INHOUDSOPGAVE

HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN SAMENVATTING

1.1 Inleiding

1.1.1 Doel en inrichting POR 2004

Het Periodiek Onderhouds Rapport (POR) is een jaarlijks rapport, dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds, in relatie tot de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in het kader van de financiële verhouding Rijk – gemeenten in bredere zin, voor zover die gevolgen hebben voor de verdeelsystematiek.

De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële Verhoudingswet. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen, zodat grote schoksgewijze veranderingen als in 1997 zouden kunnen worden vermeden.

Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en dit vindt zijn neerslag in het POR, dat als bijlage bij de begroting van het Gemeentefonds aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. In het POR worden relevante ontwikkelingen beschreven en geanalyseerd, en, indien daartoe aanleiding is, kunnen de bevindingen leiden tot aanpassingen of bijstellingen.

In het POR 2004 staan dan ook de twee volgende vragen centraal:

1. Is het verdeelstelsel van het gemeentefonds nog in voldoende mate in overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur van de gemeenten?

Om deze vraag te beantwoorden is in de afgelopen jaren een Scan ontwikkeld, waarbij de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen naar voren komen. De bevindingen worden, deels in grafische vorm, gepresenteerd in hoofdstuk 3.

2. Welke onderhoudsvraagstukken doen zich voor in de werking van het stelsel? Het gaat daarbij om onderhoud aan de werking van het stelsel als zodanig (bijvoorbeeld aanpassing van clusters of van maatstaven), maar ook om de effecten die beleidsvoornemens en maatregelen van het Rijk hebben op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in den brede.

De onderwerpen die voortvloeien uit deze twee vragen zijn opgenomen op een Onderhoudsagenda. (zie figuur 1.2.) Deze Onderhoudsagenda geeft tevens bij elk onderwerp weer in welke fase van onderhoud dit onderwerp zich bevindt. Er zijn drie fasen: signalering, onderzoek en aanpassing. Signalering betekent dat het onderwerp door de fondsbeheerders wordt gevolgd, onderzoek betekent dat er nader onderzoek naar plaatsvindt en aanpassing houdt in dat daadwerkelijke aanpassingen in de financiële verhouding c.q. in het verdeelstelsel aan de orde zijn.

Indien relevant is aangegeven op welk uitgavencluster van het gemeentefonds het onderwerp betrekking heeft. Bij elk onderwerp is tevens aangegeven wanneer de Tweede Kamer opnieuw zal worden geïnformeerd.

1.1.2 Andere rapportages financiële verhouding

Naast het Periodiek OnderhoudsRapport zijn nog andere documenten voor de fondsbeheerders van belang in het kader van hun verantwoordelijkheid voor de financiële verhouding.

Financieel Overzicht Gemeenten (FOG)

Waar het POR zich vooral concentreert op de werking van het verdeelstelsel, is de focus van het Financieel Overzicht Gemeenten (kortweg FOG) gericht op de (uit)werking van de normeringssystematiek die bepalend is voor de voeding van het gemeentefonds.

Kort gezegd: het POR richt zich op de verdeling, het FOG richt zich op de omvang. Het FOG probeert daartoe inzicht te verschaffen in de financiële ruimte van gemeenten, waarbij niet alleen de algemene uitkering uit het gemeentefonds van belang is, maar vooral ook het scala aan specifieke uitkeringen, die doorgaans ook beslag leggen op de financiële ruimte van gemeenten, alsmede de gemeentelijke eigen inkomsten en vermogens. Het FOG vervult een rol bij het halfjaarlijks bestuurlijk overleg met de VNG over de normering.

Het geschetste onderscheid tussen FOG en POR is overigens nog niet geheel uitgekristalliseerd, hoofdzakelijk doordat het FOG nog in ontwikkeling is en ook het POR zich permanent ontwikkelt. Daardoor zullen de bestaande contouren in de komende jaren steeds verder worden uitgewerkt.

Overzicht Specifieke Uitkeringen (OSU)

Daarnaast is er nog het Overzicht Specifieke Uitkeringen (kortweg OSU), dat een overzicht geeft van alle specifieke uitkeringen: de omvang, het bestuurlijk arrangementen, de verantwoordingsregels, enzovoort.

Monitor Inkomsten uit Lokale Heffingen

Jaarlijks brengt het kabinet een monitor uit waarin de ontwikkeling van de lokale heffingen in het lopend jaar wordt weergegeven en geanalyseerd. Op basis van deze gegevens formuleert het kabinet in het MILH een oordeel over de ontwikkeling van de lokale heffingen.

Circulaires gemeentefonds

Twee keer per jaar, in mei en september (en indien nodig vaker) verschijnt de circulaire gemeentefonds. Deze informeert de gemeenten over de laatste stand van zaken met betrekking tot de algemene uitkering. Voor gemeenten is dit essentiële informatie voor hun eigen begrotingscyclus.

De circulaire geeft de ontwikkelingen weer die van invloed zijn op de algemene uitkering en hun financiële doorwerking. Dat betekent dat veel onderwerpen die in het POR centraal staan, ook in de circulaire een belangrijke plaats hebben. De circulaire dient daarbij primair als informatievoorziening richting de gemeenten, waarbij de Tweede Kamer de circulaire ter kennisneming ontvangt. Het POR dient primair als informatievoorziening richting het parlement, het POR wordt echter wel ter kennisneming aan de gemeenten gezonden.

Deze rapportages samen geven invulling aan de verantwoordelijkheid van de minister van BZK en de minister van Financiën voor de financiële verhouding in den brede, zoals vastgelegd in de gemeentewet en de financiële verhoudingswet.

1.1.3 Opbouw van het POR 2004

De opbouw van dit POR is als volgt:

Hoofdstuk 2 behandelt de onderhoudsagenda van het afgelopen jaar. In feite is hoofdstuk 2 een terugblik, waarbij de onderwerpen van de onderhoudsagenda die in het POR 2003 waren geagendeerd worden langsgelopen en per onderwerp wordt gerapporteerd welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan. Aan de hand daarvan is opnieuw bepaald in welke fase van het onderhoud de onderwerpen zich bevinden (signalering, onderzoek of aanpassing). Zodoende wordt duidelijk hoe de ontwikkelingen van het afgelopen jaar hebben geleid tot veranderingen in onderhoudsfase.

Hoofdstuk 3 bestaat uit de Scan. Daarin wordt op het niveau van de clusters weergegeven hoe de uitkomsten van de verdeelsystematiek zich verhouden tot de gegevens uit de gemeentelijke begrotingen. Belangrijke bevindingen uit de Scan kunnen leiden tot agendering op de onderhoudsagenda.

1.2 Samenvatting van de belangrijkste bevindingen

Hoofdstuk 2

Op een aantal lopende onderwerpen van de onderhoudsagenda hebben zich relevante ontwikkelingen voorgedaan. Dit betreft zowel onderwerpen die rechtstreeks samenhangen met de verdeelsystematiek als onderwerpen die voortkomen uit beleidsvoornemens van departementen. De Kamer is over een deel van deze onderwerpen reeds geïnformeerd bij de Voorjaarsbrief van de Minister van BZK (Tweede Kamer Vergaderjaar 2002–2003, 28 600B, nr 11).

Belangrijke ontwikkelingen deden zich voor ten aanzien van het Fonds Werk en Inkomen, C2000 en Dualisering.

Op een aantal onderwerpen is er in het afgelopen jaar weinig voortgang geweest. Daarom zijn deze onderwerpen wel vermeld, maar worden in dit POR niet verder toegelicht.

Hoofdstuk 3

De Scan geeft een interessant beeld te zien. In de eerste plaats kan worden geconcludeerd dat het verdeelstelsel in zijn algemeenheid bezien goed werkt. Op afzonderlijke beleidsclusters kunnen er wel verschillen optreden tussen de uitkomst van het verdeelstelsel en de gemeentelijke begrotingen, maar zolang deze binnen een bepaalde grens blijven is er geen aanleiding voor nadere analyse. Een bedrag van € 5 per inwoner achten de fondsbeheerders daarvoor een goede maatstaf.

Uitgaande van deze maatstaf laat de scan op enkele clusters een substantiële afwijking zien. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de clusters Zorg en Bijstand en VHROSV. Op deze clusters zijn reeds herijkings-trajecten in gang gezet. Deze staan op de Onderhoudsagenda. Voor het cluster Wegen en Water zijn de afwijkingen nader onderzocht in het kader van de scan. Dit onderzoek levert echter geen eenduidige oorzaak voor de afwijkingen op, die richtinggevend zou kunnen zijn voor nader onderzoek. Mede gezien het feit dat het cluster Wegen en Water per 2001 is geijkt en de «ijkverdeling» in de loop van het invoeringstraject wordt gerealiseerd, zien de fondsbeheerders momenteel geen reden voor nader onderzoek op dit cluster.

Voor de clusters «Bestuursorganen» en «Openbare Orde en Veiligheid» geldt dat de Scan ontwikkelingen laat zien, die waren voorzien, maar zich met meer intensiteit en in een hoger tempo voordoen dan verwacht. Dit heeft voor wat betreft het cluster Bestuursorganen naar verwachting te maken met de kosten van dualisering. Bij het cluster Openbare Orde en Veiligheid ligt de oorzaak mogelijk bij de toegenomen aandacht voor veiligheid, preventie en handhaving (onder meer als gevolg van Enschede en Volendam), meer cameratoezicht op straat enzovoort. Dit uitgavencluster zal daarom in het komend jaar in de onderzoeksfase worden geplaatst.

Hoofdstuk 4

Het aantal nieuwe beleidsvoornemens dat op de financiële verhouding af komt, blijkt minder groot dan vorig jaar. Voor een belangrijk deel is dat het gevolg van de kabinetswisselingen en de demissionaire perioden in het afgelopen jaar. Ook zijn de meest recente ontwikkelingen als gevolg van het Hoofdlijnenakkoord nog niet verwerkt. De Tweede Kamer zal hierover in de loop van oktober/november afzonderlijk worden geïnformeerd. Daarom is een afzonderlijk hoofdstuk 4 in dit POR achterwege gelaten.

1.3 Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel

Alvorens in te gaan op de onderhoudsactiviteiten aan het verdeelstelsel (hoofdstuk 2) en de resultaten van de scan (hoofdstuk 3) volgt hier een korte toelichting op de uitgangspunten van het verdeelstelsel.

De belangrijkste uitgangspunten zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit, omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar een algemene geldstroom is, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld zoals dat bij specifieke uitkeringen wel het geval is. Kostenoriëntatie betekent dat deze globale verdeelsystematiek wel moet inspelen op belangrijke verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. De verdeelsystematiek beoogt namelijk een zodanige verdeling dat alle gemeenten over een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit kunnen beschikken bij een gelijke belastingdruk. Of de voorzieningen in alle gemeenten hetzelfde zijn is daarbij niet relevant: dat is een kwestie van gemeentelijk beleid. Waar het om gaat is dat gemeenten een gelijkwaardige uitgangspositie hebben en niet vanwege bepaalde structuurkenmerken een voor- of nadeel genieten. De belastingcapaciteit van de gemeente wordt ook bij die afweging betrokken.

Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van verdeelmaatstaven, die met hun relatieve gewichten zijn gegroepeerd in zogenaamde clusters die op globaal niveau een taakbeleidsveld bestrijken. Deze clusters vormen het uitgangspunt van de scan – meso analyse van hoofdstuk 3, waar op clusterniveau een vergelijking wordt gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald cluster worden toebedeeld.

Clusters zijn geijkt, waarbij bepaalde kostenfactoren wel, en andere niet worden gehonoreerd. Een ijking bevat dus een expliciete normstelling.

Zoals gezegd bevat het gemeentefonds een algemene geldstroom en is het nadrukkelijk geen optelsom van verschillende deel-budgetten. In dat licht zijn de fondsbeheerders dan ook uiterst terughoudend ten aanzien van de bepaling van zogenaamde fictieve budgetten. Bij fictieve budgetten gaat het om de vraag hoeveel «er in het gemeentefonds zit voor taak xx».

Onderstaande onderwerpen zijn aan de orde gesteld in het POR 2003, maar hebben geen relevante ontwikkelingen laten zien in het afgelopen jaar. Dan kan zijn doordat de voornemens vorig jaar nog dusdanig globaal waren, en op de toekomst betrekking hadden, dat er ten opzichte van die vorige stand nog niet veel is gebeurd. Ook kan het zijn dat onderwerpen zijn vertraagd of uitgesteld, zonder dat de voor de financiële verhouding belangrijke vraagstukken gewijzigd zijn.

Deze onderwerpen zijn allen in de signaleringsfase geplaatst. De Tweede Kamer wordt hierover bij het POR 2005 opnieuw geïnformeerd.

Huiselijk geweld

Verkeershandhaving

Jeugdcriminaliteit

Jeugdzorg

Handhaven op niveau

Doeluitkering brandweer

Territoriale congruentie van hulpverleningsdiensten

Modernisering GBA

Veiligheid op scholen

Handhaving leerplicht

Wetswijziging bekostiging onderwijs aan leerplichtige vreemdelingen

Verbetering zwemvaardigheid

Bibliotheken

Archiefbestel

Jonge monumenten

VPB-plicht voor overheidsbedrijven

Onderwijshuisvesting

Modernisering instrumentarium geluidshinder

Beleidsvernieuwing bodemsanering (BEVER)

ISV budget stedelijke vernieuwing

Nota «Op grond van nieuw beleid»

Wetvoorstel handhavingsstructuur milieuwetgeving

Wetsvoorstel wijziging wet milieubeheer: registratieplicht risico-situaties gevaarlijke stoffen

5e nota RO/stedelijke netwerken

Sanering waterbodems

Decentralisatie en marktwerking openbaar vervoer

WVG

Kinderopvang en buitenschoolse opvang

Jeugdzorg

Indicatiestelling

Gebiedsgericht beleid (LNV)

Opsporingssamenwerkingsverbanden

Fraude maatregelen

AWBZ scheiden van wonen en zorg

OALT

HOOFDSTUK 2: ONDERWERPEN VAN DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA

Dit hoofdstuk bevat een rapportage over de ontwikkelingen op de verschillende onderwerpen die in het POR2003 voor het jaar 2003 waren geagendeerd. Er wordt verslag gedaan van de ontwikkelingen op de verschillende dossiers en op basis daarvan wordt opnieuw gewogen in welke fase van het periodiek onderhoud het onderwerp zich nu bevindt : signalering, aanpassing of onderzoek.

In paragraaf 2.1 wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.2 de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.3 worden drie onderwerpen toegelicht die weliswaar niet op de onderhoudsagenda van 2003 stonden, maar die in het afgelopen jaar van belang zijn geweest in verband met de werking van het verdeelstelsel en die ook een politiek-bestuurlijk aspect hebben. Het betreft gemeentelijke herindelingen, integratie-uitkeringen en de uitname uit het gemeentefonds die samenhangt met de invoering van het BTW-compensatiefonds.

2.1 Onderwerpen uit het verdeelstelsel

2.1.1 Clusters Bijstand en Zorg

In de clusters Bijstand en Zorg is de afgelopen jaren veel veranderd, met name door de invoering van het Fonds Werk en Inkomen, en de decentralisatie van de WVG en de onderwijshuisvesting. Deze veranderingen hebben ertoe geleid dat de clusters Bijstand en Zorg niet langer goed zijn toegesneden op een globale doch kostengeoriënteerde verdeling. Vanuit het periodiek onderhoud is de noodzaak gebleken tot een herschikking van deze clusters tot drie nieuwe clusters «Educatie», «Werk en Inkomen» en «Maatschappelijke Zorg». In het voorjaar van 2002 heeft de Rfv daarover advies uitgebracht. De Tweede Kamer is hierover afzonderlijk geïnformeerd in september 2002 (Tweede Kamer Vergaderjaar 2002–2003, 28 600, B, nr. 3).

Zoals ook aan de Tweede Kamer gemeld, zijn de fondsbeheerders een onderzoek begonnen om tot een goede herschikking van de clusters te komen, die ook toekomstbestendig is in verband met de voornemens rond de nieuwe wet Werk en Bijstand. De tussenbevindingen van het onderzoek, die zijn besproken in de ambtelijke begeleidingscommissie, wijzen uit dat een nadere verdieping noodzakelijk is en wellicht zelfs een herijking moet worden uitgevoerd. Dit betekent dat het onderzoek later zal worden afgerond dan aanvankelijk voorzien; de resultaten worden op zijn vroegst begin 2004 verwacht.

2.1.2 Cluster VHROSV

Dit uitgavencluster moet worden herijkt omdat de uitgaven de laatste jaren structureel afwijken van de middelen die beschikbaar komen via het verdeelstelsel (zie de uitkomst van de scan, figuur 3.8).

In eerste instantie is dit het gevolg van de grote wijzigingen die zich hebben voorgedaan in het beleid ten aanzien van de volkshuisvesting en de ruimtelijke ordening sinds het begin van de jaren 90 (de tijd waarop dit cluster werd geijkt). De bruteringsoperatie, de gewijzigde rol van de corporaties, de veranderingen op het gebied van Bouw- en Woningtoezicht etc. hebben de kostenstructuur zodanig beïnvloed, dat herijking noodzakelijk is.

Daarbij komt de ontwikkeling van de stadsvernieuwing, die in 2001 is opgegaan in het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV). Hierdoor bleek een herschikking van de clusterformule noodzakelijk, waarbij de maatstaf Stadsvernieuwing is vervangen door een maatstaf ISV. In samenhang daarmee zijn de bedragen per eenheid bij de andere maatstaven van het cluster aangepast, waarbij echter geen ijking aan de gemeentelijke kosten heeft plaatsgevonden. In 2005 wordt het het ISV-budget bijgesteld, waardoor zo'n operatie opnieuw noodzakelijk wordt. Zonder herijking van alle uitgaven op het beleidsterrein zullen de omvang en de verdeling van het cluster dan weinig relatie meer kunnen vertonen met de daadwerkelijke kosten van de gemeenten.

Om die reden heeft de Rfv al eerder aangedrongen op zo spoedig mogelijke herijking. De beheerders van het gemeentefonds hebben deze toegezegd voor het jaar 2005. Dit najaar zal een kostenonderzoek plaatsvinden met als doel publicatie van de nieuwe verdeling in de meicirculaire van 2004. De Tweede Kamer zal in het voorjaar van 2004 eveneens worden geïnformeerd.

2.1.3 Slappe bodem/bodemgesteldheid (motie Hoekema) (OA 2003)

De motie Hoekema c.s. vraagt, tegen de achtergrond van een mogelijke onvoldoende honorering van de factor drooglegging voor de gemeente Gouda, om een aanpassing van de verdeling van het gemeentefonds (Kamerstukken II 2001/02, 28 000 B en C, nr. 12). Bij de voortgang van de uitvoering van de motie is het stadium bereikt waarin wij ons een oordeel moeten vormen over de vraag of uitgevoerd onderzoek een vervolg moet krijgen, en zo ja, welk vervolg. Wij zullen daarbij de begeleidingscommissie bij het onderzoek betrekken en de opvattingen van betrokken partijen in beeld brengen. De Tweede Kamer wordt zo snel mogelijk geïnformeerd.

2.2 Beleidsvoornemens departementen die de algemene uitkering raken

2.2.1 C 2000

Het doel van het project C 2000 is de realisatie van een radio-communicatie-netwerk met een landelijke dekking ten behoeve van politie, brandweer, ambulancediensten en Koninklijke marechaussee. Benadrukt moet worden dat deze doelstelling van C 2000 voor de fondsbeheerders in beginsel een gegeven is en dat geldt ook voor het invoeringstraject van C 2000. De fondsbeheerders kijken primair naar de gevolgen voor de financiële verhouding c.q. het gemeentefonds.

De financiering van C 2000 is als volgt: het Rijk bekostigt de infrastructuur, de projectorganisatie en de beheerskosten tot aan het moment dat C 2000 gebruiksklaar is. De gebruikers van het netwerk zijn verantwoordelijk voor de kosten van de invoering binnen hun organisatie en de vervangingskosten van de randapparatuur.

Aangezien de centrale exploitatie bij BZK komt te liggen, worden de gemeenten financieel ontlast vanwege taakverlichting van de brandweer. In verband daarmee zal een overboeking plaatsvinden van het gemeentefonds naar de begroting van BZK van € 7,26 miljoen op jaarbasis, met ingang van het moment waarop C2000 ingaat. In de verdeelsystematiek van het fonds zal de uitlichting plaatsvinden door uitname van een bepaald bedrag per inwoner. Dit valt in het uitgavencluster Openbare Orde en Veiligheid. In het voorjaar van 2004 zal de Tweede Kamer opnieuw worden geïnformeerd.

2.2.2 Dualisering gemeentebestuur.

Over de kosten van dualisering is reeds in het vorige POR (het POR 2003) bericht. Bij de inwerkingtreding van de wet Dualisering gemeentebestuur werd bijna € 15 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd ter compensatie van de direkte kosten voor de ontvlechting van wethouderschap en raadslidmaatschap. Tevens werd door de Tweede Kamer bij motie verzocht om de financiële gevolgen in kaart te brengen en daarover overleg te voeren met de VNG (Kamerstukken II 2000/01, 27 751)

Dit is inmiddels gebeurd; in overleg met de VNG heeft het Rijk onderzoek uitgevoerd naar de kosten van invoering van dualisering bij gemeenten. Dit onderzoek had tot doel te toetsen of de reeds voor dualisering aan het gemeentefonds toegevoegde middelen toereikend zijn voor de kosten die het wetsvoorstel Dualisering met zich brengt. Uit het onderzoek, dat eind 2002 onder een beperkt aantal gemeenten is gehouden, komt naar voren dat het op basis van dit onderzoek niet mogelijk is om tot feitelijke uitspraken te komen over de kosten van dualisering.

Het onderzoek maakt duidelijk dat er een zeer grote bandbreedte is in de reëel door gemeenten gemaakte kosten. Ter compensatie van een deel van de dualiseringskosten is met ingang van 2002 € 32,5 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd, oplopend tot € 35,9 miljoen vanaf 2006. Deze compensatie betreft de kosten voor de vergoedingen van de extra raadsleden, de griffier en de rekenkamer(functie). Aannemelijk is dat de totale kosten van de dualiseringsoperatie hoger zijn, waarbij de omvang van het verschil wel mede afhangt van de keuzen die gemeenten hierin maken. Aangezien dualisering met name een nieuwe wijze van politiek bedrijven behelst, gericht op het stimuleren van de kwaliteit van de lokale democratie, acht de regering het gerechtvaardigd dat van de gemeenten een eigen inspanning wordt gevraagd om de hogere kosten zelf te bekostigen. De in de memorie van toelichting van de Financiële-verhoudingswet gememoreerde voorkeursvolgorde geeft aan dat daarbij in eerste instantie wordt uitgegaan van de eigen inkomsten. Op het bestuurlijk overleg normering (voorjaar 2004) zal opnieuw met de VNG worden overlegd over dit dossier. Dit valt in het uitgavencluster Bestuursorganen, de ontwikkeling zal worden gemonitord via de Scan. De Tweede Kamer zal in het voorjaar van 2004 opnieuw worden geïnformeerd.

2.2.3 Leerlingmaatstaf

De afgelopen jaren heeft een proces van integratie van de voormalige onderwijssoorten VBO, MAVO en VSO plaatsgevonden. Dit heeft geleid tot een nieuwe afbakening van speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs. Als gevolg daarvan is een kleine verschuiving opgetreden in het aantal leerlingen speciaal onderwijs. Een dergelijke verschuiving beïnvloedt, via de leerlingmaatstaf, de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds voor individuele gemeenten. Omdat het echter om een zeer klein aantal leerlingen gaat (ca 6000) is het effect nagenoeg nihil. Dit valt binnen het cluster Zorg, vanaf 2005 naar waarschijnlijkheid in het nieuwe cluster Educatie (zie 2.2.1) Dit onderwerp is afgerond en wordt afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.2.4 Leerlingenvervoer

Aan het gemeentefonds zijn extra middelen toegevoegd voor het leerlingenvervoer. Dit als gevolg van wijziging van de zitplaatsregeling. Het betreft een bedrag van € 12 miljoen euro. Dit is in het gemeentefonds verdeeld via de maatstaf jongeren (cluster Zorg).

Voor het overige zijn geen toevoegingen aan het gemeentefonds gedaan in verband met een algemene kostenstijging in het leerlingenvervoer. Naar het voorkomen van een dergelijke kostenstijging is wel onderzoek gedaan, maar het onderzoek gaf onvoldoende houvast om een, door het rijksbeleid veroorzaakte, kostenstijging daadwerkelijk aan te wijzen

Overigens wordt de kostenontwikkeling door de fondsbeheerders gevolgd op het niveau van de beleidsclusters. Deze valt binnen het cluster Zorg, dat nader wordt onderzocht in verband met herschikking (zie 2.2.1), mogelijk vanaf 2005 in het cluster Educatie. Dit onderwerp is afgerond en wordt afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.2.5 Algemeen Maatschappelijk Werk

Het Algemeen Maatschappelijk Werk behoort tot de kerndisciplines van de eerstelijnsgezondheidszorg. Bij het AMW bleek echter niet in alle gemeenten voldoende capaciteit aanwezig. Voor uitbreiding van capaciteit bestond een breed draagvlak, ook in de Tweede Kamer. Tegen die achtergrond is besloten om vanaf 1 januari 2000 € 11,34 miljoen ter beschikking te stellen voor capaciteitsuitbreiding. De middelen hiervoor worden zó verdeeld, dat de stimuleringsbijdrage van het Rijk door de gemeente wordt verdubbeld. Op die manier kan een bijdrage van € 22,7 miljoen op jaarbasis beschikbaar komen. Hiervoor is de Tijdelijke Stimuleringsregeling AMW opgesteld. Deze regeling loopt tot 2004. Met ingang van 2004 worden de middelen toegevoegd aan het gemeentefonds. Binnen het verdeelsysteem valt dit in het cluster Zorg. Dit onderwerp is afgerond en wordt afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.2.6 Wet Werk en Bijstand

Het wetsvoorstel Wet Werk en Bijstand dat in het voorjaar van 2003 bij de Tweede Kamer is ingediend, heeft op verschillende manieren gevolgen voor de financiën van de gemeente.

2.2.6a Gemeentelijk categoriaal inkomensbeleid

Het wetsvoorstel Werk en Bijstand, dat in mei 2003 bij de Tweede kamer is ingediend (Kamerstukken II 2002/3, 28 870, nr 1 e.v.) voorziet in een beëindiging van de categoriale bijzondere bijstand. Gemeenten zullen bijzondere bijstand weer gaan toekennen op basis van een individuele toetsing. Dit gaat gepaard met een uitname van € 70 miljoen uit het gemeentefonds. Dit voornemen was reeds opgenomen in het Strategisch Akkoord van kabinet-Balkenende I.

De uitname zal zeer waarschijnlijk worden geëffectueerd met ingang van 2004, de beoogde inwerkingtredingsdatum van de wet.

2.2.6b Beperking gemeentelijk minima-beleid

In het Hoofdlijnenakkoord van het nieuwe kabinet is een verlaging van de algemene uitkering met € 150 miljoen verwerkt in verband met de beperking van het gemeentelijk minimabeleid. Uitgangspunt bij de beperking van het gemeentelijk minima-beleid is een niveau van de bijzondere bijstand per bijstandsgerechtigde, dat vergelijkbaar is met het niveau midden jaren '90.

2.2.6c Fonds Werk en Inkomen

Het wetsvoorstel Wet Werk en Bijstand voorziet in een volledige budgettering van de bijstanduitgaven. De declaratiesystematiek wordt daarmee verlaten en gemeenten krijgen voortaan een budget waarmee ze in principe de bijstandswet moeten uitvoeren. Doel is de gemeenten te prikkelen tot een efficiënte en effectieve uitvoering van de bijstand, met veel nadruk op uitstroom.

Het budget zal over de gemeenten worden verdeeld volgens de maatstaven van het «objectief verdeelmodel». Dit is van toepassing voor gemeenten met 60 000 inwoners of meer en gedeeltelijk voor gemeenten van 40 000 tot 60 000 inwoners. Het objectief verdeelmodel wordt stapsgewijs in vier jaar volledig ingevoerd, waarbij de herverdeeleffecten vooraf worden beperkt. Dit omdat het model nog niet zodanig werkt dat herverdeeleffecten inderdaad het gevolg zijn van gemeentelijk beleid.

Het eigen risico van gemeenten wordt aan een maximum gebonden van 10% van het budget. Komt een gemeentelijk budgettekort daarbovenuit, dan kan de gemeente een beroep doen op een aanvullende uitkering. Een toetsingscommissie oordeelt over zo'n aanvraag en kan daarbij ook ideeën aandragen voor de verbetering van het objectief verdeelmodel.

Het voorstel heeft belangrijke financiële gevolgen voor de gemeenten. Vanuit het oogpunt van de financiële verhouding Rijk–gemeenten zijn er twee kernaspecten. In de eerste plaats is van essentieel belang dat het zgn. objectief verdeelmodel voor de verdeling van het bijstandsbudget over de gemeenten goed werkt, zodat eventuele tekorten bij gemeenten niet het gevolg zijn van een tekortkoming in de verdeling. Het model voldoet op dit moment nog niet aan die eis. Daarom zullen de herverdeeleffecten vooraf worden beperkt.

In de tweede plaats is van belang dat het financieel risico dat gemeenten lopen begrensd wordt door een risicodrempel. Wanneer gemeenten immers met grote budgettekorten geconfronteerd zouden worden, kan dit ten koste gaan van andere belangrijke gemeentelijke taken, danwel kan dit leiden tot een verhoging van gemeentelijke belastingen. In het uiterste geval zou zelfs een beroep op artikel 12 van de financiële verhoudingswet kunnen volgen, hetgeen ten laste zou komen van het gemeentefonds en dus van de collectiviteit van gemeenten.

De beoogde inwerkingtredingsdatum van het wetsvoorstel is 1 januari 2004. Het objectief verdeelmodel zal via een groeipad worden ingevoerd: 25% in 2003, 40% in 2004, 60% in 2005, 80% in 2006 en 100% in 2007.

Uiteraard zijn de fondsbeheerders bij de ontwikkelingen van deze voornemens, en de uitwerking daarvan in wetsvoorstel en AMvB's, nauw betrokken. Ook de implementatie en inwerkingtreding zal door de fondsbeheerders intensief worden gevolgd. In het voorjaar van 2004 zal de Tweede Kamer opnieuw worden geïnformeerd.

2.2.7 Archeologie: verdrag van Valletta

In het POR 2003 werd melding gemaakt van de implementatie van het verdrag van Valletta. Kern van dit voorstel is dat bij ruimtelijke ordening in een zo vroeg mogelijk stadium rekening wordt gehouden met archeologische bodemschatten. De provincies wijzen archeologisch waardevolle gebieden aan; binnen die gebieden worden gemeenten verantwoordelijk voor het verlenen van de benodigde vergunningen.

In het POR 2003 werd uitgegaan van implementatie in 2004, door de kabinetswisseling en de demissionaire periode in de tussentijd is het traject van het wetsvoorstel vertraagd. Er wordt nu uitgegaan van inwerkingtreding in 2005. Met ingang van dat jaar is een overheveling van € 9 miljoen voorzien van de begroting van OCW naar het gemeente- en provinciefonds. Voor de jaren voorafgaand aan de inwerkingtreding is een tijdsevenredig bedrag voorzien in verband met aanloopkosten. Dit onderwerp blijft op de onderhoudsagenda; in het voorjaar van 2004 wordt de Tweede Kamer opnieuw geïnformeerd.

2.2.8 Wet op de Ruimtelijke Ordening

De invoering van de nieuwe WRO leidt bij provincies en gemeenten tot een wijziging in het takenpakket. Teneinde inzicht te verwerven in de financiële en organisatorische gevolgen is nagegaan in hoeverre er sprake is van een verschuiving in de omvang en de aard van het takenpakket en hoe zich dat qua bestuurlijke kosten verhoudt tot taken die in het kader van de huidige WRO worden uitgevoerd.

Uit het door een extern bureau uitgevoerde onderzoek blijkt dat een aantal veranderingen die de nieuwe WRO met zich meebrengt, voor gemeenten financiële effecten heeft. Het betreft met name incidentele kosten. Deze incidentele kosten zijn toe te schrijven aan het uitvoeren van een «inhaalslag» voor het actualiseren en opschalen van het bestemmingsplanbestand. Het wetsvoorstel is bij de Tweede Kamer ingediend (Tweede Kamer vergaderjaar 2002–2003, 28 916). Besluitvorming over eventuele compensatie van incidentele kosten vindt plaats bij de Invoeringswet. In het voorjaar van 2004 wordt de Tweede Kamer opnieuw geïnformeerd.

2.2.9 Bommenregeling

Sinds enige jaren is sprake van een sterke toename van activiteiten die betrekking hebben op de opsporing en ruiming van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog. Als gevolg daarvan wordt door de gemeenten een groter beroep gedaan op het tijdelijke Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog. In verband daarmee is het tijdelijke Bijdragebesluit gewijzigd per 1 januari 2003. Onder meer is aangepast de maximale vergoeding en de berekening van de drempelbijdrage. Bij het Strategisch Akkoord is daarvoor € 45 miljoen incidenteel beschikbaar gesteld door het Rijk. Vanaf 2003 is structureel € 30 miljoen beschikbaar gesteld (op jaarbasis). Het gewijzigde tijdelijke Bijdragebesluit is op 1 januari 2003 in werking getreden. Momenteel wordt gewerkt aan een definitieve regeling. De Tweede Kamer wordt hierover in het Voorjaar van 2004 opnieuw geïnformeerd.

2.2.10 Veiligheidsprogramma «Naar een veiliger samenleving»

In het POR2003 werd aangekondigd dat de veiligheidsambities in het strategisch akkoord zouden worden uitgewerkt in een actieprogramma voor Veiligheid. Daarin zou de verwachte inzet van de ketenpartners in de veiligheidsketen benoemd worden, waaronder de inzet van de gemeenten als verantwoordelijke voor het integrale lokale veiligheidsbeleid. Op basis van dit programma zouden resultaatsafspraken met de verschillende ketenpartners worden gemaakt.

Op 16 oktober 2002 heeft het kabinet de nota «Naar een veiliger samenleving» (TK 2002–2003, 28 684, nr. 1) aangeboden. De hoofddoelstelling van dit Veiligheidsprogramma is een reductie met – indicatief – circa 20% tot 25% van criminaliteit en overlast in de publieke ruimte die vanaf 2006 in het vizier moet komen. Beleidsspeerpunten zijn veelplegers, risicojongeren en urgentiegebieden.

De nota is in het wetgevingsoverleg van 2 december 2002 met de Tweede Kamer besproken. Tijdens dit overleg is een motie van het lid Cornielje ingediend om met betrekking tot de uitvoering van de nota de essentie van de procedureregeling van de grote projecten in te bedden in de VBTB-systematiek. Op 16 mei 2003 bood het kabinet de eerste voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer aan (TK 2002–2003, 28 684, nr. 9). De tweede voortgangsrapportage wordt rond 1 oktober aan de Kamer aangeboden. In het hoofdlijnenakkoord heeft het kabinet aangegeven dat het veiligheidsprogramma zal worden uitgevoerd en aangevuld.

In het veiligheidsprogramma is opgenomen dat het kabinet wil komen tot afspraken met gemeenten. Hierover is de Kamer bericht op 4 juli 2003 (TK 2002–2003, 21 062, nr. 108). Ten behoeve van de bekostiging van deze output-afspraken wordt de Bijdrageregeling Sociale Integratie en Veiligheid per 1 januari 2004 aangepast. Voor de sluitende aanpak wordt de regeling structureel aangevuld met de zgn. Rietkerk-gelden (€ 5 mln. per jaar). In 2004 wordt daarnaast € 10 mln. toegevoegd aan de regeling ten behoeve van de output-afspraak over toezicht. De aangepaste regeling wordt in het najaar in de Staatscourant gepubliceerd. Het kabinet streeft naar het afsluiten van een vervolg-bestuursakkoord op hoofdlijnen dit najaar.

Dit onderwerp is in de onderzoeksfase, de Tweede Kamer wordt in het voorjaar van 2004 opnieuw geïnformeerd.

2.2.11 Verfijning Omvangrijke Opgave Woningbouw

De maatstaf omvangrijke opgave woningbouw is niet eerder in het POR aan de orde geweest. Het betreft een maatstaf die op dit moment voor een beperkt aantal gemeenten (totaal 10) relevant is. In de memorie van toelichting bij de Financiële-verhoudingswet is uiteengezet dat er uit oogpunt van kostenoriëntatie geen reden is de maatstaf in stand te houden. (zie Kamerstukken II 1995/96, 24 552, nr. 3, blz. 32). De maatstaf is bij wijze van overgangsregeling van toepassing gebleven vanwege de destijds reeds gemaakte afspraken in het kader van VINEX.

Inmiddels is duidelijk geworden dat een aantal van de betrokken gemeenten niet in staat is de woningbouwtaakstelling die zij volgens een Vinex-uitvoeringsconvenant hebben, vóór 1 januari 2005 volledig te realiseren. De vertraging in de bouw brengt met zich dat de gemeenten een deel van de uitkering uit hoofde van de maatstaf mislopen, omdat de gemeenten voor woningen die na 2004 worden gerealiseerd geen uitkering ontvangen.

De fondsbeheerders menen dat dat niet in overeenstemming is met het oogmerk van de overgangsregeling. Daartoe hebben de fondsbeheerders een oplossing uitgewerkt, die inhoudt dat de gemeenten voor de jaren 2003, 2004, 2005 en 2006 een nog exact vast te stellen gelijk bedrag per jaar ontvangen. Geen enkele gemeente gaat er op die manier op achteruit, terwijl wel duidelijk blijft vaststaan dat de regeling eindig is.

De AMvB waarin dit is geregeld, zal worden gewijzigd. Tot dan blijft het onderwerp op de onderhoudsagenda van het POR, in de aanpassingsfase.

2.2.12 WGR+

De looptijd van de Kaderwet Bestuur in Verandering is verlengd tot 1 januari 2005. Het kabinet heeft inmiddels besloten de WGR + als leidraad te nemen voor het bestuurlijk arrangement na die datum. Het wetsvoorstel Bestuur in Stedelijke Regio's is daarmee van de baan.

Dit onderwerp blijft in op de onderhoudsagenda. In het voorjaar van 2004 zal de Tweede Kamer opnieuw worden geïnformeerd.

2.2.13 Waterbeleid 21ste eeuw

Op 2 juli 2003 is het Nationaal Bestuursakkoord Water ondertekend door Rijk, Unie van waterschappen, provincies en VNG. Dit NBW bevat taakstellende afspraken over doelen en maatregelenpakketten die nodig zijn om de waterhuishouding op orde te brengen en te houden, rekening houdend met klimaatverandering, bodemdaling en verstedelijking. De aanpak en uitvoering van de maatregelen vindt gefaseerd plaats.

De investeringen die zijn voorzien op korte termijn (periode 2003–2007) komen primair voor rekening van provincies, waterschappen en gemeenten, Rijk en EU-subsidieregelingen. Het Rijk stelt aanvullend als co-financiering voor de periode 2004-2007 eenmalig een bedrag van totaal 100 miljoen euro beschikbaar voor de aanpak van regionale wateroverlast, conform het nieuwe regeerakkoord. Ook spant het Rijk zich in om zo mogelijk reeds per 1 januari 2004 één financieringsloket voor de bundeling van bestaande geldstromen voor zowel het landelijke als het stedelijke gebied te realiseren (mits Europese wet- en regelgeving dit toestaat). Nog niet alle aspecten van de financiering zijn helemaal duidelijk uitgekristalliseerd, zodat het ook nog niet precies duidelijk is wat de gevolgen zijn voor de financiële verhouding. Daarom blijft dit onderwerp op de onderhoudsagenda, in de onderzoeksfase. In het voorjaar van 2004 zal de Tweede Kamer opnieuw worden geïnformeerd.

2.3 Specifieke onderwerpen

2.3.1 Gemeentelijke herindelingen/grootschalige grenscorrecties

De Rfv heeft, op verzoek van de Vaste Kamercommissie voor BZK, onderzoek gedaan naar de kosten van gemeentelijke herindelingen in de provincie Overijssel. Het rapport is in februari 2003 aan de Tweede Kamer verzonden. De reactie van de fondsbeheerders op het Rfv-rapport is eveneens naar de Tweede Kamer verzonden (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 600 B en C, nr. 11). De fondsbeheerders zijn daarbij ook ingegaan op het standpunt naar aanleiding van de grenscorrecties rond Den Haag.

Kort gezegd luidt de reactie van de fondsbeheerders dat zij in de bevindingen van de Rfv een bevestiging zien van de juistheid van de destijds vastgestelde beleidslijn voor de compensatie van kosten via de maatstaf herindeling in het gemeentefonds. Voor deze maatstaf zijn drie criteria in samenhang van belang:

1. de kosten van frictie, gewenning;

2. de mogelijke daling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds;

3. de eventuele negatieve financiële prikkel bij gemeenten waar herindeling aan de orde is te verminderen.

Een belangrijk voordeel is dat de hoogte van de uitkering op grond van de maatstaf vooraf duidelijk is. Minstens even belangrijk is het dat er voor een globale systematiek is gekozen (en dus niet voor een specifieke uitkering of een declaratie-systeem), waardoor de fondsbeheerders op gepaste afstand kunnen blijven van de besluitvorming in de betrokken gemeenten.

2.3.2 Integratie-uitkeringen

In de inleiding in hoofdstuk 1 werd toegelicht dat integratie-uitkeringen niet vallen onder het deel van het gemeentefonds dat volgens de maatstaven wordt verdeeld. Integratie-uitkeringen zijn «apart gezet» binnen het gemeentefonds, het gaat daarbij om gelden die naar het gemeentefonds worden overgeheveld maar die vooralsnog niet via de sleutel kunnen worden verdeeld omdat dat onaanvaardbare herverdeeleffecten zou opleveren. Uiteraard is dit in beginsel strijdig met de uitgangspunten van de fondsen zoals in bovenstaande uiteengezet (geen bundeling van aparte geldstromen, globaal karakter). Daarom is een integratie-uitkering altijd een tijdelijke oplossing, in afwachting van een definitieve oplossing. In de financiële verhoudingswet wordt voorgeschreven dat de einddatum meteen bij aanvang al moet worden aangegeven.

De volgende integratie-uitkeringen zijn op dit moment in het gemeentefonds aanwezig:

• integratie-uitkering precario € 36,9 miljoen

• integratie-uitkering Fvw 2e tranche € 5,9 miljoen

• integratie-uitkering Verdi € 2,7 miljoen

• integratie-uitkering WUW-middelen € 44,9 miljoen.

De totale omvang van het gemeentefonds is ca € 12,5 miljard.

Omtrent de integratieuitkering Verdi is het volgende te melden. De integratie-uitkering Verdi had een voorziene afloopdatum per 11-2003. Het betreft middelen die in 1998 zijn toegevoegd aan het gemeentefonds en het provinciefonds als compensatie voor personele kosten voor de uitvoering van het Verdi-convenant. Er is gekozen voor een integratie-uitkering omdat de taken en bevoegdheden én de gelden verschillend zijn verdeeld tussen gemeenten, provincies en kaderwet-regio's; in deze constellatie was een integratie-uitkering de enige manier om oneerlijke herverdeeleffecten te voorkomen. Dit was bedoeld als tijdelijk; de kaderwet-regio's zouden immers worden opgeheven met ingang van 2003 (einde looptijd Kaderwet Bestuur in Verandering). De rechtstreekse uitkering aan de kaderwet-regio's zou dan vervallen en alle geldstromen zouden dan via gemeente-en provinciefonds gaan lopen; op dat moment zouden de integratieuitkeringen in de fondsen kunnen «invoegen».

Inmiddels is echter de looptijd van de Kaderwet met twee jaar verlengd (dus tot 2005). De fondsbeheerders hebben niettemin toch willen bezien of het verantwoord zou zijn de integratie-uitkering conform de oorspronkelijke regeling te beëindigen en hebben daartoe overleg gevoerd met de verschillende betrokken partijen (koepel van kaderwetbesturen SKVV, VNG, IPO en ministerie van VenW). Er bleek echter geen aanvaardbare wijze te bedenken om de integratie-uitkering te beëindigen, zo lang de bestuurlijke taak- en bevoegdheidsverdeling vooralsnog ongewijzigd blijft. Daarom is besloten de looptijd van de integratie-uitkering ook te verlengen tot 1-1-2005.

2.3.3 Uitname wegens het BTW-compensatiefonds

Met ingang van het jaar 2004 wordt de algemene uitkering uit het gemeentefonds met bijna € 1,1 miljard verlaagd ten behoeve van het BTW-compensatiefonds. Dit is een grote operatie, die alle uitgavenclusters van het fonds betreft. De verlaging is gebaseerd op onderzoek van het bureau Cebeon, waarin voor het jaar 2002 per cluster het aandeel is nagegaan van de BTW in het totaal van de clusteruitgaven (zie POR2003, § 2.2.16). Op grond van dit onderzoek is de uitname per cluster voor het jaar 2004 berekend. Het resultaat is in mei 2003 aan de gemeenten meegedeeld in een afzonderlijke circulaire.

De uitname heeft een voorlopig karakter. In de loop van 2004 zullen realisatiecijfers ter beschikking komen over de daadwerkelijke BTW-claims van de gemeenten. Op grond daarvan zal de verlaging van de algemene uitkering definitief bepaald worden met ingang van het uitkeringsjaar 2005. Het verschil tussen de definitieve en de voorlopige uitname over het uitkeringsjaar 2004 zal verwerkt worden in een eenmalige maatregel, die eveneens in het jaar 2005 zal worden geëffectueerd.

3. SCAN

3.1 Inleiding

In het kader van het onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur op clusterniveau op stelselmatige wijze en vanuit een geobjectiveerd referentiekader gevolgd. Hiertoe wordt een instrumentarium gebruikt dat de scan wordt genoemd. Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur te signaleren die mogelijk consequenties voor de verdeling kunnen hebben.

De scan is bedoeld als eerstelijnsdiagnose, die correspondeert met de eerste fase van het periodiek onderhoud: de signalering. Op basis van de scan wordt een bestuurlijk oordeel gevormd over de vraag of het signaal van een bepaalde verandering in de kostenstructuur aanleiding geeft tot nader onderzoek; de tweede fase van het periodiek onderhoud. Vanuit de resultaten van dit onderzoek kan – indien daartoe aanleiding is – vervolgens besloten worden tot de derde onderhoudsfase; de fase van aanpassing, waarin voorstellen tot aanpassing van de financiële verhouding worden ontwikkeld.

In dit hoofdstuk worden achtereenvolgens de volgende onderwerpen behandeld. Paragraaf 3.2 geeft een samenvatting van de uitkomsten van de scan en de conclusies die hieraan verbonden worden. In paragraaf 3.3 wordt de achterliggende methodiek bij de scan kort samengevat. In paragraaf 3.4 worden de resultaten van de scan voor de jaren 1999 t/m 2003 weergegeven.

3.2 Conclusies

Ten aanzien van de ontwikkeling van de gemeentelijke netto-uitgaven1^,2 geldt dat gemeenten voor 2003 op bijna alle clusters meer uitgeven dan in 2002 (zie figuur 3.5). Dit geldt met name voor de clusters Zorg, Bestuursorganen en Openbare Orde en Veiligheid. Het uitgavenniveau voor de clusters Riolering en Reiniging blijft vrijwel gelijk. Het cluster Bijstand/Sociale Dienst laat voor het eerst sinds jaren een lichte stijging van de begrote netto-uitgaven zien.

Het uitgangspunt van de scan is het tijdig signaleren van mogelijke verstoringen in het verdeelstelsel, van waaruit tot nader onderzoek naar deze verstoringen kan worden besloten. De uitkomsten van de scan geven meerjarige afwijkingen aan op de clusters Bijstand, Zorg, VHROSV, Reiniging, Wegen en Water en Bestuursorganen (zie figuur 3.8). Bij het cluster Openbare Orde en Veiligheid is voor het jaar 2003 een afwijking geconstateerd. Op het cluster Reiniging na, geldt voor deze clusters dat zij in de onderzoeksfase zitten of komen of binnen de scan in een volgende editie van het POR aanvullend worden geanalyseerd. Op de clusters Bijstand en Zorg is onderzoek gaande (zie § 2.1.1). Op het cluster VHROSV staat een herijkingsonderzoek gepland voor het najaar van 2003 (zie § 2.1.2).

De afwijking op het cluster Reiniging wordt veroorzaakt door het niet-kostendekkend zijn van gemeentelijke inkomsten op dit cluster bij het merendeel van de gemeenten. Bij gemeenten met een duidelijke onderdekking op dit cluster is het aannemelijk dat deze bekostigd wordt vanuit inkomsten Onroerende Zaakbelasting. Ten aanzien van de wijze vandekking van uitgaven op het cluster is dan sprake van gemeentelijk (woonlasten)beleid. In vergelijking met 2002 stijgt de gemiddelde kostendekkendheid op zowel het cluster Reiniging als op het cluster Riolering. Reden hiervoor kan de in 2002 voor het eerst aangekondigde afschaffing van de OZB-gebruikers zijn; vooruitlopend op de afschaffing van deze belasting kunnen gemeenten de bekostiging van de uitgaven hebben veranderd.

Bij het cluster Wegen en Water blijven, net als in voorgaande jaren, de netto-uitgaven van de gemeenten achter bij het aan dit cluster toegerekende deel van de algemene uitkering. Ten opzichte van 2002 zijn in 2003 de gemeentelijke uitgaven en het clusteraandeel binnen de algemene uitkering verder uit elkaar gegroeid. Vanuit de onderliggende kwantitatieve gegevens en de meso-analyses die op dit cluster zijn uitgevoerd kan geen eenduidige oorzaak voor de geconstateerde afwijking worden aangegeven. Mede gezien het gegeven dat het cluster Wegen en Water in 2001 herijkt is en de «ijkverdeling» in de overgangsperiode gerealiseerd wordt, zien de fondsbeheerders geen reden voor nader onderzoek op dit cluster.

Bij het cluster Openbare Orde en Veiligheid is voor het jaar 2003 voor het eerst een duidelijke afwijking te zien; gemeenten geven op dit cluster meer uit dan het aan dit cluster toegerekende deel van de algemene uitkering. De stijging in uitgaven op dit cluster tussen 2002 en 2003 is volgens verwachting. De extra financiële inzet op het taakgebied Openbare Orde en Veiligheid is in lijn met de afspraken die in 2002 tussen Rijk en gemeenten zijn gemaakt in het kader van het Bestuursakkoord nieuwe stijl. Gezien het gegeven dat de aandacht vanuit de gemeenten voor het thema veiligheid de afgelopen jaren sterk is gegroeid en de verwachting dat ook in de komende jaren de uitgaven op het cluster Openbare Orde en Veiligheid verder zullen stijgen, zijn de fondsbeheerders voornemens op het cluster nader onderzoek te starten. De Kamer zal uiterlijk in het voorjaar van 2004 over de uitwerking van dit voornemen nader worden geïnformeerd.

Bij het cluster Bestuursorganen blijven, net als in het POR2003 werd geconstateerd, de netto-uitgaven van de gemeenten het toegerekende deel van de algemene uitkering overtreffen. Het verschil tussen beide is tussen 2002 en 2003 duidelijk toegenomen. Deze toename relateren wij aan uitgaven van gemeenten in het kader van de dualisering (zie § 2.2.2). Wij zullen de kostenontwikkeling met betrekking tot de dualisering blijven volgen via de scan.

3.3 Achterliggende methodiek bij de scan

Het doel van de scan is wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur te signaleren die mogelijk consequenties voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds over de gemeenten kunnen hebben. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds is er immers op gericht de beschikbare middelen globaal, maar toch zo goed mogelijk aansluitend op de gemeentelijke kostenstructuren te verdelen. Veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur kunnen er toe leiden dat deze aansluiting scheefheid gaat vertonen, die middels aanpassing van het verdeelstelsel dan weer moet worden rechtgetrokken.

De scan is in eerste instantie een zelfstandig instrument om op globale wijze te registreren of de verdeling nog aansluit op de verschillende gemeentelijke kostenstructuren. Daarnaast kan de scan ook een betekenis hebben voor het aangeven van mogelijke achtergronden van aansluitverschillen. Te denken valt hierbij aan het volgende:

– het registreren van de financiële gevolgen van aangebrachte mutaties binnen het verdeelstelsel, waardoor het mogelijk wordt de gevolgen van deze aanpassingen te evalueren;

– als monitor op geselecteerde onderwerpen; zoals voor de komende jaren op de ontwikkeling van gemeentelijke uitgaven in het kader van de dualisering.

3.3.1 De onderdelen van de scan

De scan bestaat in feite uit drie beelden: één van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen, één van het verdeelstelsel en één van een confrontatie van deze beelden. Bij alle drie de beelden wordt gefocust op zogenaamde beleidsclusters. Dit zijn clusters die elk een eigen pakket van onderling samenhangende gemeentelijke taakgebieden omvatten. De onderscheiden beleidsclusters1^,2 omvatten aan de begrotingskant en aan de kant van het verdeelstelsel hetzelfde pakket aan gemeentelijke taakgebieden.

Bij het beeld van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven wordt gekeken naar de ontwikkeling van de netto-uitgaven per beleidscluster en naar de ontwikkeling van de gemeentelijke inkomsten. Gegevens over de gemeentelijke inkomsten en uitgaven worden aangeleverd door het CBS. Het betreft hier gegevens vanuit de gemeentelijke begrotingen3, en dan met name de gegevens die gemeenten volgens de comptabiliteitsvoorschriften aan het CBS leveren.

Bij het beeld van het verdeelstelsel wordt gekeken naar de ontwikkeling van de in het stelsel onderscheiden beleidsclusters. Deze clusters geven inhoudelijk samenhangende gemeentelijke taakgebieden weer. In het verdeelstelsel worden beleidsclusters gevormd door formules4, die zijn opgebouwd uit maatstaven en hun bijbehorende gewichten. Deze formules zijn ontwikkeld vanuit per cluster uitgevoerd ijkpuntonderzoek5; onderzoek waarbinnen de kostenstructuur van de binnen een cluster opgenomen taakgebieden vanuit de gemeentelijke begrotingen in kaart is gebracht en is uitgedrukt is zogenoemde gehonoreerde structuurkenmerken; kenmerken die in voldoende mate aansluiten op de verschillen in inkomsten en uitgaven tussen gemeenten. Hierbij is geschoond voor verschillen die het gevolg zijn van eigen gemeentelijk beleid. Gemeenten zijn immers bij de besteding van middelen uit het gemeentefonds, met inachtneming van wettelijke verplichtingen, autonoom, en het doel van de scan is om te signaleren of het verdeelstelsel op globale wijze nog aansluit bij de uitgavenpatronen over alle Nederlandse gemeenten heen, en niet om het verklaren van verschillen tussen individuele gemeenten.

Bij de confrontatie van het verdeelstelsel en de netto gemeentelijke uitgaven wordt gekeken naar de verschillen in de verdeling van gelden over de beleidsclusters tussen beide. Om de vergelijking mogelijk te maken worden op de gegevensbestanden een aantal bewerkingen uitgevoerd. Zo wordt de op het stelsel aangebrachte percentuele aftrek van het saldo van de overige eigen middelen ongedaan gemaakt, wordt de omvang van de begrotingen gelijk getrokken aan die van de algemene uitkering en worden gelden voor algemene ondersteuning aan beide kanten naar rato uitgesmeerd over de beleidsclusters.

Figuur 3.1 geeft de confrontatie van het verdeelstelsel met de netto gemeentelijke uitgaven schematisch weer.

In de figuur wordt weergegeven dat de werkelijke confrontatie tussen verdeelstelsel en gemeentebegrotingen op het niveau van de beleidsclusters plaatsvindt. Bij de scan wordt aan de begrotingskant dus afstand genomen van het detailniveau waarop gemeenten inkomsten en uitgaven boeken en wordt aan de kant van het verdeelstelsel afstand genomen van het niveau van de individuele maatstaven. Het vergelijken op clusterniveau zorgt er hiernaast voor dat niet op te grote afstand naar de gemeentelijke gegevens en het verdeelstelsel wordt gekeken.

Dit betekent dat bij de scan gefocust wordt op het signaleren van structuurveranderingen en het in samenhang daarmee veranderende uitgavenpatroon bij alle of bij bepaalde typen van gemeenten. Hierbij kunnen uiteraard verschillen vanuit de gemeentelijke bestedingsvrijheid naar voren komen: deze kunnen op zichzelf echter geen aanleiding vormen tot aanpassing van het stelsel.

3.4 Trendanalyses

In de onderstaande paragrafen komen de drie in paragraaf 3.3.1 genoemde beelden bij de scan aan de orde. Aangezien het er bij de scan om gaat eventuele scheefgroei tussen de gemeentelijke begrotingen en het verdeelstelsel te detecteren, wordt elk van de beelden hierbij over een periode van vijf achterliggende jaren bekeken. In de paragrafen 3.4.1 en 3.4.2 wordt gekeken naar het beeld van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven. In paragraaf 3.4.3. wordt gekeken naar de ontwikkeling van het verdeelstelsel van het gemeentefonds. Vervolgens komt in paragraaf 3.4.4. de confrontatie tussen de gemeentelijke netto-uitgaven en het verdeelstelsel aan de orde.

3.4.1 De ontwikkeling van de gemeentelijke inkomsten

Figuur 3.2 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het totaal aan gemeentelijke inkomsten volgens de gemeentebegrotingen over de periode 1999 t/m 2003. In de figuur wordt onderscheid gemaakt in vijf inkomstenbronnen; de Onroerende Zaakbelasting (OZB), de taakgerelateerde eigen inkomsten1,de Overige Eigen Middelen (OEM)2, de Algemene Uitkering, en een groep overige inkomsten die met name bestaat uit Specifieke Uitkeringen.

De figuur geeft aan dat de gemeentelijke inkomsten in absolute zin met € 8,8 miljard zijn toegenomen van € 34,8 miljard in 1999 tot € 43,6 miljard in 2003. Alle in de figuur onderscheiden inkomstenbronnen zijn in deze periode in omvang toegenomen: de algemene uitkering met € 3,1 miljard (+ 30%), de overige inkomsten3 met€ 2,9 miljard (+ 21%), de OEM met € 1,3 miljard (+ 22%), de OZB met € 0,9 miljard (+ 44%) en de taakgerelateerde eigen inkomsten met € 0,6 miljard (+ 27%).

Tussen de gemeentelijke inkomstenbronnen hebben zich geen extreme verschuivingen voorgedaan. Het aandeel van de algemene uitkering binnen het totaal aan gemeentelijke inkomsten steeg tussen 1999 en 2003 van 30% naar 31%, het aandeel van de OEM daalde van 17% naar 16%, heet aandeel van de OZB-inkomsten steeg van 6% naar 7%, het aandeel van de taakgerelateerde eigen inkomsten bleef tussen deze jaren gelijk met 7% en het aandeel van de overige inkomsten daalde van 40% naar 39%.

Figuur 3.3 geeft een uitsplitsing van de onderdelen binnen de gemeentelijke eigen inkomsten voor het jaar 2003.

Figuur 3.3 geeft een overzicht van de eigen middelen naar rato van het totaal aan eigen middelen1 voor het jaar 2003. In de figuur is te zien dat de bouwgrondexploitatie, handel en ambacht (beiden OEM-onderdelen) en de OZB tot de omvangrijkste eigen inkomstenbronnen van gemeenten behoren. Ook de taakgerelateerde onderdelen zoals de rioolrechten, de reinigingsrechten en de parkeerbelasting leveren relatief veel inkomsten op.

Tussen 1999 en 2003 hebben zich overigens geen sterke verschuivingen in het percentueel aandeel van de onderscheiden onderdelen binnen de gemeentelijke eigen middelen voorgedaan. Bij vergelijking van de in figuur 3.3 genoemde percentages voor 2003 met soortgelijke gegevens voor 1999 worden de omvangrijkste percentuele verschuivingen binnen de eigen middelen gevormd door de OZB-gebruikers (+ 1,6%), de OZB-eigenaren (+ 0,9%), de reinigingsrechten (– 0,9%) en de groep overige inkomstenbronnen (– 1,6%).

Figuur 3.41 geeft weer waaraan de gemeenten de voor 2003 begrote € 43,6 miljard aan inkomsten denken uit te zullen gaan geven. De figuur geeft per cluster voor zowel de baten als de lasten het percentage op dit begrote bedrag.

In de figuur is te zien dat de inkomsten vanuit de Algemene Uitkering en de OZB vrijwel geheel worden ingezet ter bekostiging van uitgaven binnen de uitgavenclusters. Voor de OEM geldt dat het merendeel van de inkomsten op dit cluster binnen het cluster wordt uitgegeven. Dit geldt ook voor de taakgerelateerde eigen inkomsten binnen de clusters Reiniging en Riolering. Voor de overige uitgavenclusters zijn de inkomsten op de clusters Bijstand en Zorg het omvangrijkst; het gaat hierbij voornamelijk om inkomsten uit specifieke uitkeringen2. Andere clusters waar naar verwachting relatief veel inkomsten uit specifieke uitkeringen worden gegenereerd zijn de clusters VHROSV en Wegen & Water.

3.4.2 De ontwikkeling van de gemeentelijke uitgaven

In figuur 3.5 is de ontwikkeling van de gemeentelijke netto-uitgaven afgebeeld. In deze figuur is het niveau van de netto-uitgaven af te lezen, zoals deze vanuit de algemene middelen1 bekostigd worden. Of, anders gezegd, de figuur laat zien in welke mate de gemeentebesturen de algemene middelen in de afgelopen vijf jaren volgens de gemeentelijke begrotingen inzetten voor de verschillende gemeentelijke taakgebieden.

In de figuur is te zien dat gemeenten voor 2003 voor bijna alle clusters verwachten meer uit te gaan geven dan in 2002. Dit geldt met name voor de clusters Zorg, Bestuursorganen en Openbare Orde en Veiligheid. Een vrijwel gelijk uitgavenniveau wordt verwacht voor de clusters Riolering en Reiniging. De daling in de begrote netto-uitgaven op het cluster Bijstand/Sociale Dienst die vanaf 2000 was ingezet, slaat voor het jaar 2003 om in een lichte stijging.

De stijgingen in uitgaven voor de clusters Zorg en Openbare Orde en Veiligheid tussen 2002 en 2003 zijn in lijn met de afspraken die in 2002 tussen Rijk en gemeenten zijn gemaakt in het kader van het Bestuursakkoord nieuwe stijl.

3.4.3 Veronderstelde kostenstructuur bezien vanuit de algemene uitkering

Het uitgangspunt bij het verdeelstelsel van het gemeentefonds is dat alle gemeenten een gelijk voorzieningenniveau voor hun burgers kunnen realiseren vanuit het totaal aan middelen uit de Algemene Uitkering en de gemeentelijke eigen inkomsten. Hiertoe wordt binnen het verdeelstelsel zowel rekening gehouden met verschillen tussen gemeenten in sociale en fysieke structuurkenmerken en centrumfunctie, als ook met de verschillen in capaciteit om eigen inkomsten te genereren. Het rekening houden met verschillen in de gemeentelijke eigen inkomsten komt in het verdeelstelsel tot uiting door de verrekening van een normopbrengst aan onroerende zaakbelastingen met de Algemene Uitkering. De bedoeling hiervan is dat gemeenten met een hoge veronderstelde kostenstructuur een relatief hogere Algemene Uitkering ontvangen; dit zijn met name de grotere steden en de kleinere gemeenten met een slechte sociale structuur, slechte bodem, historische kern of geïsoleerde ligging.

De figuren 3.6 en 3.7 geven aan hoeveel de afzonderlijke gemeenten, uitgedrukt in euro's per inwoner, aan Algemene Uitkering uit het gemeentefonds hebben ontvangen in de jaren 1999 en 2003, dus na aftrek van de normopbrengst aan OZB inkomsten. De gemeenten zijn hierbij voor beide jaren ingedeeld in zes groepen met ongeveer dezelfde aantallen gemeenten.

Het eerste wat opvalt bij vergelijking van de figuren 3.6 en 3.7 is de algehele stijging van de Algemene Uitkering; de omvang van het fonds, hier uitgedrukt in euro's per inwoner, is tussen 1999 en 2003 sterk gegroeid. Hiernaast valt uit de figuren af te leiden dat zich tussen 1999 en 2003 in de verdeling van de Algemene Uitkering een lichte verschuiving heeft voorgedaan van gemeenten in het midden van het land naar gemeenten in het Noorden en Oosten van het land. Hieruit kan de invloed van de aftrek van de normopbrengst aan OZB inkomsten gezien worden; in het Noorden en Oosten verloopt de waardestijging van woningen trager dan in het midden van het land, waardoor de aftrek op de Algemene Uitkering voor eerstgenoemde groep minder groeit dan voor laatstgenoemde groep.

3.4.4 De scan: veronderstelde – versus feitelijke kostenstructuur

Het periodiek onderhoud richt zich in de scan op de signalering van de invloed van autonome ontwikkelingen op de verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. Centraal hierbij staat de vraag of de verdeling van de algemene uitkering, die rekening houdt met de vanuit de ijkpuntonderzoeken veronderstelde verschillen in kostenstructuur, nog voldoende aansluit op de feitelijke verschillen in kostenstructuur.

Zoals in paragraaf 3.3.1 is uiteengezet, gaan we er bij de scan vanuit dat de ontwikkeling in de door de gemeenten begrote netto-uitgaven de ontwikkeling in de feitelijke kostenstructuur van gemeenten weergeeft. Bij een goed aansluitend verdeelstelsel dient het verschil per cluster beperkt te zijn en in de tijd niet op te lopen. Zou het verschil groot zijn en in de tijd toenemen, dan kan sprake zijn van scheefgroei. Scheefgroei kan leiden tot aanpassing van de verdeling, met name wanneer sprake is van een ongelijkmatige ontwikkeling tussen de clusters, verklaard door structuurkenmerken.

Figuur 3.81 geeft het verschil tussen de algemene uitkering en de begrote netto uitgaven voor de jaren 1999 t/m 2003 weer2^,3.Deze figuur vormt het hart van de scan.

Figuur 3.8 laat voor elk cluster voor de aangegeven jaren het verschil zien tussen het in het verdeelstelsel veronderstelde kostenniveau en het feitelijk in de gemeentebegrotingen weergegeven kostenniveau. Een negatieve score in de figuur betekent dat de gemeenten voor het desbetreffende cluster in relatie tot de andere clusters meer uitgaven hebben begroot dan in de verdeling voor dit cluster werd verondersteld. Een positieve score geeft aan dat de gemeenten voor het desbetreffende cluster in relatie tot de andere clusters minder uitgaven hebben begroot dan in de verdeling voor het cluster werd verondersteld. Als vuistregel gaan we er vanuit dat een verschil kleiner dan € 5 per inwoner van onvoldoende betekenis is voor nader onderzoek.

Positieve en negatieve scores op de verschillende clusters moeten in onderlinge samenhang worden geïnterpreteerd. Doordat de totale omvang van de uitgavenclusters aan de begrotingskant en de kant van de algemene uitkering aan elkaar gelijk zijn getrokken, telt het totaal van de verschillen tussen beide over alle uitgavenclusters per jaar tot nul op. Dit betekent onder meer dat extreme verschillen op een bepaald cluster de verschillen voor andere clusters beïnvloeden. Hiernaast moet bij de interpretatie van de afwijkingen gekeken worden naar trendmatige ontwikkelingen: komt een afwijking slechts voor één jaar voor, wisselt de afwijking jaarlijks of wordt een afwijking in de loop van de tijd sterker.

In het onderstaande worden de clusters waarvoor voor belangrijke verschillen tussen verdeelstelsel en gemeentelijke netto-uitgaven te zien zijn verder toegelicht.

Het cluster Bijstand en het cluster Zorg

In figuur 3.8 is te zien dat de clusters Bijstand en Zorg over de onderscheiden jaren beiden een springend karakter hebben. Dit wordt onder meer veroorzaakt door omvangrijke mutaties binnen de algemene uitkering op beide clusters. In het cluster Bijstand hebben in de afgelopen jaren diverse toevoegingen in het kader van het Regeerakkoord voor de bijzondere bijstand plaatsgevonden en is in 2001 een bedrag ten behoeve van het Fonds Werk en Inkomen uitgelicht. Binnen het cluster Zorg zijn vanaf 1997 gelden voor de bekostiging van de onderwijshuisvesting toegevoegd, in latere jaren gevolgd door intensiveringen ten behoeve van de klassenverkleining en de Wvg.

De uitname ten behoeve van het Fonds Werk en Inkomen heeft ertoe geleid dat het cluster Bijstand zowel qua omvang als inhoud sterk is afgenomen. De diverse mutaties op het cluster Zorg hebben ertoe geleid dat dit cluster in de afgelopen jaren in omvang is verdubbeld en inhoudelijk sterk is uitgebreid. Zoals in § 2.1.1 is vermeld hebben de fondsbeheerders daarom besloten de huidige clusters Bijstand en Zorg samen te voegen en vervolgens te herschikken naar drie nieuwe clusters die zich onderling onderscheiden in samenhangende taakgebieden op de terreinen «Bijstand en Werkgelegenheid», «Educatie» en «Maatschappelijke Zorg». In september 2002 is een onderzoek naar de kosten in de drie nieuwe taakclusters gestart. Dit onderzoek zal naar verwachting in het voorjaar van 2004 worden afgerond. De Tweede Kamer zal uiterlijk in het voorjaar van 2004 opnieuw worden geïnformeerd.

Het cluster VHROSV

In figuur 3.8 is te zien dat de afwijking op het cluster VHROSV een meerjarig karakter kent. De gemeenten geven op dit cluster minder uit dan binnen het verdeelstelsel van het gemeentefonds wordt verondersteld. De uitgaven binnen het cluster zijn deels gerelateerd aan het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV); gemeenten worden geacht vanuit de algemene middelen eigen bijdragen te leveren aan ISV-projecten. In het verdeelstelsel komt deze bijdrage tot uiting via de maatstaf ISV. Zoals in § 2.2.1 van het POR2003 staat aangegeven worden de ISV-budgetten met ingang van 1 januari 2005 herzien, van waaruit de maatstaf ISV moet worden aangepast. De fondsbeheerders zien in deze ontwikkelingen, tezamen met bovengenoemde afwijking, de aanleiding om het cluster VHROSV in zijn geheel te herijken. Bij deze herijkingoperatie zullen de consequenties van de verdeling van de ISV-middelen voor de jaren na 2005 worden betrokken. De Tweede Kamer zal uiterlijk in het najaar van 2004 opnieuw worden geïnformeerd.

Het cluster Reiniging

Binnen het verdeelstelsel wordt bij het cluster Reiniging uitgegaan van kostendekkendheid vanuit de gemeentelijke inkomsten. Dit betekent dat het cluster Reiniging binnen het stelsel op 0 staat, onder de assumptie dat gemeenten de kosten van de gemeentelijke reinigingsdienst volledig compenseren met de inkomsten vanuit de reinigingsheffingen (de afvalstoffenheffing en het reinigingsrecht). Uit figuur 3.8 valt af te leiden dat niet van volledige kostendekkendheid sprake is, maar van forse onderdekking.

De achterliggende oorzaak van deze onderdekking op het cluster Reiniging is dat gemeenten weliswaar verplicht zijn inkomsten vanuit de reinigingsheffingen in te zetten voor de bekostiging van de gemeentelijke reinigingsdienst, maar dat zij vrij zijn deze kosten ook uit de algemene middelen te dekken. Dit geldt overigens ook voor de gemeentelijke inkomsten vanuit het rioolrecht: gemeenten zijn niet verplicht rioolrecht te heffen, maar wanneer zij dit wel doen zijn zij verplicht deze inkomsten in te zetten voor het beheren en instandhouden van het rioolstelsel.

Figuur 3.9 geeft weer dat de mate van onderdekking op het cluster Reiniging een duidelijke relatie vertoont met de inkomsten uit de Onroerende Zaakbelasting.

In figuur 3.9 zijn de 405 gemeenten uit figuur 3.11 onderverdeeld in drie groepen die de mate van kostendekkendheid vanuit de reinigingsheffingen aangeven; een groep met een kostendekkendheid tussen 0% en 69%, een groep met een kostendekkendheid tussen de 70% en 89% en een groep met een kostendekkendheid vanaf 90%. De percentuele opbrengst van de reinigingsheffingen, het rioolrecht en de OZB is het naar inwoneraantal gewogen aandeel van het totaal aan opbrengsten uit deze drie inkomstenbronnen. In de figuur is te zien dat naarmate gemeenten minder kostendekkend zijn vanuit de reinigingsheffingen, het percentuele aandeel van de OZB opbrengst hoger ligt. Dit betekent dat bij deze gemeenten de kosten voor de gemeentelijke reinigingsdienst meer mede vanuit de OZB opbrengst wordt gedekt dan bij gemeenten die in sterkere mate vanuit de reinigingsheffingen kostendekkend zijn.

In figuur 3.9 is verder te zien dat het percentueel aandeel van de rioolrechten niet gerelateerd is aan de mate van kostendekkendheid vanuit de reinigingsheffingen. Wel hangt de mate van kostendekkendheid vanuit de reinigingsheffingen op de kosten voor de gemeentelijke reinigingsdienst sterk samen met de kostendekkendheid vanuit het rioolrecht op de kosten voor het beheer en het onderhoud van het rioolstelsel1.

Wanneer figuur 3.9 wordt vergeleken met de analoge figuur 3.9 uit het POR2003, dan kan opgemaakt worden dat tussen 2002 en 2003 meer gemeenten in de hogere kostendekkendheidsgroepen zijn terecht gekomen1. Reden hiervoor kan de in 2002 voor het eerst aangekondigde afschaffing van de OZB-gebruikers zijn; vooruitlopend op de afschaffing van deze belasting kunnen gemeenten veranderingen in de bekostiging van de uitgaven hebben doorgevoerd.

Concluderend: bij gemeenten met een duidelijke onderdekking op het cluster Reiniging is het aannemelijk dat deze bekostigd wordt vanuit inkomsten Onroerende Zaakbelasting. Anders gezegd: ten aanzien van de wijze van dekking van uitgaven op het cluster Reiniging is dan sprake van gemeentelijk (woon)lastenbeleid. De fondsbeheerders overwegen dan ook geen nadere stappen ten aanzien van dit cluster, dit ook gezien de voornemens van het kabinet om het OZB-gebruikersdeel voor woningen af te schaffen.

Het cluster Wegen & Water

Uit figuur 3.8 valt af te leiden dat het verdeelstelsel over de onderscheiden jaren steeds meer middelen aan de gemeenten voor het cluster Wegen en Water toedeelt dan de gemeentelijke begrotingen aangeven. In 2002 is de groei van deze afwijking licht gedaald, gevolgd door een verdere stijging van het verschil in 2003.

Binnen de achterliggende gegevens bij figuur 3.8 is, net als in voorgaande jaren, gekeken naar de groei van de omvang van het cluster Wegen en Water aan zowel de kant van het verdeelstelsel als die van de gemeentelijke begrotingen. In het POR2003 is de verwachting uitgesproken dat, omdat de omvang van het cluster aan de kant van de gemeentelijke begrotingen tussen 2001 en 2002 sterker groeide dan de omvang van het cluster binnen het verdeelstelsel, het verschil tussen verdeelstelsel en gemeentelijke begrotingen ook in 2003 verder zou afnemen. Deze verwachting is niet uitgekomen; tussen 2002 en 2003 is de stijging aan de begrotingskant aanzienlijk kleiner dan die aan de kant van het verdeelstelsel.

De afwijking in figuur 3.8 kan deels verklaard worden vanuit de bestuurlijke besluitvorming in 2000 die plaatsvond na de totstandkoming van de ijkpuntformule voor dit nieuwe cluster. Hierbij is besloten dat de gemeenten met een groot buitengebied (de zogenoemde «agrarische gemeenten») binnen het stelsel extra tegemoet zouden worden gekomen ten aanzien van de door deze gemeenten genoemde hoge uitgaven aan het onderhoud van hun wegen. Hierdoor is in totaal € 66 miljoen verschoven van de andere net geijkte clusters naar het cluster Wegen en Water. Als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming viel het verschil in 1997 (het begrotingsjaar waarop het cluster Wegen en Water is geijkt) € 4,54 per inwoner hoger uit dan anders het geval zou zijn. Vanuit de groei van het gemeentefonds in de afgelopen jaren komt dit bedrag voor 2003 uit op € 5,68 per inwoner.

In de scan is, net als voor het POR 2003, gekeken of vanuit meso-analyses verklaringen kunnen worden gevonden voor de in figuur 3.8 geconstateerde afwijking op het cluster Wegen en Water. In het onderstaande worden de belangrijkste bevindingen weergegeven.

Figuur 3.10 geeft de afwijking op het cluster Wegen en Water per gemeente weer voor het jaar 20032.

Uit figuur valt af te leiden dat de meeste gemeenten voor 2003 minder op het cluster Wegen en Water uitgeven dan het aandeel voor dit cluster binnen het verdeelstelsel van het gemeentefonds. Dit komt in de legenda bij de figuur tot uiting in een positief bedrag per inwoner. Voor 89 gemeenten waarvoor gegevens beschikbaar waren geldt het omgekeerde.

Uit de figuur valt niet eenduidig af te leiden dat er bepaalde gebieden in Nederland zijn waarin gemeenten hetzij substantieel meer hetzij substantieel minder uitgeven op het cluster dan het aandeel voor het cluster binnen het stelsel. Weliswaar zijn binnen de genoemde groep van 89 gemeenten een aantal «slechte bodem» gemeenten in het Westen en Noordoosten van het land te herkennen, maar er zijn binnen deze groep ook veel «goede bodem» gemeenten.

Figuur 3.11 geeft het verschil op het cluster Wegen en Water uit figuur 3.8 over groepen gemeenten die verschillen in het percentage slechte bodem.

Uit figuur 3.11 valt af te leiden dat per onderscheiden groep de gemiddelde afwijking op het cluster Wegen en Water positief is: gemeenten in alle groepen geven gemiddeld minder uit dan het aandeel van het cluster binnen het stelsel. Van een continue stijging van deze positieve afwijking over jaren is geen sprake. Wel zijn de positieve afwijkingen in de figuur voor gemeenten met een slechte bodem percentage vanaf 40% minder hoog dan voor de overige drie onderscheiden groepen. Er kan dus niet worden afgeleid dat gemeenten met een hoog percentage slechte bodem als groep binnen het verdeelstelsel wordt onderbedeeld.

In het voorgaande is al genoemd dat bij de bestuurlijke besluitvorming in 2000 over het cluster Wegen en Water is besloten dat, in afwijking van het vanuit onderzoek vastgestelde ijkpuntformule voor dit cluster, gemeenten met een groot buitengebied extra tegemoet zouden worden gekomen. Hiertoe is € 66 miljoen extra op het cluster Wegen en Water verdeeld via de maatstaf oppervlakte land.

Figuur 3.12 geeft het verschil op het cluster Wegen en Water uit figuur 3.8 over groepen gemeenten naar oppervlakte land. In de figuur is ook aangegeven wat de afwijking per groep gemeente op dit cluster zou zijn geweest, wanneer aan het cluster niet de genoemde € 66 miljoen binnen het verdeelstelsel aan het cluster zou zijn toegevoegd. Het verschil tussen beide analyses is in de figuur per balkje aangegeven met verschillende kleuren; de bovenste kleur geeft de afwijking vanuit figuur 3.8 weer, de onderste kleur geeft de afwijking wanneer geen additionele gelden aan het cluster zouden zijn toegevoegd.

Uit figuur 3.12 valt af te leiden dat gemeenten met een oppervlakte van meer dan 20 000 hectare een sterkere positieve afwijking op het aandeel van het cluster Wegen en Water hebben dan gemeenten met een kleinere oppervlakte. Hieruit zou de conclusie getrokken kunnen worden dat deze groep gemeenten binnen het stelsel voor het cluster Wegen en Water beter bedeeld wordt dan gemeenten binnen de andere onderscheiden groepen. Een rechtlijnig verband tussen oppervlakte en afwijking op het cluster kan niet gelegd worden; de relatief lagere positieve afwijking op het cluster voor de groep gemeenten met een oppervlakte tussen 10 000 en 20 000 hectare laat dit niet toe.

In figuur 3.12 is per balkje in de onderste kleur weergegeven hoe de afwijking op het cluster Wegen en Water eruit zou hebben gezien wanneer het besluit om via de maatstaf oppervlakte land extra middelen aan het cluster toe te voegen niet genomen zou zijn. Uit de figuur valt af te leiden dat voor alle jaren voor alle onderscheiden groepen gemeenten de afwijking op het cluster in euro's per inwoner kleiner zou zijn geweest. Hierbij geldt dat hoe groter de oppervlakte van de gemeenten des te groter deze vermindering is. Zo is het verschil voor gemeenten kleiner dan 2000 hectare in 2003 € 1,6 per inwoner en voor gemeenten met een oppervlakte van meer dan 20 000 hectare in 2003 € 14,5 per inwoner. Het verschil voor de in figuur 3.12 afwijkende groep gemeenten met een oppervlakte tussen de 10 000 en 20 000 hectare tussen het wel of niet toevoegen van additionele gelden bedraagt voor 2003 € 9 per inwoner.

Gesteld kan worden dat de noodzakelijkheid van het besluit van waaruit gemeenten met een groot buitengebied binnen het cluster Wegen en Water extra tegemoet zijn gekomen door toekenning van extra middelen via de maatstaf oppervlakte land, niet wordt ondersteund door de uitkomsten van deze meso-analyses.

Concluderend: de afwijking op het cluster Wegen en Water tussen verdeelstelsel en gemeentelijke begrotingen blijft ook voor 2003 extreem groot. De afwijking wordt deels veroorzaakt door het besluit extra middelen aan het cluster toe te kennen zonder dat het onderliggende ijkpuntonderzoek hiertoe aanleiding gaf. De meso-scan geeft verder geen aanwijzingen die nader onderzoek rechtvaardigen. Daarbij speelt ook de recente herijking en het lopende invoeringstraject, de invloed van de wijze van boeken (zoals investeringen ten behoeve van het onderhoud) en verdringen uit andere clusters (zoals OOV) een rol. Het cluster Wegen en Water blijft aandachtspunt binnen de scan.

Het cluster Openbare Orde en Veiligheid

In figuur 3.8 is te zien dat het cluster Openbare Orde en Veiligheid (OOV) in 2003 voor het eerst sterk negatief afwijkt. De macro netto-uitgaven van de gemeenten op dit cluster overstijgen voor 2003 het aandeel van dit cluster binnen het verdeelstelsel van het gemeentefonds.

Een drietal verklaringen kan bij deze afwijkingen gegeven worden:

In de eerste plaats is de aandacht, zowel vanuit het Rijk als vanuit de gemeenten, voor het thema veiligheid de afgelopen jaren sterk gegroeid. Dat gemeenten deze aandacht hebben vertaald in extra uitgaven binnen het cluster OOV was te verwachten.

In de tweede plaats is in 2002 in het kader van het Bestuursakkoord nieuwe stijl tussen Rijk en gemeenten de intentie uitgesproken de uitgaven op het terrein van veiligheid te intensiveren. Deze intentie heeft niet geleid tot toevoegingen aan of aanpassingen binnen het verdeelstelsel van het gemeentefonds. De omvang van het cluster OOV is, op het accres na, binnen het gemeentefonds niet veranderd. Intensivering van uitgaven van gemeenten op het cluster leiden dan vervolgens tot de in figuur 3.8 geconstateerde negatieve afwijking.

In de derde plaats is ten tijde van het ijkpuntonderzoek op het cluster OOV door de onderzoekers1 geconstateerd dat de uitgaven van de gemeenten in latere jaren in omvang toe zouden nemen. De belangrijkste reden die hierbij werd gegeven was dat professionalisering van de brandweer in latere jaren tot extra uitgaven zou leiden, vooral voor de gemeenten in een omschakelingsproces van vrijwillige brandweer naar professionele brandweer. Dit is in de uiteindelijke ijkpuntformule voor het cluster niet meegenomen: de omvang van het cluster is gerelateerd gehouden aan de stand zoals deze vanuit de gemeentelijke begrotingen 1997 werd weergegeven. Wel is in de verdeling rekening gehouden met de gemeenten waar de verandering van vrijwillige brandweer naar professionele brandweer aan de orde zou zijn.

Figuur 3.13 geeft het verschil op het cluster OOV uit figuur 3.8 naar inwonergroottegroep. Een veronderstelling, gebaseerd op het ijkpuntonderzoek, hierbij is dat het vooral de kleinere gemeenten zijn die vanwege de omschakeling van vrijwillige brandweer naar professionele brandweer in de afgelopen jaren meer zijn gaan uitgeven dan de grotere gemeenten waar de brandweer al geprofessionaliseerd is. Een andere veronderstelling is dat grotere gemeenten wellicht meer uitgaven hebben dan kleinere gemeenten omdat er, in de zin van brandveiligheid en veiligheid op straat, meer te controleren valt.

Uit figuur 3.13 valt af te leiden dat de groottegroepen tot 50 000 inwoners in de afgelopen jaren ten opzichte van het aandeel van het cluster binnen het stelsel meer zijn gaan uitgeven op het cluster OOV. Voor de groep gemeenten met meer dan 50 000 inwoners geldt dit voor de afgelopen twee jaren. De groep gemeenten met minder dan 20 000 inwoners is de afwijking in 2003 het sterkst.

Achterliggende begrotingsgegevens geven aan dat binnen alle groottegroepen binnen het cluster OOV het leeuwendeel van de netto-uitgaven op het terrein van de brandweer liggen, en in veel kleinere mate op het terrein van de politie en de overige openbare orde en veiligheid. Voor alle groottegroepen geldt ook dat de sterkste intensiveringen zich hebben plaatsgevonden op het terrein van de brandweer en in lichtere mate op het terrein van de overige openbare orde en veiligheid. Voor de gemeenten tot 20 000 inwoners zijn intensiveringen op dit terrein al jaren gaande. Een duidelijke verhoging van de financiële inzet vindt voor alle groepen gemeenten plaats vanaf het jaar vanaf het jaar 2002.

Vanuit het bovenstaande kan de conclusie getrokken worden dat de kleinere gemeenten, analoog aan de verwachting vanuit de professionalisering van de brandweer, al geruime tijd bezig zijn met intensiveringen op het terrein van de brandweer. Vanaf het jaar 2002, in de tijd gezien het begrotingsjaar waarin intensiveringen op het terrein van de brandweer en de brandveiligheid na de vuurwerkramp in Enschede in de begroting konden worden verwerkt, groeien binnen alle groottegroepen de uitgaven op het terrein van de brandweer, en in lichtere mate op het terrein van de overige openbare orde en veiligheid.

Gezien het gegeven dat de aandacht vanuit de gemeenten voor het thema veiligheid de afgelopen jaren sterk is gegroeid en de verwachting dat ook in de komende jaren de uitgaven op het cluster Openbare Orde en Veiligheid verder zullen stijgen, zijn de fondsbeheerders voornemens op het cluster nader onderzoek te starten. De Kamer zal in uiterlijk in het voorjaar van 2004 over de uitwerking van dit voornemen worden geïnformeerd.

Het cluster Bestuursorganen

Figuur 3.8 geeft aan dat de gemeentelijke netto-uitgaven voor het cluster Bestuursorganen voor alle onderscheiden jaren hoger zijn dan het in de algemene uitkering toegerekende deel. Het jaar 2003 is hierbij extremer dan in voorgaande jaren.

Evenals vorig jaar is een meso-analyse op inwonergroottegroep uitgevoerd. Figuur 3.14 laat zien, dat evenals vorig jaar de afwijking op het cluster Bestuursorganen niet wordt veroorzaakt door bepaalde groottegroepen gemeenten: de ontwikkeling van de afwijking op het cluster is voor alle onderscheiden groepen vergelijkbaar. Ook de extreme afwijking in 2003 is bij alle groottegroepen zichtbaar.

De mogelijke oorzaken van de afwijking op het cluster Bestuursorganen is in voorgaande edities van het POR nader uiteengezet. Het gaat hierbij om boekingsverschillen: gemeenten boeken op het cluster Bestuursorganen vaak ook inkomsten en uitgaven die niet op dit cluster thuishoren (met name inkomsten en uitgaven gerelateerd aan algemene ondersteuning) en er zijn datatechnische problemen met betrekking tot de afsplitsing van het onderdeel bestuurlijke samenwerking uit de functie bestuursorganen binnen de gemeentelijke begrotingen. Wij verwachten bij deze oorzaken een verbetering van de gemeentelijke begrotingsgegevens vanuit de vernieuwde comptabiliteitsvoorschriften die gelden vanaf het begrotingsjaar 2004.

De in zowel figuur 3.8 als figuur 3.14 geconstateerde extreme afwijking voor het jaar 2003 heeft naar verwachting te maken met uitgaven die gemeenten maken in het kader van de invoering van de dualisering van het gemeentebestuur. Wij zullen de kostenontwikkeling met betrekking tot de dualisering blijven volgen via de scan.