de lange VS- en EMU-rente en (ii) lager monetair inkomen als gevolg van een daling van de bankbiljettencirculatie.

Grafiek 2.3. Ontwikkeling belastingontvangsten 1997–2003

De belastingontvangsten op kasbasis zijn voor 2003 geraamd op € 111,8 mld. Bij de vennootschapsbelasting is in 2002 sprake van een lichte daling van de kasopbrengst in verband met de negatieve winstontwikkeling van bedrijven in 2001.

Onderstaande tabellen bevatten de belangrijkste wijzigingen (uitgaven en ontvangsten) die verwerkt zijn in de begroting 2003 ten opzichte van de begroting 2002. Een volledig overzicht van de mutaties is opgenomen in de verdiepingsbijlage.

Het besluit proceskosten bestuursrecht is aangevuld met een regeling voor vergoeding van gemaakte bezwaarkosten indien een belastingplichtige in het gelijk wordt gesteld. De mutatie heeft betrekking op de vergoedingskosten die hiermee gemoeid zijn. De verhoging van de uitvoeringskosten fiscale wetsvoorstellen is onder andere bestemd voor het vangnet WOZ en de uitvoering van de energiepremieregeling. Bij het aantreden van het nieuwe kabinet is echter besloten deze energiepremieregeling om te zetten in een subsidieregeling waardoor in 2003 de uitgaven zijn gehalveerd en meerjarig tot nul zijn teruggebracht.

Tijdens de behandeling van de OCW-begroting 2002 heeft de Tweede Kamer het amendement Atsma aangenomen. De daarin genoemde dekking is voorlopig op het beleidsartikel Belastingen verwerkt.

In het kader van de terrorismebestrijding zullen taken worden geïntensiveerd. De taken van de FIOD/ECD, de uitbreiding van de controle naleving toezicht- en integriteitwetgeving en het uitbreiden van het materiële toezicht op de luchthaven behoren hiertoe.

In het Strategisch Akkoord komen generieke ombuigingen aan de orde. Voor Financiën betekent dit dat er een efficiency- en volumetaakstelling geldt en dat tevens een vermindering van de inhuur van externen moet worden bewerkstelligd. Deze taakstelling is verwerkt op het apparaat van de diverse beleidsartikelen. Tevens is later besloten tot een versnelling van de volume- en subsidietaakstelling. Deze extra taakstelling is tijdelijk geparkeerd op artikel 10 «onvoorzien».

De overige mutaties betreffen ramingbijstellingen bij onder meer loon- en prijsbijstelling en heffings- en invorderingsrente.

De mutaties verkopen Domeinen hebben betrekking op de lagere opbrengsten uit agrarische gronden als gevolg van handhaving van de verkoopstop. Daarnaast is er sprake van hogere opbrengsten uit de verkoop van het areaal met niet-agrarische bestemmingen en overige objecten.

Gezien de slechte economische situatie in Argentinië wordt een sterke daling van de provenuontvangsten verwacht en is de raming meerjarig bijgesteld. Mutaties van de heffings- en invorderingsrente en van de winstuitkering DNB zijn een gevolg van ramingbijstellingen. De ontvangsten muntwezen zijn bijgesteld omdat het project om de guldenmunten te ontwaarden later is gestart.

De Belastingdienst heeft per 1-1-2003 de baten-lastendienststatus. De Belastingdienst heeft een beroep op de leenfaciliteit gedaan ter financiering van de boekwaarde van de vaste activa. De door de Belastingdienst betaalde vergoeding voor de overgedragen vermogensbestanddelen (€ 475 mln.) is een niet-relevante ontvangst op de begroting van Financiën.

3. BELEIDSARTIKELEN

3.1 Belastingen

3.1.1 Algemene beleidsdoelstelling

De hoofddoelstelling van de fiscale activiteiten van het ministerie van Financiën is:

Optimaal vorm en uitvoering geven aan de fiscale politiek van de regering.

Binnen het ministerie van Financiën draagt Fiscale Zaken bij aan deze doelstelling door advisering over en implementatie van het algemeen fiscaal- en douanebeleid voor de korte en langere termijn, het vormgeven van het fiscale stelsel en het verzorgen van het wetgevingsproces daartoe. Ook vervult Fiscale Zaken een centrale rol in de standpuntbepaling van Nederland over voorstellen tot belastingharmonisatie binnen de Europese Unie.

De Belastingdienst is binnen het ministerie verantwoordelijk voor het uitvoeringsaspect van deze doelstelling. Deze bestaat uit de inrichting én de uitvoering van de heffing, controle en inning van de rijksbelastingen inclusief de douanerechten. Met inbegrip van het adviseren over en implementeren van het uitvoeringsbeleid, voert de Belastingdienst daarnaast ook niet-fiscale taken uit zoals de controle op invoer, doorvoer en uitvoer van goederen ten behoeve van andere departementen, de premieheffing volksverzekeringen en handhavingstaken op het terrein van economische ordening en financiële integriteit.

Met ingang van 1 januari 2003 heeft de Belastingdienst de status van een baten-lastendienst. Dit betekent onder meer dat de apparaatsbegroting van de Belastingdienst het resultaat is van een gepland aantal te realiseren producten waarvoor een standaard vergoeding per product wordt verkregen. De begroting van de Belastingdienst is opgenomen in de baten-lastenparagraaf (hoofdstuk 6). Voor meer specifieke informatie over de bedrijfsvoering van de Belastingdienst en in het bijzonder over de uitvoeringskosten in relatie tot de te realiseren producten wordt verwezen naar deze paragraaf.

Vanuit zijn taak als rechtshandhavingorganisatie heeft de Belastingdienst zijn strategische doelstelling geformuleerd:

Het onderhouden en versterken van de bereidheid van belastingplichtigen tot nakoming van hun wettelijke verplichtingen (compliance).

De Belastingdienst streeft er naar deze doelstelling te realiseren door elke belastingplichtige de aandacht te geven die correspondeert met zijn nalevingsgedrag en met de risico's die worden gelopen. Een dienstverlenende attitude van de Belastingdienst onderhoudt of versterkt de bereidheid van de belastingplichtige tot het voldoen aan zijn verplichtingen.

Door een effectief toezicht en intensieve opsporing van fraude wordt non-compliant gedrag tegengegaan. Dit alles wordt ondersteund door een doelmatige bedrijfsvoering. De basisgedachte is dus, dat – gegeven de fiscale wetgeving – de opbrengsten uit rijksbelastingen worden geoptimaliseerd als de compliance van de belastingplichtigen wordt bevorderd en de non-compliance (pro-)actief wordt tegengegaan.

3.1.2 Operationele doelstellingen

3.1.2.1 Operationele doelstelling 1 Financieringsfunctie en instrumentele inzet van de belastingheffing.

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsuitgaven en het bijdragen aan de realisatie van niet-fiscale doelstellingen van overheidsbeleid.

Hoofddoelstelling van de belastingheffing vormt het voortbrengen van inkomsten voor de financiering van de overheidsuitgaven. Daarnaast heeft de belastingheffing een instrumentele functie. Dit houdt in dat het fiscale instrument, door de wijze waarop het fiscale stelsel is ingericht, kan worden ingezet voor de realisatie van niet-fiscale doelstellingen van overheidsbeleid. De inrichting van het fiscale stelsel omvat zowel de primaire heffingsstructuur als fiscale stimuleringsregelingen (belastinguitgaven) en regulerende heffingen. Deze regelingen kunnen worden ingezet voor de realisatie van niet-fiscale doelstellingen die vaak mede op het beleidsterrein van andere departementen liggen.

Op nationaal niveau spelen de ontwikkeling en aanpassing van fiscale wet- en regelgeving een cruciale rol bij de invulling van deze doelstelling. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om aspecten van rechtmatigheid en samenhangende wetopbouw, maar ook om een scherp oog voor economische gevolgen van wetgeving. Daarnaast is de Europese context zeer relevant voor de ontwikkeling van fiscale beleidsvoorstellen. Ook hiervoor geldt, net als op nationaal niveau, dat wordt gekeken naar de macro-economische doorwerking (economische groei, werkgelegenheid, inflatie), naar de micro-economische consequenties (gevolgen voor marktordening, keuzevrijheid), naar de juridische implicaties (wetsystematiek, gevolgen voor andere wetgeving) en naar budgettaire inpasbaarheid.

Voor het monitoren van de mate waarin de operationele doelstelling wordt bereikt en van de daarmee samenhangende uitgaven wordt gebruik gemaakt van de volgende prestatiegegevens en evaluatieonderzoeken:

• De doelmatigheid en de micro- en macro-economische doorwerking worden regelmatig geanalyseerd en geëvalueerd. De evaluatie van de belastingherziening 2001 (inclusief de vermogensrendementsheffing) zal onder meer aandacht schenken aan deze aspecten. Bij deze evaluatie wordt tevens de werking van het fiscale stelsel beoordeeld op onder meer de aspecten rechtmatigheid en doeltreffendheid.

• Het genereren van inkomsten wordt verantwoord in bijlage 3 van de Miljoenennota. Daar wordt een overzicht gegeven van de ramingen en realisaties van de belastingopbrengst en een analyse van de ontwikkeling in de ontvangsten.

• In bijlage 5 van de Miljoenennota wordt een overzicht gegeven van het met de belastinguitgaven gemoeide budgettaire beslag. De prestatiegegevens inzake de maatschappelijke economische effecten van de belastinguitgaven (outcome) worden vermeld in de begrotingen van de vakdepartementen, voor zover sprake is van een directe relatie tussen belastinguitgaven en de in die begrotingen opgenomen beleidsartikelen.

3.1.2.2 Operationele doelstelling 2 Terugkoppeling

Het tijdig signaleren en oplossen van knelpunten in de uitvoering van fiscale wetgeving.

Ten aanzien van de terugkoppeling van het uitvoeringstraject naar de fiscale wetgeving kunnen twee fasen worden onderscheiden, te weten de voorbereidingsfase en de uitvoeringsfase.

Voorbereidingsfase

Fiscale wet- en regelgeving die inhoud geeft aan de algemene en specifieke doelstellingen van het fiscale beleid, kan niet zonder een adequate uitvoering. De voorgenomen fiscale weten regelgeving wordt in de ontwerpfase dan ook getoetst op kwaliteit en op uitvoeringsaspecten. Bij de uitvoerings-toets wordt onder meer gekeken naar de eenvoud en begrijpelijkheid van de wet- en regelgeving, alsmede naar de controleerbaarheid. Tevens moet nieuwe fiscale wet- en regelgeving zodanig worden vormgegeven dat misbruik en oneigenlijk gebruik alsmede onnodige administratieve lasten zo veel mogelijk worden voorkomen.

Uitgangspunt bij nieuwe fiscale wet- en regelgeving is dat de Belastingdienst en indien mogelijk ook maatschappelijke organisaties al in de ontwerpfase bij het wetgevingstraject worden betrokken teneinde knelpunten in de sfeer van de uitvoeringspraktijk zoveel mogelijk voor te zijn.

Uitvoeringsfase

Na de invoering van fiscale regelgeving kunnen er toch onvoorziene knelpunten opkomen. Het signaleren van dergelijke knelpunten is voor een deel een spontaan proces, waarbij in de praktijk geconstateerde knelpunten met betrekking tot de vormgeving van de regelgeving – doorgaans via zogenoemde kennisgroepen van de Belastingdienst – worden gemeld aan de betrokken beleidsdirecties van het ministerie. Voor grote projecten wordt het signaleren van knelpunten vaak meer geformaliseerd. Een voorbeeld daarvan is de Commissie voor de invoerings- en uitvoeringsaspecten van de belastingherziening 2001 (Commissie Thunnissen-De Waard).

Een derde benadering voor het signaleren van knelpunten is de periodieke toetsing van de bestaande fiscale regelgeving door middel van signaaltoetsen en evaluatieonderzoeken. In signaaltoetsen worden bepaalde signalen uit de samenleving over mogelijke problemen bij de uitvoering van regelgeving onderzocht. De uitkomst hiervan kan zijn dat knelpunten in de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid bij specifieke (kleinere) onderdelen van het bestaande recht worden vastgesteld en onder de aandacht van de wetgever gebracht. In 2003 is de signaaltoets Ruimterekening inzake de kostenaftrek buitenlandse deelnemingen (artikel 13 lid 1 VpB) gepland. Wat de evaluatieonderzoeken betreft zijn in dit verband alleen de evaluatieonderzoeken relevant die zich (tevens) richten op de grotere knelpunten in de uitvoering, voor zover deze knelpunten zijn toe te schrijven aan de wetgeving. Voor de begrotingsperiode zijn dit de Evaluatie Belastingherziening 2001 (waaronder de vermogensrendementsheffing) die zal worden afgerond in 2005, de Evaluatie Wet fiscale infrastructuur die in 2003 wordt uitgevoerd, de Evaluatie Wet Bestuurlijke Boeten en de Evaluatie Aandelenoptieregeling die in 2004 worden afgerond.

3.1.2.3 Operationele doelstelling 3 Dienstverlening

De dienstverlening van de Belastingdienst is er op gericht het voor de belastingplichtigen zo gemakkelijk en transparant mogelijk te maken om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen. De dienstverlening kenmerkt zich door bereikbaarheid, snelheid en klantgerichtheid. De dienstverlening levert daarmee een bijdrage aan de compliance doelstelling van de Belastingdienst.

Bij de dienstverlening van de Belastingdienst kan worden gedacht aan voorlichting en informatieverstrekking. De informatieverstrekking kan zowel reactief als pro-actief zijn, maar is wel steeds gericht op bij de klant levende vragen. Daarnaast kan bij de dienstverlening ook worden gedacht aan het mogelijk maken van elektronische aangiften en van een snelle teruggaaf van te veel betaalde of te veel ingehouden belasting. Voor de komende jaren zijn de volgende beleidsintenties geformuleerd.

1. Intensivering elektronische informatievoorziening en dienstverlening

De Belastingdienst biedt de dienstverlening aan via een aantal kanalen, te weten elektronisch (via internet en diskette), telefonisch, fysiek (informatieverstrekking aan de balie of hulp bij aangifte) en via het «papieren kanaal». De belastingplichtige kan zich tot de Belastingdienst wenden via het medium (kanaal) dat hem/haar zelf het beste uitkomt. Er wordt naar gestreefd om door een verdere intensivering van de elektronische informatievoorziening door middel van e-mail en informatiediensten via internet, de papieren informatievoorziening verder terug te dringen.

2. Uitbreiding elektronische transactiediensten

In de loop van 2003 kan een deel van de transacties met de Belastingdienst met een elektronisch formulier via het net worden gedaan. Op de website zijn verschillende gestructureerde formulieren aanwezig, die gebruikt kunnen worden om transacties te plegen. Een aantal Douanetransacties kan elektronisch plaatsvinden: uitvoer (nu en 2003), periodieke aangifte (2003), invoer (nu en 2003), doorvoer (2004) en binnenbrengen (2004). Fiscale hulp wordt niet aangeboden. Op termijn moet de belastingplichtige een groot aantal elektronische formulieren op internet kunnen vinden. Het totale project neemt enkele jaren in beslag.

3. Verdere integratie van informatiekanalen

De verschillende kanalen worden verder geïntegreerd. De klant krijgt in beginsel hetzelfde antwoord op een vraag ongeacht het gekozen kanaal: telefonie (met dialoogondersteuning), e-mail (met een antwoordenbibliotheek), internet (met antwoorden op FAQ's). De antwoorden worden beheerd in één kennissysteem.

Kerncijfers dienstverlening

De kerncijfers dienstverlening schetsen een beeld van de prestaties van de Belastingdienst op dit terrein. De zes kerncijfers zijn geïndexeerd, waarbij 1995 het basisjaar vormt. De index dienstverlening is opgebouwd uit het gewogen gemiddelde van de zes kerncijfers. Onderstaande tabel geeft een overzicht van het verloop van de kerncijfers vanaf 1995.

Toelichting: De norm voor het percentage afgehandelde telefoongesprekken is in de eerste vier maanden van 2002 voor het eerst weer gehaald, waardoor weer het niveau van 1995 is bereikt. Dit is toe te schrijven aan maatregelen in het najaar van 2001 om de capaciteit te vergroten alsmede aan het achterblijven van het telefonische aanbod bij de prognose voor 2002 als gevolg van veelvuldig gebruik van internet en aangifteprogrammatuur. Doel is om dit niveau in 2003 vast te houden. Voor de overige kerncijfers wordt – als uitvloeisel van bovengenoemde beleidsintenties – een beperkte verbetering ten opzichte van 2002 nagestreefd dan wel een stabiele situatie vanaf 2002.

3.1.2.4 Operationele doelstelling 4 Intensief toezicht en opsporing (ITO)

Het toezicht van de Belastingdienst is gericht op het pro-actief en repressief tegengaan van non-compliant gedrag van belastingplichtigen.

De toezichts- en opsporingsfunctie van de Belastingdienst is gericht op de feitelijke handhaving van de belastingwetgeving volgens het rechtsgelijkheidsbeginsel. Beoordeeld wordt of en in hoeverre belastingplichtigen voldoen aan hun wettelijke verplichtingen. Ook wordt door middel van toezicht en opsporing het niet nakomen van deze verplichtingen gecorrigeerd. Om de effectiviteit en de efficiency van het toezichtsproces te verhogen wordt ervoor gekozen om risicogericht te werken. Risicogericht toezicht betekent dat vooraf wordt bepaald waar het risico van non-compliant gedrag van belastingplichtigen het grootst is. Vervolgens wordt het toezicht daadwerkelijk gericht op en beperkt tot deze vooraf bepaalde risico's.

Voor de komende jaren zijn wat betreft het toezicht de volgende beleidsintenties geformuleerd:

1. Geautomatiseerd afdoen aangiften

Waar mogelijk vindt het toezicht langs geautomatiseerde weg plaats. Door middel van onder meer bestandsvergelijkingen en selectiemodules kunnen aangiften e.d. automatisch worden beoordeeld. Dit wordt ook wel massaal toezicht genoemd (zie hierna onder 1.2.5). Daarnaast blijft individueel toezicht door deskundige medewerkers noodzakelijk. Dit wordt intensief toezicht genoemd. Er wordt de komende jaren naar gestreefd minimaal 70% van de aangiften inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting automatisch af te doen, zo nodig inclusief correcties op basis van vergelijking van gegevens. Dit betekent dat maximaal 30% van deze aangiften wordt aangeboden aan de kantoren voor intensieve behandeling op basis van geselecteerde risico's. Een noodzakelijke voorwaarde hiervoor is – wat de vennootschapsbelasting betreft – dat de landelijke invoering van de gestructureerde winstaangifte de komende jaren van de grond komt.

2. Verbetering risicoselectie

De risicoselectie vindt steeds meer geautomatiseerd plaats aan de hand van vooraf vastgestelde criteria, zoals de kans op een positief correctieresultaat, het fiscaal en financieel belang en de aandachtscategorie. Daarnaast speelt bij de risicoselectie de uitstraling naar en de beeldvorming bij de omgeving een rol (bijvoorbeeld brancheacties).Tenslotte wordt bij de selectie gekeken naar het gewenste minimale percentage of aantal posten dat behandeld moet worden om invulling te geven aan de preventieve werking van het toezichtsproces. Een evenwichtige spreiding over alle belastingmiddelen is daarbij gewenst.

In 2003 moet in het geautomatiseerde selectieproces een volledig beeld beschikbaar zijn van de risico's in de niet-winstsfeer. Het proces van zoeken, vinden, analyseren en vaststellen van de risico's in de winstsfeer moet de komende jaren verder ontwikkeld worden. Dat geldt zowel voor de reikwijdte (niet alleen de grote belastingmiddelen, maar ook de kleinere) als voor de inhoud van het proces: meer aandacht voor materiële en actuele risico's.

Wat het selectieproces voor de winstrisico's betreft, moet in 2003 een besluit worden genomen – op basis van de uitkomsten van de evaluatie van de tot nu toe gehouden proeven – over de landelijke invoering de komende jaren van de gestructureerde winstaangifte.

3. Intensivering toezicht Douane

In 2003 wordt het toezicht van de Douane geïntensiveerd door middel van surveillance te water en langs de kust en mobiel toezicht in het binnenland. Het mobiel toezicht wordt onder meer verbeterd door een centrale regiefunctie voor het ontvangen van meldingen en uitzetten van controleopdrachten. Er wordt gestreefd naar een groei van het aantal administratieve en fysieke controles, onder meer door een verdere digitalisering van het aangifteproces, het werken op lokatie bij de klant en een verbetering van de risicoanalyse en -selectie. De streefwaarden ten aanzien van de controleresultaten van de Douane zijn verwerkt in de kerncijfers «intensief toezicht en opsporing» (zie hierna).

4. Beleidsintenties fraudebestrijding

De opsporingsactiviteiten en de strafrechtelijke vervolging vormen het sluitstuk van het toezicht. Tegen belastingplichtigen die de meest vergaande vorm van non-compliance – fraude – vertonen, wordt repressief opgetreden. Repressief optreden heeft tevens een preventieve werking ter bevordering van compliance in het algemeen.

Aangezien opsporing de zwaarste vorm van rechtshandhaving is, moeten in beginsel alle zaken die door de Fiscale Inlichtingenen Opsporingsdienst-Economische Controledienst (FIOD-ECD) worden aangeboden aan het Openbaar Ministerie, vervolgingswaardig zijn. Voor 2003 is uitgangspunt dat 90% van de zaken die bij het Openbaar Ministerie worden aangemeld leidt tot strafrechtelijke veroordelingen. In alle niet strafrechtelijk veroordeelde gevallen worden administratieve boeten opgelegd. In het opsporingsproces gaat het niet alleen om fiscale (Douane)fraude. Ook bij financieel-economische en goederenfraude heeft de FIOD-ECD een taak. Zo wordt in de komende periode op de aandachtsgebieden financiële integriteit, terrorisme en veiligheid het handhavingsbeleid versterkt.

De kwaliteit van de toepassing van wet- en regelgeving bij de belangrijkste middelen wordt jaarlijks gemeten door middel van de fiscale kwaliteitsindex (FIX). Het indexcijfer steeg van 100 in 1999 naar 108 in 2001. Voor de overige belastingmiddelen en de niet-fiscale douanetaken geschiedt deze toetsing in een 5-jarige cyclus.

Kerncijfers intensief toezicht en opsporing

Hieronder worden de resultaten van het primair proces intensief toezicht en opsporing toegelicht.

*De cijfers over 1999 en 2000 zijn opwaarts bijgesteld wegens gebleken onvolledigheid van de gegevens over die jaren.

**Vanaf 1999 inclusief controles met de containerscanners.

Toelichting:

Met betrekking tot het kerncijfer achterstand in de invordering wordt rekening gehouden met een trendmatige stijging van het bedrag aan aanslagen waartegen bezwaar wordt ingediend of beroep ingesteld. Gedurende deze periode wordt de invordering opgeschort totdat de verschuldigdheid definitief vast staat. Op grond hiervan wordt een toename in de achterstand voorzien en derhalve een daling van het kerncijfer. De stijging van het aantal definitieve aanslagen inkomensheffing is een gevolg van de toename van het aantal belastingplichtigen in verband met de Wet IB 2001. Aangezien in 2001 veel energie is gestoken in opleidingen over de Wet IB 2001 en daarnaast prioriteit is gegeven aan het wegwerken en voorkomen van voorraden in de aanslagregeling inkomensheffing, is het aantal veldtoetsingen in 2001 afgenomen. In 2002 vereist de uitvoering van en communicatie over de nieuwe belastingwetgeving extra aandacht, waardoor geen stijging van het aantal veldtoetsen ten opzichte van 2001 wordt verwacht. Voor 2003 wordt handhaving van het niveau van 2002 haalbaar geacht. De nagestreefde stijging in de controles en bekeuringen van de douane geeft concreet de beoogde intensivering van het toezicht van de douane weer. De versterking van de fraudebestrijding leidt hoogst waarschijnlijk tot een stijging van het aantal processen-verbaal FIOD-ECD. Voor de overige kerncijfers met betrekking tot toezicht en opsporing wordt een stabiele situatie vanaf 2002 nagestreefd.

3.1.2.5 Operationele doelstelling 5 Massale (bedrijfs)processen

De massale processen ondersteunen de dienstverlening en de toezichts- en opsporingsfunctie van de Belastingdienst door het snel afwikkelen van gegevens- en documentstromen.

Grofweg worden alle processen in de organisatie waarin substantiële informatiestromen verwerkt worden, behalve daar waar fiscale kennis nodig is voor de behandeling van de informatiestroom, tot de massale processen gerekend. Door een efficiënte verwerking en selectie van informatie in de massale processen ontstaat meer ruimte voor gericht toezicht en een goede dienstverlening. De massale processen leveren daarmee een belangrijke bijdrage aan de operationele doelstellingen dienstverlening en intensief toezicht en opsporing. In het algemeen kan gesteld worden dat de massale processen de snelheid (in termen van doorlooptijden) en de doelmatigheid van het gehele primaire proces van de Belastingdienst verhogen.

Voor de komende jaren zijn de volgende beleidsintenties geformuleerd.

1. Snel en foutloos verwerken van gegevens

Alle aangeleverde gegevens worden binnen vijf werkdagen verwerkt. In minimaal 95% van de gevallen worden de aangeleverde gegevens correct verwerkt.

2. Verbetering inningsproces

Bij het inningsproces moet de klant beter worden ondersteund. Zo zal in dit proces de klant, met name zijn betalingsgedrag en risicoprofiel, meer centraal staan dan zijn openstaande aanslag. Inningshandelingen moeten voorts verder worden gestandaardiseerd en zoveel mogelijk geautomatiseerd (massaal) worden uitgevoerd.

3. Massale verwerking aanslagbelastingen

Het gehele proces van de centrale massale verwerking van de aanslagbelastingen inclusief de deelprocessen risicoweging, risicotoedeling en berekening wordt generiek ingericht en operationeel gemaakt. In 2003 wordt ten aanzien van de verwerking van de aangiftebelastingen en de teruggaaf- en subsidieregelingen een visie ontwikkeld alsmede een ontwikkelings- en implementatieplan opgesteld. Daarbij zijn uiterlijk in 2003 de eerste gegevensstromen (milieubelastingen en btw-compensatiefonds) geïmplementeerd. In 2006 is de centrale verwerking van de aangiftebelastingen en de teruggaaf- en subsidieregelingen operationeel.

Kerncijfers massale (bedrijfs)processen

Hieronder wordt een beeld geschetst van de prestaties van de Belastingdienst op het gebied van de (massale) bedrijfsprocessen. Het geïndexeerd kengetal voor bedrijfsprocessen is opgebouwd uit drie kerncijfers, te weten de volumeproductiviteit, de arbeidsproductiviteit en het tempo kasstroom.

Toelichting:

De arbeidsproductiviteit geeft de relatie weer tussen het productievolume en de personele bezetting van de Belastingdienst. Het productievolume omvat onder meer de voorlopige en definitieve aanslagen, naheffingsaanslagen en dwangbevelen. De verwachte stijging van het productie-aanbod wordt in toenemende mate geautomatiseerd verwerkt. Dit leidt – bij een stabiele personele bezetting – tot een stijging van de arbeidsproductiviteit. In het kerncijfer volumeproductiviteit wordt gemeten hoe het productievolume en de reële apparaatsuitgaven zich tot elkaar verhouden. In 2002 stabiliseren de reële apparaatsuitgaven zich, terwijl deze met ingang van 2003 dalen. Dit alles bij een voortgaande lichte stijging van het productievolume. Dit leidt tot een stijging van de volumeproductiviteit in 2002 en 2003. Het tempo kasstroom geeft aan in welke mate de Belastingdienst erin slaagt de over een belastingjaar verschuldigde belasting al binnen dat jaar te innen. Daartoe worden de kasopbrengsten uitgedrukt in een percentage van de verschuldigde belasting.

3.1.2.6 Samenvatting prestatiegegevens

Onderstaand figuur geeft het verloop weer van de verschillende kengetallen. De cijfers zijn geïndexeerd, waarbij 1995 het basisjaar is. De streefwaarden voor 2002 en 2003 zijn eveneens meegenomen in de grafiek.

Figuur 1: Strategische kengetallen

Toelichting:

Uit de grafiek blijkt dat het strategische kengetal dienstverlening en het strategische kengetal toezicht en opsporing in 2003 op een hoger niveau liggen dan in 2001. Ten opzichte van 2002 wordt voor het strategische kengetal dienstverlening een stabiele situatie nagestreefd, terwijl voor het strategische kengetal toezicht en opsporing opnieuw een lichte verbetering mogelijk wordt geacht. Dit ambitieniveau moet mede worden bezien in het licht van de in 2003 door te voeren veranderingen in de organisatie en besturing van de Belastingdienst, alsmede de taakstellingen voortvloeiend uit het Strategisch Akkoord van het nieuwe kabinet. Voor de massale bedrijfsprocessen geldt dat voor 2003, evenals voor 2002, een stijging wordt verwacht. Een nadere onderbouwing van de ontwikkeling van de drie strategische kengetallen wordt in de paragrafen 3.1.2.3 t/m 3.1.2.5 gegeven.

*Vanaf 2004 worden in de begroting andere kerncijfers opgenomen dan in de huidige begroting 2003 (zie groeiparagraaf).

3.1.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

De strategische doelstellingen die zijn opgenomen in het beleidsartikel Belastingen worden uitgevoerd binnen de in de tabel opgenomen reeks apparaatsuitgaven. Met ingang van 1 januari 2003 is de Belastingdienst een baten-lastendienst die valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën. De apparaatsuitgaven van de Belastingdienst worden toegelicht in de afzonderlijke baten-lastenbegroting. Hieronder is een overzicht opgenomen waarin de aansluiting tussen de baten-lastenbegroting van de Belastingdienst en het beleidsartikel is weergegeven.

De programma-uitgaven onder doelstelling 4 omvatten vooral waarderingskosten op grond van de Wet Waardering Onroerende Zaken (WOZ). De WOZ geeft algemene regels voor de waardering van onroerende zaken ten behoeve van verschillende belastingen. De kosten van de waardering worden gedragen door de gemeenten, de waterschappen en door de Belastingdienst. De kosten van de WOZ zullen in 2003 incidenteel stijgen als gevolg van de vangnet regeling. Deze vangnetregeling is ingesteld om gemeenten die noodzakelijkerwijs meer kosten moeten maken dan thans wordt vergoed, met terugwerkende kracht aanvullend te compenseren.

De ontvangst in 2003 van € 475 mln. is van boekhoudkundige-technische aard en is de consequentie van de baten-lastendienst status per 1-1-2003 van de Belastingdienst. Op de openingsbalans van de Belastingdienst wordt tegenover de lening van Financiën aan de Belastingdienst de overdracht van vermogensbeheer geactiveerd voor de boekwaarde. Er vindt nu als het ware een verrekening plaats voor de overdracht van vermogensbestanddelen van Financiën naar de Belastingdienst.

De belastingontvangsten in de tabel budgettaire gevolgen zijn netto-ontvangsten na aftrek van de ontvangsten die ten behoeve van het gemeentefonds en provinciefonds worden afgezonderd op basis van de Financiële-verhoudingswet (Fvw).

De belastingontvangsten in de tabellen 1 en 2 van de verdiepingsbijlage zijn voor aftrek van de afzondering ten behoeve van het gemeente- en provinciefonds. In de onderstaande tabel staat de aansluiting van de Miljoenennota 2003 met de begroting IX-B. De nadere toelichting van de belastingontvangsten staat in de verdiepingsbijlage.

¹ Vanaf 2002 worden de afdrachten aan en ontvangsten van de eigen middelen van de Europese Unie op de Rijksbegroting verantwoord; voorheen werden deze buiten de Rijksbegroting geboekt.

Budgetflexibiliteit

Toelichting:

Van de totaal geraamde kasuitgaven betreft gemiddeld 80% apparaatuitgaven. Van de geraamde programma-uitgaven heeft € 550 mln. betrekking op de raming voor uitgaven op het gebied van de heffings- en invorderingsrente, die een wettelijke grondslag hebben. Overigens staan hier ook renteontvangsten tegenover van € 750 mln. In geval dat naar een andere systematiek zou worden overgegaan is de veronderstelling dat na een overgangsperiode van 1 jaar deze uitgaven waarschijnlijk niet langer als juridisch verplicht zijn te beschouwen. Voor de geraamde WOZ-uitgaven zijn contractuele verplichtingen en daarmee juridisch verplicht. De overige uitgaven hebben voornamelijk betrekking op de vergoeding proceskosten. Een aanpassing van onderliggende regelingen zal leiden tot aflopende juridische verplichtingen. Ook hiervoor wordt vooralsnog verondersteld dat samenhangende uitgaven dientengevolge vanaf 2004 niet als juridisch verplicht zullen worden beschouwd.

3.2 Financiële Markten

3.2.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het bijdragen aan condities voor goed functionerende en internationaal concurrerende financiële markten.

De dynamiek in de financiële sector vergt een alerte houding van de overheid. Primaire drijfveer van het overheidsbeleid is het bevorderen van goed functionerende en internationaal concurrerende financiële markten en van het vertrouwen in het financiële stelsel. Kernelementen zijn het bevorderen van de stabiliteit van het financiële stelsel en van financiële instellingen, goede werking van effectenmarkten, marktwerking, goed gedrag van financiële marktpartijen ten opzichte van de consument, een adequate muntcirculatie, een soepel betalingsverkeer en integriteit van het financiële systeem.

3.2.2 Operationele doelstellingen

3.2.2.1 Operationele doelstelling 1 Toezicht op de financiële sector

Het creëren van een slagvaardige en effectieve institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële markten.

De dynamiek in de financiële marktsector (cross-sector ontwikkelingen en internationalisering) maakt een continue aandacht voor de doeltreffendheid, marktgerichtheid en efficiëntie van het toezicht noodzakelijk. Beleidsuitgangspunt daarbij is het voorkomen van overlap en lacunes in het toezicht, toezichtarbitrage en het blijvend faciliteren en stimuleren van de concurrentiekracht van de Nederlandse financiële marktsector.

In dit licht is in 2002, na steun van de Tweede Kamer voor de nota Hervorming van het toezicht op de financiële marktsector, gestart met de hervorming van het toezicht op de financiële marktsector. De sectorale toezichtbenadering (separaat toezicht op banken, verzekeraars en effecteninstellingen) is vervangen door een functionele benadering van het toezicht waarin een eenduidige en gelijke aanpak voor de gehele financiële marktsector centraal staat op prudentiële en gedragsaspecten. De kanteling van het toezicht van sectoraal naar functioneel (prudentieel, gedrag) kan aldus een noodzakelijke bijdrage leveren aan (i) doeltreffend toezicht gericht op financiële soliditeit en op gedrag van instellingen onderling alsmede richting consument, (ii) marktgericht toezicht geënt op concurrentiekracht van financiële instellingen en (iii) beheersing van administratieve en toezichtlasten. Bij de analyse voorafgaand aan de keuze voor de nieuwe functionele vormgeving van het toezicht zijn de in de praktijk gebleken voor- en nadelen van het sectorale model, aangevuld met de Raad van Financiële Toezichthouders (RFT) op sectoroverstijgend terrein meegewogen. De in de begroting 2002 aangekondigde evaluatie van de RFT komt daarmee te vervallen.

De herschikking van het toezicht heeft in eerste instantie grotendeels op basis van bestaande wetgeving vorm gekregen. Om vervolgens de voordelen van het nieuwe model volledig tot hun recht te kunnen laten komen, zal ook de huidige wetgevingstructuur worden gekanteld van sectoraal naar functioneel. In 2003 zal op dit terrein een aantal belangrijke slagen worden gemaakt. Naar verwachting krijgt de juridische implementatie van het nieuwe toezichtmodel zijn verdere beslag in 2003 en 2004.

Prestatiemeting

Prestatie-indicator is de mate van realisatie van versterking van de operationele slagkracht en efficiëntie in de institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële markten. Operationele beleidsdoelstelling 1 schept de voorwaarden voor operationele beleidsdoelstellingen 2, 3, 4 en 5. De prestatiemeting van operationele beleidsdoelstelling 1 vindt daarom plaats door de operationele beleidsdoelstellingen 2, 3, 4 en 5 gezamenlijk te toetsen op (i) doeltreffendheid van het toezicht, (ii) efficiëntie van het toezicht en (iii) wet- en regelgeving en (iv) internationaal gebied. Onderstaand is per aspect weergegeven hoe deze toetsing plaatsvindt.

• Doeltreffendheid van het toezicht. Dit geeft aan in welke mate de doelstellingen van het toezicht worden verwezenlijkt. De doeltreffendheid van het toezicht zal hoofdzakelijk worden gemeten aan de hand van de vijfjaarlijkse evaluaties van de financiële toezichthouders. Daarnaast zal voor de jaarlijkse prestatiemeting gebruik worden gemaakt van de mate waarin de toezichthouders hun doelstellingen realiseren aan de hand van de gegevens in jaarverslagen en de begrotingen van de financiële toezichthouders alsmede in het jaarverslag van de RFT.

• Efficiëntie van het toezicht. Hierbij gaat het om de vraag of de doelstellingen van het toezicht worden bereikt met zo min mogelijk vermijdbare financiële en administratieve lasten. De efficiëntie van het toezicht zal jaarlijks worden gemonitord aan de hand van de jaarlijkse kosten van het toezicht. Daarnaast zal de monitoring plaatsvinden aan de hand van de omvang van administratieve lasten voor onder toezicht gestelden voortvloeiend uit toezichtwet- en regelgeving. In dit kader zal een onderzoek worden uitgevoerd naar de administratieve lasten voortvloeiend uit wet- en regelgeving op het terrein van de financiële markten.

• Wet- en regelgeving. De prestatie op het gebied van wet- en regelgeving wordt gemeten aan de hand van het aantal wetten en het gerealiseerde tijdpad.

• Internationaal gebied. Prestaties op internationaal gebied worden gemonitord aan de hand van de mate en tijdsduur van implementatie van de internationale normen (waaronder Europese richtlijnen). Daarbij zij opgemerkt dat een groot deel van het beleid en de regelgeving op het terrein van de financiële markten in de EU-onderhandelingen tot stand komt en slechts beperkt beïnvloedbaar is vanuit Nederland.

3.2.2.2 Operationele doelstelling 2 Goed functionerende markt voor financiële diensten

Het realiseren van randvoorwaarden voor een goed functionerende markt voor financiële diensten en het bevorderen van een goede positie van de consument door middel van het stellen van eisen aan het gedrag van financiële instellingen en andere marktpartijen.

Het beleid ziet toe op de relaties tussen marktpartijen op de markten van financiële diensten (van aanbieders met consumenten en tussen aanbieders onderling). De focus ligt op het bevorderen van de kwaliteit van de dienstverlening, onder meer door de transparantie van financiële producten en diensten te verbeteren en de betrouwbaarheid en deskundigheid van de financiële dienstverleners te borgen. Ook zijn de toegankelijkheid van de financiële markten en de mobiliteit van consumenten op deze markten belangrijke aandachtsvelden. Daarnaast worden randvoorwaarden ontwikkeld voor een efficiënt en veilig betalingsverkeer.

Marktwerking staat daarbij voorop. Het beleid moet maximaal ruimte laten voor nieuwe ontwikkelingen en aanbieders en tussenpersonen dienen onder gelijke voorwaarden met elkaar te kunnen concurreren. Belangrijk uitgangspunt is dat marktpartijen en consumenten ook een eigen verantwoordelijkheid hebben. Het beleid dient, waar nodig, de randvoorwaarden hiervoor te creëren.

• Ter verbetering van de inzichtelijkheid en vergelijkbaarheid van complexe financiële producten is per 1 juli 2002 de financiële bijsluiter (FB) verplicht geworden1. Eind 2003 zal een evaluatie van de financiële bijsluiter plaatsvinden.

• Op 16 april 2002 zijn in een brief aan de Tweede Kamer2 de kabinetsvoornemens gepresenteerd ten aanzien van bemiddeling in financiële diensten. Hoofddoelstelling hiervan is het sectoroverstijgend en distributieconsistent vormgeven van een wettelijk kader voor bemiddeling in financiële diensten, waarin zorgplichten voor bemiddelaars worden neergelegd. De Autoriteit-FM zal hiervoor worden aangewezen als toezichthouder.

• Voortvloeiend uit het rapport «Opvangregeling Schadeverzekeringen» van het Verbond van Verzekeraars en de Pensioen- en Verzekeringskamer wordt de mogelijkheid van een vangnetconstructie voor schadeverzekeringen uitgewerkt. In 2002/2003 wordt een follow-up gegeven aan de uitkomsten van het werkgroeprapport.

• Eind 2002 zal een integrale herziening van de Wet op het Consumentenkrediet aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Hierbij zal met name de rol van de toezichthouder verder worden versterkt.

• In 2002 en 2003 worden ten aanzien van betalingsverkeer een aantal initiatieven geïmplementeerd ter verbetering van de corporate governance structuur van betaalsystemen, de marktsetting en het (mededingings)toezicht en wordt gestreefd naar vergroting van de potentiële mobiliteit van consumenten. Tevens worden initiatieven ontplooid ter bevordering van voldoende aanwezigheid van betaalfaciliteiten, verbetering van de toegankelijkheid van het betalingsverkeer, verkorting van de verwerkingsduur van overboekingen, een verbeterde informatievoorziening over bancaire diensten en een grotere veiligheid van geldautomaten en bankkantoren.

• Naar aanleiding van de aanslagen van 11 september 2001 hebben verzekeraars wereldwijd de dekking voor schaden voortvloeiend uit terrorisme beperkt. De meest urgente problemen ontstonden in de luchtvaartsector. De overheid heeft ter instandhouding van de luchtverbindingen deze dekkingen tijdelijk overgenomen. Momenteel wordt bezien of en zo ja, in welke vorm overheidsbetrokkenheid ook in de toekomst noodzakelijk is.

• Daarnaast hebben Nederlandse verzekeraars aangekondigd de terrorismedekking van de overige polissen per 1 januari 2003 te willen beperken. Een werkgroep heeft de problematiek en mogelijke oplossingen in kaart gebracht. In 2002 zal worden bepaald welke beleidsmaatregelen in 2003 moeten worden gekoppeld aan de situatie in de markt.

Prestatiemeting

Voor de prestatiemeting wordt aansluiting bij beleidsinitiatie (nulmeting en streefwaarde) en de beleidsevaluatie (prestatiemeting) gezocht.

*Het theoretisch maximum blijkt in een labaratoriumsituatie (in het kader van een NIPO-onderzoek naar voorbeelden van financiële bijsluiters) te liggen op respectievelijk 90 en 87%. Dit maximum is onder meer afhankelijk van het niveau en de kennis van consumenten.

3.2.2.3 Operationele doelstelling 3 Bevorderen goede werking van effectenmarkten

Het bevorderen van een goede werking van effectenmarkten waarbij de kernelementen zijn toezicht op de infrastructuur, regels omtrent transparantie, en adequate zeggenschapsstructuren binnen (beursgenoteerde) vennootschappen.

Het doel is het vanuit effectentypische invalshoek bevorderen van de transparante en integere werking van effectenmarkten, en het versterken van de positie van de beleggers vis-à-vis uitgevende instellingen, andere beleggers en de bewaarders van effecten. Beleggers moeten in staat worden gesteld om – vanuit hun eigen verantwoordelijkheid – geïnformeerd beleggingsbeslissingen te nemen. Het doel wordt mede bereikt door het bevorderen van adequate zeggenschapsstructuren binnen vennootschappen, in het bijzonder vanuit de optiek van de werking van effectenmarkten («corporate governance»). Onderstaand zijn enkele belangrijke activiteiten weergegeven.

• In het kader van het EU Actieplan Financiële Diensten zijn nieuwe richtlijnen voorzien met betrekking tot onder meer het toezicht op effecteninstellingen en effectenbeurzen, overnamebiedingen (herziene 13de richtlijn) en informatieverplichtingen van beursgenoteerde ondernemingen. Voor het Nederlandse effectenrecht en het Nederlandse toezicht betekent dit een belangrijke ontwikkeling. In 2003 zal het zwaartepunt van de onderhandelingen in Brussel liggen, met als complement het parallel voorbereiden van aanpassingen in wet- en regelgeving.

• De richtlijnen met betrekking tot het prospectus en voorwetenschap/koersmanipulatie die naar verwachting spoedig zullen worden aangenomen, zullen in 2003 in de nationale wet- en regelgeving worden verankerd.

• De versterking en modernisering van de wet- en regelgeving op het terrein van het effectenverkeer zal in 2003 verder gestalte krijgen door:

• een nadere uitwerking van het kabinetsstandpunt inzake de invoering van het verplichte bod;

• een herziening van de biedingsregels in het kader van de zogenoemde tweede fase van de Wet openbare biedingen op effecten;

• een herziening van de Wet giraal effectenverkeer: hierbij zal de aandacht liggen op het inspelen op het toenemende grensoverschrijdende effectenverkeer als ook op het faciliteren van proxy voting en solicitatation, mede voortbouwend op het kabinetsstandpunt over de aanbevelingen van de Werkgroep effecten aan toonder;

• een integrale herziening van de Wet melding zeggenschap in beursgenoteerde vennootschappen.

• Op basis van het kabinetsstandpunt «toezicht externe financiële verslaggeving beursgenoteerde ondernemingen» zal wetgeving worden voorbereid, opdat de Autoriteit Financiële Markten vanaf 1 januari 2004 toezicht gaat houden op de financiële verslaggeving van beursgenoteerde ondernemingen.

• In de sfeer van corporate governance zullen in 2003 initiatieven worden ontplooid met het oog op een adequaat werkend systeem van proxy voting en solicitation en het verschaffen van transparantie over de corporate governance structuur van beursgenoteerde vennootschappen.

• Daarnaast zal bekeken worden of de aanbevelingen van de EU High Level Group of Company Law Experts (commissie Winter) aanpassing van wet- en regelgeving vergen.

Prestatiemeting

Bij de periodieke evaluatie corporate governance (eerstkomende evaluatie rond de jaarwisseling 2002/2003) wordt gedacht aan een onderzoek naar de opvolging door de beursgenoteerde ondernemingen van de aanbevelingen van de commissie Peters uit 1997, rekening houdend met de internationale ontwikkelingen en de recente jurisprudentie, en de meting van actievere participatie van aandeelhouders aan besluitvorming op de aandeelhoudersvergaderingen (opkomstpercentages) en gebruikmaking van nieuw gecreëerde rechten (bijvoorbeeld agenderingsrecht, aanvragen van volmachten in geval van certificering).

3.2.2.4 Operationele doelstelling 4 Het bevorderen van een stabiel financieel stelsel

Het bevorderen van een stabiel financieel stelsel door de soliditeit en continuïteit van afzonderlijke instellingen te bevorderen, primair gericht op de interne bedrijfsvoering en de solvabiliteit van financiële instellingen.

Beleid en regelgeving voor het bedrijfseconomische toezicht op financiële instellingen worden zowel binnen Nederland als internationaal geformuleerd. Het speelveld waarop gewerkt wordt aan de bevordering van soliditeit en continuïteit van afzonderlijke instellingen, is meer dan bij de overige doelstellingen internationaal. Een groot deel van het beleid en de regelgeving komt in Brussel tot stand. In het onderhandelingsproces in Brussel kan wel een belangrijke inbreng vanuit Nederland worden geleverd, maar de uitkomst van het onderhandelingsproces is onzeker. Onderstaand zijn de belangrijkste activiteiten voor het komende jaar weergegeven.

Bedrijfseconomisch toezicht

• Het komende jaar zal in Brussel worden onderhandeld over Europese richtlijnen voor nieuwe solvabiliteitseisen voor het bank- (Bazel II richtlijn) en verzekeringswezen (Solvency II). De reeds aangenomen Europese richtlijnen inzake solvabiliteitsmargevereisten voor levens- en schadeverzekeraars (Solvency I) dient in de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 te worden geïmplementeerd. Een wetsvoorstel hiertoe zal in de eerste helft van 2003 worden ingediend.

• De onderhandelingen voor een Europese richtlijn voor toezicht op financiële conglomeraten zullen naar verwachting in 2002 worden afgerond. De implementatie van eerdere beleidsvoornemens inzake het toezicht op financiële conglomeraten zal synchroon verlopen met de implementatie van bedoelde Europese richtlijn.

• De procedures voor de totstandkoming en implementatie van het prudentiële toezicht op de banken- en verzekeringssector (conform de voorstellen van Lamfalussy voor de effectensector) zullen worden verbeterd. Hierdoor wordt de convergentie van de toezichtpraktijken in de EU bevorderd.

• Het wetsvoorstel waarin de aanbevelingen van de deskundigengroep Traas ter verbetering van de vergelijkbaarheid van de verslaggeving van verzekeraars ten behoeve van het toezicht en de financiële markten zijn neergelegd, ligt thans bij de Raad van State voor advies. In 2003 zal, in overleg met de Pensioen- & Verzekeringskamer, de aanpassing van de relevante lagere regelgeving plaatsvinden.

• Zoals vermeld in de brief van 10 december 1999 (Kamerstukken II 1999/00, 26 965, nr. 1) en de brief van 16 mei 2001 (Kamerstukken II 2000/01, 26 965, nr. 2) worden momenteel de bepalingen voor het verklaringen van geen bezwaar stelsel herzien, waarbij wordt gestreefd naar liberalisering en grotere efficiëntie van dit stelsel. Doelstelling is om in 2003 de uitkomsten van deze herziening in een wetsvoorstel neer te leggen.

• De implementatie van toezichtinstrumenten in de bank- en verzekeringssector vindt niet steeds op een zelfde wijze plaats, waardoor financiële stabiliteit en marktwerking nadelig beïnvloed kunnen worden. In 2003 zal de omslag naar risico-georiënteerd toezicht verder gestalte worden gegeven.

Systeemstabiliteit en noodmaatregelen

• Wettelijke inkadering van het toezicht op zogeheten clearing members met het oog op, mede naar aanleiding van de samenvoeging van de clearing activiteiten van euronext in Clearnet SA.

• Explicitering van de taken en bevoegdheden van de overheid en De Nederlandsche Bank ten aanzien van systeemstabiliteit.

• Implementatie van de Europese richtlijnen inzake liquidatie en sanering van kredietinstellingen en van verzekeraars in respectievelijk de Wet toezicht kredietwezen 1992 en de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993.

Prestatiemeting

De prestatie-indicator voor het risico-geörienteerd toezicht is de mate van omslag naar risico-georiënteerd toezicht, welke voortvloeit uit de Nota toezicht op financiële conglomeraten (Kamerstukken II 1999/00, 27 241, nr. 1). In 2002 zal ten behoeve hiervan een nulmeting worden gedaan. Per sector wordt onderzocht in hoeverre het prudentieel toezicht risico-georiënteerd is. In 2006 wordt een tweede meting gedaan, opdat geëvalueerd kan worden of de omslag naar risico-georiënteerd toezicht bereikt is. Daarnaast zal er jaarlijks een voortgangsrapportage worden opgesteld. Kernvragen daarbij zijn of de verschillende bronnen van risico in financiële instellingen door risico-georiënteerde regulering beheerst worden en of banken en verzekeraars dezelfde hoeveelheid solvabiliteit moeten aanhouden voor soortgelijke risicocategorieën.

Door het herzien van de bepalingen voor het verklaringen van geen bezwaar (vvgb) stelsel, zal de afgifte van vvgb's efficiënter verlopen, waardoor er minder afgegeven hoeven te worden. Het aantal afgegeven vvgb's is een prestatie-indicator voor de herziening van dit beleid. In onderstaande tabel is de ontwikkeling weergegeven van het aantal vvgb's dat is afgegeven door de financiële toezichthouders.

3.2.2.5 Operationele doelstelling 5 Integriteit

Het bevorderen van de integriteit van het financiële stelsel door het stellen van randvoorwaarden voor onder meer anti-witwaswet- en regelgeving en voor het toezicht op de financiële sector.

Bij het bevorderen van de integriteit van het financiële stelsel ligt de nadruk op drie beleidsprocessen:

• Ten behoeve van de systematische ontsluiting van de financiële stromen in een economie dient voorzien te zijn in een adequate financiële toezichtwetgeving en anti-witwaswetgeving die niet alleen de bescherming van de belangen van de consumenten en de werking van de financiële markten bevordert, maar ook de integriteit van de financiële sector;

• Het verder ontwikkelen van adequate wet- en regelgeving om informatie die uit financiële stromen beschikbaar komt op een goede manier te kunnen gebruiken ten behoeve van de integriteit van het financiële stelsel. Dit mede in samenhang met de (voortgaande) uitbouw van het Financieel Expertisecentrum (FEC);

• De sturing van de effectieve handhaving en uitvoering van de integriteitswet- en regelgeving.

Naast de lopende activiteiten zoals de Begeleidingscommissie Meldpunt ongebruikelijke transacties (BC MOT) en de Wet identificatie bij dienstverlening zijn voor 2003 de belangrijkste activiteiten, die ten dele voortkomen uit de Nota Integriteit financiële sector en terrorismebestrijding (Kamerstukken II 2001/02, 28 106):

• In het kader van de versterking van de samenwerking tussen toezicht-, opsporing-, en vervolgingsinstanties in het kader van het FEC zal de opstelling van een «Wet op het FEC» ter hand worden genomen.

• Verbetering van de werking van de handhavingsketen toezicht-opsporing-vervolging, met inbegrip van de werking van het instrument bestuurlijke boetes en dwangsommen.

• Aan de hand van de in 2003 uit te voeren evaluatie van de Nederlandse anti-witwaswetgeving en anti-witwasbeleid door de Financial Action Task Force on money laundering (FATF), is het voornemen een checklist te ontwikkelen aan de hand waarvan wetgeving en beleid kunnen worden verbeterd.

• De 40 aanbevelingen die in gezamenlijk verband door de FATF-landen zijn opgesteld en in 2002 zijn herzien, zullen in de wetgeving van het Koninkrijk geïmplementeerd moeten worden. Ook zal Nederland bevorderen dat de herziene aanbevelingen in de rest van de wereld zullen worden geïmplementeerd.

• Naar aanleiding van de Nota Integriteit financiële sector en terrorismebestrijding zal de Wet melding ongebruikelijke transacties en de Wet identificatie bij dienstverlening worden herzien en zullen de indicatoren op grond van de Wet MOT worden aangepast. Eveneens zal de meldplicht met betrekking tot het tegengaan van het financieren van terrorisme beleidsmatig worden verankerd.

• Bijdragen aan versterking van bestrijding van witwassen en financiering van terrorisme in nationaal en internationaal verband, met inbegrip van het bijdragen aan de versterking van wetgeving en rechtshandhaving op deze terreinen in Koninkrijksverband.

• Afronding van de Wet inzake de trustkantoren met het doel om trustkantoren onder de reikwijdte van het (integriteits)toezicht te brengen.

Prestatiemeting

• Prestatie-indicator is de versterking van en het inzicht in de handhavingsketen toezicht-opsporing-vervolging naar aanleiding van de voornemens uit de Nota Integriteit van de financiële sector. Voor de jaarlijkse prestatiemeting kan gebruik worden gemaakt van de gegevens van de financiële toezichthouders en de overige partijen in de handhavingsketen zoals het aantal opgelegde boeten en dwangsommen, aangiftes en opsporingsonderzoeken met betrekking tot de financiële toezichtwetgeving en anti-witwaswetgeving.

• In 2003 zal door middel van de evaluatie Boetes en dwangsommen de doelstelling gedeeltelijk worden geëvalueerd. Daarnaast zal gebruik worden gemaakt van de mate van realisatie van de beleidsvoornemens uit de Nota Integriteit financiële sector en terrorismebestrijding, alsmede de mate van realisatie van het aantal zaken zoals afgesproken in de lopende handhavingsarrangementen.

• De prestatie-indicator voor de Wet MOT is het verbeteren van het inzicht in de meldketen (meldende instellingen – MOT – opsporing/vervolging) door middel van de input en output bij het MOT van het aantal ongebruikelijke transacties en het aantal door het MOT aan opsporingsinstanties als verdacht doorgemelde transacties. Daarnaast zal de effectiviteit van het meldsysteem worden gemeten door inzicht te krijgen in het aantal verdachte transacties dat leidt tot opsporingsonderzoeken. Dit laatste houdt een inspanningsverplichting in voor het ministerie van Justitie en het OM.

3.2.2.6 Operationele doelstelling 6 Muntwezen

Het zorgdragen voor een goed functionerend chartaal betalingsverkeer via een ongestoorde muntvoorziening van voldoende munten met als randvoorwaarde kostenefficiëntie.

Op grond van de Muntwet 2002 worden uitsluitend in opdracht van de Staat munten vervaardigd en uitgegeven. Op grond van een muntcontract worden de euromunten door De Koninklijke Nederlandse Munt NV (KNM) vervaardigd. De Nederlandsche Bank NV (DNB) verzorgt de distributie van de euromunten.

De voormalige guldenmunten zijn tot 1 januari 2007 inwisselbaar tegen de voormalige nominale waarde. Het is de bedoeling het metaal van de ingewisselde guldenmunten te verkopen. Uit veiligheidsoverwegingen zullen de ingewisselde guldenmunten eerst worden ontwaard. De ontwaarding van in 2002, 2003 en 2004 ingewisselde guldenmunten zal plaatsvinden in het Opslag- en Distributiecentrum te Lelystad en wordt uitgevoerd door KNM. Volgens planning dient het project eind 2004 te zijn afgerond. Guldenmunten die na 2004 worden ingewisseld, zullen op ad hoc-basis worden ontwaard.

De belangrijkste activiteiten voor 2003 zijn:

• Monitoring van de muntproductie door middel van controle op de naleving door KNM van het muntcontract.

• Het ontwaarden van de voormalige guldenmunten op een veilige wijze.

• Mogelijke herziening van de relatie tussen Financiën en KNM mede aan de hand van de bevindingen van de evaluatie van KNM in 2002 in verband met de afsluiting van een nieuw muntcontract.

Prestatiemeting

Jaarlijks zal de doelstelling worden gemonitord aan de hand van drie prestatie-indicatoren:

• Muntvoorziening ten opzichte van muntvraag;

• Werkelijke ten opzichte van de geplande productie;

• Kosten van de muntvoorziening.

Voorts is eind 2004/begin 2005 een evaluatie van de hele beleidsdoelstelling gepland.

*raming.

3.2.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

Programma-uitgaven

Bijdrage aan toezicht Wck

Hervorming van het toezicht leidt er toe dat taken op het gebied van de Wet op het consumentenkrediet (Wck) naar de Autoriteit FM worden overgeheveld. Na herziening van de Wck (naar schatting in 2004) zullen de kosten volledig kunnen worden doorberekend aan de onder toezicht gestelden.

Muntcirculatie

Muntcirculatie bestaat uit uitgaven die betrekking hebben op het muntmuseum, de muntproductie, muntontwaarding en het NACM. De muntproductie in de jaren 2003 en verder is hierbij afhankelijk gesteld van veronderstellingen in ontwikkelingen in de muntvraag.

Bijdrage toezicht MOT/Wid

De bijdrage toezicht wordt ingezet om naleving van de meldplicht ingevolge de Wet MOT en de WID te handhaven. Dit toezicht heeft betrekking op tussenpersonen, accountants, belastingadviseurs, notarissen, advocaten en andere juridische adviseurs. Het gaat om een bedrag van € 4,5 mln. structureel.

Garanties

Voor een volledig inzicht in mogelijke ontwikkelingen in de programma-uitgaven wordt onderstaand inzicht gegeven in verleende garanties.

Wet aansprakelijkheid kernongevallen (Wako)

De Staat dient, voorzover de vergoedingen uit andere hoofde niet toereikend zijn, openbare middelen tot een bedrag van maximaal € 2,27 mld. beschikbaar te stellen per kerninstallatie om schade ten gevolge van een kernongeval te vergoeden. Momenteel zijn er in Nederland zeven kerninstallaties.

Verplichtingen van de Stichting Waarborgfonds Motorverkeer

De Staat garandeert de verplichtingen van het Waarborgfonds, naar rato van het aantal (rijks)motorrijtuigen waarvan de Staat bezitter of houder is. De Staat garandeert eveneens de verplichtingen van het Waarborgfonds samenhangend met de uitvoering van de regeling voor gemoedsbezwaarden.

Herverzekering van schepen en luchtvaartuigen bij buitengewone omstandigheden

De Staat kan in tijden van oorlog, oorlogsgevaar of andere buitengewone omstandigheden optreden als verzekeraar van door Nederlandse exploitanten van schepen en luchtvaartuigen te lopen risico's. Tevens kan de Staat optreden als herverzekeraar voor deze risico's. In dit kader is een garantie verstrekt aan luchtvaartmaatschappijen als gevolg van de terrorristische aanslagen van 11 september 2001. Ten aanzien van de mogelijke verplichtingen die de overheid op zich heeft genomen, geldt dat de verzekering voor de grootste vliegtuigen een dekking biedt van 1,75 mld. dollar tegen schade voortvloeiend uit molestaansprakelijkheid aan derden, niet zijnde passagiers. Slechts in de situatie dat meerdere vliegtuigen tegelijkertijd schade aan derden veroorzaken als gevolg van een terrorristische daad, zou de schade hoger uitpakken dan dit grensbedrag. De grootste post voor luchtvaartgerelateerde activiteiten betreft een dekking van € 0,95 mld. voor een aantal vliegvelden. De overheid heeft het recht voorbehouden de verzekering bij schade per direct op te zeggen. In verband met de onmogelijkheid van het maken van zelfs een globale schatting is hiervoor geen bedrag in de verplichtingenraming opgenomen.

Vrijwaring van schade van de Pensioen- en Verzekeringskamer en de Autoriteit Financiële Markten

Door de Staat zijn vrijwaringen verleend ter zake van schade als gevolg van uit de toezichtstaak voortvloeiende aansprakelijkheidsclaims.

Garantie toezicht jaarverslaggeving

De Autoriteit FM zal naar verwachting in 2004 toezicht houden op de jaarverslaggeving. Daartoe worden voorbereidingskosten van ca. € 2,7 mln. gemaakt. Om het geringe risico af te dekken dat dit niet doorgaat, en hierdoor een wettelijke basis ontbreekt voor kostendoorberekening door de Autoriteit-FM, is een garantie afgegeven van ca. € 2,7 mln.

Programma-ontvangsten

Winstuitkering DNB

De Staat der Nederlanden is enig aandeelhouder van De Nederlandsche Bank (DNB). Ingevolge artikel 19 van de Statuten van DNB wordt de winst vastgesteld door de Raad van commissarissen. Na inhoudingen voor de reserves wordt de overige winst ter beschikking van de aandeelhouder gesteld. Artikel 16 van de Bankwet 1998 bepaalt dat DNB een storting in de reserves ter goedkeuring aan de Minister moet voorleggen. De overige winst wordt aan de Staat uitgekeerd. De winstuitkering aan de Staat vindt eenmaal per jaar plaats over de winst van het voorgaande boekjaar. Van deze winst wordt 95% aan de Staat uitgekeerd en 5% aan de reserves toegevoegd.

Ontvangsten muntwezen

De ontvangsten muntwezen hebben betrekking op de afdracht van KNM aan de Staat van de totale nominale waarde verkregen door de afgifte van bijzondere (en niet voor het betalingsverkeer bestemde) munten en van royalty's. Royalty's zijn een vergoeding die de Staat ontvangt voor dukaten die KNM produceert en verkoopt. De ontvangsten muntwezen hebben tevens betrekking op de betaling aan de Staat van het verkochte metaalschroot (dit is het muntmetaal van vernietigde munten).

In 2002 is per saldo sprake van een uitgave in verband met terugvloei van bijzondere munten. In 2003 en 2004 is sprake van hogere ontvangsten door verschrotting van terugontvangen guldenmunten.

Toename munten in circulatie

Het in omloop brengen van reguliere euromunten leidt tot ontvangsten voor de Staat en tegelijkertijd tot een schuld aan het publiek. Vanwege de uitbreidings- en vervangingsvraag naar munten is doorgaans sprake van een netto-ontvangst voor de Staat. In 2002 is door terugvloei van guldenmunten geen sprake van een ontvangst. Voor verdere toelichting wordt verwezen naar de verdiepingsbijlage.

Overige programma-ontvangsten

Deze ontvangsten in 2003 en verder hebben betrekking op door exploitanten van kerninstallaties te betalen premies in verband met de garantie die door de Staat is afgegeven voor dekking van schade bij kernongelukken. Deze ontvangsten worden geraamd op ca. € 320 000 per jaar.

Budgetflexibiliteit

Toelichting op budgetflexibiliteit

Juridisch verplichte uitgaven betreffen onder meer contractuele verplichtingen in het kader van het ontwaardingsproject guldenmunten en de productie van munten. Het toezicht op de naleving van de meldplicht MOT/WID, alsmede de zorg voor een ongestoorde muntvoorziening maken deel uit van categorie 5. De raming van categorie 6 staat onder meer onder invloed van andere ontwikkelingen zoals op het gebied van financieel toezicht.

3.3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector

3.3.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het wegnemen van knelpunten voor ondernemingsfinanciering, het beheren van overheidsdeelnemingen, bredere toepassing van publiek-private samenwerking bij de totstandkoming van overheidsinvesteringen.

3.3.2 Operationele doelstellingen

3.3.2.1 Operationele doelstelling 1 Staatsdeelnemingen

Het aangaan (verwerven en creëren), beheren en afstoten van staatsdeelnemingen en de coördinatie daarvan.

Conform verwachting is de nieuwe nota «Deelnemingenbeleid Rijksoverheid» (Kamerstukken II, 2001/02, 28 165, nrs. 1–2) in de tweede helft van 2001 tot stand gekomen. De nota is inmiddels door het kabinet goedgekeurd. In deze nota wordt ingegaan op het aangaan, beheren en afstoten van deelnemingen. Ook aan het veilig stellen van het publieke belang ten aanzien van deelnemingen wordt in deze nota aandacht geschonken.

De kern van de nota is de scheiding van verschillende verantwoordelijkheden. Publieke belangen die met een deelneming samenhangen kunnen het best worden verankerd in wet- en regelgeving, concessievoorwaarden, overeenkomsten en dergelijke. Aandeelhouderschap biedt voor de borging van publieke belangen slechts beperkte sturingsmogelijkheden en dient in beginsel uitsluitend voor de behartiging van de zakelijke aandeelhoudersbelangen te worden aangewend. In het kader van dit nieuwe beleid zal het aandeelhouderschap van staatsdeelnemingen waar mogelijk in de loop van 2002 aan de minister van Financiën worden overgedragen, waardoor het beheer van staatsdeelnemingen in belangrijke mate zal worden gecentraliseerd.

Het beheer zal zich primair richten op de financiële belangen van de Staat. Doel is om groei van aandeelhouderswaarde over langere termijn te bevorderen. Voor borging van publieke belangen blijft primair het vakdepartement verantwoordelijk. Indien behartiging van financiële belangen kan botsen met publieke belangen, maken het ministerie van Financiën en het vakdepartement afspraken over de opstelling van de Staat.

Centralisatie van het beheer van Staatsdeelnemingen vraagt om een actieve en tegelijkertijd evenwichtige opstelling van de Staat naar de deelnemingen toe, of met andere woorden om professionalisering van het aandeelhouderschap. Een balans zal moeten worden gevonden tussen enerzijds het bewaren van de juiste afstand tot de vennootschap, dat wil zeggen het respecteren van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het bestuur en de raad van commissarissen, en anderzijds een actieve rol als aandeelhouder ter behartiging van de belangen van de Staat. Ten behoeve hiervan zal in de tweede helft van 2002 een raamwerk worden uitgewerkt, waarin de taken van de aandeelhouder Staat in zijn relatie tot de vennootschap gestalte zullen krijgen. Professionalisering van het aandeelhouderschap zal onder meer neerkomen op de formulering van heldere doelstellingen ten aanzien van deelnemingen en het houden van toezicht daarop. Dit zal gepaard moeten gaan met een zakelijkere en intensievere communicatievorm met de deelneming en een actieve monitoring van de performance van de deelneming.

Scheiding van verschillende verantwoordelijkheden ligt ook aan het nieuwe beleid ten grondslag, dat ten aanzien van commissarissen van overheidswege in de nota «Beleid commissarissen van overheidswege» (Kamerstukken II 2000/01, 22 064, nr. 5) is geformuleerd. Voorkomen moet worden dat er een verstrengeling optreedt tussen het publiek belang enerzijds en het ondernemingsbelang anderzijds doordat rijksambtenaren als commissarissen bij de staatsdeelnemingen worden benoemd. Inmiddels is Financiën tezamen met de vakdepartementen bezig met de implementatie van het nieuwe beleid dat in de loop van 2002 zal worden afgerond. De hoofdregel van het implementatiebeleid is dat alle ambtenaar-commissarissen worden teruggetrokken, de wettelijke mogelijkheid om bij structuurvennootschappen commissarissen te benoemen wordt geschrapt en gelijktijdig worden de statuten van de deelneming in overeenstemming met het nieuwe beleid gebracht.

Het deelnemingenbeleid wordt breed gecommuniceerd en dient voor alle departementen als leidraad bij daadwerkelijke verzelfstandigingen naar BV of NV, bij het beheer van deze deelnemingen en bij privatiseringen. De Staat zal zijn zakelijke belangen, gegeven de (beleidsmatige) randvoorwaarden, zo goed mogelijk behartigen. Dit betekent onder meer bij het aangaan en afstoten dat het doel is om, binnen de randvoorwaarden, een optimaal financieel resultaat te behalen voor de Staat. Over iedere transactie (zowel het aangaan van een deelneming als het afstoten) wordt aan de Tweede Kamer verantwoording afgelegd. Jaarlijks wordt aan de Tweede Kamer een overzicht met relevante gegevens van alle staatsdeelnemingen gepresenteerd.

Iedere staatsdeelneming zal eens in vijf jaar afzonderlijk worden geëvalueerd, waarbij drie verschillende met het functioneren van een deelneming samenhangende onderwerpen worden behandeld, te weten de bedrijfseconomische resultaten en strategische omgeving van de onderneming, de vormgeving van de zeggenschapsverhoudingen tussen verschillende organen van de vennootschap (corporate governance) en de plaats van de deelneming in het stelsel van publieke belangen. De evaluaties moeten leiden tot een uitspraak over de wenselijkheid de staatsdeelneming in de vennootschap te behouden. Daarnaast kunnen de evaluaties leiden tot adviezen over aanpassing van het publieke kader of de corporate governance.

Op concrete (ver)kooptransacties, en de precieze timing daarvan kan moeilijk worden vooruit gelopen, daar deze sterk afhankelijk zijn van onder andere bedrijfsresultaten, marktomstandigheden en wet- en regelgeving om bijvoorbeeld het publieke belang te kunnen waarborgen.

3.3.2.2 Operationele doelstelling 2 Bijzondere marktgerelateerde operaties

Het bewerkstelligen van een optimale opbrengst van bijzondere marktgerelateerde operaties, zoals de uitgifte van vergunningen.

Zorgdragen voor een zakelijke aanpak van bijzondere marktgerelateerde operaties, zoals de financiële dimensie bij de uitgifte van vergunningen (bijvoorbeeld de verdeling van frequenties). Door advies en ondersteuning te bieden aan de departementen die dergelijke operaties uitvoeren in werk- en stuurgroepen wordt gestreefd naar een optimaal resultaat, ook in financiële zin. Over iedere operatie wordt door middel van een evaluatie aan de Tweede Kamer gerapporteerd.

3.3.2.3 Operationele doelstelling 3 Verhelpen van knelpunten voor ondernemingsfinanciering

Het verhelpen van knelpunten in de ondernemingsfinanciering van goed geleide, rendabele Nederlandse ondernemingen met positieve rendementsvooruitzichten, met name door de regeling Bijzondere Financiering (BF-regeling).

Een instrument dat ingezet wordt om deze beleidsdoelstelling te bereiken is de regeling Bijzondere Financiering. NIB Capital Bank NV, de uitvoerder van de regeling, verstrekt risicodragend vermogen aan goed geleide, rendabele ondernemingen met positieve rendementsvooruitzichten, onder garantie van de Staat. De garanties geven geen 100% dekking voor het kredietrisico. Bij de zogenaamde AA-kredieten (achtergestelde kredieten) draagt NIB Capital Bank NV een eigen risico van 10%; bij zogenaamde B-kredieten (niet achtergestelde kredieten) varieert dit eigen risico tussen de 10% en 50%. Het karakter van de regeling is aanvullend. De vorm van de regeling is een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de Staat en NIB Capital Bank NV. In tabel 1 wordt het aantal kredieten dat jaarlijks is verstrekt naar omvang weergegeven.

Naar aanleiding van een evaluatie eind 1999 is in 2001 de aangepaste regeling in werking getreden. De aanpassingen hebben de regeling meer marktconform gemaakt; de over een krediet verschuldigde rente is afhankelijk van het risico van het krediet.

Streven is dat de regeling nieuwe stijl op portefeuilleniveau over een termijn van vijftien jaar kostendekkend is. Onderstaande tabel laat zien dat met name vóór 1990 met betrekking tot de regeling oude stijl geen sprake was van kostendekkendheid op portefeuilleniveau. Hoewel in 2001 geen kredieten zijn verstrekt onder de oude regeling lopen de uitgaven en ontvangsten toch nog enige tijd door.

Voor 2003 geldt een maximumbedrag voor het aangaan van verplichtingen uit hoofde van de regeling BF van € 79,41 mln.

Het instrument zal in de toekomst in principe elke vijf jaar geëvalueerd worden op effectiviteit en op kwaliteit van de uitvoering. De volgende evaluatie staat gepland voor 2004.

Kostendekkendheid Regeling BF oude stijl

3.3.2.4 Operationele doelstelling 4 Publiek private samenwerking

Het bijdragen aan de acceptatie en de toepassing van publiek private samenwerking bij de totstandkoming van overheidsinvesteringen.

Het kabinet heeft zich ten doel gesteld om bij het realiseren van overheidsdoelstelling meer gebruik te maken van publiek-private samenwerking (pps). Om deze doelstelling te bereiken is door het Kabinet als onderdeel van het ministerie van Financiën het Kenniscentrum PPS opgericht. Het Kenniscentrum PPS levert een bijdrage aan deze doelstelling van het kabinet te realiseren door de overheden die de regie voeren over pps-projecten te adviseren over de toepassing van pps. Daarbij wordt de volgende werkwijze gevolgd: het Kenniscentrum is actief betrokken bij de eerste pps-projecten in een bepaalde sector, waarna het vakdepartement de opgedane kennis/ervaring zelf moet toepassen in de volgende lichting projecten. Het Kenniscentrum dient zich daarna op andere sectoren te richten.

Het Kenniscentrum PPS dient ook de aanwezige en opgedane kennis over pps te verspreiden. Het Kenniscentrum PPS doet dat op twee manieren:

a. instrumentontwikkeling

Het Kenniscentrum heeft tot taak solide beleidskaders te ontwikkelen en te «onderhouden» voor pps en om pps-beleidsinstrumenten te ontwikkelen (bijvoorbeeld vergelijkingsinstrumentarium en benefit sharing). Daarnaast zorgt het Kenniscentrum, onder meer door evaluaties van de projecten, dat de in de projecten opgedane kennis en ervaring wordt vertaald naar beleidsproducten en naar standaarden en modellen (bijvoorbeeld contracten).

b. kennisoverdracht/promotie

Het Kenniscentrum draagt kennis over door actieve verspreiding van de ontwikkelde beleidsprodukten en standaarden en modellen door brochures, handleidingen, het geven van presentaties, het beheer van een internetsite, het verzorgen van opleidingen (leertrajecten Rijkswaterstaat en VROM, post-academische opleiding pps aan de Erasmus Universiteit Rotterdam) en de voortgangsrapportages aan het parlement.

Eens in de twee jaar zal geëvalueerd worden in welke mate het kenniscentrum PPS heeft bijgedragen aan de acceptatie en de toepassing van publiek private samenwerking bij de totstandkoming van overheidsinvesteringen.

Publiek-private samenwerking

De komende jaren zal de budgettaire ruimte voor beleidsintensivering en lastenverlichting vooral verdiend moeten worden uit een scherpere prioriteitstelling en een overheid die efficiënter werkt. Een van de manieren om dit te bereiken is door bij de uitvoering van het beleid meer samen te werken met de private sector. Het kabinet zal deze kabinetsperiode de ontwikkeling van publiek private samenwerking verder stimuleren om de inventiviteit en de efficiency van de private sector te benutten. Sectoren met goede mogelijkheden zijn infrastructuur (wegen waaronder betaalstroken en spoor), overheidsgebouwen (departementen, schoolgebouwen, huisvesting van ziekenhuizen, nutssector (waterzuivering en afval) en opleidings- en trainingscentra. Daarbij zal worden voortgebouwd op de ervaringen die zijn of worden opgedaan met de pps-contracten voor de HSL Zuid infraprovider, de A59 Rosmalen-Geffen, de N31 Leeuwarden-Drachten, de Waterzuivering Delfland en de twee schoolgebouwen in Wassenaar en Den Haag. In aanvulling daarop zal het kabinet bekijken hoe het rijk een bijdrage kan leveren aan de samenwerking bij gebiedsontwikkeling op regionaal niveau.

Omdat zowel de overheid als het bedrijfsleven een beperkte ervaring hebben met de toepassing van pps is gekozen voor een traject van gecontroleerde introductie en verbreding. Pilotprojecten in verschillende sectoren moeten publieke en private partijen de gelegenheid bieden ervaring op te doen met deze nieuwe manier van werken. Op basis van deze ervaringen kunnen standaarden en best-practices worden ontwikkeld die een bredere inzet van pps in de verschillende sectoren van de overheid mogelijk maken. Bij het ministerie van Financiën is het Kenniscentrum PPS ingesteld om dit proces binnen de rijksoverheid te ondersteunen.

¹ Iedere bijzondere marktgerelateerde operatie wordt d.m.v. een evaluatie aan de Tweede Kamer gerapporteerd. Op dit moment is niet bekend op welk tijdstip dit gebeurt.

3.3.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

De raming voor de BF-regeling is het resultaat van een overgangssituatie van een oude naar een nieuwe portefeuille met verplichtingen. De uitgaven vloeien voort uit de vergoeding aan de uitvoerder voor gederfde rente, gederfde aflossingen en gemaakte kosten. De ontvangsten komen voort uit garantieprovisies en restituties. De ontvangsten en uitgaven vloeien voort uit in het verleden aangegane langlopende verplichtingen. De aangepaste regeling zal over een periode van vijftien jaar resulteren in kostendekkendheid op portefeuilleniveau. Daarnaast zijn ook uitgaven en ontvangsten geraamd die samenhangen met de afwikkeling van de aflopende regeling Particuliere Participatiemaatschappijen en tijdelijke regeling subsidie tankstations. Het uitstaand risico van de BF en PPM regeling bedroeg eind 2001 respectievelijk € 433 mln. en € 4,7 mln. Ontvangsten vloeien verder voort uit de winstuitkeringen en verkoopresultaten van deelnemingen van de Staat in ondernemingen, waarvan het aandeelhouderschap namens de Staat door de Minister van Financiën wordt uitgeoefend. Ontvangsten in 2004 van € 14,75 heeft betrekking op cumulatief preferente aandelen B in NIB Capital NV. Met NIB Capital NV is in 1998 overeengekomen dat deze in 2004 tegen een per ultimo 1998 vastgesteld bedrag zullen worden vervreemd en dat de Staat in de tussenliggende jaren de op deze aandelen B te ontvangen dividenden aan ABP-PGGM Capital Holdings zal uitbetalen. Rente en aflossingen worden ontvangen van een drietal leningen, twee aan de Postbank en één aan NIB Capital Bank NV. In 2002 is van de lening aan NIB Capital Bank NV de laatste aflossing gedaan. De eerste aflossingen ad € 58,99 mln. op de Postbankleningen worden in 2002 verwacht.

Budgetflexibiliteit

Voor dit artikel geldt dat de geraamde programma-uitgaven in het kader van de BF-regeling volgen uit in het verleden aangegane verplichtingen. Deze uitgaven zijn derhalve op korte termijn nauwelijks te beïnvloeden. De uitgaven vinden plaats op basis van declaraties van de NIB van kredieten aan bedrijven die niet meer in staat zijn om te voldoen aan hun rente en aflossingsverplichtingen. Voor de langere termijn geldt dat slechts een wijziging in de acceptatie van de verplichtingen van de BF-regeling het uitgavenpatroon positief of negatief kan beïnvloeden.

Overigens geldt dat niet met zekerheid op voorhand kan worden gesteld welke verplichtingen tot uitgaven zullen leiden. De gepresenteerde budgetflexibiliteit betreft derhalve een globale schatting. In de praktijk zal blijken of de reeds aangegane verplichtingen tot meer of minder uitgaven zullen leiden.

3.4 Internationale Financiële Betrekkingen

3.4.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het bevorderen van een duurzame internationale financieel-economische ontwikkeling en monetaire stabiliteit, via Nederlandse deelname in internationale instellingen en fora, en het bevorderen van een beheerste ontwikkeling van de Europese uitgaven.

De financiële en economische betrekkingen tussen landen worden in toenemende mate hechter. Deze ontwikkeling maakt het waken over en het bijdragen aan de kwaliteit van deze betrekkingen – zodat deze ontwikkeling zich kan doorzetten – een steeds belangrijker taak. Monetaire stabiliteit is daarbij een conditio sine qua non. Leidraad is niet alleen het beginsel dat Nederland baat heeft bij een stabiel internationaal financieel, economisch en monetair systeem, maar dat Nederland ook wenst bij te dragen aan de stabiliteit van dat systeem opdat alle deelnemers aan dat systeem van die stabiliteit kunnen profiteren.

Bij de uitvoering van de beleidsdoelstellingen is Nederland afhankelijk van internationale organisaties, de Europese Unie (EU) en de internationale financiële instellingen (IFI's). De kanalen waarvan Nederland gebruik maakt om de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken zijn o.m. de EU-Ministerraden – waaronder (voorportalen van) de Ecofin, de eurogroep en de Begrotingsraad – bilaterale contacten met huidige en toekomstige E(M)U-lidstaten, de Raden van Gouverneurs en Raden van Bewindvoerders bij het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Wereldbank en de regionale ontwikkelingsbanken (IDB, AsDB, AfDB, de Europese banken EIB en EBRD), het International Monetary and Financial Committee (IMFC) van het IMF, de G-10 en de werkgroepen van de OESO.

Met betrekking tot beoordeling en prestatiemeting van deze instellingen sluit het Ministerie van Financiën zich aan bij nationale en internationale initiatieven op dit terrein. Met het Ministerie van Buitenlandse Zaken wordt bijvoorbeeld samengewerkt aan de ontwikkeling en toepassing van een beoordelingskader voor multilaterale instellingen. Daarnaast maakt het Ministerie in de beoordeling van de IFI's ook gebruik van de verantwoordingsrapportages die internationale organisaties zelf regelmatig over hun beleid publiceren.

Met betrekking tot beoordeling en prestatiemeting van de invloed van Nederland op de beleidsvorming bij deze instellingen geldt dat deze zich niet in kwantitatieve eenheden laat vangen. Via evaluaties komt het Ministerie van Financiën tot kwalitatieve beoordelingen van het gevoerd Nederlands beleid. Daarbij zij echter expliciet verwezen naar de tekst bij onderstaande paragraaf «Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming».

3.4.2 Operationele doelstellingen

Uit de algemene doelstelling zijn vier nader geoperationaliseerde doelstellingen afgeleid, die onderstaand worden toegelicht.

3.4.2.1 Operationele doelstelling 1 Europese Unie

Het bevorderen van een beheerste ontwikkeling van de EU-uitgaven, mede in het licht van de uitbreiding van de EU en met het oog op een aanvaardbare ontwikkeling van de bruto-afdrachten aan de EU en de Nederlandse netto-positie ten aanzien van de EU.

Bij de behandeling van de EU-begroting streeft Nederland er steeds naar dat er duidelijke prioriteiten worden gesteld ten aanzien van het beleid teneinde de begrotingsdiscipline te waarborgen. Het stellen van prioriteiten is niet altijd een eenvoudige opgave voor de Commissie. Het instellen van nieuwe uitgavenprogramma's is vele malen eenvoudiger dan het schrappen van programma's die hun doel reeds hebben vervuld of geen doel meer hebben.

Een gezonde budgettaire positie van de EU is echter, ook met het oog op de naderende uitbreiding, een fundamentele voorwaarde voor een stabiele en evenwichtige ontwikkeling van de Unie. Hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en de Structuurfondsen is daarvoor noodzakelijk. Voor het GLB zullen de eerste stappen voor hervormingen nog in 2002 gezet moeten worden. Bij de Structuurfondsen zal uiterlijk in 2006 overeenstemming moeten zijn bereikt over hervormingen. Daarbij is met name van belang dat de EU wordt uitgebreid met tien landen die vrijwel alle armer zijn dan de armste van de huidige lidstaten. Een nieuw structuurbeleid zal juist daar op moeten inspelen.

Beleidsbeïnvloeding

Nederlandse draagt zijn positie ten aanzien van de uitbreiding en zijn ideeën over het GLB en de Structuurfondsen actief uit bij de huidige andere lidstaten, maar ook bij de toekomstige lidstaten. Het Ministerie van Financiën heeft het afgelopen jaar – al dan niet samen met collega's van het Ministerie van Buitenlandse Zaken of het Ministerie van LNV, Economische Zaken – een kleine twintig bezoeken afgelegd aan collega's in andere hoofdsteden. Tijdens deze bezoeken zijn op basis van de Interdepartementale Beleidsonderzoeken (IBO's) landbouw en structuurbeleid de Nederlandse standpunten ten aanzien van hervormingen toegelicht. Ook de relatie van de door Nederland gewenste hervormingen met de uitbreiding is daarbij uitgebreid aan de orde geweest. Dit hoeft niet altijd tot steun te leiden. Begrip voor de Nederlandse standpunten is echter ook zeer waardevol in de onderhandelingen. Waar mogelijk is uiteraard geprobeerd steun te verwerven voor de Nederlandse standpunten. Alhoewel niet exact meetbaar, heeft het consequent uitdragen van de Nederlandse positie op deze manier zeker invloed gehad op de voorstellen die de Commissie de afgelopen maanden heeft gedaan. Ook worden de Nederlandse standpunten op deze manier duidelijk meer betrokken in de standpuntbepaling van andere lidstaten. De komende maanden zal het Ministerie van Financiën, al dan niet samen met andere ministeries deze beleidsbeïnvloeding intensiveren ter ondersteuning van de Nederlandse positie in aanloop naar de Europese Raad van Kopenhagen.

Een belangrijk instrument voor een gezonde budgettaire positie is het Financieel Reglement. Met ingang van 1 januari 2003 wordt een nieuw Financieel Reglement van kracht. Een van de wijzigingen betreft een nieuwe manier van begroten, die de kant opgaat van VBTB in Nederland. Nederland maakt zich sterk voor meer en beter gebruik van het instrument evaluatie in de begroting. Door meer en betere informatie over de doelstellingen van programma's en de uitvoering daarvan te krijgen kan tot een betere prioriteitenstelling worden gekomen. Nederland is in diverse gremia actief betrokken bij de wijziging van het Financieel Reglement.

Ieder jaar wordt in de Staat van de Unie een overzicht gegeven van de omvang van de Financiële Perspectieven (FP), de marge tussen de FP en het Eigen Middelen-plafond, de marge tussen de EU-begroting en de FP, en de omvang van de Nederlandse (bruto en netto) afdracht aan de EU.

Over EU-besluitvorming met grote financiële gevolgen – zoals de aanstaande uitbreiding – wordt separaat gerapporteerd aan de Tweede Kamer en na iedere Ecofin-Raad wordt schriftelijk verslag aan de Tweede Kamer gedaan.

3.4.2.2 Operationele doelstelling 2 Economische en Monetaire Unie

Het bevorderen van een stabiele en gezonde Economische en Monetaire Unie, door een stabiele macro-economische ontwikkeling in de huidige en toekomstige EMU-landen na te streven.

Nederland zal zich in 2003 inzetten voor een strikte naleving van de verbintenis van de EMU-lidstaten uiterlijk in 2004 te beschikken over een begrotingspositie nabij evenwicht of in overschot. Bij de Globale Richtsnoeren zal Nederland in 2003 pleiten voor een betere implementatie van gemaakte afspraken.

Een versterking van de huidige coördinatieprocessen staat volgens Nederland niet gelijk aan een uitbreiding van deze processen. Nederland pleit daarom voor het behoud van de huidige bottom-up benadering van de economische beleidscoördinatie, waarbij een centraal europees monetair beleid gecombineerd wordt met gecoördineerd, maar decentraal nationaal beleid. Een beleidsterrein dat volgens Nederland binnen de economische beleidscoördinatie in 2003 blijvende nadruk dient te krijgen is de vergrijzing en, in het verlengde daarvan, de houdbaarheid en kwaliteit van de overheidsfinanciën. In 2002 zijn voor het eerst jaarlijkse nationale pensioenrapportages uitgebracht. Zij vormen een goed voorbeeld van gecoördineerd, maar gedecentraliseerd beleid, waarbij gebruik wordt gemaakt van wederzijdse monitoring en peer pressure.

Om een gezonde en stabiele monetaire Unie te behouden, is met het oog op de uitbreiding een goede macro-economische ontwikkeling in de kandidaat-lidstaten van toenemend belang. Net als bij de lidstaten wordt deze ontwikkeling gevolgd en getoetst via diverse instrumenten (o.a. de Pre-accession Economic Programs (PEP's) en de periodieke verslagen van de Europese Commissie). De kandidaat-lidstaten stellen jaarlijks een Pre-accession Economic Program op (voorloper van de stabiliteits- en convergentieprogramma's), dat in de Ecofin wordt besproken. Daarnaast vindt op Raadsniveau eenmaal per jaar een dialoog met de kandidaat-lidstaten plaats, die wordt voorbereid door een halfjaarlijks overleg op hoog ambtelijk niveau. Nederland streeft naar een grotere rol voor deze dialoog, die er voor moet zorgen dat de kandidaat-lidstaten straks goed voorbereid zijn op E(M)U-deelname. Het is voor de kandidaat-lidstaten essentieel te voldoen aan de economische Kopenhagencriteria, die beogen een goed functionerende markteconomie met een voldoende grote concurrentiekracht te vestigen. Om dit te bewerkstelligen is het van belang dat deze criteria een blijvende centrale plaats innemen binnen de eerdergenoemde toetsingsinstrumenten.

Van de Nederlandse inzet en beleidsprioriteiten aangaande de EMU wordt na iedere Ecofin- en eurogroepbijeenkomst schriftelijk verslag aan de Kamer gedaan. Over besluitvorming met grote gevolgen voor de EMU en over nieuwe economische ramingen voor het eurogebied van de Europese Commissie wordt de Kamer separaat geïnformeerd. In 2005 zal een vierjaarlijkse periodieke rapportage worden opgesteld over het functioneren van de EMU en de bijdrage van Nederland daaraan, waarin de nadruk zal liggen op de algemene economische ontwikkeling en de beleidscoördinatie in de EMU.

In onderstaande box is informatie opgenomen over de implementatie van het Stabiliteits- en Groeipact en over de mate van convergentie van de kandidaat-lidstaten.

Begrotingssaldo (% BBP)

Implementatie van het Stabiliteits- en Groeipact

De centrale doelstelling van het Stabiliteits- en Groeipact is het bereiken en handhaven van een begrotingspositie nabij evenwicht of in overschot. Een dergelijke begrotingspositie creëert een veilige marge tot het maximaal toegestane begrotingstekort van 3% BBP en geeft lidstaten de mogelijkheid om bij een tegenvallende conjuncturele ontwikkeling het begrotingssaldo te laten verslechteren door de automatische stabilisatoren te laten werken.

Bron: Voorjaarsvoorspellingen Europese Commissie 2002

Schuldquote

Bron: Voorjaarsvoorspellingen Europese Commissie 2002

Uit bovenstaande grafiek blijkt dat de economische laagconjunctuur zich vooral in 2001 laat gelden, maar ook dit jaar en volgend jaar nog haar sporen zal nalaten. Zolang het economisch herstel niet definitief heeft doorgezet en de groeipercentages van de lidstaten onder de trendgroei liggen, zal de werking van de automatische stabilisatoren een verslechtering van de begrotingsposities tot gevolg hebben. Naar verwachting zal het herstel in 2003 definitief zijn doorgezet en zal dus vanaf dit jaar een positieve invloed uitgaan van de werking van de automatische stabilisatoren en zullen de begrotingsposities in de lidstaten weer verbeteren. De lidstaten die nog niet beschikken over een begroting nabij evenwicht of in overschot mogen de automatische stabilisatoren laten werken op voorwaarde dat de 3%-grens niet wordt doorbroken. Uit de grafiek blijkt dat deze lidstaten, met uitzondering van Frankrijk (oplopend begrotingstekort), tijdens het herstel van dit jaar en volgend jaar reeds extra maatregelen zullen nemen, zodat hun tekort zal afnemen. Nederland behoort tot de lidstaten die in de periode 1999 – 2001 reeds een overschot op de begroting kenden. In 2003 heeft Nederland naar verwachting een beperkt tekort op de begroting.

Bijna alle lidstaten weten gebruik te maken van de herstelfase om hun schuldquote verder af te bouwen. In 2003 zullen naar verwachting 11 van de 15 lidstaten voldoen aan het Maastricht-criterium van een overheidsschuld onder de 60% BBP.

Begrotingssaldo KLS (% BBP)

Bron: Voorjaarsvoorspellingen Europese Commissie 2002

Inflatie KLS (% BBP)

Bron: Voorjaarsvoorspellingen Europese Commissie 2002

In december 2002 zullen tijdens de Europese Raad van Kopenhagen de onderhandelingen met tien kandidaat-lidstaten (KLS) worden afgerond en zal een beslissing worden genomen over de toetreding van deze landen tot de Europese Unie. Aan deze toetreding is tevens een toekomstige toetreding tot de EMU verbonden, een opt-out is voor de kandidaat-lidstaten niet mogelijk. Om de euro te mogen invoeren, dienen de kandidaat-lidstaten, net als de EMU-lidstaten indertijd, aan de Maastricht-criteria te voldoen.

Uit de bovenstaande grafieken blijkt dat de meeste kandidaat-lidstaten op de goede weg zijn om in 2004 te voldoen aan het inflatiecriterium van het Verdrag van Maastricht. Op het consolidatievlak heeft de meerderheid van de kandidaat-lidstaten echter nog een lange weg te gaan. Alleen Estland zal in 2003 over een begroting nabij evenwicht of in overschot beschikken.

3.4.2.3 Operationele doelstelling 3 Internationale financiële en monetaire stelsel

Bevorderen van de stabiliteit van het internationale financiële en monetaire stelsel, via Nederlandse deelname in internationale fora zoals IMF, G-10, en OESO.

Nederland zal zich in 2003 inzetten op een vijftal onderwerpen die de besprekingen in internationale fora naar verwachting zullen overheersen:

Crisispreventie

Nederland zal aandringen op een verdere versterking van de surveillancetaak van het IMF. Een effectievere surveillance vormt een kernonderdeel van het beleid om de frequentie en diepte van financiële crises te reduceren. Hierbij zal in toenemende mate aandacht worden besteed aan de houdbaarheid van nationale schulden en het functioneren van de financiële sector. Om het goede voorbeeld te geven zal Nederland in 2003 voor het eerst deelnemen aan een zogenoemd Financial Sector Assessment Program (FSAP), waarin de Nederlandse financiële sector zal worden doorgelicht.

Bestrijding van witwassen en financiering van terrorisme

Nederland zal een krachtige rol van het IMF op dit terrein blijven ondersteunen, rekening houdend met het mandaat en de werkwijze van deze instelling. Hierbij zal o.a. worden samengewerkt met de Wereldbank en het Financial Action Task Force (FATF). Vanwege de gevolgen voor mondiale financiële stabiliteit vormt dit onderwerp een steeds belangrijker onderdeel van de surveillancetaak van de internationale financiële instellingen (IFI's).

Crisisresolutie

Nederland blijft een actieve pleitbezorger van meer betrokkenheid van de particuliere sector in het oplossen van financiële crises, zoals die recentelijk zijn uitgebroken in Argentinië en Turkije. Zowel het IMF als de G-10 zal nader onderzoek doen naar het opstellen van internationale regels, het opnemen van clausules in schuldtitels en het creëren van prikkels om een meer soepele en ordelijke herstructurering van overheidsschulden van crisislanden mogelijk te maken. Eerder is reeds een algemene notitie aan de Tweede Kamer gezonden (FIN 0000735, d.d. 11 januari 2002) over de versterking van de internationale financiële architectuur naar aanleiding van de Aziatische crisis in 1997.

Conditionaliteit

Nederland is een fervent voorstander van een voortgezette stroomlijning van de IMF-conditionaliteit, zoals eerder in een schriftelijke bijdrage (FIN 01–392; BuZa 000298, d.d. 19 juni 2001) aan de discussie is bepleit. Nederland zal erop aandringen dat de resultaten van de discussie worden verankerd in een herziening van de bestaande conditionaliteitsrichtlijnen. Minstens zo belangrijk is dat in de praktijk de reikwijdte en de mate van detail van de condities aantoonbaar worden beperkt om het ownership van landen te bevorderen.

IMF in arme landen

Nederland ondersteunt de actieve rol van het IMF in de formulering, de implementatie en de gedeeltelijke financiering van de Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's) alsmede de betrokkenheid van het IMF in het HIPC-initiatief. Beiden zijn gericht op het bereiken van de Millennium Development Goals, die het IMF heeft onderschreven. Ook los van het PRSP-proces en HIPC-initiatief is Nederland er voorstander van dat arme landen kunnen profiteren van de technische assistentie en surveillance van het IMF. Deze dienen in toenemende mate te worden toegesneden op de behoeften van en de problemen in de desbetreffende individuele landen.

Door deelname aan de internationale fora zal Nederland een actieve bijdrage leveren aan de discussie over deze en andere onderwerpen, waarbij steeds meer inhoudelijke afstemming plaatsvindt in europees verband. Over de rol van Nederland met betrekking tot het bevorderen van de stabiliteit van het internationale financiële en monetaire stelsel zal in 2003 een vierjaarlijkse rapportage worden opgesteld. Daarin zal ook gebruik worden gemaakt van de verantwoordingsrapportages die internationale organisaties zelf regelmatig over hun beleid publiceren. Het onlangs opgerichte Onafhankelijk Evaluatiekantoor van het IMF zal bijvoorbeeld een aantal beleidsthema's – zoals de rol van het IMF in recente kapitaalcrises en budgettaire aanpassing in IMF-programma's – onder de loep nemen. Ook wordt ieder jaar in het departementaal jaarverslag een overzicht gegeven van IMF-activiteiten in het afgelopen jaar. Ten slotte wordt de Tweede Kamer zowel voorafgaand aan als na afloop van iedere IMFC-vergadering schriftelijk op de hoogte gehouden van de voortgang van de discussie op de diverse beleidsterreinen.

3.4.2.4 Operationele doelstelling 4 Financieel-economische ontwikkeling, structuurversterking en armoedebestrijding

Bevorderen van financieel-economische ontwikkeling, structuurversterking en armoedebestrijding in minder ontwikkelde landen en transitielanden, via internationale financiële instellingen (IFI's). De financiële soliditeit van deze instellingen heeft, om te voorkomen dat het Nederlands garantiekapitaal wordt ingeroepen, extra aandacht.

Het Ministerie van Financiën verzorgt samen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken de Nederlandse inbreng bij de IFI's. In het komend jaar heeft Nederland bij onderstaande instellingen specifiek aandacht voor de volgende onderwerpen:

• Wereldbankgroep (IBRD, IDA, IFC, MIGA)

De IDA-13-onderhandelingen over een nieuwe middelenaanvulling, zijn naar verwachting medio 2002 afgerond. Dit ondanks een ernstig verschil van inzicht tussen de donoren ten aanzien van het karakter, en het daaraan gekoppelde financiële beleid, van IDA. Nederland heeft het punt van gezond financieel beleid, ter voorkoming dat toekomstige generaties voor de kosten moeten opdraaien van teruglopende IDA-opbrengsten, op diverse onderhandelingsmomenten aan de orde gesteld. Het belang van een goede allocatie van IDA-middelen op basis van prestaties van landen is in IDA-13 onderstreept en zal de komende periode verder worden uitgewerkt. Verder zal aandacht worden gevraagd voor het belang van gender, milieu, handel en ontwikkeling van de particuliere sector.

• Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbankgroep (IDB, IIC, FSO en MIF)

In het komend jaar zal de IDB invulling geven aan het in januari 2002 overeengekomen nieuwe leningenraamwerk door het voorstellen van nieuwe instrumenten. Nederland steunt aanpassing van het instrumentarium mits dit ondersteunend is voor de doelstellingen van de IDB. Sceptischer is Nederland, samen met andere Europese landen, over externe aanbevelingen tot uitbreiding van de particuliere sectoractiviteiten en het zonder garantie lenen aan subnationale overheden.

• Afrikaanse Ontwikkelingsbankgroep (AfDB, AfDF)

Aan de nog lopende AfDF-9-onderhandelingen over een nieuwe middelenaanvulling (afronding voorzien in 2002), levert Nederland een financiële en een inhoudelijke bijdrage. Nederland heeft tijdens de onderhandelingen expliciet aandacht gevraagd voor het bevorderen van de selectiviteit van de Bank-activiteiten, het vergroten van de effectiviteit van de leningen en het verankeren van armoedebestrijding in de organisatie en haar activiteiten. Nederland zal ook in 2003 aandringen op een oplossing van de betalingsachterstanden bij de Bank. Ook zal de bij de vorige kapitaalverhoging overeengekomen statutenwijziging van kracht worden.

• Aziatische Ontwikkelingsbankgroep (AsDB, AsDF)

Om de doelstellingen van de AsDB te ondersteunen streeft Nederland o.a. naar implementatie van de armoededoelstelling, betere samenwerking tussen de AsDB en de Wereldbank, delegatie van de bevoegdheden naar de veldkantoren, een transparantere organisatiestructuur en een continuering van het solide financieel beleid. Nederland blijft ervoor pleiten om spoedig een kapitaaluitbreiding te laten plaatsvinden (GCI-5). Omdat bij AsDF-8 niet voorzien was dat er ook aan Afghanistan zou worden geleend is het fonds waarschijnlijk sneller uitgeput dan verwacht. Onderhandelingen over een middelenaanvulling starten naar verwachting in 2003. Hiervoor is een stelpost opgenomen.

• Europese Investeringsbank (EIB, EIB Lomé en Cotonou)

In juni 2002 is de nieuwe EIB-kapitaaluitbreiding met 50% per 1 januari 2003 overeengekomen. Deze zal gefinancierd worden uit de reserves van de Bank. Op Nederlands voorstel zal als uitvloeisel van de kapitaalverhoging meer aandacht worden gegeven aan een duidelijke toegevoegde waarde van de EIB voor de te financieren projecten. Voorts is op Nederlands voorstel besloten de kredietverlening aan grote ondernemingen met goede toegang tot de kapitaalmarkt te beperken. De toetreding van nieuwe lidstaten tot de EU zal een aanpassing van de bestuursstructuur van de EIB noodzakelijk maken. Bescherming van de Nederlandse positie verdient daarbij extra aandacht. Net als afgelopen jaren, zal Nederland expliciet het milieubeleid van de Bank blijven volgen.

• Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD)

Nederland wil zich in 2003 binnen de EBRD sterk maken voor het ontwikkelen van (vaak kleinschalige) nieuwe projecten in operatielanden in Centraal Azië. Er zijn drie redenen waarom deze regio extra aandacht van de EBRD verdient: (1) het is het minst ontwikkelde deel van het operatiegebied van de EBRD; (2) meer dan voorheen blijkt dat stabiele (economische) vooruitgang in de regio ook in ons belang is; en (3) de expertise van de EBRD in transitielanden kan in deze minder ontwikkelde regio voor een grote impact zorgen. Binnen deze regio zal de Nederlandse aandacht vooral op Mongolië gericht zijn. De Nederlandse doelstelling is om de EBRD actief te laten investeren in Mongolië. Naast de aandacht voor Centraal Azië zal Nederland blijvend zijn steun uitspreken voor activiteiten in de accessielanden die bijdragen aan de Europese integratie. Tot slot wil Nederland zich inspannen voor een betere coördinatie tussen de projecten van de EBRD en de EIB.

Financieel beleid van IFI's

Eén van de taken van het Ministerie van Financiën is het toezien op het door de IFI's gevoerde financieel beleid. De financiële instellingen rapporteren daar zelf over en publiceren de financiële resultaten onder andere in het externe jaarverslag. Zowel interne als externe auditors beoordelen de resultaten. Verder geven rating agencies (kredietwaardigheidbeoordelaars) als Standard & Poor's en Moody's met een bepaalde rating aan wat hun opinie is van de algehele financiële capaciteit (de kredietwaardigheid) van de instelling om aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. Zij nemen onder andere financieel beheer, kapitaaltoereikendheid, liquiditeit en steun van de aandeelhouders in overweging wanneer zij de financiële instellingen een rating geven. Een hogere rating betekent lagere inleenkosten voor de instelling en uiteindelijk lagere rentekosten voor de lenende landen.

Informatie over het financieel beleid is o.a. te halen uit key ratios. Een belangrijke daarvan is de reserves-to-loans-ratio (RLR). Dit is de hoeveelheid reserves van de banken gedeeld door de uitstaande leningenportefeuille. Sommige banken gebruiken dit als sturingselement voor het financieel beleid. In onderstaande tabel staan van de multilaterale ontwikkelingsbanken waarin Nederland participeert achtereenvolgens de RLR, de targetrange van de RLR, de S&P en Moody's ratings en het Nederlands aandeel in de financiële instelling. Deze ratio's verschillen vanwege verschillende risicokarakteristieken tussen de verschillende instellingen; de verschillen impliceren geen verschillen in de financiële standing van de instellingen.

^a.geen officieel sturingsinstrument.

^b.geen officieel sturingsinstrument: EIB hanteert eigen capital ratio: (inbetaald kapitaal + statutaire en additionele reserves + speciale reserves + nog niet gealloceerde winst + Algemene Fonds voor bancaire risico's)/leningen. Eind 2001 stond deze op 35,4%.

^c.geen officieel sturingsinstrument: IBRD hanteert een equity-to-loans ratio target in plaats van een RLR target. Het verschil is dat de ELR ook bruikbaar inbetaald kapitaal beschouwt en zo een vollediger beeld van het risicodragend vermogen van de Bank geeft. Eind 2001 stond deze op 21,5%.

^d.geen officieel sturingsinstrument: IFC hanteert een leverage ratio (4:1) en een liquiditeitsratio van de verplichtingen in de aankomende drie jaar van minimaal 65%.

^e.een officieel sturingsinstrument: MIGA hanteert netto reserves/activa. De bruto RLR, inclusief herverzekering door derden, is 54%. De belangrijkste restrictie op verzekeringscapaciteit is de risk-to-assets ratio van 3½: 1.

¹Dit betreft het overzicht in de Staat van de Unie (SU) van de omvang van de Financiële Perspectieven, de marge tussen de Financiële Perspectieven en het Eigen Middelen-plafond, de marge tussen de EU-begroting en de Financiële Perspectieven, en de omvang van de Nederlandse (bruto en netto) afdracht aan de EU.

²Dit betreft een overzicht in de Staat van de Unie (SU) van het functioneren van de EMU.

³Dit betreft een overzicht in het Departementaal Jaarverslag (DJ) van IMF-activiteiten.

⁴Dit betreft een overzicht in het Departementaal Jaarverslag (DJ) van de omvang van de uitgeleende middelen van de IFI's, het Nederlandse aandeel in de instellingen en de financiële positie van de instellingen.

•Periodieke (elke vier jaar) rapportage.

3.4.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

In het algemeen geldt dat een deel van de verplichtingen- en uitgavenramingen door wisselkoersinvloeden (US-dollar en SDR) beleidsmatig niet te beïnvloeden zijn. Voor de ontwerpbegroting 2003 geldt dat de ramingen door een hogere US-dollarkoers en SDR-koers op een hoger niveau liggen dan de ramingen in de ontwerpbegroting 2001.

De budgettaire gevolgen hebben betrekking op door Nederland aan te gane verplichtingen als uitkomst van onderhandelingen over financiële bijdragen aan diverse financiële instellingen, zoals kapitaalverhogingen van banken (deelnemingen en garanties) en middelenaanvullingen van concessionele fondsen. Regel hierbij is dat voor nieuwe verplichtingen budgettair een stelpost wordt opgenomen die gelijk is aan de Nederlandse bijdrage aan de vorige kapitaalverhoging c.q. middelenaanvulling. Een nadere uitsplitsing van onder meer de garantieverplichtingen is opgenomen in de verdiepingsbijlage.

De volgende kapitaalverhogingen en middelenaanvullingen zijn voorzien en budgettair reeds eerder verwerkt danwel voor het eerst opgenomen in deze ontwerpbegroting:

Wereldbankgroep (IBRD, IDA, IFC, MIGA)

Een nieuwe kapitaalverhoging wordt niet voor 2006 verwacht. De stelpost met betrekking tot de verplichtingenraming voor Wereldbank van € 54,5 mln. (en bijbehorende garantieverplichting van € 1,9 mld.) en IFC van USD 24,4 mln. (€ 24,4 mln.) is doorgeschoven naar 2006. De onderhandelingen voor IDA-13 zijn in 2001 gestart en worden naar verwachting medio 2002 afgerond. De verplichtingraming van € 276,5 mln. is reeds verwerkt in de ontwerpbegroting 2001. De eerste betaling van € 33,0 mln. is voorzien voor 2003. Dit is een stelpost.

Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbankgroep (IDB, IIC, FSO en MIF)

Bij de eerste suppletore begroting 2002 is de verplichting betreffende de deelneming in het MIF verwerkt (€ 2,3 mln.).

Afrikaanse Ontwikkelingsbankgroep (AfDB, AfDF)

In afwachting van de afronding van de onderhandelingen voor AfDF-9 is besloten tot een tijdelijke oplossing door de oprichting van een Interim Fonds. In de eerste suppletore begroting 2002 is een stelpostverplichting voor het totaal van AfDF-9 opgenomen van € 79,7 mln. De bijdrage aan het Interim Fonds wordt verrekend met de bijdrage aan AfDF-9 en komt in mindering op deze stelpost.

Aziatische Ontwikkelingsbankgroep (AsDB, AsDF)

Voor 2003 is een stelpostverplichting voor GCI-5 opgenomen van € 4,4 mln. (en bijbehorende garantieverplichting van € 214,5 mln.). De stelpostverplichting voor AsDF-9 van € 81,9 mln. is een jaar vervroegd naar 2003 vanwege de verwachte eerdere uitputting van het fonds en mede als gevolg van de gebeurtenissen in Afghanistan. De eerste betaling is voorzien voor 2004.

Europese Investeringsbank (EIB, EIB Lomé en Cotonou)

De garantieverplichting van € 63,5 mln. voortvloeiend uit het Verdrag van Cotonou is reeds verwerkt in de ontwerpbegroting 2002. In verband met de kapitaalverhoging van de EIB (uit de reserves van de EIB) is een garantieverplichting van € 1,8 mld. opgenomen.

Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD)

Er zijn geen budgettaire gevolgen voorzien op dit moment.

In 2004 zal een vierjaarlijkse rapportage worden opgesteld over de effectiviteit, efficiency en de financiële positie (op basis van diverse financiële kengetallen) van IFI's en de Nederlandse positie in deze instellingen. Daarnaast zal ieder jaar in het departementaal jaarverslag een overzicht worden gegeven van de omvang van de uitgeleende middelen van de IFI's, het Nederlandse aandeel in de instellingen en de financiële positie van de instellingen. Ook zullen de belangrijkste activiteiten van de instellingen daarin worden toegelicht. Na iedere vergadering van het IMFC/DC (tweemaal per jaar) en wanneer onderhandelingen hebben plaatsgevonden over kapitaalverhogingen van banken en/of middelenaanvullingen van fondsen dan zal de Kamer daarover een schriftelijk verslag ontvangen.

Budgetflexibiliteit

Bovenstaand is de budgetflexibiliteit in tabelvorm weergegeven, waarbij als peildatum 1 januari 2003 is aangehouden. Het onderscheid tussen de juridisch en niet-juridische verplichtingen houdt verband met het moment (i.c. 1 januari 2003) waarop Nederland een verplichting aangaat in verband met middelenaanvullingen van fondsen en kapitaalverhogingen van banken. De geraamde programma-uitgaven zijn in de tabel als volgt onderscheiden:

– aangegane verplichtingen als uitkomst van reeds afgeronde of voor 1 januari 2003 af te ronden internationale onderhandelingsprocessen;

– stelposten voor nieuwe verplichtingen van internationale onderhandelingsprocessen die vanaf 1 januari 2003 zullen plaatsvinden.

Als niet-juridisch verplichte uitgaven zijn stelposten opgenomen voor AsDB en AsDF (beide budgettair verwerkt in ontwerpbegroting 2003), Wereldbank en IFC (beide opgenomen in meerjarencijfer 2005).

In de tabel is alleen rekening gehouden met de zogenaamde betalingsverplichtingen (paid-in capital). Er wordt geen rekening gehouden met de garantieverplichtingen (callable capital). Slechts indien de banken in zeer ernstige financiële problemen zouden komen, kan om storting van het garantiekapitaal worden gevraagd. Om die reden wordt er ramingstechnisch van uitgegaan dat er geen uitgaven zullen plaatsvinden.

Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Het beoogd beleid op het terrein van internationale financiële betrekkingen wordt logischerwijs tot uitvoering gebracht in een internationale context. Dit heeft als consequentie voor de beoordeling van behaalde resultaten dat het van belang is te realiseren dat op het internationaal financieel-economisch speelveld Nederland een kleine speler van formaat is. Binnen het «team» is Nederland bekend om zijn tomeloze inzet en tactisch inzicht, maar de relatie tussen de Nederlandse bijdrage en de uiteindelijke uitkomst van een proces loopt niet altijd één op één.

De invloed van Nederland in grotere verbanden, zoals de Europese Unie, de multilaterale banken en andere internationale financiële instellingen, staat onder toenemende druk: ontwikkelingen als de uitbreiding van de Europese Unie, de opkomst van andere economieën, de blijvende discussies over een EU-stoel in de IFI's, de besluitvormingspraktijk in de G-7 en de heterogeniteit van de non-G-7 maken het meer dan ooit noodzakelijk dat Nederland via diverse kanalen actief zijn standpunten uitdraagt.

Door het zoeken naar strategische allianties en het opzetten van overlegstructuren met gelijkgezinden heeft het beleid dat Nederland ambieert te verwezenlijken een grotere kans op succes en kan de invloed van Nederland worden vergroot. Evenwel betekent dit niet automatisch dat het uiteindelijk door deze instellingen gevoerde beleid een volledige weerspiegeling van de Nederlandse beleidsvisie zal zijn. Ook binnen de Europese Unie geldt dit.

3.5 Exportkredietverzekering en investeringsgaranties

3.5.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het bevorderen van een gezonde concurrentiepositie voor het bedrijfsleven wat betreft risico's verbonden aan export en investeringen in het buitenland, waarbij uitgangspunt is dat deze risico's zoveel mogelijk door de markt worden gedragen.

Vergelijkbaar met de meeste industrielanden draagt de Nederlandse overheid onder bepaalde voorwaarden risico's voortvloeiend uit export en buitenlandse investeringen die niet door de markt kunnen worden gedragen teneinde de gezonde concurrentiepositie van het nationale bedrijfsleven te bevorderen. Via internationale afspraken in met name WTO-, OESO- en EU-verband wordt gestreefd om deze overheidsmaatregelen te harmoniseren en internationale concurrentieverstoring te beperken. Het is daarbij een uitgangspunt om aan de markt te laten wat de markt kan doen. In de praktijk komt het voor dat buitenlandse overheden voorzieningen hebben getroffen die niet marktconform zijn. Om het level playing field voor de Nederlandse exporteurs te behouden probeert Nederland de eigen exporteurs zoveel mogelijk soortgelijke faciliteiten te bieden als waarover exporteurs in andere landen kunnen beschikken. Hier bevindt zich een spanningsveld binnen de algemene beleidsdoelstelling, wat dwingt tot zorgvuldige afwegingen met inachtneming van de verschillende operationele doelstellingen die hierna worden besproken.

Een tweetal instrumenten, de exportkredietverzekering (EKV) en de regeling herverzekering investeringen (Rhi) wordt ingezet om deze algemene beleidsdoelstellingen te bereiken. De laatste jaren wordt in toenemende mate rekening gehouden met de eisen die maatschappelijke ontwikkelingen stellen, zoals meer aandacht voor milieu en duurzame ontwikkeling. De periodieke evaluaties van de EKV en de Rhi geven inzicht in de resultaten van de algemene beleidsdoelstelling.

3.5.2 Operationele doelstellingen

3.5.2.1 Operationele doelstelling 1 Herverzekeren van risico's door de Staat

Het herverzekeren door de Staat van aanvaardbare risico's verbonden aan export en investeringen in het buitenland, waarbij uitgangspunt is dat deze risico's zoveel mogelijk door de markt worden gedragen.

Het overnemen door de Staat van risico's geschiedt door het herverzekeren van deze risico's via de exportkredietverzekering (EKV) en de Regeling Herverzekering Investeringen (Rhi). Het gaat hierbij om risico's die de markt niet kan dragen of waarvoor buitenlandse overheden voorzieningen hebben getroffen die niet marktconform zijn. GERLING NCM heeft toestemming om verzekeringen van of garanties voor exportkredieten en buitenlandse investeringen tegen betaling van premies bij de Staat te herverzekeren en draagt zorg voor de uitvoering. In de risicodracht is bepaald welke risico's verbonden aan export en investeringen voor herverzekering door de Staat in aanmerking komen. Overeenkomstig het uitgangspunt dat risico's zoveel mogelijk door de markt worden gedragen, heeft de Staat in 2001 bepaalde risico's afgestoten aan GERLING NCM die deze nu voor eigen rekening neemt. De effecten van deze afspraken zullen uiterlijk na drie jaar bezien worden.

Tot de activiteiten behorende bij deze operationele doelstelling behoort het beoordelen van aanvragen tot herverzekering. De beoordeling van aanvragen gebeurt op basis van acceptatiecriteria en landenbeleid. Soms is, onder handhaving van de algemene uitgangspunten, maatwerk mogelijk. Verder liggen er voor het komende jaar uitdagingen op het gebied van productontwikkeling. In dat kader kunnen de polismodernisering en het invoeren van een positieve risico-omschrijving genoemd worden. Ook wordt in overleg met de Rijkscommissie voor Export-, Import en Investeringsgaranties begonnen met de modernisering van de koersrisicoverzekering. In vervolg op de bevindingen van dezelfde Rijkscommissie zal de Rhi worden gemoderniseerd.

Een voorwaarde voor herverzekering door de Staat is dat één en ander niet indruist tegen internationale afspraken, waaronder die over de omvang van de overheidssteun, milieu, het tegengaan van «unproductive expenditure» en het tegengaan van omkoping. In de OESO wordt met vragenlijsten, landenexamens en notificaties van individuele transacties getoetst of Nederland en de andere landen zich houden aan de gemaakte afspraken. In 2003 zal onderzocht worden of de in 2001 in Nederland ingevoerde milieutoets in het licht van de ontwikkelingen van het internationale overleg op dit gebied aanpassing behoeft. In het departementaal jaarverslag zal zichtbaar worden gemaakt hoe de betreffende internationale afspraken in het nationale beleid zijn geïmplementeerd.

Onderstaande grafiek laat de ontwikkeling zien van het totaal door de Staat aangegane verplichtingen (cumulatief uitstaande obligo). Hierbij is een uitsplitsing gemaakt naar definitieve (polis) en voorlopige (dekkingstoezegging) verplichtingen.

Ontwikkeling verplichtingen; voorlopige en definitieve garanties:

De instrumenten EKV en Rhi worden in principe elke vijf jaar geëvalueerd, waarbij ook doelstellingen 3 (minimaliseren concurrentieverstoring) en 5 (doelmatige uitvoering) worden geëvalueerd. In 2002 is een evaluatieonderzoek naar het gebruik van de Rhi afgerond. Het rapport van de Rijkscommissie over de Rhi is onlangs met een algemene reactie naar de Tweede Kamer gestuurd (Fin-02–359).

3.5.2.2 Operationele doelstelling 2 Kostendekkendheid van herverzekeringsfaciliteiten

Het streven naar kostendekkendheid van het pakket aan herverzekeringsfaciliteiten.

Het streven naar kostendekkendheid van het pakket van herverzekeringsfaciliteiten vloeit mede voort uit het internationale verbod op subsidiëring van de export en uit budgettaire overwegingen. De kostendekkendheid van de faciliteiten wordt mede bewaakt met een behoedzaam landen- en acceptatiebeleid, waarbij onder meer gebruik wordt gemaakt van landenplafonds voor een goede risicospreiding. Ook risicoswaps behoren tot de mogelijkheden om risicospreiding te verbeteren. Verder is het vaststellen van gepaste premies van belang. Hierover worden in internationaal verband afspraken gemaakt (zie ook operationele doelstelling 3). Over de hoogte van de ontvangen premies wordt internationaal gerapporteerd.

De kostendekkendheid wordt in Nederland berekend met behulp van een systematiek op basis van een bedrijfseconomische resultaatbepaling, die in 2006 mede met het oog op de invoering van het baten-lastenstelsel geëvalueerd zal worden. Kostendekkendheid is vanwege de lange looptijd van risico's een begrip op lange termijn. Schades treden meestal pas enkele jaren nadat een transactie in herverzekering is genomen op. Provenu's kunnen nog vele jaren nadat de schade is uitgekeerd worden ontvangen. Volledig inzicht zal daarom zelfs ver in de toekomst zeer moeilijk te verkrijgen zijn. Verder zal het in te voeren managementinformatiesysteem EKV (zie ook operationele doelstelling 5) bijdragen aan een beter inzicht in het uitstaande risico.

3.5.2.3 Operationele doelstelling 3 Minimalisering concurrentieverstoring

Het minimaliseren van concurrentieverstoring tussen landen met als inzet minimalisering van overheidssteun.

Minimalisering van concurrentieverstoring tussen landen wordt nagestreefd door in internationaal verband (Consensus, OESO, WTO, EU) afspraken te maken over de voorwaarden waaronder transacties door de Staat in herverzekering kunnen worden genomen of anderszins worden gesteund. Nederland heeft hierin een actieve participatie. Uitgangspunt is daarbij het verminderen van de overheidssteun bij de exportkredietverzekering. Daarnaast wordt erop toegezien dat internationaal gemaakte afspraken worden nageleefd, zowel door implementatie daarvan binnen Nederland als door andere betrokken landen. Om de concurrentieverstoring te minimaliseren wordt voorts tegengegaan dat Nederlandse voorwaarden te zeer afwijken van die in andere landen op basis van internationale vergelijking. Daarvoor vinden periodiek vergelijkende evaluaties plaats.

Voor 2003 zijn op internationaal terrein op het gebied van exportkredietverzekering een aantal onderwerpen van belang. In de OESO wordt gewerkt aan grotere convergentie van en transparantie over debiteurenpremies voor exportkredietverzekering. De inzet van Nederland hierbij is een zo groot mogelijke convergentie om concurrentieverstoring tegen te gaan, terwijl de premies moeten blijven voldoen aan de eis van kostendekkendheid. Verder hebben ontwikkelingen in de Wereld Handels Organisatie (WTO), met name de afspraken van Doha en paneluitspraken, gevolgen voor de exportkredietverzekering. Het blijkt nodig om de tekst van het Arrangement (internationale afspraak over voorwaarden van de overheidsgesteunde exportkredieten tussen OESO landen) op bepaalde punten aan te passen, zodat deze afspraken in de subsidiecode van de WTO geaccepteerd blijven. De inzet van Nederland hierbij is om in het bijzonder «pure cover» (overheidsgesteunde exportkredietverzekering zonder andere vormen van overheidssteun aan exportkredietfinanciering) in de subsidiecode van de WTO veilig te stellen. Ook de Doha ontwikkelingsagenda heeft gevolgen voor de exportkredietverzekering, evenals de door de WTO gevraagde discipline op het gebied van exportkredieten voor landbouwproducten. De ontwikkelingen van de nieuwe kapitaalsregels voor banken (Bazel II) met betrekking tot exportkredietverzekering en risicoweging worden gevolgd. Het overhevelen van de verzekeringsactiviteiten van GERLING NCM ten behoeve van de Staat naar een aparte juridische entiteit kan bijdragen aan het handhaven van de huidige nulweging.

In het departementaal jaarverslag zal over de voortgang op internationale dossiers worden gerapporteerd alsook over de inzet van Nederland. Daarbij moet worden bedacht dat de uitkomsten van internationaal overleg voor een groot deel worden bepaald door externe factoren, en slechts ten dele door de inzet van Nederland. Niettemin kan de rol van Nederland in de internationale processen beschreven worden, vooral wanneer Nederland met bijvoorbeeld een nieuw initiatief, de inbreng van een paper of het samenbrengen van partners een positieve bijdrage heeft geleverd aan het internationale overleg.

3.5.2.4 Operationele doelstelling 4 Recuperatie van schades

Het recupereren van uitstaande schades en het treffen van schuldenregelingen voor debiteurlanden.

Bij niet betaling door een debiteur ontvangt de crediteur van een door de Staat herverzekerd exportkrediet een schadeloosstelling, onder aftrek van zijn niet verzekerde eigen risico. Daarbij draagt hij zijn vordering over aan GERLING NCM. Vervolgens probeert GERLING NCM deze «schades» alsnog ten gunste van de Staat te innen. In 2003 zal het recuperatiebeleid worden geëvalueerd.

Indien een debiteurland niet meer aan zijn buitenlandse betalingsverplichtingen kan voldoen, kan het zich tot de Club van Parijs (CvP) wenden voor een herstructurering van zijn schuld. Deze schuld kan onder meer voortvloeien uit exportkredietverzekering (commerciële schuld). Het CvP-akkoord verzekert een gelijke behandeling van publieke en private crediteuren door het debiteurland. De aard en uitvoering van een CvP-schuldenovereenkomst met een debiteurland is doorgaans gekoppeld aan een IMF-aanpassingsprogramma.

De ontvangsten (provenu's) uit in de CvP geherstructureerde vorderingen uit exportkredieten bedroeg de laatste jaren een veelvoud van de ontvangsten uit recuperatie van (nog) niet in de CvP geherstructureerde schades1. CvP-regelingen dragen derhalve in belangrijke mate bij aan de recuperatie van schulden.

Voor verschillende categorieën debiteurlanden gelden aangepaste voorwaarden die variëren van herfinanciering van een deel van de schuld tot kwijtschelding. Kwijtschelding van commerciële schuld komt budgettair ten laste van de Homogene Groep Internationale Samenwerking, onderdeel Official Development Assistance (ODA).

In het departementaal jaarverslag verantwoording wordt opgenomen met welke landen schuldenregelingen zijn afgesloten en op welke voorwaarden. Ook wordt opgenomen aan welke landen hoeveel commerciële schuld is kwijtgescholden.

3.5.2.5 Operationele doelstelling 5 Doelmatige uitvoering herverzekeringsfaciliteiten

Het creëren van voorwaarden voor een doelmatige uitvoering van de herverzekeringsfaciliteiten op basis van een gelijke behandeling van aanvragen.

Voor de uitvoering van de herverzekeringsactiviteiten gelden afspraken tussen de Staat, GERLING NCM en DNB. De door GERLING NCM uitgevoerde herverzekeringsactiviteiten geschieden op basis van een overeenkomst tussen GERLING NCM en de Staat. De verzekeringsactiviteiten van GERLING NCM ten behoeve van de Staat zullen worden ondergebracht in een afzonderlijke juridische eenheid. In samenwerking met DNB en GERLING NCM is gestart met de ontwikkeling van een managementinformatiesysteem voor de exportkredietverzekering (MIS EKV). Het is de bedoeling dat een eerste versie van het systeem in 2003 operationeel is. Het systeem zal worden ingezet ter ondersteuning bij het ontwikkelen van beleid betreffende de exportkredietverzekering. Over het meer algemene beleid treedt het ministerie in overleg met vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven via de Rijkscommissie voor export-, import- en investeringsgaranties. Maar ook transparantie naar aspirant-verzekerden over individuele transacties kan het draagvlak voor genomen beslissingen vergroten. Steeds vaker tonen ook maatschappelijke organisaties belangstelling in de exportkredietverzekering. Het ministerie van Financiën speelt in op deze toegenomen informatiebehoefte met verhoogde transparantie. Daaronder vallen in ieder geval de hoofdlijnen van het gevoerde beleid, overleg met niet gouvernementele organisaties en het openbaar maken van de belangrijkste gegevens van een transactie na polisuitreik.

In de periodieke evaluaties van de EKV en de Rhi worden de uitvoering van de faciliteiten en gebruikerservaringen onderzocht. De doorlooptijden van verzekeringsaanvragen gelden als prestatie-indicator van de doelmatige uitvoering van het beleid. De Staat, DNB en GERLING NCM hebben afspraken gemaakt over het terugdringen van de doorlooptijd. De streefwaarde voor de doorlooptijd1 is gesteld op 55 werkdagen.

3.5.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

Voor 2002 geldt een maximumbedrag voor het aangaan van herverzekeringsverplichtingen uit hoofde van EKV van € 11,3 mld. Op grond van de ervaringen van de afgelopen jaren en de voortgang van het overnemen van risico's door de markt, wordt ervan uitgegaan dat het in 2002 aan te gane bedrag op circa 30% hiervan zal uitkomen. Voor de Rhi geldt voor 2002 een maximale herverzekeringsruimte van € 453,8 mln.

De uitgavenraming is het resultaat van enerzijds de nu geldende beloningsregeling met GERLING NCM en anderzijds een inschatting van de toekomstige schades op in herverzekering genomen transacties. De schade-uitkeringen zijn, evenals de ontvangsten, afhankelijk van moeilijk voorspelbare economische ontwikkelingen. Bovendien zijn de risico's geconcentreerd in een klein aantal landen. Gecombineerd met een toegenomen correlatie tussen landen onderling, zijn de begrotingsramingen met grote onzekerheid omgeven. Dit effect is groter naarmate de tijdshorizon langer is. Op korte termijn is het uitgavenpatroon nauwelijks te beïnvloeden. In de beloningsregeling wordt meestal voor meerdere jaren vastgelegd op welke wijze de hoogte van de vergoeding aan GERLING NCM wordt bepaald. De schade-uitkeringen vloeien voort uit in het verleden aangegane langlopende verplichtingen. Slechts door wijzigingen in de acceptatie van verplichtingen, is het in de verder verwijderde toekomst liggende uitgavenpatroon in enige mate te beïnvloeden, al blijft dit sterk afhankelijk van externe factoren.

De ontvangsten bestaan uit premies en provenu's. De premieontvangsten zijn geraamd op basis van de resultaten van de afgelopen jaren. De provenu's komen voornamelijk voort uit in het kader van de Club van Parijs gesloten schuldenregelingen. Als gevolg van het verslechterde economische klimaat in enkele voor Nederland belangrijke debiteurlanden, worden de eerstkomende jaren lagere provenu's voorzien dan eerder werd verwacht. Verwacht wordt dat de provenu's over enkele jaren weer zullen toenemen.

Budgetflexibiliteit

Bij dit artikel geldt dat de programma-uitgaven voor schade-uitkeringen voortvloeien uit in het verleden aangegane garantieverplichtingen. Op korte termijn is daarom het uitgavenpatroon nauwelijks te beïnvloeden. Voor de lange termijn geldt dat slechts een wijziging in de acceptaties van verplichtingen van de EKV/Rhi het uitgavenpatroon positief of negatief beïnvloedt. Overigens geldt dat niet met zekerheid op voorhand kan worden gesteld welke verplichtingen (verzekeringspolissen) tot uitgaven zullen leiden, dat moet in de praktijk blijken.

3.6 Staatsloterij

3.6.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het mede-reguleren van de kansspelmarkt1door het uitvoeren van de Staatsloterij. Hiermee wordt een opbrengstenstroom voor de schatkist gerealiseerd.

Op grond van de Wet op de Kansspelen (artikel 9, eerste lid) kan de minister van Financiën een vergunning verlenen voor het organiseren van de Staatsloterij. De uitvoering van de Staatsloterij is, bij beschikking van 15 juni 1992, in handen gelegd van de Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij (SENS).

In december van 2001 is de Tweede Kamer akkoord gegaan met het kabinetsstandpunt kansspelen naar aanleiding van het MDW-rapport «Nieuwe ronde, nieuwe kansen» (Kamerstukken II 2000/01, 24 036, nr. 180) en met de notitie inzake harmonisatie van kansspelvergunningen en de positie SENS (Kamerstukken II 2000/01, 24 036, nr. 228). Kernpunt uit laatstgenoemde notitie is dat vanaf 2005 wordt begonnen met een harmonisatie van de afdrachtpercentages. Alle loterijen zullen geleidelijk minimaal 25% afdragen aan goede doelen of de Staat. Als gevolg hiervan zal de Staatsloterij in een eerste fase van drie jaar, beginnend per 1 januari 2003, een in december 2001 vastgesteld percentage aan de Staat afdragen. In 2003 gaat het om 21% van de omzet, in 2004 om 23% en in 2005 om 25%. Na de eerste fase volgt een evaluatie en vindt besluitvorming plaats rond wijzigingsvoorstellen van de Wet op de Kansspelen. Het beoogd eindmodel, dat vanaf 1 januari 2006 wordt ingezet, voorziet in een harmonisatie van de afdrachtbestemming in een nader te bepalen minimumafdracht van alle loterijen aan zowel de Staat als de goede doelen. Deze percentages zullen worden gebaseerd op de ontwikkelingen op de kansspelmarkt in de komende jaren als gevolg van de harmonisatie en de aan de Tweede Kamer toegezegde evaluatie aan het einde van de eerste invoeringsfase (eind 2005). Uitgangspunt is dat het door de Tweede Kamer goedgekeurde beleid voor de Staat en de goede doelenorganisaties op macroniveau budgettair neutraal verloopt.

Prestatiemeting

Voor het verkrijgen van inzichten in de resultaten bij het beleidsartikel wordt aangesloten bij de evaluatiemomenten die voorzien zijn in het MDW-traject Kansspelen:

• Halfjaarlijkse rapportages per juni 2002 om de marktontwikkelingen als gevolg van de MDW-operatie Kansspelen te kunnen monitoren;

• Evaluatie aan het einde van de eerste fase in het harmonisatietraject (2005) wanneer alle loterijen minimaal 25% afdragen aan goede doelen of de Staat, cf. de vergunningen.

3.6.2 Budgettaire gevolgen van beleid:

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

In bovenstaande tabel is, op basis van verwachtingen over het marktaandeel Staatsloterij en de groei van de kansspelmarkt, uitgegaan van een groei van de afdracht van ongeveer 2,5% per jaar.

De ontwikkeling van de omzet en de afdracht Staatsloterij vanaf 1995, alsmede die van de prijzen en de kosten zijn hieronder weergegeven.

Bij bovenstaande gegevens moet in ogenschouw worden genomen dat deze vooral een referentiemaatstaf zijn. De ontwikkeling van de totale kansspelmarkt en het marktaandeel van de SENS zijn autonome grootheden. Het ministerie kan de hoogte van de afdracht hierdoor nauwelijks beïnvloeden. Daarnaast kan de omzet van de Staatsloterij vanaf 2003 iets afnemen omdat de overige loterijvergunninghouders in Nederland meer prijzengeld kunnen uitkeren als gevolg van de harmonisatie van vergunningvoorwaarden.

3.7 Beheer materiële activa

3.7.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het doelmatig verwerven, beheren en vervreemden van roerende en onroerende zaken van het Rijk en het bevorderen van een optimale allocatie van onroerende zaken benodigd voor het Rijk.

Deze beleidsdoelstelling wordt binnen het ministerie van Financiën uitgevoerd door de dienst Domeinen (zie operationele doelstellingen 1 en 2) en door de projectdirectie Vastgoed (zie operationele doelstelling 3). Domeinen is een facilitaire organisatie voor overheidsorganisaties op het gebied van vastgoed en bij de verkoop en bewaring van roerende goederen.

De algemene beleidsdoelstelling wordt uitgevoerd door middel van de activiteiten verwerving, beheer en vervreemding van materiële activa. Daarnaast wordt intensieve samenwerking nagestreefd tussen de vastgoedbeherende departementen gericht op het tijdig en zo goedkoop mogelijk beschikbaar hebben van vastgoed voor publieke doelen van het Rijk.

3.7.2 Operationele doelstellingen

3.7.2.1 Operationele doelstelling 1 Bewaring en vervreemding roerende zaken

Efficiënte bewaring en vervreemding van roerende zaken van de Staat.

Domeinen wil zo doelmatig mogelijk roerende zaken bewaren en vervreemden voor overheidsorganisaties en hen daarbij adviseren. Uitgangspunt hierbij is kostendekkende dienstverlening. Om dit te bereiken wordt bij Domeinen extra aandacht besteed aan klantgerichtheid, kwaliteit van het personeel en een goede informatievoorziening.

Domeinen heeft een directie roerende zaken en vijf regio-eenheden ingericht, die geografisch zijn verspreid over het land. Deze regio-eenheden bewaren voor Justitie, Politie en de Belastingdienst in beveiligde opslagplaatsen goederen die in beslag zijn genomen. Op basis van een beslissing van de strafrechter of het Openbaar Ministerie worden de zaken teruggegeven aan de beslagene, dan wel worden zij vervreemd of vernietigd. Daarnaast worden overtollig verklaarde goederen van departementen bewaard en vervreemd. Voor roerende zaken die mogen worden vervreemd organiseert iedere regio-eenheid periodiek een openbare verkoop op basis van inschrijving. Gegund wordt aan de hoogst biedende. Hieraan voorafgaand zijn er kijkdagen waar potentiële kopers de goederen kunnen bezichtigen. Informatie over de verkopen is tevens beschikbaar via het internet.

Op grond van zogeheten middelenafspraken vloeien de verkoopopbrengsten na aftrek van opgeld, als vergoeding voor de kosten van Domeinen, terug naar de afstotende departementen.

In 2001 heeft er overleg plaatsgevonden tussen het Openbaar Ministerie en Domeinen om te komen tot een efficiëntere werkwijze voor de bewaring van in beslag genomen goederen. Justitie wil de bewaring van beslagzaken op de politiebureaus en de rechtbankgriffies overhevelen naar Domeinen c.q. naar een door Domeinen te exploiteren Landelijk Beslaghuis. In 2002 wordt in overleg met Justitie en Politie een voorstel gemaakt voor de over te hevelen taken en bijbehorende middelen. In 2003 zal na het verkrijgen van goedkeuring door de betrokken bewindslieden worden overgegaan tot de daadwerkelijke realisatie van het Landelijk Beslaghuis.

Domeinen slaat door Justitie inbeslaggenomen vuurwerk op. De Ministerraad heeft besloten dat Defensie voorlopig de vuurwerkopslag voor Domeinen blijft verrichten op Ulicoten. In 2002 hebben de dienst Domeinen en het Ministerie van Defensie een overeenkomst gesloten waarin de taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot de opslag zijn belegd. De overeenkomst loopt tot 1 januari 2004 en kan mogelijk worden verlengd. Domeinen is verantwoordelijk voor de aan- en afvoer van het vuurwerk. Defensie verricht de registratie en de opslag. Hiertoe stelt zij ruimte, personeel, beveiliging en overige voorzieningen ter beschikking. In 2003 zal conform de ontwikkelingen van het Landelijk Beslaghuis het traject met Justitie opgepakt gaan worden. Daarnaast zal, anticiperend op de afloop van de overeenkomst een vervolgtraject worden gestart. Hierbij zal in samenwerking met het Ministerie van VROM gekeken worden naar de mogelijke ontwikkeling van Ulicoten tot een vuurwerkconcentratiegebied na 2004.

Om het behalen van operationele doelstelling 1 te meten zijn prestatie-indicatoren geformuleerd (zie het overzicht van prestatiegegevens aan het eind van paragraaf 3.7.2). Efficiënte bewaring is gericht op zo laag mogelijke kosten voor de Staat met waarborgen voor kwalitatief goede bewaring. De opslagplaatsen zijn een belangrijk bedrijfsmiddel voor Domeinen. Hierbij is van belang dat de bestaande capaciteit aansluit bij de behoefte van departementen. Een tekort aan opslagcapaciteit kan tot problemen leiden bij toeleverende departementen. Bij efficiënte vervreemding is van belang dat de toeleverende overheden (de klanten) van de overtollige roerende zaken tevreden zijn met de opbrengst en dat het verkoopproces kostendekkend door Domeinen wordt uitgevoerd. De tevredenheid van de klanten van Domeinen – zowel voor bewaring als vervreemding – is een graadmeter die inzicht geeft in het functioneren van Domeinen. Om deze reden wordt om het jaar een klanttevredenheidsonderzoek gehouden.

3.7.2.2 Operationele doelstelling 2 Beheer en verkoop onroerende zaken

Efficiënt beheren en vervreemden van onroerende zaken van de Staat.

Domeinen heeft vier regionale directies, met een geografisch afgebakend beheersgebied die deze activiteiten uitvoeren.

Onder beheer wordt onder andere verstaan exploitatie, betaling zakelijke lasten, onderhoud en bezittingenadministratie. Voor het beheer, met name exploitatie, wordt gebruik gemaakt van privaatrechtelijke overeenkomsten zoals: huur, erfpacht en pacht. Het uitgangspunt hierbij is een marktgerelateerde opbrengst. Tevens wordt rekening gehouden met andere publieke belangen. Mochten deze in gebruik gegeven onroerende zaken in de toekomst nodig zijn voor overheidsdoeleinden dan moet de overeenkomst daarop worden afgestemd.

Om efficiënt onroerende zaken van de Staat te kunnen vervreemden bemiddelt Domeinen in en bij vastgoedtransacties van de Rijksoverheid en daaraan gelieerde instellingen. Domeinen brengt daarbij verschillende overheidsbelangen bij elkaar. Hierbij wordt gestreefd naar een marktconform resultaat en een transparant proces waarbij het publieke belang voorop staat. Als een onroerende zaak van het Rijk niet meer nodig is voor het uitoefenen van publieke doelen en overtollig is, dan meldt het afstotende departement dit bij Domeinen. Domeinen start de verkoopprocedure nadat is gebleken dat de departementen en andere overheden (onder andere provincies, gemeenten en gelieerde instellingen aan het Rijk) geen behoefte hebben aan de onroerende zaak. Als zij geen belangstelling hebben, vindt verkoop plaats aan derden, in het openbaar, aan de meest biedende.

Om de publieke belangen goed op elkaar af te stemmen, werkt Domeinen intensief samen met andere departementen. In dit kader participeert Domeinen in de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) en de daarbij ondersteunende projectdirectie Vastgoed waarin drie medewerkers zijn gedetacheerd. De inzet van Domeinen hierbij is een constructieve bijdrage leveren aan het samenwerkingsverband RVR om bij te dragen aan het optimaal handelen in vastgoed door het Rijk. Besluiten die in de RVR worden genomen die de processen van Domeinen beïnvloeden worden door Domeinen geïmplementeerd.

Naast bovengenoemde activiteiten verwerft Domeinen in opdracht en voor rekening van departementen op kleine schaal onroerende zaken. Deze aankopen zijn niet anticiperend van aard en zijn dus niet gekoppeld aan de activiteiten van de RVR en de projectdirectie Vastgoed.

Domeinen organiseert de veiling van benzinestations langs het hoofdwegennet. Het traject Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) beoogt meer prijsconcurrentie en betere toetredingsmogelijkheden te bewerkstelligen. Alle langs het hoofdwegennet door de Staat uitgegeven locaties voor benzinestations worden met ingang van 2002 in een periode van 21 jaar geveild. Daarbij worden contracten voor 15 jaar afgesloten. De vergoeding voor het gebruik van staatsgrond wordt door middel van een nieuwe vergoedingssystematiek op een meer marktconforme wijze vastgesteld.

Om het behalen van operationele doelstelling 2 te meten zijn prestatie-indicatoren geformuleerd (zie het overzicht van prestatiegegevens aan het eind van paragraaf 3.7.2). Efficiëntie van beheer en vervreemding wordt met ingang van 1 januari 2004, wanneer het nieuwe bedrijfseconomische informatiesysteem gereed is, vastgesteld door middel van bedrijfsvergelijking («benchmarking») met de markt. Gemeten worden de apparaatskosten van een product in relatie tot de opbrengsten. Hierbij is van belang dat Domeinen bij beheer en verkoop afhankelijk is van het aanbod van de departementen. In de processen moet rekening worden gehouden met diverse publieke belangen. De kwaliteit van het afhandelen van het betalen van de zakelijke lasten kan gemeten worden vanuit de apparaatskosten die daarmee gemoeid zijn maar ook via het aantal ingediende bezwaarschriften met succesvolle afloop. Aangezien Domeinen verschillende overheidsbelangen bij elkaar brengt kan zij haar expertise ook aanwenden om te bemiddelen tussen partijen of om overheden te ondersteunen op het gebied van vastgoed. Dit kan worden gemeten door het aantal gevallen dat Domeinen opdrachten uitvoert voor overheden die op het gebied van advies en bemiddeling liggen. De tevredenheid van klanten over Domeinen is een graadmeter voor de kwaliteit van het totale functioneren van Domeinen op het gebied van onroerende zaken.

3.7.2.3 Operationele doelstelling 3 Optimaal handelen in vastgoed

Het leveren van een bijdrage aan publieke doelen door samen met andere vastgoedbeherende departementen optimaal te handelen in vastgoed.

Om de samenwerking tussen vastgoedbeherende departementen te bevorderen met als doel het optimaal handelen in vastgoed heeft het ministerie van Financiën het initiatief genomen om een samenwerkingsverband tussen de vastgoedbeherende departementen te creëren (VROM, V&W, LNV, Defensie en Financiën). Dit heeft in de Nota Grondbeleid geleid tot de volgende besluiten:

• Instelling Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR), waarin de vastgoedbeherende departementen zijn vertegenwoordigd, met een eigen facilitaire organisatie (de projectdirectie Vastgoed);

• Evaluatie van de effectiviteit en doelmatigheid van de RVR in 2004;

• Het creëren van een voorfinancieringsfaciliteit bij Financiën voor anticiperende aankopen en het in portefeuille houden van vastgoed.

De RVR is een eerste stap om te komen tot intensievere samenwerking tussen de departementen.

Bij de RVR staat voorop het doelmatig aankopen, verkopen en beheren van vastgoed voor het Rijk om publieke doelen te realiseren (vastgoed is een middel, geen doel op zich). De RVR stimuleert onder andere een gebiedsgerichte/projectmatige aanpak voor de verwerving en afstoot van vastgoed in regio's waar meerdere departementen beleidsdoelen willen realiseren. Daartoe stelt de RVR een werkprogramma vast, dat vooraf ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de betrokken bewindslieden. De RVR stuurt, regisseert en houdt toezicht op het uitvoeringsproces van het goedgekeurde werkprogramma. Eventuele besluitvorming van de RVR heeft invloed op de werkprocessen van Domeinen en de andere vastgoedbeherende departementen.

Het werkprogramma van de RVR voor 2002/2003 heeft een beperkt karakter. In 2003 zal een meerjarig werkprogramma worden opgesteld. Uit dit werkprogramma, dat aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden, zal blijken hoe de RVR haar taken definitief wil invullen en wat het bijbehorende ambitieniveau is. Het werkprogramma bevat het opstellen van de Indicatieve Planning Vastgoed (IPV), die wordt afgeleid uit ruimtelijke nota's en plannen, maar ook systematisch uit de regionale directies en inspecties van het Rijk verzamelde aanwijzingen. Met behulp van de IPV wordt niet alleen de grondbehoefte van het Rijk voor de komende jaren systematisch in kaart gebracht, maar kan tevens worden geanalyseerd bij welke gebieden afstemming en strategische beleidsvorming gewenst is. Daarnaast omvat het werkprogramma onder andere nog het maken van het protocol operationele afstemming aan- en verkopen, het verbeteren van de vastgoedinformatie-uitwisseling tussen de deelnemende departementen en het maken van de departementen overschrijdende opleidingen en kenniskringen op het gebied van vastgoed.

Daarnaast bestaat het voornemen om in 2003 onder regie van de RVR het project Herbestemming militaire objecten te starten. Bij Defensie wordt mede als gevolg van het Structuurschema Militaire terreinen 2 een groot aantal objecten overbodig. Een deel van deze objecten heeft als vervolgbestemming natuur. De essentie van het project is dat er enerzijds bezien wordt hoe de inrichting van groene bestemmingen sober en doelmatig kan worden uitgevoerd en dat er anderzijds binnen de kaders van de ruimtelijke ordening «rode functies» ontwikkeld worden die bijdragen aan de financiering van de sloopkosten. Hierbij wordt nauw samengewerkt met de betrokken decentrale overheden en natuurbeheerders. Op dit moment wordt nog onderzocht wat de financiële consequenties zijn en hoe dit budgettair zal worden geregeld met betrokken departementen.

De nadere kaders voor anticiperend handelen in vastgoed zijn vastgelegd in het Beleidskader anticiperend handelen in vastgoed, dat in mei 2002 is aangeboden aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2001/02, 27 581).

In 2004 wordt het functioneren van de RVR en de daarmee samenhangende projectdirectie Vastgoed geëvalueerd.

¹Het klanttevredenheidsonderzoek wordt om het jaar gehouden.

²De hiervoor benodigde informatie over kosten moet komen uit het nieuwe, bedrijfseconomische informatiesysteem dat per 1.1.2004 gereed zal zijn. De genoemde streefwaarden betreffen een eerste schatting.

³Zie voetnoot 2.

⁴Zie voetnoot 2.

⁵Aangezien de WOZ beschikkingen om de vier jaar worden herzien, kan ook maar om de vier jaar bezwaar worden ingediend. Ter informatie, in 2001 was de streefwaarde voor deze indicator 60%.

⁶Het klanttevredenheidsonderzoek wordt om het jaar gehouden.

3.7.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

Voor de belangrijkste ontvangsten- en uitgavencategorieën wordt uitgegaan van individuele objecten en daarbij behorende prijzen of tarieven. Ook uitgavenposten als onderhoud gronden en gebouwen, kapitaalinvesteringen en beheerskosten zijn gebaseerd op aantal maal de verwachte prijs.

Programma-uitgaven

1. Bewaring en vervreemding van roerende zaken

a. Beheerskosten

Onder deze categorie worden uitgaven verantwoord voor in beslag of in bewaring genomen zaken, zoals schade-uitkeringen, indien in bewaring genomen zaken ten onrechte blijken te zijn verkocht, vernietiging van in beslag genomen zaken, advertenties over voorgenomen openbare verkopen, taxaties van in beslag genomen goederen.

De geraamde uitgaven voor 2003 zijn gelijk aan die van 2002 en bedragen € 1,6 mln.

2. Beheer en verkoop van onroerende zaken

a. Onderhoud en beheerskosten

Hieronder vallen drie posten: onderhoud van grond en gebouwen (waaronder ook de kosten van bodemverontreiniging), kapitaalinvesteringen en beheerskosten.

Onder de beheerskosten worden uitgaven geraamd voor verkopen (en voor een gering deel bij ingebruikgevingen), zoals advertenties voor voorgenomen openbare verkopen, taxaties van te verkopen en te verhuren objecten en bemiddeling door makelaars bij verkoop, notariskosten, kadasterkosten (dat wil zeggen voor alle kosten die het Kadaster bij Domeinen in rekening brengt), bewaking van objecten in tijdelijk beheer en energie voor objecten in tijdelijk beheer, bijvoorbeeld om een pand vorstvrij te houden of om tijdelijke bewoners (zodat het pand bewoond is en het niet gekraakt wordt) van energie en water te voorzien.

De geraamde onderhouds- en beheerskosten voor 2003 en volgende jaren bedragen € 7,1 mln.

b. Zakelijke lasten

Domeinen betaalt het eigenaarsdeel van de zakelijke lasten over onroerende zaken die eigendom zijn van de Staat. Indien in de betreffende panden overheidsdiensten zijn gehuisvest, betaalt Domeinen eveneens het gebruikersdeel. Onder deze categorie vallen twee grote posten, te weten onroerende zaakbelasting en waterschapslasten. Deze beide nemen 98% van de uitgaven zakelijke lasten voor hun rekening. De overige posten zijn overige gemeentelasten, zoals rioolheffing, landinrichtingsrente en afkoop landinrichtingsrente.

De geraamde zakelijke lasten voor 2003 en volgende jaren bedragen € 43,2 mln. In 2001 waren de gemeentelasten met € 34,6 mln. relatief laag, ondanks de hogere per 1 januari 2001 voor vier jaar vastgestelde WOZ-waarden. Dit komt doordat diverse gemeenten, in verband met de overgang van gemeentelijke administraties van gulden naar euro, vroeg gestopt zijn met het opleggen van aanslagen 2001. Naar verwachting zal er in 2002 door de gemeenten een inhaalslag gemaakt worden en om deze reden is het budget van 2002 hoger (€ 46,5 mln.).

3. Optimaal handelen in vastgoed

Deze uitgaven zijn gereserveerd voor de voorfinancieringsfaciliteit ten behoeve van anticiperende aankopen van het Rijk.

De Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) en de projectdirectie Vastgoed zijn in oktober 2001 van start gegaan. Voor 2003 is € 34,0 mln. begroot voor anticiperende aankopen. Het bekend worden van het nieuwe beleid ten aanzien van anticiperend handelen binnen de departementen heeft enige tijd nodig gehad (realisatie 2001 € 2,4 mln.). Inmiddels is het aanmelden van projecten goed op gang gekomen. De leenfaciliteit zal in de loop van 2004 geëvalueerd worden. Daarom zijn tot dat jaar uitgaven geraamd.

Zoals in par. 3.7.2.3 aangegeven, zal vanuit de RVR een Indicatieve Planning Vastgoed (IPV) van het Rijk worden ontwikkeld. De IPV zal er mede toe bijdragen een beter inzicht te krijgen in de totale omvang van de anticiperende handelingen. De huidige omvang van de leenfaciliteit biedt naar schatting ruimte om ca 5% van 's-Rijks vastgoedaankopen te financieren.

Apparaatsuitgaven

De geraamde apparaatsuitgaven voor 2003 bedragen € 29,3 mln. In 2002 zijn de uitgaven incidenteel hoog (€ 34,8 mln.) vanwege de invoering van een nieuw geautomatiseerd informatiesysteem (€ 2,6 mln.) en hogere huren waaronder de ingebruikname van de nieuwe opslagplaats voor roerende zaken in Veldhoven (€ 1,8 mln.). De hogere uitgaven in 2005 e.v. hangen samen met hogere huurkosten vanwege de geplande nieuwe opslagplaats in Amsterdam (€ 1,5 mln.).

Programma-ontvangsten

1. Bewaring en vervreemding roerende zaken

Bij de verkoopontvangsten roerende zaken worden de opbrengsten geraamd van verkochte overtollige zaken en in beslag genomen goederen. De dekking van de verkoopactiviteiten van Domeinen vindt plaats door een opslag van 15% op de opbrengstprijs, het zogenaamde opgeld (zie apparaatsontvangsten). Een deel van de opbrengsten wordt weliswaar als opbrengst Domeinen begroot, maar komt vanwege afgesloten middelenafspraken ten goede aan de begroting van andere departementen. De fluctuatie in de begrotingsjaren wordt veroorzaakt door de spreiding in de jaren van de ontvangsten van de verkopen van strategisch materiaal van Defensie. Voor een nadere onderverdeling wordt verwezen naar de verdiepingsbijlage.

2. Beheer en verkoop van onroerende zaken

a. Verkoop onroerende zaken

De verkopen van Domeinen omvatten zaken zoals: landbouwgronden in verpachte en pachtvrije staat, boerderijen en erven; landbouwgronden met niet-agrarische bestemming (hierbij valt te denken aan voorheen landbouwgronden die aan een gemeente voor uitbreiding worden verkocht); bij andere departementen overtollige onroerende zaken, bijvoorbeeld gebouwen en kantoren en rijkswateren.

De geraamde ontvangsten uit verkoop van onroerende zaken voor 2003 bedragen € 95,6 mln. De ontvangsten waren in 2001 incidenteel hoog (€ 164,5 mln.) vanwege grote verkopen in Flevoland. De teruglopende ontvangsten van € 124 mln. in 2002 tot € 52 mln. structureel vanaf 2005 komen ondermeer voort uit de verkoopstop van de agrarische domeingronden en een afnemende overdracht van grote arealen aan gemeenten in de provincie Flevoland. Voor een nadere onderverdeling wordt verwezen naar de verdiepingsbijlage.

b. Beheersontvangsten

Bij de inkomsten uit beheer door Domeinen moet onderscheid gemaakt worden naar inkomsten uit hoofde van pacht of huur voor onroerende zaken die permanent of tijdelijk in materieel beheer bij Domeinen zijn. Hierbij kan worden gedacht aan pachtopbrengsten en erfpachtopbrengsten van agrarische gronden, andere zakelijke rechten zoals huur en opstalrechten.

Onder deze post worden ook ontvangsten verantwoord van onder andere zand- en grondwinning en verleende gebruiksrechten aan benzinemaatschappijen en exploitanten om langs rijkswegen benzinestations te mogen exploiteren. Deze onderverdeling is opgenomen in de verdiepingsbijlage.

De geraamde beheersontvangsten voor 2003 zijn gelijk aan die voor 2002 (€ 100,1 mln.). De beheersontvangsten lopen af naar € 96,0 mln. in 2006 e.v. met name als gevolg van afnemende ontvangsten uit zand- en grondwinning.

c. Overige programma-ontvangsten

Hiertoe worden onder meer de volgende opbrengsten gerekend: rente-ontvangsten, onbeheerde nalatenschappen, opbrengsten van de werking van het anti-speculatiebeding, vergoedingen van Justitie voor bewaring van «pluk ze» zaken, vergoeding van de RGD ter compensatie van het door Domeinen betaalde eigenaarsdeel van de onroerende zaakbelasting.

De geraamde overige programma-ontvangsten voor 2003 bedragen € 35,9 mln. In de realisatie van 2001 (€ 268,6 mln) heeft € 230 mln. betrekking op een correctie op de openingsbalans per 1 januari 1999 bij de RGD. Voor nadere toelichting hierop wordt verwezen naar de toelichting op het artikel Diverse ontvangsten Domeinen in de financiële verantwoording IXB over 2001 (Kamerstukken II 2001/02, 28 380, nr. 19). Voor de jaren 2002–2007 nemen de geraamde overige programma-ontvangsten af van € 37,7 mln. in 2002 tot € 24,1 mln. in 2005 en volgende jaren. De afname wordt ondermeer veroorzaakt door een afname van de rente uit hoofde van betalingsregelingen van verkopen van € 6,8 mln. met ingang van 2005.

Apparaatsontvangsten

De apparaatsontvangsten bestaan voornamelijk uit opgelden vanwege verkopen van roerende zaken en voor een gering bedrag aan personele ontvangsten, zoals ontvangen WAO-uitkeringen. Het opgeld berekent Domeinen Roerende Zaken over de door haar gerealiseerde verkopen, uitgezonderd de strategische verkopen Defensie, en bedraagt 15% over de opbrengst.

De realisatie van de opgelden in 2001 (€ 2,8 mln.) is hoger dan de geraamde opbrengsten voor de jaren 2002–2007 (€ 1,6 mln.) door een incidenteel hogere opbrengst uit «pluk ze» zaken.

Budgetflexibiliteit

De juridisch verplichte uitgaven betreffen de zakelijke lasten (waterschapslasten en onroerende zaakbelasting). De complementair noodzakelijke uitgaven betreffen de beheerskosten voor roerende zaken en onderhoud en beheerskosten voor onroerende zaken. Nog niet verplicht zijn de begrote bedragen voor anticiperende aankopen.

3.8 Financieel-economisch beleid van de overheid

3.8.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het vormgeven en uitvoeren van het financieel-economisch beleid van de overheid, het bevorderen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de overheidsuitgaven en het waarborgen van de rechtmatigheid daarvan.

Als indicatie voor het antwoord op de vraag of deze doelstelling wordt c.q. is bereikt, worden de volgende reguliere prestatiegegevens c.q. streefwaarden gehanteerd:

• de netto-uitgaven moeten ieder begrotingsjaar binnen het uitgavenkader blijven;

• de mate waarin de minister van Financiën bijdraagt aan het bevorderen van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van overheidsbeleid, zoals opgenomen in de ontwerpbegrotingen;

• van de gerealiseerde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten op de rijksbegroting moet ten minste 99,0% rechtmatig zijn.

3.8.2 Operationele doelstellingen

Bovenstaande algemene doelstelling moet worden bereikt door de volgende (clusters van) activiteiten.

3.8.2.1 Operationele doelstelling 1 Optimaal begrotingsbeleid en transparantie informatievoorziening

Zorgdragen voor een optimaal begrotingsbeleid en een transparante informatievoorziening over de uitkomsten van budgettaire besluitvorming.

Een optimaal begrotingsbeleid

Een belangrijk onderdeel van het financieel-economisch beleid is het begrotingsbeleid. Hierover worden aan het begin van een nieuwe kabinetsperiode afspraken gemaakt.

Het begrotingsbeleid zal erop gericht zijn de staatsschuld in 20 à 25 jaar (binnen één generatie) weg te werken. Met het oog daarop zijn in het Strategisch Akkoord budgettaire afspraken gemaakt die, rekening houdend met de door het CPB geraamde uitverdieneffecten, resulteren in een EMU-saldo van 0,6% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) in 2006. Voor de jaren na 2006 bestaat, gegeven het structurele karakter van de maatregelen, een zichtbaar perspectief op een verdere oploop van het begrotingssaldo. Recente tegenvallers worden opgevangen door aanvullende maatregelen waardoor het EMU-saldo voor 2006 niet verslechterd ten opzichte van het Strategisch Akkoord. Voorzien is dat de EMU-schuld de komende jaren gestaag daalt van 53% in 2001 tot ruimschoots onder de 45% van het BBP in 2006.

Het beleid zal uitgaan van de volgende solide begrotingsregels:

• Hantering van meerjarige reële uitgavenkaders;

• Scheiding van inkomsten en uitgaven;

• Volledige werking – binnen signaalwaarden van 0 en 2,5% BBP – van de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant.

Met dit beleid is het voor Nederland mogelijk ruim binnen de randvoorwaarden te blijven van het Verdrag van Maastricht in het stabiliteits- en groeipact. Dit betekent dat het EMU-saldo in evenwicht of in overschot moet zijn (met als absolute voorwaarde dat een eventueel tekort nooit groter mag zijn dan 3% van het BBP. De EMU-schuld moet lager zijn dan 60% van dit BBP, of snel genoeg naar dit niveau dalen.

Transparante informatievoorziening

De minister van Financiën draagt ook zorg voor een transparante informatievoorziening over de begrotingsvoorbereiding, de -uitvoering en de -verantwoording. Dit allereerst ter facilitering van de budgettaire besluitvorming in het kabinet. De Staten-Generaal wordt over de uitkomsten van deze besluitvorming – door de minister van Financiën, namens het kabinet – op de hoogte gesteld door de Miljoenennota, de Voorjaarsnota en de Najaarsnota. In de Voorlopige Rekening en het Financieel Jaarverslag van het Rijk wordt aan de Staten-Generaal achteraf verantwoording afgelegd. De momenten waarop genoemde nota's verschijnen – en de belangrijkste elementen daarvan – zijn wettelijk vastgelegd. Tegelijkertijd met de genoemde budgettaire nota's, sturen de afzonderlijke ministers hun ontwerpbegrotingen, suppletore begrotingswetsvoorstellen, slotwetten en departementale jaarverslagen naar de Staten-Generaal. De nota's van de minister van Financiën vergezellen deze stukken.

Aan deze reguliere – jaarlijks terugkerende – activiteiten liggen een technische infrastructuur en strakke procedures ten grondslag. Bij dit laatste gaat het om de Comptabiliteitswet en de Rijksbegrotingsvoorschriften. In wezen is het voorzien in informatie en het handhaven en onderhouden van de voorschriften het beleidsinstrument bij dit onderdeel van de eerste operationele doelstelling.

3.8.2.2 Operationele doelstelling 2 en 3 Doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsbeleid

Beoordelen van beleidsvoorstellen op doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid, budgettaire inpasbaarheid en het bredere financieel economisch perspectief.

Het initiëren en ontwikkelen van voorstellen die de doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsbeleid ten goede komen respectievelijk de financieel-economische structuur versterken.

De minister van Financiën heeft – als countervailing power van de vakdepartementen – een rol om beleidsvoorstellen te beoordelen op doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid, budgettaire inpasbasbaarheid en het bredere financieel economisch perspectief. De brede economische benadering die het ministerie van Financiën daarbij hanteert betekent dat zowel wordt gekeken naar de budgettaire aspecten van beleid, als naar de macro-economische doorwerking (economische groei, werkgelegenheid, inflatie) en de micro-economische consequenties (gevolgen voor marktordening, keuzevrijheid, incentivestructuur). Hoofdvraag is altijd of er een rol voor de overheid is of dat het overgelaten wordt aan marktpartijen. Meer specifiek beoordeelt Financiën de begrotingen en suppletore wetten van de departementen, is de minister van Financiën actief betrokken bij het ontwikkelen van departementale beleidsvoorstellen (bijvoorbeeld ook richting de kabinetsformatie bij de Verkenningen) en is de minister van Financiën nauw betrokken bij de verdere uitwerking van beleidsvoorstellen. Toegevoegde waarde bij dit alles is ook gelegen in het kunnen leggen van dwarsverbanden en het tegengaan van verkokering.

De minister van Financiën heeft uit hoofde van de Comptabiliteitswet 2001 een aantal bijzondere verantwoordelijkheden en bevoegdheden om deze operationele beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Zo kan hij bezwaar maken tegen beleidsvoornemens met financiële gevolgen, ontwerpbegrotingen en suppletore wetten. Dat kan als de voorstellen hem «met het oog op het algemene financiële beleid of het doelmatig beheer van 's-Rijks gelden niet toelaatbaar voorkomen» of de met de voorstellen gemoeide bedragen – in zijn ogen – niet in een redelijke verhouding staan tot de doelstellingen van het beleid. Het toezicht is zowel gericht op de komende begroting als op de uitvoering van de begroting. Leidraad daarbij zijn de regels budgetdiscipline, die ervoor zorgen dat de beleidsvoorstellen inpasbaar zijn binnen de begroting en dat de netto-uitgavenkaders jaarlijks binnen de uitgaven blijven.

De minister van Financiën levert ook een bijdrage aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidsbeleid door beleidsvoorstellen te initiëren en/of zelf te ontwikkelen. Vragen daarbij zijn, of er meer financiële prikkels kunnen worden ingebouwd en of de institutionele vormgeving van een beleidsveld nog actueel is. Dit is bijvoorbeeld de rode draad bij thema's als de stelselwijziging in de gezondheidszorg en de uitvoering van de sociale zekerheid. Voorts valt te denken aan concepten voor innovatief aanbesteden en competitieve dienstverlening, pps en decentralisatie van taken naar de andere overheden. Samen met de vakdepartementen wordt in MDW-kader hier naar gekeken en worden interdepartementale onderzoeken (IBO's) gedaan. Het kabinet heeft de Tweede Kamer reeds per brief geïnformeerd over de onderzoeksopdrachten voor de nieuwe ronde IBO's.

De minister van Financiën heeft ook een coördinerende en toezichthoudende taak als het gaat om de inrichting van de administraties die vakdepartementen voor hun financieel beheer en materieel beheer voeren en de wijze waarop deze bijgehouden worden. Daarnaast is hij verantwoordelijk voor het toezicht op de inrichting van de controle in het kader van de uitvoering van de begroting. Dit toezicht wordt vormgegeven door departementen te adviseren over, te stimuleren tot en aan te spreken op onderdelen van het financieel beheer en overige aspecten van de bedrijfsvoering. Het toezicht vanuit Financiën wordt met ingang van de verantwoording over 2001 ingebed in een planning- en controlcyclus. Dit betekent dat binnen het kabinet op meerdere momenten in het jaar over financieel beheer en aspecten van bedrijfsvoering wordt gecommuniceerd. De genoemde cyclus bestaat uit de publicatie van een toezichtprogramma, early-signal-brieven, financieel beheer- en bedrijfsvoeringsbrieven en de overkoepelende 31 maart-brief aan de Algemene Rekenkamer. De Staten-Generaal wordt hierover geïnformeerd in het Financieel Jaarverslag van het Rijk.

3.8.2.3 Operationele doelstelling 4 Financieel overheidsmanagement

Vormgeven en uitvoeren van het financieel overheidsmanagement, gericht op een meer resultaatgerichte beleids- en bedrijfsvoering bij het Rijk.

Door het ontbreken van een (echt) marktmechanisme, mist de overheid sterke, automatische prikkels om zo doelmatig en doeltreffend mogelijk met belastinggeld en premies om te gaan. Ter correctie bestaat er een breed scala aan regels. Onder meer op het gebied van het begrotingsbeheer, financieel beheer, materieel beheer, andere aspecten van bedrijfsvoering (zoals het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen) en beleidsvoering. Wie is bevoegd tot wat? Waar moet een goed beheer precies aan voldoen? Dit alles is vastgelegd in de Comptabiliteitswet en daarop gebaseerde lagere wet- en regelgeving.

Begeleiding baten-lastendiensten

Centrale filosofie bij het vormgeven van het financieel overheidsmanagement is het concept van resultaatgericht management. Deze filosofie werd voor het eerst concreet toegepast bij agentschappen (nu baten-lastendiensten). Het komende jaar worden circa 20 uitvoeringsorganisaties begeleid in het omvormingstraject tot baten-lastendienst. De kwaliteit van de begeleiding wordt jaarlijks gemeten door INK-klanttevredenheidsonderzoeken waarvoor als streefwaarde een zeven wordt gehanteerd en de kwaliteit van het beleid door een vierjaarlijkse rijksbrede evaluatie van het agentschapmodel. In 2002 is een tweede rijksbrede evaluatie van het agentschapmodel uitgevoerd. De aanbevelingen uit deze evaluatie worden in 2003 opgepakt.

Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording

De begroting 2003 is de tweede begroting nieuwe stijl. Het algemene oordeel is dat de begroting 2002 gunstig afsteekt bij zijn voorgangers wat betreft toegankelijkheid en samenhangende informatie over beleidsdoelstellingen, prestaties en in te zetten middelen. Bij de begroting 2003 wordt verdere voortgang geboekt. Prioriteiten voor de bijdrage van Financiën zijn de advisering van de departementen over een verdere verbetering van het VBTB-gehalte van de begrotingen en de implementatie van de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid (RPE). Daarnaast is het Evaluatieoverzicht Rijksoverheid (EOR) ontwikkeld dat voor het parlement een belangrijke informatiedrager is ter vervanging van de vervallen Evaluatiebijlage bij de begroting. Het eerste rijksbrede Evaluatieoverzicht is in de zomer naar de Kamer gezonden. Momenteel wordt gewerkt aan een «internet»versie van het EOR op RYX. Er wordt naar gestreefd dat het EOR volgend jaar beschikbaar is. In 2004 wordt het VBTB-project geëvalueerd. De RPE en de implementatie daarvan zal uiterlijk in 2007 worden geëvalueerd. Voor 2004 is een tussenevaluatie van de RPE geprogrammeerd.

Uitwerking groeiparagraaf begroting 2002

Ter tegemoetkoming aan de toezegging in de groeiparagraaf van de begroting 2002 om in meerjarig perspectief streefwaarden te ontwikkelen voor «het bevorderen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de overheidsuitgaven» is een indicator opgenomen voor het VBTB-gehalte van de begrotingen. Deze indicator geeft aan in welke mate de begrotingen voldoen aan de Rijksbegrotingsvoorschriften. Het is de resultante van de uitkomst van een jaarlijkse toetsing op een groot aantal punten. Deze toetsing is al twee keer uitgevoerd, voor de voorbeeldbegroting en de begroting 2002. Daarover is begin dit jaar gerapporteerd in de 4^e voortgangsrapportage VBTB1. Behalve de totaalindicator worden in het vervolg bij dit beleidsartikel in het overzicht prestatiegegevens ook de uikomsten voor twee toetspunten opgenomen, te weten:

• Zijn de algemene doelstellingen georiënteerd op maatschappelijke effecten/organisatiedoelen van het Rijk? (kortheidshalve aangeduid als effectgeoriënteerde algemene doelstellingen). Dit toetspunt is opgenomen omdat het één van de basisvoorwaarden is voor een resultaatgerichte begroting;

• Is periodiek evaluatieonderzoek aanwezig voor de operationele doelstellingen? (kortheidshalve aangeduid als beschikbaarheid evaluatieonderzoek). Het gaat hier om het opnemen bij het begrotingsartikel van informatie over afgesloten, lopend en voorgenomen evaluatieonderzoek voor de algemene en operationele doelstellingen. Dit toetspunt is toegevoegd omdat een dekkende programmering van evaluatieonderzoek een speciaal aandachtspunt is voor de komende jaren.

Deze indicatoren en de daarvoor geldende streefwaarden (i.c. 100%) zullen ook worden betrokken bij de VBTB-evaluatie in 2004.

Brede auditfunctie

In het VBTB-tijdperk, dat onder meer wordt gekenmerkt door een verbreding van de verantwoording en toenemende aandacht voor een transparante en kwalitatief hoogwaardige bedrijfsvoering, bestaat binnen de departementen behoefte aan een brede auditfunctie. Dit is de conclusie van de Commissie Kordes (IBO-CDV-Accountancy). De verdere uitwerking is weergegeven in het Kwaliteitsplan Auditfunctie Rijksoverheid. Bij de departementen worden auditdiensten ingesteld, waarbij afstemming tussen de auditfunctie en controlfunctie moet plaatsvinden. De auditfunctie zal – behalve uit de accountantscontrole – bestaan uit onderzoeken die zijn gericht op de bedrijfs- en beleidsvoering. Bij het verbreden van de auditfunctie wordt ook een versterking van de rol van het audit committee op een departement nagestreefd. Ten behoeve van kwalitatief goede departementale auditdiensten is het effectief en efficiënt om op het HRM-terrein een aantal activiteiten rijksbreed tot stand te brengen.

Doel is dat alle departementen eind 2002 over een goedgekeurd plan van aanpak beschikken.

Een belangrijke pijler onder het resultaatgericht besturingsmodel is de wijze waarop de sturing en beheersing binnen een ministerie wordt vormgegeven. Begin 2002 is het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering door de Tweede Kamer vastgesteld. Dit referentiekader bevat gezamenlijke normen voor de sturing en beheersing op ministeries. De implementatie van de gezamenlijke normen op de ministeries duurt tot eind 2004 en wordt begeleid door het faciliteren van de uitwisseling van kennis en ervaringen en het beleidsmatig verdiepen van het kader zelf. Speerpunt daarbinnen is de verdieping van risicomanagement binnen de rijksoverheid. De effectiviteit van dit beleid wordt door een evaluatie gemeten, voor het eerst in 2005.

Een specifieke consequentie is de aandacht voor organisaties op afstand, in het bijzonder zelfstandige bestuursorganen (ZBO's) en rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's). De ministeriële verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering van deze organisaties op afstand moet helder worden afgebakend ten opzichte van de zelfstandigheid in de taakuitvoering. Na de beleidsmatige uitwerking hiervan is een doorvertaling naar de bestaande ZBO's en RWT's van belang.

Naar een nieuw begrotingsstelsel

In de Miljoenennota 2002 heeft het kabinet zich uitgesproken voor de invoering van een baten-lastenstelsel door het rapport «Eigentijds Begroten» van de Beleidsgroep Begrotingsstelsel grotendeels over te nemen. De uitwerking van dit stelsel, het Eigentijds begrotingsstelsel, is voortvarend ter hand genomen, maar zal nog wel enige tijd in beslag nemen.

Opleidingen en arbeidsmarkt

Vormgeven en uitvoeren van financieel overheidsmanagement betekent niet alleen het stellen van kaders, stimuleren en coördineren. Het betekent ook optreden als adviseur (bijvoorbeeld door de EDP Audit Pool) en het verspreiden van kennis. In samenwerking met de vakdepartementen beoogt Financiën de kwaliteit van de medewerkers in de financiële functie rijksbreed op een hoog peil te houden, in casu voldoende en deskundige medewerkers met verstand van begrotingsbeleid, financieel management en accountancy. Instrumenten daartoe zijn het investeren in mensen (via meerjarige trainingen), kennisnetwerken, en een duidelijke communicatiestrategie naar de arbeidsmarkt. Dit om een aantrekkelijke werkgever te blijven.

Een duidelijk voorbeeld van dit beleid vormt de oprichting van de Rijksacademie voor Financiën en Economie. De Academie heeft tot doel op basis van kennisoverdracht, -uitwisseling en -creatie bij te dragen aan de kwaliteitsverbetering van het financiële en economische werkveld. Daarnaast zal de Academie door het aanbieden van een aantrekkelijk opleidingsaanbod bijdragen aan het behoud, de ontwikkeling en het loopbaanperspectief van medewerkers. Binnen de Academie zullen de bestaande Vakopleiding Openbare Financiën (VOF) en Accountancy Cursussen Rijksoverheid (ACRO) worden geïntegreerd en zal het bestaande opleidingsaanbod worden uitgebreid.

3.8.2.4 Operationele doelstelling 5 Beheersing en allocatie van middelen van decentrale overheden

Scheppen van randvoorwaarden voor en transparantie over een optimale beheersing en allocatie van middelen van decentrale overheden

Mede onder verantwoordelijkheid van de minister van Financiën worden de gemeente- en provinciefondsbegroting opgesteld en uitgevoerd. Het betreft hier de algemene uitkering. Teneinde de gemeenten en provincies ook adequaat te kunnen informeren over de hoogte van de uitkeringen in het komende jaar en de voorgenomen verdeling van die uitkering over de gemeenten en provincies, ontvangen de mede-overheden periodiek circulaires. Zo nodig wordt ook in december nog een dergelijke circulaire verzonden. Daarbij wordt toegezien op een adequate omvang van de fondsen. Dit met het oog op voldoende financiële middelen voor de uitvoering van decentrale taken (normeringsafspraak) en een zodanige verdeling van middelen dat gemeenten en provincies een gelijkwaardig voorzieningenpakket kunnen leveren tegen globaal gelijke lasten. Voor meer achtergronden wordt verwezen naar de begroting van het provincie- en gemeentefonds.

De huidige normeringssystematiek geldt sinds 1994. Met de normeringsmethode wordt bepaald wat de ontwikkeling in de omvang van het gemeentefonds en het provinciefonds van jaar op jaar is. Ook de verdeling van de middelen uit de fondsen over de gemeenten resp. de provincies wordt jaarlijks geëvalueerd. De resultaten van deze evaluatie worden vastgelegd in het Periodiek Beoordelings Onderhouds Rapport. Dit rapport verschaft inzicht in de verdeling op clusterniveau van de middelen uit de fondsen in relatie tot de ontwikkeling in de kostenstructuur bij de gemeenten respectievelijk de provincies. De periodieke onderhoudsrapporten worden jaarlijks met de ontwerpbegroting aan de Tweede Kamer aangeboden.

De ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën leggen daarnaast aan de Tweede Kamer verantwoording af over hun systeemverantwoordelijkheid ten aanzien van de inrichting van specifieke uitkeringen. Hiervoor wordt jaarlijks het Overzicht Specifieke Uitkeringen opgesteld, waarin een analyse van rijksbrede algemene ontwikkelingen van de inrichting van specifieke uitkeringen centraal staat. In de Monitor Inkomsten uit Lokale Heffingen (MILH) wordt tot slot de ontwikkeling van de eigen inkomsten van decentrale overheden geanalyseerd en beoordeeld. Deze monitor is dit jaar voor het eerst voor de zomer uitgebracht in plaats van op Prinsjesdag.

De laatste jaren gaat steeds meer bijzondere aandacht uit naar het verbeteren van de transparantie van de financiële verhouding, gericht op het in samenhang bezien van alle financiële stromen naar gemeenten en provincies. In het voorjaar van 2002 heeft de Tweede Kamer voor het eerst een Financieel Overzicht Gemeenten ontvangen. Een dergelijk product zal voortaan jaarlijks worden geproduceerd. De bevindingen naar aanleiding van de gewonnen inzichten zullen een rol spelen bij bestuurlijke beoordeling van de uitkomsten van de normering en van de verdeling. Doelstelling is tevens het leggen van beleidsverantwoordelijkheid daar waar die het best kan worden waargemaakt (centraal – decentraal). Daarbij hoort ook het bevorderen van een adequaat toezicht op de beleidseffectiviteit van decentraal beleid.

In het kader van deze vijfde operationele doelstelling treedt op 1 januari 2003 de Wet op het BTW-compensatiefonds in werking (Stb. 2002, nrs. 399 en 400). Deze wet heeft tot doel de verstorende werking op te heffen die de heffing van omzetbelasting nu heeft op afwegingen die door gemeenten, provincies en kaderwetgebieden worden gemaakt. Deze verstoring is op drie punten zichtbaar: de afweging tussen het zelf uitvoeren van taken en het uitbesteden daarvan aan private partijen, de prikkel tot het aangaan van constructies om daarmee de lasten van de omzetbelasting te beperken en de problematiek rond het onderling uitwisselen van personeel tussen gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. Zie verder de begroting van het BTW-compensatiefonds.

Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

De vraag of de algemene en nader geoperationaliseerde doelstellingen al dan niet kunnen worden bereikt, is – in tegenstelling tot veel andere beleidsdoelstellingen bij het Rijk – niet zo sterk afhankelijk van allerlei externe factoren. Meestal komt het neer op het handhaven van onderling gemaakte afspraken. Het al dan niet kunnen handhaven daarvan wordt wel beïnvloed door het economische tij. Ook de kwaliteit van het beleid en de kwaliteit van de financiële functie zijn belangrijke voorwaarden. Uiteraard zijn de inspanningen van andere betrokkenen, waaronder ministeries, cruciaal. De resultaatverantwoordelijkheid berust ook, behalve bij de eerste operationele doelstelling, bij de andere actoren. Bij nieuwe ontwikkelingen, zoals VBTB, is begrip nodig dat streefwaarden niet van de ene op de andere dag gerealiseerd worden.

3.8.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

De verplichtingen en uitgaven op dit beleidsartikel betreffen enkel apparaatsuitgaven; uitgaven voor personeel en materieel. Het beleidsartikel bevat geen programma-uitgaven zoals subsidies, leningen etc. De uitgaven vertonen na 2004 een dalende lijn. Dit heeft te maken met de aanwezigheid van personeel voor projecten gedurende een beperkt aantal jaren zoals het BTW-compensatiefonds, VBTB, Eigentijds Begroten en Arbeidsmarkt.

Een deel van de uitgaven betreft uitgaven voor (kostendekkende) cursussen. Hier staan ook ontvangsten tegenover. Er worden in 2003 circa 1800 cursisten opgeleid. De cursusprijzen die zij moeten betalen, variëren van € 450 tot € 5 630.

Budgetflexibiliteit

De tabel budgetflexibiliteit is niet van toepassing doordat er alleen sprake is van apparaatsuitgaven. Voor een toelichting op de mogelijke flexibiliteit bij de apparaatsuitgaven is een algemene passage opgenomen in de leeswijzer van de begroting.

4. DE NIET-BELEIDSARTIKELEN

4.1 Algemeen

Op dit niet-beleidsartikel worden diverse uitgaven en ontvangsten geraamd. Het betreft onder meer personele en materiële uitgaven voor de centrale directies van het ministerie van Financiën, van het departementale management en ondersteunende units. Tevens worden enkele departementsbrede programma-uitgaven op dit artikel geraamd.

Toelichting

De apparaatuitgaven zijn in 2003 lager dan in 2002 vanwege de toegevoegde eindejaarsmarge in 2002. De schommelingen in de jaren daarna worden veroorzaakt door de uitgaven van het project Eigentijds Werken. Het doel van het project Eigentijds Werken is het renoveren van het ministerie aan het Korte Voorhout. De klimaatbeheersing in het pand voldoet niet meer aan het Bouwbesluit, de Arbowet en de richtlijnen van de Rijksgebouwendienst. Onderzoek heeft uitgewezen dat dit probleem alleen met een grote ingreep kan worden opgelost. Dat is aanleiding om het gebouw een eigentijdse inrichting te geven. Daarbij wordt tevens bezien of de totale exploitatie van het ministerie doelmatiger kan.

Tegoeden WOII

In 2000 is f 400 mln. beschikbaar gesteld aan de joodse gemeenschap in het kader van Tegoeden WOII. De uitgaven voor tegoeden WOII hebben vooral betrekking op uitvoeringskosten in verband met de besteding van voornoemde f 400 mln.

4.2 Onvoorzien

Dit niet-beleidsartikel heeft een bijzonder karakter. Vanuit dit artikel vinden overboekingen van loon- en prijsbijstelling naar de overige artikelen plaats. Daarnaast worden onvoorziene uitgaven op het artikel geraamd.

Prijsbijstelling

Op dit onderdeel worden de uit de aanvullende post prijsbijstelling ontvangen bedragen geboekt tot toerekening plaatsvindt aan prijsgevoelige begrotingsartikelen. Inmiddels is de prijsbijstelling toegedeeld (zie verdiepingsbijlage).

Loonbijstelling

Op dit onderdeel wordt de loonbijstelling verwerkt in het kader van algemene salarismaatregelen, incidentele loonontwikkeling en overige specifieke maatregelen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en premies sociale zekerheid. Vanuit dit artikel wordt de loonbijstelling toegedeeld aan de loongevoelige beleidsartikelen. Inmiddels is de loonbijstelling toegedeeld(zie verdiepingsbijlage).

Onvoorzien

De post is bedoeld om eventuele nu nog onzekere ontwikkelingen op de IXB-begroting op te vangen. De versnelling taakstelling Strategisch Akkoord en de aanvullende subsidietaakstelling zijn als gevolg van besluitvorming in latere fase van het begrotingsproces op dit artikel verwerkt. Dit leidt tijdelijk tot een negatieve uitgavenreeks. Nadere besluitvorming over de verdeling van de taakstellingen dient nog plaats te vinden.

5. BEDRIJFSVOERINGSPARAGRAAF

Mededeling over de bedrijfsvoering

Bij de uitwerking van de nota VBTB is naar voren gekomen dat het introduceren van de mededeling over de bedrijfsvoering een ondersteuning kan zijn van (het toewerken naar) een verdere verbetering van de bedrijfsvoering van de overheid. Vanaf het begrotingsjaar 2002 wordt er in de departementale jaarverslagen door de ministers een mededeling over de bedrijfsvoering afgegeven. Over het begrotingsjaar 2004 moeten de departementen over de volle reikwijdte van de bedrijfsvoering deze mededeling afgeven.

In interdepartementaal verband is in februari 2002 het «Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering» vastgesteld. Het document biedt een aantal gezamenlijke uitgangspunten voor de systematische sturing en beheersing van de bedrijfsprocessen. Deze uitgangspunten hebben betrekking op enkele algemene uitgangspunten, de voorbereiding van de uitvoering van de bedrijfsvoering, het volgen van de uitvoering van de bedrijfsprocessen, de verantwoording over de uitvoering van de bedrijfsprocessen en de onderzoeken van de bedrijfsvoering.

Groeipad van de mededeling over de bedrijfsvoering

Het eindperspectief van het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering moet gerealiseerd worden over het begrotingsjaar 2004. Dit betreft het jaarverslag dat in mei 2005 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Het tempo waarin en de wijze waarop naar de gewenste eindsituatie wordt toegegroeid, wordt per ministerie ingevuld.

Voor Financiën betekent dit dat zij het eindperspectief reeds zoveel mogelijk dit jaar wil realiseren, waarbij rekening is gehouden met alle nu bestaande rijkskaders; (eventueel) nog komende rijksbrede kaders zullen worden ingepast op het moment van verschijnen. De inbedding van de mededeling in de planning en control cyclus is reeds gebeurd. De interne jaarplannen van Financiën kennen een bedrijfsvoeringsparagraaf die mede tot stand is gekomen aan de hand van een risico-analyse. Met deze risico-analyse wordt bepaald welke sturings- en beheersingsinstrumenten worden ingezet. Daar waar bijzondere risico's worden onderkend zal aandacht worden besteed aan een nadere invulling van de risico-analyse.

Gedurende het jaar wordt, mede op basis van bedrijfsvoeringsonderzoeken de bedrijfsvoering gemonitord, zodat uiteindelijk goed onderbouwde bedrijfsvoeringsmededelingen van de DG's de bouwstenen zullen zijn voor de mededeling in het departementale jaarverslag.

Organisatieverandering Belastingdienst

De organisatie en het bestuursmodel van de Belastingdienst worden met ingang van 2003 aangepast. Om ook in de toekomst doelmatig te functioneren en open te staan voor nieuwe ontwikkelingen en eisen die klanten en andere relevante stakeholders stellen, worden de volgende veranderingen doorgevoerd:

• Schaalvergroting: een organisatie met minder bestuurslagen, bestaande uit grote dienstonderdelen die meer bestuurlijke armslag hebben, mogelijkheden hebben voor differentiatie en die minder kwetsbaar zijn;

• Collegiaal management en samenwerken: sturen door managementteams en al samenwerkend bijdragen leveren vanuit onderscheiden rollen.

In de praktijk betekent dit dat per 1 januari 2003 de bestaande 5 divisies1 en de daarin ondergebrachte uitvoerende eenheden worden vervangen door 17 afzonderlijke organisatieonderdelen, namelijk 4 onderdelen voor de uitvoering van douanetaken en 13 onderdelen voor de heffing en invordering van belastingen en premies. Naast deze 17 onderdelen kent de Belastingdienst nog 8 andere (landelijk werkende) dienstonderdelen, waaronder de fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst/economische controledienst en de facilitaire bedrijven. Voor een nadere toelichting op de organisatie wordt verwezen naar de Baten-lastenparagraaf.

Voor de belangrijkste bestuurlijke contacten tussen het management van de operationele kantoren en de leden van het managementteam Belastingdienst is een groepsraad ingesteld. De groepsraad staat formeel onder leiding van de Directeur-Generaal. Het bestaat, behalve uit de overige leden van het managementteam Belastingdienst uit de voorzitters van de managementteams van de operationele kantoren en de facilitaire centra.

Baten-lastenstelsel Belastingdienst

Met ingang van 1 januari 2003 wordt de Belastingdienst een baten-lastendienst. Het baten-lastenstelsel dient ter ondersteuning van het resultaatgericht besturingsmodel dat de Belastingdienst gaat hanteren. Hierna zal een korte toelichting worden gegeven bij de belangrijkste kenmerken van het baten-lastenstelsel en het besturingsmodel van de Belastingdienst. Voor meer gedetailleerde informatie over de introductie van het baten-lastenstelsel en het resultaatgericht besturingsmodel bij de Belastingdienst wordt verwezen naar de separate baten-lastenbegroting van de Belastingdienst en naar de brief van de Minister van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 5 juni 2002 kenmerk DGB-2002-7.

In het besturingsmodel van de Belastingdienst is de aansturing gericht op het bereiken van vooraf geformuleerde effecten. Essentieel daarbij is het van buiten naar binnen kijken en vaststellen wat de relevante omgeving van de organisatie verlangt. De eisen en wensen van de omgeving vormen het uitgangspunt voor de te formuleren beoogde effecten. Het belangrijkste aangrijpingspunt voor de sturing op de resultaten (effecten) vormen de aan de afnemers (belastingplichtigen, andere departementen, openbaar ministerie, etc.) te leveren producten en diensten, die aan bepaalde kwaliteitscriteria moeten voldoen.

Om de beoogde effecten te realiseren wordt gewerkt met zogenaamde resultaatgebieden, waaraan de concerndoelstellingen gekoppeld worden. In het besturingsmodel van de Belastingdienst is sprake van vier strategische resultaatgebieden:

• Resultaten van rechtshandhaving: de Belastingdienst is en blijft een rechthandhavingsorganisatie. Belangrijke doelstellingen in dit verband zijn de beheersing van de kasstromen, risicobeheersing, eenheid van beleid en uitvoering, doeltreffende fraudebestrijding en bescherming van de samenleving tegen ongewenste goederen;

• Waardering van belanghebbenden;

• Procesbeheersing;

• Ontwikkelorganisatie. Hierbij kan gedacht worden aan de implementatie van nieuwe technologieën, nieuwe methoden en intensivering van kennismanagement.

Tot de doelstellingen, die aan procesbeheersing kunnen worden toegerekend, behoren onder andere kostenbeheersing in het logistiek proces en optimalisering van de doelmatigheid en flexibiliteit. Voor het realiseren van deze doelstellingen is het noodzakelijk te kunnen werken met kostprijzen.

Dit is mogelijk met het baten-lastenstelsel. Immers, met behulp van dit stelsel kunnen uitgaven en ontvangsten aan de perioden worden toegerekend, waarop ze betrekking hebben.

De beschreven uitgangspunten van het besturingsmodel laten zien wat voor de Belastingdienst het belangrijkste argument is om de status van baten-lastendienst te verkrijgen: de overgang van input- naar outputbudgettering. Dat wil zeggen dat van tevoren wordt aangegeven welke resultaten de Belastingdienst wil bereiken, wat daarvoor wordt gedaan en wat dat gaat kosten. Hierover wordt vervolgens verantwoording afgelegd. Dit sluit aan bij VBTB.

De belangrijkste prikkel tot doelmatigheid voor de Belastingdienst is de eenduidige en transparante relatie die bestaat tussen de output en de daarvoor ingezette mensen en middelen. Door te werken met outputramingen en genormeerde productkosten wordt de planningsfunctie aanzienlijk versterkt en wordt een beheersmechanisme ingevoerd dat te allen tijde de werkelijke kosten per product vergelijkt met de toegestane kosten per product (gegeven de kwaliteitseisen). Zowel in de tariefonderhandelingen met de opdrachtgever, i.c. de staatssecretaris van Financiën, als binnen de Belastingdienst zullen prijs-, volume- en kwaliteitsontwikkelingen veel nadrukkelijker onderwerp van aandacht zijn. Dit geldt evenzo voor het doelmatigheidsaspect van nieuwe investeringen. Overigens zal de volledige invoering van het resultaatgericht besturingsmodel en het baten-lastenstelsel enkele jaren in beslag nemen.

6. BATEN-LASTENPARAGRAAF

6.1 Algemene toelichting

6.1.1 Positionering Belastingdienst

Met ingang van 1 januari 2003 is de Belastingdienst een baten-lastendienst die valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën. De Minister van Financiën is de eigenaar van de Belastingdienst. De eigenaar is verantwoordelijk voor de continuïteit en kwaliteit van de Belastingdienst. Het eigenaarschap alsmede de daarbij behorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vastgelegd in een eigenaarsconvenant.

De opdrachtgever van de Belastingdienst is de Staatssecretaris van Financiën. De Staatssecretaris maakt jaarlijks met de Belastingdienst afspraken over de te realiseren doelstellingen, de daarvoor te leveren producten en diensten en de beschikbaar te stellen middelen. Het opdrachtgeverschap alsmede de daarbij behorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vastgelegd in een opdrachtgeversconvenant.

De relevante omgeving van de Belastingdienst in termen van rollen en verantwoordelijkheden, alsmede de daaraan gekoppelde financierings- en informatiestromen, zijn vastgelegd in een omgevingsanalyse.

6.1.2 Taken en doelstellingen

De permanente opdracht van de Belastingdienst houdt in dat de Belastingdienst de wet- en regelgeving die hem is opgedragen zo doeltreffend en doelmatig mogelijk uitvoert en dat hij in zijn handelen streeft naar handhaving van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Dienstverlening aan en respect voor het publiek zijn aan dat handelen onlosmakelijk verbonden.

In zijn handelen laat de Belastingdienst zich leiden door vier uitgangspunten. Deze vormen samen de bedrijfsfilosofie:

• een dienstverlenende attitude: veel belastingplichtigen zijn niet in staat geheel zelfstandig hun verplichtingen na te komen. De Belastingdienst moet hier hulp op maat bieden en vragen snel en adequaat beantwoorden;

• een doelgroepgerichte benadering: belastingplichtigen die op dezelfde wijze behandeld kunnen worden, worden bij elkaar gebracht;

• integratie van de fiscale behandeling: een belastingplichtige wordt in beginsel voor zijn totale fiscale situatie, dus ongeacht het belastingmiddel, op één plaats behandeld;

• werken in de actualiteit: de behandeling vindt zo veel mogelijk plaats op het moment dat de fiscaal relevante gebeurtenissen zich voordoen en de belasting wordt zo veel mogelijk voldaan op het moment dat deze wordt verschuldigd.

De strategische doelstelling van de Belastingdienst is het onderhouden en versterken van de bereidheid van belastingplichtigen tot nakoming van de wettelijke verplichtingen. Om deze strategische doelstelling te realiseren is de mate van aandacht per klant afhankelijk van het nalevingsgedrag; iedere belastingplichtige krijgt de aandacht die in zijn situatie vereist is.

De permanente opdracht, de bedrijfsfilosofie en de strategische doelstelling vormen de basis voor het handelen van de Belastingdienst.

De strategische doelstelling van de Belastingdienst is geoperationaliseerd in een drietal doelstellingen welke zijn weergegeven in de toelichting bij artikel 1 van de IXB-begroting 2003. Deze operationele doelstellingen hebben betrekking op de hoofdprocessen van de Belastingdienst, te weten het dienstverleningsproces, het proces van intensief toezicht (inclusief opsporing) en de massale processen.

In het in te voeren besturingsmodel van de Belastingdienst wordt uitgegaan van een viertal resultaatgebieden waaraan in de toekomst de concerndoelstellingen worden gekoppeld. Deze strategische resultaatgebieden zijn:

• resultaten van rechtshandhaving; met de focus vooral op de opdrachtgever en de toezichthouder(s);

• waardering van belanghebbenden; met de focus op de klanten en de medewerkers;

• procesbeheersing; met een intern-operationele focus;

• ontwikkelorganisatie; met de focus op de toekomst en het innovatief vermogen (tijdig kunnen inspelen op veranderingen van welke aard ook).

De gedachtegang bij dit model is dat de organisatie in zijn bedrijfsvoering aandacht dient te besteden aan zijn effectiviteit op de verschillende resultaatgebieden om zowel op de korte als de lange termijn in zijn geheel effectief te zijn. Binnen de strategische resultaatgebieden worden dan ook korte en lange termijndoelstellingen geformuleerd. In het Bedrijfsplan 2003–2007 van de Belastingdienst is een start gemaakt met de uitwerking van de resultaatgebieden. Hierbij worden elementen uit het huidige besturingsmodel overgenomen. Daarnaast worden nieuwe prestatie-indicatoren gedefinieerd en zal de daarbij behorende bestuurlijke informatievoorziening worden opgezet. Het jaar 2003 zal, naast het opdoen van ervaring met het resultaatgericht besturingsmodel, vooral in het teken staan van het aanscherpen en bijstellen van de instrumentele kant van het model. De ontwikkeling van het besturingsmodel is een groeiproces. Op concernniveau zal in 2003 voor het eerst gebruik worden gemaakt van de business balanced scorecard. Het huidige besturingsinstrumentarium – vooral de kerncijfers – blijft nog in gebruik zolang het nieuwe model nog niet voldoende is uitgewerkt.

De baten-lastendienst zal na vier jaar worden geëvalueerd.

6.1.3 De grondslag van het wetsartikel

Aan de Belastingdienst zijn ingevolge verschillende heffingswetten taken opgedragen met betrekking tot de heffing, inning en controle van belastingen, premies volksverzekeringen, premies voor sociale verzekeringen en rechten. De belangrijkste zijn de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Invorderingswet 1990 en de Douanewet.

6.1.4 Organisatie van de Belastingdienst

De organisatie en het bestuursmodel van de Belastingdienst worden met ingang van 2003 aangepast. Om ook in de toekomst doelmatig te functioneren en open te staan voor nieuwe ontwikkelingen en eisen die klanten en andere relevante stakeholders stellen, worden de volgende veranderingen doorgevoerd:

• Schaalvergroting: een organisatie met minder bestuurslagen, bestaande uit grote dienstonderdelen die meer bestuurlijke armslag hebben, mogelijkheden hebben voor differentiatie en die minder kwetsbaar zijn;

• Collegiaal management en samenwerken: sturen door managementteams en al samenwerkend bijdragen leveren vanuit onderscheiden rollen.

In de praktijk betekent dit dat per 1 januari 2003 de bestaande 5 divisies1 en de daarin ondergebrachte uitvoerende eenheden worden vervangen door 17 afzonderlijke organisatieonderdelen, te weten: 4 onderdelen voor de uitvoering van douanetaken en 13 onderdelen voor de heffing en invordering van belastingen en premies. Naast deze 17 onderdelen kent de Belastingdienst nog 8 andere (landelijk werkende) dienstonderdelen, waaronder de fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst/economische controledienst en de facilitaire bedrijven.

Voor de dagelijkse besturing van de dienst komt er een managementteam Belastingdienst bestaande uit vijf leden. Dit team staat onder voorzitterschap van de DG. Het managementteam is verantwoordelijk voor de strategische resultaten van de dienst. Dat zijn:

• Tevredenheid van onze klanten en opdrachtgevers (burgers, bedrijven, politiek, andere departementen etc.);

• Belastingdienstbrede procesbeheersing en -ontwikkeling;

• Het zijn van een aantrekkelijke organisatie voor de medewerkers;

• Het genereren van innovatief vermogen.

Omdat wordt gestuurd op processen, behartigen de leden van het managementteam verschillende procesportefeuilles. De ketensturing (van beleid tot uitvoering) is verankerd in een portefeuilleverdeling. Er zijn onder andere portefeuilles voor de douane, zeer grote ondernemingen, bedrijfsvoering en facilitaire processen. De portefeuilleverantwoordelijkheid omvat niet alleen de ontwikkeling en innovatie van een proces maar ook, indien de situatie daar om vraagt, de zorg voor de actuele uitvoeringspraktijk.

Voor de belangrijkste bestuurlijke contacten tussen het management van de operationele kantoren en de leden van het managementteam Belastingdienst is een groepsraad ingesteld. De groepsraad staat formeel onder leiding van de DG. Ze bestaat, behalve uit de overige leden van het managementteam Belastingdienst uit de voorzitters van de managementteams van de operationele kantoren, en de facilitaire centra.

De groepsraad stelt beleidsstandpunten en strategische, financiële en bedrijfsplannen. Verder bepaalt de groepsraad de hoofdlijnen van het personeels- en arbeidsvoorwaarden beleid en beoordeelt hij algemene prestatierapportages.

Puntsgewijs kan het bestuursmodel als volgt worden beschreven

• De voorzitters van de kantoren en de leden van het managementteam Belastingdienst vormen gezamenlijk de groepsraad. De groepsraad bestuurt in materiële zin de Belastingdienst. Formeel is de DG eindverantwoordelijk voor het presteren van de Belastingdienst;

• Binnen het managementteam Belastingdienst bestaat een expliciete procesportefeuilleverdeling;

• De DG is (intern) opdrachtgever aan de kantoren en sluit uit dien hoofde managementcontracten af met de voorzitters van de managementteams;

• De voorzitters van de managementteams zijn (intern) opdrachtnemer en eindverantwoordelijk voor de afgesproken resultaten van hun kantoor.

6.1.5 Interne planning- en controlcyclus van de Belastingdienst

Jaarlijks wordt voor het concern Belastingdienst het Bedrijfsplan opgesteld. Het Bedrijfsplan geeft de concerndoelstellingen alsmede de daarvoor in te zetten middelen en activiteiten in meerjarig perspectief weer. Het bedrijfsplan wordt vastgesteld door de Groepsraad. Op basis daarvan ontwikkelen de (decentrale) dienstonderdelen hun eigen operationele plannen, investeringsplannen en budgetaanvragen.

De Directeur-Generaal sluit met alle dienstonderdelen interne prestatiecontracten (managementcontracten) af. Hierin worden doelstellingen vastgelegd over de te leveren producten en de kwaliteit daarvan. Per af te leveren product wordt een standaardvergoeding ontvangen. De managementcontracten van de kantoren tezamen vormen het prestatiecontract dat de Directeur-Generaal met de opdrachtgever van de Belastingdienst (de staatssecretaris van Financiën) afsluit.

In het uitvoeringsjaar wordt door de dienstonderdelen viermaandelijks aan de Groepsraad gerapporteerd over de realisatie van de doelstellingen en van de producten en diensten alsmede over de gerealiseerde kosten. De belangrijkste ontwikkelingen en knelpunten worden in de Groepsraad besproken. Vanzelfsprekend kunnen daaruit contractaanpassingen voortvloeien.

Na afloop van het uitvoeringsjaar wordt door de dienstonderdelen verantwoording afgelegd over de realisatie van het managementcontract. Op concernniveau wordt verantwoording afgelegd over het prestatiecontract door middel van het Beheersverslag van de Belastingdienst. Bij dit alles heeft het directoraat-generaal Belastingdienst een adviserende en control-functie.

6.1.6 Doelmatigheid

De Belastingdienst meet de doelmatigheid en de effectiviteit van het primaire proces aan de hand van een set strategische kengetallen (zie 3.1). De kerncijfers voor arbeidsproductiviteit (relatie productievolume en personele bezetting) en volumeproductiviteit (relatie productievolume en de reële apparaatsuitgaven) maken deel uit van de set. Deze kerncijfers geven een indicatie voor de doelmatigheidsontwikkeling van de Belastingdienst als geheel (zie ook paragraaf 3.1.2.5). De kengetallen zullen voorlopig worden gebruikt in afwachting van eventuele nieuwe kengetallen (prestatie-indicatoren) die voortvloeien uit het nieuw in te voeren besturingsmodel van de Belastingdienst (zie paragraaf 6.1.2). Daarnaast zal het werken met transparante kostprijzen in de loop van de tijd inzicht geven in de ontwikkeling van kostprijzen en bijdragen aan een toenemend kostenbewustzijn. De ontwikkeling van de kostprijs van verschillende producten/diensten geeft een indicatie voor de doelmatigheidsontwikkeling van de Belastingdienst en zal daarom kritisch worden gevolgd.

6.1.7 Risicobeleid

De Belastingdienst heeft per resultaatgebied de relevante risico's in kaart gebracht die als baten-lastendienst worden gelopen. Per risico zijn beschrijvingen gemaakt van:

• De kans dat het risico plaatsvindt (klein, gemiddeld en groot);

• De schade die wordt opgelopen;

• De omvang van het bedrag van de schade;

• De verantwoordelijke voor de schade;

• De beheersing van het risico.

De Belastingdienst gaat er in beginsel van uit dat de financiële gevolgen die voortvloeien uit schades afgedekt worden binnen het exploitatieresultaat. Voor risico's op het gebied van geschillen/rechtsgedingen en wachtgelden, afvloeiingsregelingen en WAO worden voorzieningen op de balans getroffen. Indien schades ontstaan door externe factoren die niet door de Belastingdienst te beïnvloeden zijn, zal over de financiële afwikkeling overleg met de eigenaar (de Minister van Financiën) plaatsvinden.

6.1.8 Producten

De Belastingdienst wordt met ingang van 1 januari 2003 gebudgetteerd op basis van productaantallen en een standaard tarief. Daartoe is op concernniveau een vijftal productgroepen benoemd. Per groep is er een aantal productclusters. De productclusters zijn opgebouwd uit producten en diensten. Deze producten en diensten vormen een representatieve weergave van het productieproces van de Belastingdienst. Uiteraard betreft dit geen limitatieve weergave.

In onderstaand overzicht zijn de productgroepen en de productclusters voor de Belastingdienst als concern weergegeven. Bij elke productgroep is tevens aangegeven op welke operationele beleidsdoelstelling (zie beleidsartikel Belastingen, IXB-begroting) zij betrekking hebben en het indicatieve capaciteitsbeslag dat met de uitvoering van de productgroep is gemoeid.

Toelichting bij de productgroepen

Door massaal toezicht behandelde klanten

Hiertoe worden gerekend het massale documentenverkeer met (alle) belastingplichtigen, de automatische selectie en verwerking van gegevens en de geautomatiseerde invordering.

Door Intensief toezicht behandelde klanten

Deze groep betreft de bestuursrechtelijke standpunten over de rechtmatige consequenties van relevante feiten, gebeurtenissen en (voorgenomen) handelingen van – natuurlijke en rechtspersonen. Naast het fiscale toezicht betreft het ook de niet-fiscale taken van de Douane en de bijzondere invordering, voorzover deze niet onder het massaal toezicht valt.

Door opsporing behandelde klanten

Hieronder worden gerekend de verslagen van bevindingen, gericht op strafrechtelijke vervolging van delicten (fraudebestrijding in engere zin) en de beschikbaar gestelde capaciteit voor de bestrijding van georganiseerde criminaliteit.

Door dienstverlening behandelde klanten

De dienstverlening van de Belastingdienst kan zowel actief als passief zijn. Passieve dienstverlening is het op verzoek van belastingplichtigen verstrekken (schriftelijke, telefonische, elektronische en/of mondelinge) van informatie of een verrichte ondersteuningsactiviteit, zoals de hulp bij het invullen van aangiftebiljetten. De verstrekte informatie is algemeen fiscaal van aard of betreft statusgegevens van de verzoeker. Bij actieve dienstverlening benadert de Belastingdienst op eigen initiatief de belastingplichtigen Bijvoorbeeld de massamediale voorlichtingscampagnes bij wetswijzigingen.

Diensten voor tweeden en derden

Dit zijn de producten en diensten die de Belastingdienst al dan niet vanuit historisch perspectief of op basis van wettelijke afspraken aan andere departementen of derde partijen levert en die als zodanig te onderscheiden zijn van de kernprocessen van de Belastingdienst. Voorbeelden zijn de werkzaamheden van de Belastingdienst in het kader van de Wet Arbeidsongeschiktheid Zelfstandigen en de Ziekenfondswet en invordering premies volksverzekering.

In het volgende overzicht zijn de producten en diensten per productcluster weergegeven. Tevens is aangegeven tegen welk tarief de Belastingdienst deze producten en diensten in 2003 levert.

*Voor een evenredige verhouding van de producten binnen het productcluster zijn de aantallen kantoortoetsen VpB (x2) en de boekenonderzoeken ondernemingen (x4) vermenigvuldigd met een weegfactor.

Toelichting op het productenoverzicht

Algemeen

De Belastingdienst kent een zeer uitgebreid scala aan producten en diensten. Voor de sturing en verantwoording op concernniveau is het niet wenselijk om al deze producten en diensten te benoemen. Daarom zijn per productgroep keuzes gemaakt en zijn er productgroep een beperkt aantal productenclusters geselecteerd. Aan deze productcluster is een aantal eisen gesteld:

• beperkt in aantal

• goed meetbaar

• relevant

• representatief

• herkenbaar

• beïnvloedbaar

Productgroep Massaal Toezicht

Vaste kosten basisvoorzieningen massaal proces Belastingdienst

Voor de uitvoering van het massale proces van de Belastingdienst is een basisniveau aan voorzieningen noodzakelijk. Deze voorzieningen maken het de Belastingdienst mogelijk om een zeer grote hoeveelheid documenten, zoals aangiften en aanslagen, geautomatiseerd te verwerken. Een voorbeeld is het geautomatiseerde systeem waarmee aangiften optisch worden ingelezen. De kosten van de basisvoorzieningen voor het massale proces variëren maar weinig met de verwerking van meer of minder documenten en zijn op korte termijn niet te beïnvloeden. Dit leidt ertoe dat het moeilijk is om voor de basisvoorzieningen kosten toe te rekenen aan een product. Daarom wordt ervoor gekozen om voor de basisvoorzieningen een budget ter beschikking te stellen. De hoogte van dit budget wordt gesteld op 80% van alle kosten voor het massale proces.

Productcluster aangiften en aanslagen Belastingdienst

De productcluster aangiften en aanslagen betreft de kosten die wel variëren met de omvang van de documentenstroom, bijvoorbeeld portikosten. De vaste kosten zijn op korte termijn niet beïnvloedbaar, de variabele kosten zijn dat wel. De Belastingdienst kan op deze kosten sturen door binnen de wettelijke mogelijkheden de omvang van het berichtenverkeer te reduceren of door doelmatiger gegevens en berichten te verwerken en te verzenden.

De variabele kosten zijn op 20% gesteld van het totaal van de kosten van het massale proces.

Binnen het cluster wordt een onderscheid gemaakt tussen inkomende en uitgaande berichten. De belangrijkste inkomende berichten zijn aangiften die niet gevolgd worden door een aanslag (de zogenaamde «aangiftebelastingen») en de belangrijkste uitgaande berichten zijn definitieve aanslagen.

Bij de aangiftebelastingen worden als producten onderscheiden de aangiften Loonbelasting en Omzetbelasting. De producten zijn tot de Loon en Omzetbelasting beperkt omdat met deze belastingmiddelen veruit het grootste aantal aangiften is gemoeid. Daarmee zijn deze belastingmiddelen representatief voor alle aangiftebelastingen.

Bij de definitieve aanslagen worden als product onderscheiden de definitieve aanslagen Vennootschapsbelasting en van de definitieve aanslagen Inkomstenbelasting. Ook hier geldt dat deze belastingmiddelen, gezien het daarmee gemoeide volume, representatief zijn voor de definitieve aanslagen.

De Belastingdienst kan op deze kosten sturen door binnen de wettelijke mogelijkheden de omvang van het berichtenverkeer te reduceren of door doelmatiger gegevens en berichten te verwerken en te verzenden.

Kosten basisvoorziening massaal proces Douane

Ook voor de uitvoering van het massale proces van de Douane is een basisniveau aan voorzieningen noodzakelijk. Dankzij deze voorzieningen kan de Douane een grote hoeveelheid berichten, zoals aangiften van de invoer van goederen, geautomatiseerd verwerken. Ook hier wordt verondersteld dat van de kosten het massale proces van de Douane 80% vaste kosten zijn, dat wil zeggen: niet of nauwelijks variëren met de omvang van de berichtenstroom. Voor de dekking van deze kosten staat een vast budget ter beschikking. Het resterende deel van 20% wordt verondersteld wel gerelateerd te zijn aan het volume van de geautomatiseerd verwerkte berichten: de aangiftes en zuiveringen.

Aangiften en zuiveringen Douane

Dit cluster beslaat 20% van de totale kosten van het massale proces van de Douane. Deze kosten variëren wel met de omvang van de berichtenstroom. Ze zijn daarom ook toegerekend aan de berichten. Onder berichten worden hier verstaan de aangiften en zuiveringen. De aangiften betreffen bijvoorbeeld aangiften om goederen de Europese Unie via de Nederlandse grens in te voeren of uit te voeren. Het kan ook gaan om zogenaamde «zuiveringen». Dit zijn berichten die gewisseld worden met bedrijven over hun aangifte van de uitvoer van goederen naar een land dat geen lid is van de Europese Unie.

De Douane kan op deze kosten sturen door binnen de wettelijke mogelijkheden de omvang van het berichtenverkeer te reduceren of door doelmatiger gegevens en berichten te verwerken en te verzenden.

Productgroep Intensief Toezicht

Kantoortoetsen en bezwaarschriften Particulieren

Een onderdeel van het proces intensief toezicht op particulieren is de zogenaamde kantoortoets. Een kantoortoets houdt in dat een aangifte nader wordt beoordeeld. Selectie van aangiften voor een kantoortoets vindt plaats in het massale proces. Omdat de kantoortoets Inkomstenbelasting een belangrijk en in aantal omvangrijk onderdeel vormt van het proces intensief toezicht op particulieren, wordt aan dit product alle kosten toegerekend. De Belastingdienst kan deze kosten beïnvloeden door bijvoorbeeld meer of minder kantoortoetsen uit te voeren of door te sturen op het daarmee gemoeide tijdsbeslag. De keuzes die worden gemaakt hebben direct gevolgen voor het niveau van de rechtshandhaving.

Een ander onderdeel van het proces intensief toezicht op particulieren is de afhandeling van bezwaarschriften. Ook aan dit product zijn kosten toegerekend. De Belastingdienst kan sturen op de kosten van de bezwaarschriften door bijvoorbeeld voordat een aangifte wordt gecorrigeerd daarover contact op te nemen met de belastingplichtige.

Kantoortoetsen, boekenonderzoeken en bezwaarschriften Ondernemingen

Ook aangiften van ondernemingen kunnen een kantoortoets ondergaan. De kosten worden toegerekend aan de kantoortoetsen voor de belastingmiddelen die het meeste werk met zich meebrengen, de Inkomstenbelasting en de Vennootschapsbelasting. Daarnaast kunnen medewerkers van de Belastingdienst bedrijven bezoeken om de boeken te onderzoeken. Bij het toerekenen van kosten aan de boekenonderzoeken wordt geen onderscheid gemaakt tussen de belastingmiddelen. Zowel voor het product kantoortoets als voor het product veldtoets geldt dat de Belastingdienst op deze kosten kan sturen door onder andere te variëren in volume. Ook hier geldt dat de keuzes direct gevolgen hebben voor het niveau van de rechtshandhaving.

Tot slot wordt bij het intensief toezicht op ondernemingen, net als bij particulieren, kosten toegerekend aan de bezwaarschriften.

Dwangbevelen

Onder intensief toezicht valt ook het innen van belastingen. Onder het innen van belastingen valt bijvoorbeeld het versturen van aanmaningen, het betekenen van dwangbevelen en de executoriale verkoop van in beslaggenomen goederen. Uit oogpunt van herkenbaarheid en beïnvloedbaarheid is er in deze begroting voor gekozen om alle kosten van het inningsproces toe te rekenen aan het product dwangbevel. Op deze kosten kan vervolgens gestuurd worden door bijvoorbeeld meer of minder dwangbevelen te betekenen.

Zeer Grote Ondernemingen

Bij de benoemde groep van zogeheten Zeer Grote Ondernemingen wordt de fiscale situatie door de Belastingdienst voortdurend bezien. Onderdeel van de fiscale situatie van deze ondernemingen kunnen afspraken zijn over hoe de Belastingdienst het bedrijf fiscaal gaat behandelen. Als basis voor de kostprijs van het toezicht wordt gedefinieerd één uur toezicht op een Zeer Grote Onderneming. Daar vallen dan ook de rulings onder. De kosten die aan dit product worden toegerekend zijn door de Belastingdienst te beïnvloeden door, inachtneming van de geïdentificeerde risico's, te sturen op meer of minder uren intensief de fiscale situatie van een bedrijf te volgen.

Specifiek toezicht Douane

Het toezicht van de Douane houdt ook in dat gericht wordt gecontroleerd. Dit kan door scancontroles (bijvoorbeeld met behulp van containerscanners, vliegtuigladingscanners en bagagescanners), het daadwerkelijk openen van ladingen («fysieke controles») en het controleren van de boekhouding van bedrijven (administratieve controles). Het product is één uur specifiek toezicht. De kosten van het specifieke toezicht kunnen vervolgens worden beïnvloed door meer of minder specifiek te controleren.

Generiek toezicht Douane

De Douane houdt toezicht op het grensoverschrijdende goederenvervoer. In dat kader wordt er gesurveilleerd bijvoorbeeld met boten langs de kustlijn en met voertuigen in de zeehavens en op de vliegvelden.Het product generiek toezicht is één uur dat er aan generiek toezicht wordt besteed. De kosten van dit product kunnen vervolgens worden beïnvloed door bijvoorbeeld door te sturen op het aantal uren generiek toezicht.

Productgroep Dienstverlening

Dienstverlening aan burgers en bedrijven geschiedt op allerlei momenten en in allerlei vormen: reclamecampagnes, informatie op internet, telefonische hulp en baliediensten. Als basis voor de kostprijs is gedefinieerd één uur besteed aan dienstverlening. De kosten kunnen worden beïnvloed door bijvoorbeeld meer of minder uren aan dienstverlening te besteden.

Productgroep Opsporing

Processen verbaal FIOD-ECD

De opsporing van financieel-economische, fiscale en douanefraude vindt plaats door de FIOD-ECD. Een opsporingsonderzoek kan leiden tot een proces verbaal voor strafrechtelijke vervolging. Dit is de zwaarste vorm van rechtshandhaving. In deze gevallen worden de kosten van het opsporingsonderzoek aan het proces verbaal toegerekend. De kosten kunnen worden beïnvloed door bijvoorbeeld méér of minder opsporingsonderzoeken in te stellen die kunnen leiden tot een proces-verbaal.

Toezicht FIOD-ECD

De FIOD-ECD verricht nog een heleboel andere activiteiten dan opsporingsonderzoeken die leiden tot een proces verbaal. Zo brengt de FIOD-ECD fraudepatronen in kaart, worden antecendentenonderzoeken ingesteld en wordt toezicht gehouden op strategische goederen en precursoren (grondstoffen voor drugs). Als product is gedefinieerd één uur besteed aan toezicht. De kosten kunnen worden beïnvloed door bijvoorbeeld meer of minder uren aan toezicht te besteden.

Productgroep Diensten voor derden

De kosten voor het verrichten van diensten voor derden worden gefinancierd door hiervoor een budget ter beschikking te stellen. (N.B. Het betreft hier niet de post «opbrengsten derden» van het baten-lasten overzicht)

6.2 Begroting van Baten en Lasten

6.2.1 Baten-lasten overzicht