Inhoudsopgave blz.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het ministerie van Financiën voor het jaar 2004 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2004. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2004.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2004 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikel 2 (begrotingsstaat baten-lastendiensten)

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de baten en lasten en de kapitaaluitgaven en -ontvangsten van de baten-lastendienst Belastingdienst voor het jaar 2004 vastgesteld. De in die begroting opgenomen begrotingsartikelen worden toegelicht in onderdeel B (begrotingstoelichting) van deze memorie van toelichting en wel in de paragraaf inzake de baten-lastendienst.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

Algemeen

Hoe hoog zijn de belastingontvangsten volgend jaar? Welke beleidsdoelstellingen worden nagestreefd op het gebied van de fiscaliteit, de financiële markten, de beheersing van de collectieve uitgaven? Hoe gaat de Staat om met roerende en onroerende zaken? Wat is het aandeel van de Staat in de internationale instellingen?

In de begroting IXB wordt antwoord gegeven op deze en vele andere vragen. De begroting IXB is opgebouwd uit acht beleidsartikelen met uiteenlopende beleidsterreinen en twee niet-beleidsartikelen (algemeen en nominaal). Deze beleidsartikelen weerspiegelen bijna het gehele werkterrein van het ministerie van Financiën; voor het beheer van de staatsschuld en het kasbeleid is een aparte begroting, namelijk begroting IXA.

De beleidsartikelen zijn:

1. Belastingen

2. Financiële markten

3. Financieringsactiviteiten publiek-private sector

4. Internationale financiële betrekkingen

5. Exportkredietverzekering en investeringsgaranties

6. Staatsloterij

7. Beheer materiële activa

8. Financieel-economisch beleid van de overheid

Hoewel de inhoud van elk beleidsartikel verschillend is, is de opbouw die wordt gevolgd bij elk artikel gelijk. Elk beleidsartikel beoogt immers antwoord te geven op de drie W-vragen: «Wat willen we bereiken», «Wat gaan we daarvoor doen» en «Wat mag het kosten». Op deze wijze wordt de begroting zo toegankelijk mogelijk gemaakt.

De begrotingstoelichting is als volgt opgebouwd. In de beleidsagenda (hoofdstuk 2) worden het werkterrein van het Ministerie, de beleidsprioriteiten (waaronder het beleidsprogramma 2004–2007) en de begroting op hoofdlijnen beschreven. In de hoofdstukken 3 en 4 wordt op de beleidsartikelen respectievelijk de niet-beleidsartikelen ingegaan. Daarna volgen de paragraaf betreffende de bedrijfsvoering (hoofdstuk 5) en de baten-lastenparagraaf Belastingdienst (hoofdstuk 6). Als bijlagen zijn de verdiepingsbijlage, de bijlage moties en toezeggingen en de bijlage ZBO's en RWT's opgenomen, waarna ten slotte een lijst met afkortingen en een begrippenlijst volgen.

Opbouw beleidsartikel

Elk beleidsartikel bevat een algemene beleidsdoelstelling die weergeeft waarnaar wordt gestreefd voor het desbetreffende beleidsterrein. Bij de algemene beleidsdoelstelling wordt een toelichting gegeven, waarin onder meer wordt ingegaan op de vraag of er sprake is van directe of indirecte verantwoordelijkheid. Voorts worden toekomstige acties beschreven die zullen worden ondernomen om het beleidsartikel nog meer in overeenstemming te brengen met de VBTB-uitgangspunten. Dit betreft de zogenaamde VBTB-paragraaf. Zeven beleidsartikelen worden vervolgens geoperationaliseerd door het benoemen van operationele doelstellingen. In de toelichting op de operationele doelstellingen wordt beschreven hoe de operationele doelstellingen worden bereikt, door het inzetten van welke instrumenten, de uitvoering van wetten of door uitvoering van concrete activiteiten. In de toelichting wordt ook ingegaan op de vraag hoe in de toekomst kan worden vastgesteld of de doelstelling is bereikt. Per beleidsartikel wordt daartoe een totaaloverzicht geboden van prestatiegegevens en evaluatieonderzoeken. De vraag wat het beleid mag kosten of wat het beleid opbrengt komt aan de orde in de tabel budgettaire gevolgen van beleid, het derde onderdeel van elke beleidsartikel. Apparaatuitgaven worden als totaal per beleidsartikel opgenomen. De programma-uitgaven worden zoveel mogelijk gekoppeld aan één of meer operationele doelstellingen, waaraan wordt bijgedragen. De budgettaire gevolgen worden vervolgens toegelicht en onderbouwd. In de verdiepingsbijlage wordt per beleidsartikel de aansluiting gepresenteerd tussen de begroting 2003 en de begroting 2004. Dit gebeurt door het zichtbaar maken van de mutaties die gedurende de tussenliggende periode zijn opgetreden. Voor beleidsartikelen 1, 2, 4, 7 en 8 wordt nog extra informatie gegeven, door uitgaven of ontvangsten nader onder te verdelen.

Budgetflexibiliteit

De budgetflexibiliteit per beleidsartikel betreft de voorgestelde mutaties voor nieuw beleid en voorts het nog niet verplichte deel van budget voor bestaand beleid. Voor beleidsartikelen 1, 2, 3, 4, 5 en 7 wordt hierin voor de programma-uitgaven door middel van een tabel inzicht gegeven. Voor de apparaatuitgaven geldt (de fictie van) verplichtingen = kas. Een groot deel van het apparaatbudget betreft personele uitgaven. Deze zijn naar hun aard op korte termijn weinig flexibel. Voor de materiële uitgaven geldt voor een groot deel dat deze zijn gekoppeld aan de personele uitgaven en daarmee ook moeilijk alternatief aanwendbaar zijn. In de Rijksbegrotingsvoorschriften wordt gesteld dat inzicht kan worden gegeven in de flexibiliteit van apparaatuitgaven door het cijfer voor natuurlijk verloop. Continuering van het in de begroting gepresenteerde beleid veronderstelt uiteraard herbezetting van vacatures. Het natuurlijk verloop binnen het departement van Financiën (incl. apparaat van ontwerp-begroting IXA) heeft in 2002 9% bedragen.

Baten-lastenparagraaf

Met ingang van 1 januari 2004 zal de Belastingdienst als baten-lastendienst gaan functioneren. In de baten-lastenparagraaf wordt onder meer uitgebreid ingegaan op de producten, kosten en investeringen van de Belastingdienst.

VBTB-groeiproces

Hoewel de begroting IXB in de beoordeling van de Algemene Rekenkamer relatief goed scoort, blijft het verhogen van het VBTB gehalte hoog op de departementale agenda staan. Het gaat hierbij om een continu proces. De komende jaren ligt het accent, naast het voortdurend beoordelen en daar waar nodig aanscherpen van de operationele beleidsdoelstellingen, met name op het formuleren van heldere streefwaarden bij de prestatiegegevens en het expliciteren van de aan het beleid ten grondslag liggende veronderstellingen. In onderhavige begroting is in het bijzonder vooruitgang geboekt bij artikel 5, exportkredietverzekering en investeringsgaranties. Er is sprake van een scherpere doelformulering (minder operationele doelen) en meer en betere prestatiegegevens. Daarnaast is in de VBTB-paragrafen per artikel in termen van mogelijkheden en onmogelijkheden het na te streven VBTB eindperspectief geschetst. Het resterende groeipotentieel is daarmee in kaart gebracht zodat er ook voor de komende begrotingen een duidelijke verbeteragenda ligt.

2. BELEIDSAGENDA

2.1 Het werkterrein van het Ministerie van Financiën op hoofdlijnen

Het Ministerie van Financiën draagt de verantwoordelijkheid voor de voorbereiding en uitvoering van onder meer:

a) het algemeen financieel-economische en internationale financiële beleid;

b) het begrotingsbeleid en doelmatig beheer van 's-Rijks financiën;

c) het financieringsbeleid;

d) het vormgeven van het fiscale beleid;

e) het heffen, controleren en innen van de belastingen en

f) het beheer van materiële eigendommen van het Rijk.

Het begrotingsbeleid wordt toegelicht in de Miljoenennota en komt beknopt aan de orde in de IXB-begroting. Voor het algemeen financieel-economische beleid geldt eveneens dat een groot deel in de Miljoenennota wordt toegelicht. Voor de toelichting op het financieringsbeleid wordt verwezen naar de IXA begroting Nationale Schuld. De financiën van mede-overheden, waarvoor de minister van Financiën medeverantwoordelijk is, komen aan de orde in de Miljoenennota en in de begrotingen van het Gemeente- en Provinciefonds. Het beleid terzake wordt kort toegelicht in deze begrotingen.

2.2 Beleidsprioriteiten Financiën in het rijksbrede beleidsprogramma (2004–2007)

In deze paragraaf worden de beleidsprioriteiten van Financiën in het rijksbrede beleidsprogramma (2004–2007) beschreven.

2.2.1 Houdbare overheidsfinanciën; trendmatig begrotingsbeleid

Doelstelling Een structureel tekort van maximaal 0,5% in 2007

Het begrotingsbeleid is er op gericht een gezonde ontwikkeling van de overheidsfinanciën te waarborgen en een stabiele budgettaire ontwikkeling te bevorderen. Wat betreft de budgettaire situatie dient Nederland in 2007 op een EMU-saldo uit te komen dat zicht biedt op een overschot op de begroting en daarmee op schuldaflossing. Daarnaast moet de begroting in overeenstemming zijn met de vereisten van het Stabiliteitspact. Het concrete doel dat het kabinet daarbij voor ogen heeft is een structureel tekort van maximaal 0,5% in 2007.

Op basis van de huidige verwachtingen verbetert het structurele tekort van 1,8% BBP in 2002 naar 0,5% BBP in 2007. Voor de jaren na 2007 bestaat, gegeven het structurele karakter van de maatregelen, een zichtbaar perspectief op een begrotingsoverschot. Eventuele inkomstenmeevallers gedurende de kabinetsperiode zullen worden gebruikt om het saldo te verbeteren.

Zonder de maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord en het aanvullend pakket zou een verbetering van het EMU-saldo richting begrotingsevenwicht of een overschot in 2007 niet te realiseren zijn. De ervaringen uit de jaren tachtig leren dat tijdig moet worden ingegrepen om het risico op het ontsporen van de overheidsfinanciën af te wenden. Als wordt nagelaten de economische en budgettaire problemen aan te pakken krijgen de huidige generatie én volgende generaties daarvan later de rekening gepresenteerd: in de vorm van structurele werkloosheid, blijvende economische problemen en ontspoorde overheidsfinanciën. Het kabinet zet daarom nú in op bevordering van duurzame groei door versterking van de economische structuur en consolidatie van de overheidsfinanciën.

Sinds 2000 blijft de economische groei achter bij andere landen van de Europese Unie (EU). Het kabinet wil de duurzame groei vergroten door maatregelen te nemen gericht op vergroting van de arbeidsparticipatie, een matiging van de arbeidskosten en een versnelling van de groei van de arbeidsproductiviteit op termijn.

Om de arbeidsparticipatie te bevorderen zet het kabinet in op hervorming van de sociale zekerheid, een activerend arbeidsmarktbeleid en het financieel aantrekkelijker maken van werk. Hiermee wordt ook aangesloten bij de belangrijkste beleidsaanbevelingen uit de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de EU. Ook het IMF en de OESO adviseren dergelijke hervormingen. Bijzondere aandacht gaat uit naar vergroting van de relatief lage participatie van ouderen, hetgeen vanwege de naderende vergrijzing extra urgent is. Door ouderen langer te laten deelnemen kan het beroep op de sociale zekerheid dalen, terwijl tegelijkertijd het economisch draagvlak toeneemt.

Er zijn ook ingrijpende maatregelen nodig om perspectief te houden op vermindering van de overheidsschuld. In de komende decennia moet immers via een geringere schuld, en daarmee lagere rentelasten, ruimte op de begroting worden gecreëerd voor de hogere AOW- en zorguitgaven waartoe de vergrijzing leidt. Bovendien is het nodig om te voldoen aan onze Europese verplichtingen in het kader van het Stabiliteitspact. Nederland acht deze afspraken cruciaal voor een gezonde werking van de muntunie. Het Verdrag van Maastricht stelt dat het feitelijke EMU-tekort niet hoger mag zijn dan 3% BBP. Het Stabiliteits- en Groeipact stelt aanvullend dat over de middellange termijn een begrotingspositie van nabij evenwicht of een overschot moet worden gerealiseerd en gehandhaafd. Dit betekent dat het conjunctuurgeschoonde tekort (ook wel: structurele tekort) ten hoogste 0,5% BBP mag bedragen. Indien die doelstelling niet wordt bereikt is een verbetering van het structurele tekort met ten minste 0,5%-punt BBP per jaar vereist.

Om de doelstelling, het EMU-saldo te verbeteren richting begrotingsevenwicht of een overschot in 2007, te bereikenworden strikte begrotingsregels gehanteerd gedurende de kabinetsperiode. Voor de uitgavenkant worden vaste reële uitgavenplafonds gehanteerd. Uitgaventegenvallers dienen tijdig gecompenseerd te worden door besparende maatregelen. Aan de inkomstenkant van de begroting kunnen automatische stabilisatoren hun werk doen. Inkomstenmeevallers komen ten gunste van het EMU-saldo, inkomstentegenvallers belasten het EMU-saldo. Randvoorwaarde hierbij is dat wordt voldaan aan de vereisten uit het Stabiliteits- en Groeipact. Indien een ontwikkeling dreigt waarbij niet aan deze randvoorwaarden wordt voldaan, dan worden aanvullende maatregelen genomen.

Te nemen maatregelen

• Maatregelenpakket dat de groei duurzaam stimuleert

• Stringente begrotingsregels voor alle ministeries

• Handhaven meerjarige reële uitgavenkaders voor drie budgetdisciplinesectoren

• Meevallers bij inkomsten ten gunste van begrotingssaldo en tegenvallers bij de inkomsten ten laste van het begrotingssaldo

• Handhaven Europese afspraken in het kader van het Verdrag van Maastricht en het Groei- en Stabiliteitspact; nadere maatregelen treffen indien daarvoor nodig.

Financieel kader

Zie Hoofdlijnenakkoord en Miljoenennota.

Realisatiemoment

Jaarlijks. Tevens zal de Tweede Kamer in iedere budgettaire nota geïnformeerd worden over de ontwikkeling van het EMU-saldo, de uitgavenkaders en de lastenontwikkeling.

2.2.2 Corporate Governance

Doelstelling Versterking «checks and balances» binnen beursgenoteerde vennootschappen.

Het kabinet streeft naar verbetering van het ondernemingsklimaat, vergroten van de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland en herstel van het vertrouwen in Nederlandse ondernemingen en ondernemingsbesturen.

Juist in moeilijke economische tijden moet Nederland zich profileren als vestiging- en ondernemingsland waarin grote en kleine ondernemingen goed en transparant bestuurd worden, er vertrouwen bestaat in de kracht en betrouwbaarheid van de financiële markt, het fiscale klimaat gunstig is en geprofiteerd kan worden van een goed aanbod van hooggekwalificeerde werknemers.

Het vertrouwen in de hier gevestigde ondernemingen is van groot maatschappelijk belang. Vertrouwen vereist onder meer een evenwichtige bevoegdheids- en verantwoordingsstructuur, betrouwbare financiële informatie en een effectief toezicht op die informatie. Boekhoudschandalen, beroering rond financiële beloningen en vertrekpremies en mislukte fusies laten zien dat de verantwoording van en controle op degenen die het beleid bepalen verbetering behoeft. Met erkenning en nadruk op de keuzevrijheid en eigen verantwoordelijkheid van ondernemingen moet de overheid ondersteunend zijn aan het herstel van het vertrouwen in het ondernemingsbestuur en het toezicht daarop, ook wel aangeduid als «corporate governance». Het kabinet zal daartoe een aantal kaders stellen.

Corporate governance en topinkomens

Inkomens bestuurders

In het Hoofdlijnenakkoord is aangegeven dat het onverantwoord en niet aanvaardbaar is dat in moeilijke economische tijden veel bestuurders van ondernemingen en zelfstandige organen in de publieke sector, bovenmatige inkomensontwikkelingen kennen. Een evenwichtige inkomensontwikkeling betekent ook dat bovenmatige stijgingen van inkomens van bestuurders van ondernemingen achterwege blijven. Zulke stijgingen staan niet alleen haaks op de gewenste loonmatiging maar ook kunnen ze schade toebrengen aan de bereidheid van werknemers om genoegen te nemen met een gematigde inkomensontwikkeling. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat de contractvrijheid een groot goed is en dat het niet aan de overheid is om maximum-inkomens in de marktsector vast te stellen. Ook met de internationale context waarin sommige vennootschappen opereren (internationale rekrutering, keuzevrijheid voor de vestigingsplaats van de hoofdzetel) dient rekening te worden gehouden.

Eén van de conclusies van de commissie corporate governance (naar haar voorzitter ook wel de commissie Tabaksblat genoemd) is dat het bovenmatige karakter van sommige belonings- en afvloeiingsregelingen een gevolg is van een onevenwichtig krachtenveld tussen de verscheidene actoren binnen een onderneming. Dit sluit aan bij de constatering dat het maatschappelijk ongenoegen over «topinkomens» zich niet uitstrekt tot topsporters, muzikanten, filmsterren, zelfstandige ondernemers en (uitvoerende) kunstenaars, hoewel deze soms net zoveel of zelfs aanzienlijk meer inkomen realiseren dan de bestuurders van beursgenoteerde ondernemingen. Een objectieve verklaring van dit verschil in maatschappelijk ongenoegen is gelegen in het krachtenveld waarbinnen de inkomensvorming plaatsvindt. Het is niet voor iedereen vast te stellen dat een bestuurder met een topinkomen ook een topbestuurder is. Het wijzigen van dit krachtenveld waarbinnen de beloningsbeslissing van bestuurders van vennootschappen plaatsvindt is de essentie van het kabinetsbeleid.

Met een nota van wijziging op het wetsvoorstel aanpassing structuurregeling wil het kabinet in wetgeving vastleggen dat de algemene lijnen van het beloningsbeleid ten aanzien van bestuurders van ondernemingen worden vastgesteld door de algemene vergadering van aandeelhouders. Zulks geldt voor alle naamloze vennootschappen. Dit moet de hoofdroute zijn volgens welke de afweging ten aanzien van de redelijkheid van de beloning plaatsvindt, omdat de aandeelhouders direct de gevolgen ondervinden van onjuiste beloningsontwikkelingen. Deze (voorgestelde) wetgeving zal tot gevolg hebben dat ook de sociale partners via de besturen van pensioenfondsen, als grote institutionele beleggers, bij aandeelhoudersvergaderingen invloed kunnen uitoefenen op het beloningsbeleid van ondernemingen. In dezelfde nota van wijziging wordt geregeld dat optieregelingen vooraf moeten worden goedgekeurd door de aandeelhouders. In het najaar van 2003 zal het kabinet haar voornemens bekend maken ten aanzien van de bezoldiging van bestuurders en toezichthouders in de (semi-)publieke sector.

Ook de commissie Tabaksblat heeft in de op 1 juli 2003 gepubliceerde concept-code over goed ondernemingsbestuur voorstellen gedaan voor de samenstelling van de bezoldiging voor bestuurders en commissarissen. De bezoldigingsstructuur dient zodanig te zijn dat zij de belangen van de vennootschap op middellange en lange termijn bevordert en niet aanzet tot handelen van bestuurders dat het belang van de vennootschap veronachtzaamt, aldus de commissie. Het gaat dan bijvoorbeeld om koppeling van de toekenning van opties en aandelen aan prestatiecriteria, waarbij opties niet eerder dan drie jaar na toekenning kunnen worden uitgeoefend. De commissie stelt verder voor de afvloeiingsregelingen te beperken. Tevens worden beperkingen gesteld aan het verstrekken van persoonlijke leningen of garanties door ondernemingen aan hun bestuurders of commissarissen. Naleving van deze bepalingen vindt plaats door de zogenoemde «pas toe of leg uit»-regel. De definitieve code zal in december 2003 vastgeseld worden. Verankering van de code kan, nu in de nota van wijziging op het wetsvoorstel aanpassing structuurregeling zo'n code is voorgesteld. Wat betreft het fiscale instrumentarium acht het kabinet het niet meer aftrekbaar stellen van optieregelingen voor de vennootschapsbelasting een begaanbare weg. Wetgeving terzake wordt voorbereid. Een definitief besluit zal worden genomen na ommekomst van de bijgestelde voorstellen van de commissie Tabaksblat. Dan kunnen ook de gevolgen worden meegewogen die een zodanige wetwijziging (die niet alleen bestuurders treft) in meer algemene zin heeft.

Fiscale maatregelen bovenmatige beloningen

In het Hoofdlijnenakkoord is opgenomen dat wordt bezien hoe het fiscale instrumentarium kan worden ingezet om bovenmatige belonings- en afvloeiingsregelingen te beperken. Omdat het inzetten van fiscale maatregelen de onevenwichtigheid in het krachtenveld van de beloningsbeslissing in stand laat, kan de fiscale inzet nooit een optimale oplossing zijn. Het is ook de vraag of generiek werkende fiscale maatregelen het vereiste maatwerk kunnen leveren. Zo zal een nieuw extra toptarief ook andere groepen treffen, die weliswaar soms een inkomen hebben dat gelijk of (aanzienlijk) hoger is dan dat van bestuurders van beursgenoteerde ondernemingen, doch waarvan de totstandkoming van het inkomen in een minder omstreden krachtenveld plaatsvindt. Als het gaat om bepaalde beloningsvormen is afbakening van zowel het subject van heffing, degene die de belasting betaalt, als het object van heffing, hetgeen waarover belasting betaald moet worden, niet eenvoudig. Het bepalen van de groep topbestuurders die het betreft alsmede het bepalen van het deel van hun beloning dat excessief is, levert definitie- en afbakeningsproblemen op. Inzetten van het fiscale instrumentarium op bijzondere beloningscomponenten kan dan bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat ook gewone werknemers onbedoeld door de fiscale maatregelen getroffen worden. Indien bepaalde inkomensbestanddelen wel specifiek belast zouden kunnen worden, bestaat vervolgens nog het risico dat er een verschuiving plaatsvindt naar beloningscomponenten die niet aan de fiscale maatregel onderhevig zijn. Verschuiving naar het basissalaris leidt bovendien tot extra pensioenaanspraken. Fiscale maatregelen waaraan wel gedacht zou kunnen worden, zijn maatregelen in de sfeer van optietoerekening, in het bijzonder het niet meer aftrekbaar doen zijn van opties voor de vennootschapsbelasting zoals dat ook in enkele andere Europese landen reeds geldt (bijvoorbeeld België en Ierland). Bij de aftrekbeperking voor opties is het voor een onderneming minder aantrekkelijk opties als beloningsvorm te kiezen.

Omvangrijke afvloeiingsregelingen hangen in de praktijk nauw samen met het in de maatschappij toenemende gebruik om bij ontslag de rechter te betrekken. Het probleem van hoge ontslagkosten beperkt zich daarbij overigens niet tot leden van de raad van bestuur. Het kabinet zal wettelijke maatregelen voorstellen om de hoge kosten van ontslag te beperken.

Langs deze lijn van wijzigingen in het vennootschapsrecht, het arbeidsrecht en – mogelijk – het belastingrecht wil het kabinet bijdragen aan een zodanige omgeving van inkomensvorming van bestuurders van ondernemingen dat uitwassen worden tegengegaan en dat de maatschappelijke waardering voor echte topbestuurders die terecht een hoog inkomen verdienen, toeneemt.

Corporate Governance

In het ondernemingsbestuur moet de onafhankelijkheid van de toezichthouders (commissarissen) worden verbeterd. De aandeelhouders moeten over het gevoerde beleid en over de kwaliteit van het toezicht kunnen oordelen. Indien de aandeelhouders ontevreden zijn over het toezicht, moeten zij de raad van commissarissen kunnen ontslaan.

Ook het gedrag van bestuurders en commissarissen behoeft verbetering. In de concept-code van de commissie Tabaksblat zijn zowel principes als concrete bepalingen geformuleerd die de bij een vennootschap betrokken personen (onder andere bestuurders en commissarissen) en partijen (onder andere institutionele beleggers) tegenover elkaar in acht zouden moeten nemen.

Het kabinet heeft veel waardering voor het werk van de commissie. De commissie illustreert het zelfregulerend vermogen van de samenleving. Het kabinet stelt met eerdergenoemde Nota van Wijziging op het wetsvoorstel aanpassing structuurregeling wetgeving voor waarmee zelfregulering in de vorm van een corporate governance code ondersteund kan worden door introductie van de «pas toe of leg uit»-regel.

De commissie heeft zich, overeenkomstig haar taakopdracht, niet uitgelaten over de structuurregeling als zodanig. Zij beschouwde het bestaande wettelijke kader alsmede de in ontwikkeling zijnde wetgeving als gegeven. Dat neemt niet weg dat een kabinetsstandpunt over de code haar weerslag kan hebben op structuurvennootschappen en op de structuurregeling zelf. Dat kan langs de weg van de code, maar ook door nieuwe wetgeving.

Modernisering van het ondernemingsrecht

Tot de factoren die bij de keuze van een vestigingsplaats door ondernemingen worden gewogen, behoort de juridische infrastructuur. De rechtspersoon, en daarbinnen de kapitaalvennootschap, wordt beschouwd als instrument voor die ondernemers. Het vennootschapsrecht moet dan ook tegemoet komen aan de gerechtvaardigde wensen van die ondernemers. Dat vereist een modernisering en vooral flexibilisering van het rechtspersonenrecht waarbij ook aandacht behoort te zijn voor het midden- en kleinbedrijf, waarop onze economie voor een belangrijk deel draait. Het kabinet zal daartoe onder meer de regels voor de personenvennootschap en de besloten vennootschap grondig moderniseren.

De versterking van de positie van aandeelhouders zal slechts vruchten afwerpen indien alle aandeelhouders ook daadwerkelijk in de gelegenheid worden gesteld de algemene vergadering bij te wonen, kennis te nemen van de noodzakelijke informatie en hun stem uit te brengen in de algemene vergadering. Wettelijke maatregelen op het gebied van elektronische informatievoorziening en stemmen op afstand zijn dan ook noodzakelijk. Het kabinet bereidt wetgeving voor om het gebruik van moderne communicatietechnieken mogelijk te maken. Ook de mogelijkheden voor communicatie tussen aandeelhouders kunnen worden verbeterd. In Europees verband zal het kabinet zich actief inzetten voor het ontwerpen van een richtlijn betreffende grensoverschrijdend stemmen door aandeelhouders, mede met het oog op mogelijke onderhandelingen tijdens het Nederlandse Voorzitterschap in de tweede helft van 2004.

Verslaggeving

Ten behoeve van de transparantie van de financiële verslaggeving van beursgenoteerde ondernemingen en de onderlinge vergelijkbaarheid van de financiële cijfers zijn hoogwaardige en internationaal geharmoniseerde verslaggevingsstandaarden nodig. Vanaf 2005 zijn beursgenoteerde ondernemingen op grond van Europese regelgeving verplicht hun geconsolideerde jaarrekening op te stellen aan de hand van de geharmoniseerde International Financial Reporting Standards (IFRS) van de International Accounting Standards Board. Overwogen zal worden voor welke andere ondernemingen deze verplichting ook zal moeten gelden. Ook de Nederlandse jaarrekeningvoorschriften zullen worden gemoderniseerd, opdat kleinere ondernemingen die de IFRS niet gebruiken, niet op achterstand raken.

De onderneming is verantwoordelijk voor de presentatie van financiële cijfers. De Autoriteit Financiële Markten zal naleving van de nieuwe internationale verslaggevingstandaarden van beursgenoteerde ondernemingen handhaven. Indien de verslaggeving niet in overeenstemming is met de verslaggevingstandaarden, kan de rechter ingrijpen. Voor het maatschappelijke vertrouwen in de juistheid van deze cijfers is voorts de controle door de externe accountant van groot belang. Een goede kwaliteit van het werk van de controlerende accountant moet daarom worden gewaarborgd. Dat vereist onafhankelijk publiek toezicht. Het kabinet is voornemens de Autoriteit Financiële Markten met dit toezicht te belasten.

Te nemen maatregelen

• Nota bezoldiging bestuurders en toezichthouders in de (semi-) publieke sector

• Wettelijke regeling vaststelling bezoldigingbeleid en goedkeuring optieregelingen door aandeelhouders (int wetsvoorstel aanpassing structuurregeling)

• Wettelijke regeling van een corporate governance code (in wetsvoorstel aanpassing structuurregeling)

• Wettelijke regeling toezicht en handhaving jaarrekeningvoorschriften

• Wettelijke regeling toezicht accountants

• Wettelijke regeling flexibilisering ondernemingsrecht

• Behandeling wetsvoorstel herziening structuurregeling en nieuwe rechten voor aandeelhouders

• Voltooiing wetsvoorstel herziening personenvennootschappen

• Indiening wetsvoorstel vereenvoudiging besloten vennootschappenrecht

• Indiening wetsvoorstel modernisering jaarrekeningrecht (uitvoering EU richtlijn)

• Indiening wetsvoorstel stemmen op afstand

• Indiening wetsvoorstel elektronische communicatiemiddelen

Financieel kader

Niet van toepassing

Realisatiemoment

Bovengenoemde wetsvoorstellen kennen een verschillende timing. De wetten onder eerste verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën zullen uiterlijk 1 januari 2005 in werking treden.

2.2.3 Terugdringen administratieve lasten

Doelstelling De administratieve lasten voor het bedrijfsleven in de komende kabinetsperiode verminderen met een kwart ten opzichte van 31 december 2002.

«Meedoen», «meer werk» en «minder regels», de doelstellingen van dit kabinet, vereisen een extra inzet op terreinen als ontbureaucratisering, deregulering en het terugdringen van de administratieve lasten. Door het terugdringen van bureaucratie en regeldruk wordt een tastbare bijdrage geleverd aan een aantal belangrijke doelstellingen: een sterkere economie, grotere concurrentiekracht van ons bedrijfsleven, meer initiatieven én een slagvaardige overheid.

Administratieve lasten zijn de kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid. De afgelopen jaren is een infrastructuur opgebouwd, waarvan onder meer de Actal, de methodiek voor nulmetingen en departementale gemengde commissies deel uitmaken. Dit biedt de komende kabinetsperiode de mogelijkheid om concrete resultaten te boeken.

De coördinatie van de aanpak van de administratieve lasten voor bedrijven ligt bij de minister van Financiën, in nauw overleg met de staatssecretaris van Economische Zaken. Dit laat onverlet dat elke minister een eigen verantwoordelijkheid draagt.

Bij de aanpak van de administratieve lasten voor bedrijven zal worden voortgebouwd op bestaande afspraken over intensivering van de aanpak. Realisatie van de ambities, vermindering van de administratieve lasten met een kwart in deze kabinetsperiode, vergt echter een versterkte aanpak. Om systematisch en consequent de administratieve lastendruk te verminderen wordt aansluiting gezocht bij het begrotingsproces. Verbreding van de aanpak vindt plaats doordat de pijlen gericht worden op alle niveaus van wet- en regelgeving: Europa, de rijksoverheid en de mede-overheden (provincie, gemeente, ZBO's en waterschappen). Ook in het kader van het voorzitterschap van de EU in 2004 zullen initiatieven genomen worden om het onderwerp administratieve lasten in Europees verband verder op de kaart te zetten. De integrale aanpak wordt verder versterkt door de inzet van ICT en een sectorale en doelgroepenbenadering. In het kader van de eenmalige verlenging van het mandaat van de Actal (van 2004 tot 2006) zal bezien worden of de slagkracht van dit adviescollege verder versterkt kan worden.

Om de betrokkenheid van het bedrijfsleven te garanderen is aan de gemengde commissies, waarin vertegenwoordigers van het bedrijfsleven zijn opgenomen, gevraagd om suggesties te doen voor een radicale vermindering van de administratieve lasten. Het zijn immers bedrijven die ervaren waar de grootste lasten optreden en waar mogelijkheden bestaan ze terug te dringen. Van die kennis moet optimaal gebruik worden gemaakt.

Te nemen maatregelen

• Instellen administratieve lastenplafonds per departement

• Vermindering administratieve lasten wordt gemonitord via de begrotingscyclus

• Instellen gemengde commissies met het bedrijfsleven. Deze komen uiterlijk 31 december 2003 met reductievoorstellen

• Nieuwe methodiek voor bepalen Administratieve Lasten van Europese wet- en regelgeving wordt ingezet

• Departementen maken op basis van nulmetingen, inzicht in de (inter)nationale herkomst van administratieve lasten en de aanbevelingen van de gemengde commissies een overzicht van reductiepotentieel

• Voorjaar 2004 worden taakstellingen per departement toegedeeld

• Ontwikkelen beleid voor mede-overheden en ZBO's.

Financieel kader

Afhankelijk van nulmetingen en reductiepotentieel; ambitie is vermindering van administratieve lasten met een kwart.

Realisatiemoment

De Tweede Kamer zal elk jaar bij de begroting en verantwoording worden geïnformeerd over de voortgang van de aanpak vermindering administratieve lasten.

2.3. Overige beleidsaccenten 2004

In deze paragraaf worden de overige beleidsaccenten en de daarvoor te ondernemen activiteiten beschreven die van belang zijn om de geformuleerde beleidsdoelstellingen bij de beleidsartikelen te realiseren.

2.3.1 Fiscale maatregelen Hoofdlijnenakkoord

Eén van de doelstellingen uit het Hoofdlijnenakkoord is meer werk, minder regels en vermindering van de administratieve lasten. Hieraan wordt ook een bijdrage geleverd door middel van de fiscaliteit.

Teneinde de arbeidsparticipatie te vergroten wordt in het Belastingplan 2004 zowel de arbeidskorting verhoogd als de combinatiekorting voor de minst verdienende partner.

Een aantal maatregelen wordt afgeschaft in het Belastingplan 2004 aangezien de doelstelling van de regeling niet wordt bereikt, bijvoorbeeld de scholingsaftrek.

Voorts wordt met de in het Belastingplan 2004 opgenomen maatregelen een structurele verlichting bereikt van de administratieve lasten met circa € 100 mln. met ingang van 2006. Deze verlichting kan nagenoeg geheel worden toegerekend aan de maatregelen met betrekking tot woon-werkverkeer en met de beoogde verplichtstelling van de elektronische aangifte.

2.3.2 Belastingdienst

Sturen op resultaat

In de brief aan de Tweede Kamer van 26 mei 2003 is voorgesteld dat de Belastingdienst per 1 januari 2004 de formele status van agentschap krijgt. Het sturen op resultaat door de Belastingdienst wordt daarmee beter mogelijk. De essentie van resultaatgericht sturen is dat het behalen van de doelstellingen van de organisatie wordt gerelateerd aan de opgeofferde middelen. Doel is het stimuleren van kostenbewustzijn en doelmatigheidsverbetering. Daarbij hanteert de Belastingdienst een aantal instrumenten. Met behulp van het baten-lastenstelsel kunnen bijvoorbeeld kostprijzen van producten en diensten worden geadministreerd. Voor de overige instrumenten wordt verwezen naar de baten-lastenparagraaf.

Samenwerking met UWV

De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de staatssecretaris van Financiën hebben op 1 juli 2003 het eindrapport over hun samenwerking aangeboden aan de Tweede Kamer. De samenwerking houdt kortweg in dat het zogeheten werkgeversloket voor de premieheffing werknemersverzekeringen evenals de loonheffing wordt gepositioneerd bij de Belastingdienst. De heffing, inning en controle van de premies werknemersverzekeringen gaat hiermee over naar de Belastingdienst. De polisadministratie als basis voor de uitkeringsverzorging wordt geplaatst bij het UWV. Voorgesteld wordt om de samenwerking vanaf 2005 gefaseerd in te voeren. Voor de uitvoering van de heffing en inning van de premies werknemersverzekeringen wordt de formatie van de Belastingdienst opgehoogd met 800 fte's. Voor het verrichten van deze werkzaamheden komen 800 medewerkers van het UWV over naar de Belastingdienst. Bij het UWV vervallen ongeveer 1700 arbeidsplaatsen. De beoogde samenwerking zal in wetgeving zijn beslag krijgen. Het ligt in de bedoeling om het desbetreffende wetsvoorstel in het najaar van 2003 in te dienen bij de Tweede Kamer.

Doelmatige en klantgerichte uitvoering inkomensafhankelijke regelingen

De uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen kan doelmatiger, transparanter en klantvriendelijker worden vormgegeven. Om deze doelstellingen te kunnen bereiken is het van belang dat de inkomensafhankelijke regelingen meer worden gestroomlijnd door bundeling van de uitvoering van de regelingen en de uniformering van de (inkomens-)begrippen. Uitvoering van de regelingen vindt plaats door een aan de Belastingdienst gelieerde uitvoeringsinstantie. Deze uitvoeringsinstantie dient per 1 januari 2006 operationeel te zijn en gaat dan de zorgtoeslag, die wordt ingevoerd in het kader van het nieuwe zorgstelsel, en eventueel andere inkomensafhankelijke regelingen uitvoeren. Bovendien stelt het kabinet zich in 2004 tot doel een kaderwet op te stellen voor inkomensafhankelijke regelingen, waarin geüniformeerde begrippen en procedures van de inkomensafhankelijke regelingen zijn opgenomen. Deze kaderwet dient eind 2004 in het Staatsblad te zijn geplaatst zodat deze per 2006 in werking kan treden. De kaderwet kan de regelingen zelf en de uitvoering daarvan vereenvoudigen.

2.3.3 Aanpassing van de toezichtwetgeving met betrekking tot de financiële marktsector

In 2002 is gestart met de hervorming van het toezicht op de financiële marktsector. De sectorale toezichtbenadering (met separaat toezicht op banken, verzekeraars en effecteninstellingen) is vervangen door een functionele benadering van het toezicht waarin met een scheiding van prudentiële en gedragsaspecten van het toezicht een eenduidige en gelijke aanpak voor de gehele financiële marktsector centraal staat. De kanteling van het toezicht van sectoraal naar functioneel kan aldus een noodzakelijke bijdrage leveren aan (i) doeltreffend toezicht, (ii) marktgericht toezicht en (iii) efficiënt toezicht met aandacht voor beheersing van administratieve lasten en toezichtlasten.

De herschikking van het toezicht heeft in eerste instantie grotendeels op basis van het bestaande systeem van wetgeving vorm gekregen. In tweede instantie wordt ook de huidige wetgevingsstructuur gekanteld van sectoraal naar functioneel. Dit is een majeure wetgevingsoperatie, gericht op een complex juridisch terrein waarbij bestaande regelgeving (verspreid over tenminste acht wetten met daaronder lagere regelgeving), Europese wetgeving en nieuwe initiatieven een plaats moeten krijgen. De hervorming van de wetgeving dient dan ook zorgvuldig te geschieden. Tegelijkertijd is het in het belang van goed toezicht en de concurrentiekracht van onder toezichtstaande instellingen dat de doorlooptijd wordt beperkt. In 2003 is begonnen met de voorbereiding van de aanpassing van de wetgeving. In 2004 krijgt de juridische implementatie van het nieuwe toezichtmodel zijn verdere beslag. Het streven is om de nieuwe wetgeving per 1 januari 2005 in te voeren.

2.3.4 Integriteit financiële sector en terrorismebestrijding

De integriteit van de financiële sector en de bestrijding van terrorismefinanciering blijven tegen de achtergrond van de voortdurende dreiging van terroristische aanslagen onverminderd hoog op de internationale politieke agenda staan. Tekortkomingen op dit terrein kunnen het vertrouwen in de financiële markten ernstig schaden. Het zal aanzienlijke inspanningen vergen om terroristen op mondiaal niveau de toegang tot het financiële stelsel te ontzeggen en hen van hun financieringsbronnen af te snijden. Nederland zal in 2004 verder gaan met de uitwerking van de beleidsvoornemens uit de Nota integriteit financiële sector en terrorismebestrijding, en overige intensiveringen op het terrein van de integriteit van de financiële sector. Voorbeelden van deze beleidsvoornemens zijn:

1. herziening van de Wet melding ongebruikelijke transacties en de Wet identificatie bij dienstverlening;

2. gevolg geven aan de FATF-best practices inzake non-profitinstellingen;

3. verbetering van de werking van de handhavingsketen toezicht-opsporing-vervolging.

2.3.5 Nederlands Voorzitterschap EU 2004

In de tweede helft van 2004 zal Nederland het Voorzitterschap van de Europese Unie bekleden. De contouren van de Nederlandse prioriteiten, zoals deze worden ingebracht in het operationele Iers-Nederlandse jaarprogramma en het Strategische meerjarenprogramma 2004–2006, zijn opgenomen in de Staat van de Europese Unie 2004 (hoofdstuk 2). In aanvulling daarop zijn in deze begroting accenten te vinden die dit departement betreffen. Het EU-Voorzitterschap biedt kansen om een stempel te drukken op de Europese agenda. Het Voorzitterschap zal gericht zijn op een soepele integratie van de tien nieuwe Lidstaten die op 1 mei 2004 toetreden. Nederland zal het lopende meerjarenwerkprogramma uitvoeren, maar ook eigen accenten plaatsen. Zo heeft Nederland gekozen voor duurzame groei als één van de beleidsprioriteiten. In dat kader zijn de volgende prioriteiten te identificeren.

Op financieel gebied zullen de voorstellen van de Europese Commissie voor «Agenda 2007» het Voorzitterschap overheersen. Deze voorstellen behelzen o.a. de nieuwe Financiële Perspectieven (2007–2013), de Eigen Middelen, het nieuwe Structuur- en Cohesiebeleid en onderdelen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Verder is een belangrijke doelstelling de afronding van het meerjarig Actieplan Financiële Diensten, dat gericht is op het tot stand brengen van de interne markt voor financiële dienstverlening. Ook zal Nederland zich in 2004 blijven inzetten voor een strikte naleving van het Stabiliteits- en Groeipact en voor intensieve monitoring van de budgettaire situatie in de lidstaten. Ten aanzien van de nieuwe Lidstaten zal de aandacht gericht zijn op de voorbereiding van hun toetreding tot het ERM II en de EMU.

Naast de rolling agenda van het lopende werkprogramma zal Nederland bijzondere aandacht besteden aan de thema's vergrijzing en houdbaarheid van de openbare financiën en aan deregulering, inclusief vermindering van administratieve lasten. Daarnaast wil Nederland de samenwerking tussen de Europese exportkredietverstrekkers, de controlemethodiek en de wijze van rapportage van de Europese Rekenkamer, en de implementatie van financiële sancties bespreken.

De belangrijkste fiscale en douaneonderwerpen die tijdens het Nederlandse Voorzitterschap aan de orde komen zijn: de douane-unie na de uitbreiding, met aandacht voor de controle van de nieuwe buitengrens, Electronic customs, diverse BTW-richtlijnen, een evaluatie van de samenvoeging van de richtlijn emissiehandel en de energierichtlijn, en de herziening van de moeder-dochterrichtlijn, de fusierichtlijn en de interesten royalty-richtlijn. Meer in het algemeen zal Nederland zich inzetten voor die onderwerpen die leiden tot administratieve lastenverlichting of de verbetering van de grensoverschrijdende samenwerking.

2.3.6 Implementeren van de nota «Deelnemingenbeleid Rijksoverheid»

Om een doelmatiger en effectiever beheer van de staatsdeelnemingen te realiseren, is het aandeelhouderschap in 2003 in belangrijke mate geconcentreerd bij het ministerie van Financiën. Daardoor is voor een groot aantal deelnemingen de aandeelhoudersrol gescheiden van de beleidsverantwoordelijkheid, die bij de vakdepartementen is gebleven. In het komende jaar zal bijzondere aandacht worden besteed aan de vormgeving en praktische invulling van de relatie tussen de aandeelhouder Staat en de onderneming. Door het versterken van de «checks en balances» levert de Staat een bijdrage aan het verbeteren van de corporate governance bij de deelnemingen en kan de Staat zijn belangen als aandeelhouder beter behartigen.

2.3.7 Verbetering publieke dienstverlening met publiek private samenwerking

Eén van de speerpunten uit het Hoofdlijnenakkoord is de verbetering van de publieke dienstverlening. Het kabinet heeft daarbij geconstateerd dat meer financiële middelen niet steeds hebben geleid tot een grotere tevredenheid over de publieke dienstverlening. De verbetering moet komen uit een andere wijze van werken. Publiek private samenwerking (pps) is zo'n andere manier van werken, die vooral bij diensten waarbij grote investeringen nodig zijn, zoals bereikbaarheid (wegen en spoor) en huisvesting (schoolgebouwen, zorginstellingen, departementsgebouwen, enz) tot zichtbare en meetbare verbeteringen in de publieke dienstverlening kan leiden. Het kabinet zal daarom de toepassing van pps in deze sectoren verder stimuleren. Eind 2003 zullen de departementen in de jaarlijkse pps-rapportage aangegeven hoe ver ze zijn in de uitvoering van hun pps-programma's en hoe ze in 2004 de toepassing van pps verder gaan concretiseren.

2.3.8 Vastgoed/Domeinen

Evaluatie Raad voor Vastgoed Rijksoverheid

De in 2001 ingestelde Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) beoogt de samenwerking te waarborgen tussen de vastgoedorganisaties binnen het Rijk, namelijk die van Financiën, VROM, V&W, LNV en Defensie. Bij de RVR staat voorop het doelmatig aankopen, verkopen en beheren van vastgoed voor het Rijk om publieke doelen te realiseren (vastgoed is een middel, geen doel op zich). De RVR stimuleert onder andere een gebiedsgerichte aanpak voor de verwerving en afstoot van vastgoed in regio's waar meerdere departementen beleidsdoelen willen realiseren. Zo wordt bezien of onder regie van de RVR de herbestemming van militaire objecten bestuurlijk en financieel kan worden geoptimaliseerd, in nauwe samenwerking met de betrokken decentrale overheden en natuurbeheerders. In 2004 zullen de RVR en zijn ondersteunende organisatie (projectdirectie Vastgoed) worden geëvalueerd. Mede op basis van de evaluatie zal in 2004 worden besloten of de samenwerking moet worden voorgezet en wat in geval van voortzetting de definitieve samenwerkingsvorm van de RVR moet zijn. Tevens zal dan de definitieve vorm van de ondersteunende organisatie van de RVR worden bepaald.

Invoering Landelijk Beslaghuis

Tussen Justitie, Politie en de dienst Domeinen vindt overleg plaats om te komen tot een efficiëntere werkwijze voor de bewaring van inbeslaggenomen goederen door deze taak van de politiebureaus en de rechtbankgriffies over te hevelen naar een door Domeinen (Roerende Zaken) te exploiteren Landelijk Beslaghuis. In 2004 zullen klantcontracten worden afgesloten met Justitie en Politie. De planning is dat het Landelijk Beslaghuis per 1 januari 2005 wordt ingevoerd.

2.3.9 Invulling ombuigingstaakstellingen

Binnen Financiën is gestart met de invulling van de taakstellingen uit het Hoofdlijnenakkoord. Het betreft een ingrijpende operatie die het gehele departement raakt en fundamentele keuzes vraagt.

Bij het invullen zijn de uitgangspunten uit het Hoofdlijnenakkoord leidend: een bezinning op de (kern)taken, het terugdringen van bureaucratie en het beperken van onnodige regelgeving. Het realiseren van de budgettaire opbrengst is hierbij uiteraard evenzeer doorslaggevend.

Anders dan onder het voorgaande kabinet is er thans geen sprake van een expliciete doelstelling om het personeelsvolume te reduceren. Het vervallen van formatieplaatsen kan echter wel een onvermijdelijk gevolg zijn van te maken inhoudelijke keuzes. In voorkomende gevallen zal zoveel mogelijk worden getracht gedwongen ontslagen te voorkomen. Met externe vervulling van vacatures zal vooralsnog zeer terughoudend worden omgegaan.

Binnen Financiën en binnen de Belastingdienst zijn besluitvormingstrajecten uitgezet. Thans wordt voorzien dat besluitvorming in november plaatsvindt.

De taakstellingen zijn vooralsnog technisch verwerkt in de begroting. Op basis van de besluitvorming zal in de 2e suppletore begroting 2003, de 1e suppletore begroting 2004 en de ontwerpbegroting 2005 definitieve budgettaire verwerking plaatshebben.

2.3.10 Vermindering van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven op het terrein van Financiën

Fiscale regelgeving

De nieuwe taakstelling voor administratieve lasten in het Hoofdlijnenakkoord is aanleiding om de komende tijd in kaart te brengen of er in het fiscale domein mogelijkheden zijn voor verdergaande reductie van administratieve lasten. Inmiddels is met dat doel ook de Commissie van Lunteren weer bijeengeroepen. De Commissie Van Lunteren is het overleg waarin alle betrokken partijen van de zijde van de overheid en van de zijde van werkgevers en werknemers elkaar ontmoeten. In de commissie zullen de reductiemogelijkheden in goed onderling overleg worden besproken.

Concreet zijn op dit moment de volgende maatregelen voorzien:

• de invoering van verplichte elektronische aangifte voor ondernemers voor met name de omzetbelasting, inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting. Hiermee kan een administratieve lastenverlichting van € 50 mln. vanaf 2005 worden behaald.

• de vereenvoudiging van het regime binnen de loonen inkomstenbelasting voor woon-werkverkeer en de auto van de zaak. De hiermee samenhangende administratieve lastenverlichting bedraagt € 25 mln. met ingang van 2004.

• de stroomlijning van het loonbegrip in de fiscale en de sociale-zekerheidswetgeving en heffing en inning van premies werknemersverzekeringen door de Belastingdienst in het kader van samenwerking tussen UWV en Belastingdienst. Hiermee zal in de structurele situatie vanaf 2006 op fiscaal terrein een administratieve lastenverlichting van€ 180 mln. worden bereikt.

De komende maanden zullen worden gebruikt om te komen tot een actualisering van de nulmetingen administratieve lasten in het fiscale domein. De eerste nulmetingen die werden uitgevoerd, waren voor de fiscale regelgeving. Deze vonden plaats in de periode 1995–1997. Dit betekent dat voor de nulmetingen in het fiscale domein zo langzamerhand de noodzaak ontstaat voor een toets op de validiteit van de hierin opgenomen gegevens. Om die reden wordt een actualisering uitgevoerd, die er – mede met het oog op de invoering van de nieuwe peildatum 31 december 2002 – toe moet leiden dat aan het eind van het jaar weer een uniform beeld van de administratieve lasten voor het fiscale domein kan worden gegeven. De consequentie van actualisering van de nulmetingen is wel, dat de totale omvang van de fiscale administratieve lasten en de administratieve lasten van individuele maatregelen de komende tijd aan een optische verandering onderhevig kunnen zijn. Dit is afhankelijk van de inflatie en de groei van het aantal bedrijven dat onder het regime van de administratieve lasten valt.

Financieel toezicht

Naast het fiscale domein is het toezicht op de financiële markten het belangrijkste aandachtsterrein voor vermindering van administratieve lasten.

Uitgangspunt bij het toezicht op financiële markten is goed en betaalbaar toezicht. Dit wordt in het beleidsproces onder meer bereikt door te streven naar marktgerichtheid alsmede transparantie en beheersing van toezichtkosten (zowel toezichtkosten gemaakt door de toezichthouders als nalevingskosten, inclusief administratieve lasten, gemaakt door onder toezicht gestelden). Recente beleidsinitiatieven in dit kader zijn onder meer de hervorming van het toezicht van de financiële marktsector en de aanbevelingen voor een herziening van de financiering van het toezicht.

Medio 2003 is een eerste globale nulmeting afgerond van de administratieve lasten van het toezicht op de financiële markten in 2002. Hieruit blijkt dat deze administratieve lasten in 2002 totaal ca. € 258 mln. bedragen. Dit bedrag bestaat uit ca. € 102 mln. voor de negen onderzochte toezichtwetten1 en volgens een initiële schatting ca. € 156 mln. voor de introductie van de Financiële Bijsluiter. De introductie van de Financiële Bijsluiter is overigens nog niet meegenomen in de brief van 21 mei jl. van het ministerie van Economische Zaken aan de Tweede Kamer over de voortgang van de aanpak van administratieve lasten in 2002.

In lijn met het Hoofdlijnenakkoord heeft Financiën in 2003 ten behoeve van de aanpak van administratieve lasten (van het toezicht op de financiële markten) een bestuurlijke gemengde commissie en werkgroepen ingesteld met marktpartijen en financiële toezichthouders. De gemengde commissie zal eind 2003 concrete voorstellen doen over het reductiepotentieel van administratieve lasten. Daartoe zal eerst de nulmeting gecompleteerd worden, waarbij ook de lasten van de Financiële Bijsluiter nauwkeuriger gemeten zullen worden. In deze nulmeting zal tevens inzicht worden gegeven in de (inter)nationale herkomst van de informatieverplichtingen.

Vanaf 2004 zal in samenwerking met de financiële toezichthouders en marktpartijen mede uitvoering worden gegeven aan de kabinetsdoelstelling van 25% lastenvermindering in de komende kabinetsperiode ten opzichte van 31 december 2002.

2.4 De begroting op hoofdlijnen

In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen een inzicht gegeven in de samenstelling en ontwikkeling van de uitgaven, niet-belastingontvangsten en belastingontvangsten op ontwerpbegroting IXB. Voorts wordt stilgestaan bij de belangrijkste wijzigingen (kasuitgaven en ontvangsten) die verwerkt zijn in de begroting 2004 ten opzichte van de begroting 2003.

De ontwikkeling van de uitgaven en een uitsplitsing naar categorieën, wordt in de navolgende grafiek gepresenteerd.

2.1. Ontwikkeling uitgaven 1998–2008

De apparaatsuitgaven in grafiek 2.1 zijn voor 2004 geraamd op € 2,5 mld. De programma-uitgaven zullen in 2004 in totaal naar verwachting. € 644 mln. bedragen.

2.2. Ontwikkeling niet-belastingontvangsten 1998–2008

Toelichting

De ontvangsten uit heffings- en invorderingrente in grafiek 2.2 zijn hoger geraamd doordat bij de berekening van de in rekening te brengen en van de te vergoeden heffings- en invorderingsrente uit wordt gegaan van een rentepercentage dat 1,5 procentpunt ligt boven het aan de basis(her)financieringstransacties of rendement op de staatsleningen gerelateerde rentepercentage.

Met deze wijziging van de renteberekening wordt in de eerste plaats gereageerd op de door de Belastingdienst gesignaleerde ontwikkeling dat belastingschuldigen op kosten van de fiscus «lenen» door de betaling van de door hen verschuldigde belasting zo lang mogelijk uit te stellen.

De winstuitkering DNB bedraagt in 2004 naar verwachting € 252 mln. De daling van de geraamde winstafdracht wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door een depreciatie van de dollar ten opzichte van de euro. Hierdoor wordt een verlies verwacht op de beleggingsportefeuille in dollars.

2.3 Ontwikkeling belastingontvangsten 1998–2004

De belastingontvangsten op kasbasis zijn voor 2004 geraamd op € 106,5 mld. De totale belastingontvangst neemt in 2003 met € 1,3 mld. af ten opzichte van 2002, waarvan € 0,6 mld. door autonome maatregelen en € 0,4 mld. door de endogene ontwikkeling. Vervolgens wordt in 2004 een toename van de belastingontvangsten geraamd van € 2,3 mld. Dit is het saldo van een daling van de ontvangsten van € 0,1 mld. als gevolg van maatregelen en een endogene groei van € 2,4 mld.

Onderstaande tabellen bevatten de belangrijkste wijzigingen (kasuitgaven en ontvangsten) die verwerkt zijn in de begroting 2004 ten opzichte van de begroting 2003. Een volledig overzicht van de mutaties is opgenomen in de verdiepingsbijlage.

De Belastingdienst zal uitvoeringskosten maken voor de uitvoering van voorstellen op het gebied van; herziening fiscale eenheid, wederzijdse bijstand, E-commerce etc.

Bij de normering van de WOZ-kostenvergoeding per object is een zogenaamde vangnetregeling overeengekomen. Als de gemeenten over de periode 1999–2002 aantoonbaar en redelijkerwijs meer kosten hebben gemaakt dan de afgesproken norm kunnen zij een beroep doen op de vangnetregeling. Door nieuwe, geactualiseerde inzichten van de Waarderingskamer wordt voorzien dat een verschuiving optreedt van 2003 naar 2004. De indexatie van het WOZ-plafond betreft de gevolgen van de invoering van een kostenforfait voor de totale WOZ-uitvoeringskosten.

In het Strategisch Akkoord van het kabinet Balkenende-I is aangegeven dat de premie-inning werknemersverzekeringen wordt uitbesteed aan de Belastingdienst.

De overige mutaties betreffen ramingbijstellingen bij onder meer loon- en prijsbijstelling, heffing- en invorderingsrente en de taakstelling bij de Belastingdienst.

De mutatie bij de heffing- en invorderingsrente heeft betrekking op de meerjarige doorwerking van de realisaties 2002.

De Belastingdienst heeft de overgang naar een baten lastenstelsel een jaar uitgesteld, per 1-1-2004 zal de Belastingdienst de baten lastendienst status verkrijgen. De Belastingdienst heeft een beroep op de leenfaciliteit gedaan ter financiering van de boekwaarde van de vaste activa. De door de Belastingdienst betaalde vergoeding voor de overgedragen vermogensbestanddelen (€ 327 mln.) is een niet-relevante ontvangsten op de begroting van Financiën.

Door een depreciatie van de dollar ten opzichte van de euro wordt zowel op dollar- als de SDR portefeuille (Special Drawing Rights) een verlies verwacht. Hierdoor valt de geraamde winstuitkering van DNB lager uit.

De ontvangstraming van de exportkredietverzekering wordt positief bijgesteld in de verwachting dat het algemene goede betalingsgedrag zich zal voortzetten en met enkele debiteurenlanden nieuwe schuldenregelingen getroffen zullen worden.

In het kader van de nota «Deelnemingenbeleid Rijksoverheid» wordt het aandeelhouderschap van staatsdeelnemingen overgedragen aan Financiën. Als gevolg hiervan gaan ook de dividendreeksen over naar Financiën.

Voor 2003 is de raming verkoop onroerende zaken neerwaarts bijgesteld als gevolg van een intertemporele bijstelling van de additionele taakstelling in het kader van de motie Zalm en als gevolg van tegenvallende opbrengsten bij de verkopen IXB. Verondersteld wordt dat deze opbrengstderving in 2004 wordt ingelopen. Uit hoofde van versnelde verkoop zijn ook in 2004 tot en met 2007 extra ontvangsten ingeboekt.

3. BELEIDSARTIKELEN

3.1 Belastingen

In het beleidsartikel Belastingen is ten opzichte van de begroting 2003 een aantal wijzigingen aangebracht:

• De operationele doelstellingen zijn deels anders geformuleerd. Met name de operationele doelstellingen die betrekking hebben op het uitvoeringsaspect van de hoofddoelstelling zijn niet meer ingedeeld naar de hoofdprocessen van de Belastingdienst maar meer naar aspecten van compliancebevordering.

• Effectindicatoren zijn geïntroduceerd.

• De strategische kengetallen zoals die voorheen werden gebruikt als toelichting bij de operationele doelstellingen van de Belastingdienst zijn vervangen door – deels – nieuwe outputindicatoren. Dit om aansluiting te vinden bij de interne sturing van de Belastingdienst.

Verwezen wordt voorts naar de toelichting in de VBTB-paragraaf.

3.1.1 Algemene beleidsdoelstelling

De hoofddoelstelling van de fiscale activiteiten van het ministerie van Financiën is:

Het zo optimaal mogelijk vorm en uitvoering geven aan de fiscale politiek van de regering.

Binnen het ministerie van Financiën draagt het Directoraat-Generaal Fiscale Zaken (DGFZ) bij aan deze doelstelling door advisering over het algemeen fiscaal- en douanebeleid voor de korte en langere termijn, het vormgeven van het fiscale stelsel en het verzorgen van het wetgevingsproces daartoe. Ook vervult DGFZ een centrale rol in de standpuntbepaling van Nederland over voorstellen tot belastingcoördinatie binnen de Europese Unie.

Het kabinet zet zich onder meer in voor een sterke economie en een slagvaardige overheid. Daartoe zal beleid worden gevoerd om de concurrentiekracht van Nederland te herstellen en de regelzucht en de bureaucratie te verminderen. De fiscale maatregelen die zijn opgenomen in het Hoofdlijnenakkoord zullen het fiscale beleids- en wetgevende programma voor 2004 domineren.

De Belastingdienst is binnen het ministerie verantwoordelijk voor het uitvoeringsaspect van de hoofddoelstelling. Deze bestaat uit de inrichting én de uitvoering van de heffing, controle en inning van de rijksbelastingen inclusief de douanerechten. Daarnaast voert de Belastingdienst ook een aantal niet-fiscale taken uit zoals de controle op invoer, doorvoer en uitvoer van goederen ten behoeve van andere departementen, de premieheffing volksverzekeringen en handhavingstaken op het terrein van economische ordening en financiële integriteit.

Vanuit zijn taak als rechtshandhavingorganisatie heeft de Belastingdienst zijn strategische doelstelling geformuleerd:

Het onderhouden en versterken van de bereidheid van belastingplichtigen tot nakoming van hun wettelijke verplichtingen (compliance).

De Belastingdienst streeft er naar deze doelstelling te realiseren door elke belastingplichtige de aandacht te geven die hij op grond van zijn nalevingsgedrag verdient. Een dienstverlenende attitude van de Belastingdienst onderhoudt of versterkt de bereidheid van de belastingplichtige tot het voldoen van zijn verplichtingen. Door een effectief toezicht en opsporing van fraude wordt non-compliant gedrag tegengegaan. Dit alles wordt ondersteund door een doelmatige bedrijfsvoering. De basisgedachte is, dat – gegeven de fiscale wetgeving – de opbrengsten uit rijksbelastingen worden geoptimaliseerd als de compliance van de belastingplichtigen wordt bevorderd en de non-compliance (pro-)actief wordt tegengegaan.

In deze begroting wordt een kengetal geïntroduceerd waarmee de ontwikkeling van de compliance van de belastingplichtigen kan worden gevolgd. Het kengetal is opgebouwd uit een drietal indicatoren dat de mate van compliant gedrag van belastingplichtigen beschrijven, te weten het aangiftegedrag, het invulgedrag en het betaalgedrag. Hoewel meetbaar gemaakt, geeft het kengetal compliance slechts een indicatie van de mate van compliance en daarmee van het behalen van de hoofddoelstelling. Er wordt dus niet, of althans in zeer indirecte zin – gestuurd met behulp van dit kengetal. De compliance bedroeg in 2002 87,7 tegen 89,8 in 2001.

Toelichting

De verwachting is dat deze effectindicator daalt. Als gevolg van de teruglopende economie wordt verwacht dat het aangiftegedrag en het betaalgedrag enigszins verslechteren. Bij een stijgende correctieopbrengst en een gelijkblijvende of dalende belastingopbrengst, neemt ook de score voor de compliance op het invulgedrag af. Alle drie de onderdelen van het kengetal laten naar verwachting een lichte daling zien.

3.1.2 Operationele doelstellingen

De operationele doelstellingen die voortvloeien uit de hoofddoelstelling van dit artikel hebben enerzijds betrekking op de financieringsfunctie en instrumentele inzet van de belastingheffing (operationele doelstelling 1) en anderzijds op de uitvoering van belastingwetgeving (de operationele doelstellingen 2 tot en met 5). Hierbij moet worden opgemerkt dat tot het uitvoeringsaspect van de hoofddoelstelling ook de realisatie van niet-fiscale doelstellingen wordt gerekend, hoewel deze doelstellingen veelal op het terrein van andere departementen liggen.

3.1.2.1 Operationele doelstelling 1

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsuitgaven en het bijdragen aan de realisatie van niet-fiscale doelstellingen van overheidsbeleid.

Hoofddoelstelling van de belastingheffing vormt het voortbrengen van inkomsten voor de financiering van de overheidsuitgaven. Daarnaast heeft de belastingheffing een instrumentele functie. Hetgeen inhoudt dat het fiscale instrument, door de wijze waarop het fiscale stelsel is ingericht, kan worden ingezet voor de realisatie van niet-fiscale doelstellingen van overheidsbeleid. De inrichting van het fiscale stelsel omvat zowel de primaire heffingsstructuur als fiscale stimuleringsregelingen (belastinguitgaven) en regulerende heffingen. Deze regelingen kunnen worden ingezet voor de realisatie van niet-fiscale doelstellingen.

Activiteiten en beleidsintenties

1. Fiscaliteit

Teneinde de arbeidsparticipatie te vergroten wordt zowel de arbeidskorting verhoogd als de combinatiekorting voor de minst verdienende werkende partner. Ook de ouderenkorting wordt verhoogd.

In 2004 zal de fiscale faciliëring van de VUT en prepensioenen worden afgeschaft. Ook zal er in 2004 een levensloopfaciliteit worden gecreëerd die fiscaal zal moeten worden omkleed. De regelgeving voor woon-werkverkeer in de loon- en inkomstenbelasting zal worden vereenvoudigd. Deze vereenvoudiging wordt budgettair neutraal vormgegeven.

In 2004 zal het fiscale instrumentarium mogelijk worden ingezet om bovenmatige belonings- en afvloeiingsregelingen te beperken. Het onderzoek hiernaar wordt in 2003 afgerond. De hypotheekrenteaftrek zal worden beperkt tot het deel van de hypotheek dat nodig is bovenop de gerealiseerde overwaarde op het verkochte huis. Ook in 2004 blijft het streven gericht op het verminderen van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van belastingvoorschriften.

2. Europa

Nederland zal in de laatste helft van 2004 het voorzitterschap dragen van de Europese Unie. Zowel voor de directe belastingen als de indirecte belastingen zal dit de nodige aandacht vergen. Nederland zal, waar mogelijk, trachten fiscale dossiers tot afronding te brengen tijdens het voorzitterschap. Voorts heeft de Europese Commissie een rapport uitgebracht over de toekomst van de belastingheffing op winst («Company Taxation in the Internal Market», het zogenoemde «Bolkestein-rapport»). In het Bolkestein-rapport is als maatregel voor de korte termijn onder meer voorgesteld om het bereik van de moeder-dochterrichtlijn en de fusierichtlijn uit te breiden. In maart 2002 zijn de besprekingen omtrent de uitbreiding van de richtlijnen begonnen en in de tweede helft van 2003 zal de Europese Commissie met concrete tekstvoorstellen moeten komen. Het is mogelijk dat deze besprekingen tijdens het Nederlands voorzitterschap in 2004 tot een aanname van de richtlijnen kunnen worden gebracht. Ook andere voorstellen uit het Bolkestein-rapport – zoals een reeds ingesteld Joint Forum on Transfer Pricing en een aangekondigd richtlijnvoorstel tot grensoverschrijdende verliesverrekening – zullen in 2004 op de agenda staan.

De implementatie van het zogenoemde belastingpakket, bestaande uit het voorstel tot een politiek akkoord te komen inzake de EU-gedragscode, de spaartegoedenrichtlijn en de interest- en royaltyrichtlijn, zal in 2004 tot een goed einde moeten worden gebracht.

In 2004 zal de implementatie plaatsvinden van de richtlijn voor de energiebelasting die tot stand is gekomen in 2003.

Bij de totstandkoming hiervan is afgesproken dat de Raad zich op basis van een voorstel van de Europese Commissie zal buigen over belastingmaatregelen ter begeleiding van de toekomstige toepassing van een Europese regeling voor CO₂-emissiehandel met het oog op voorkoming van dubbele heffing.

Op BTW-gebied is de verwachting voor 2004 dat de Europese Commissie een groot aantal richtlijnvoorstellen bij de Raad zal indienen; het betreft i.c. niet alleen voorstellen die nu al ter tafel liggen, bijvoorbeeld een nieuwe regeling voor de BTW-behandeling van postdiensten, maar ook nieuwe voorstellen die de Europese Commissie heeft aangekondigd, te weten een nieuwe regeling voor de reikwijdte van de verlaagde tarieven op goederen en diensten alsmede een nieuw regime voor de bepaling van de plaats van dienst in de BTW. Nederland zal afhankelijk van de feitelijke situatie een keuze maken met betrekking tot de dossiers die tijdens het voorzitterschap op de agenda worden geplaatst.

De Europese Commissie heeft in 2002 een mededeling gepubliceerd over de belastingheffing op personenauto's in de Europese Unie. Afhankelijk van de opstelling van de lidstaten zal de Commissie in 2004 komen met nadere voorstellen op dit gebied. Er moet rekening mee worden gehouden dat die voorstellen worden gepresenteerd tijdens het Nederlandse voorzitterschap.

Voorts streeft de Europese Commissie ernaar gebleken knelpunten in de uit 1992 daterende Europese accijnswetgeving aan te pakken. De Commissie heeft aangekondigd met een voorstel op dit terrein te komen. Afhankelijk van het voorstel en het verloop van de discussie met de lidstaten daarover, zal dit in 2004 nadere besluitvorming vereisen.

3. Douane (nationaal)

Mede naar aanleiding van opmerkingen van de Algemene Rekenkamer zal een voorstel worden ingediend om de nationale douanewetgeving dusdanig in te richten dat een algemene wet tot stand komt die ziet op de fiscale- en niet-fiscale taken van de douane. Een en ander in het kader van het streven wetgeving transparanter te maken alsmede een betere handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het douanetoezicht op goederen te bereiken. Thans zijn de bevoegdheden van de douane in vele verschillende wetten geregeld. Dit leidt tot onduidelijkheden bij de uitvoering van deze wetten en verdragen inzake internationale administratieve bijstand. Met de beoogde wet zullen deze bevoegdheden onder één noemer worden gebracht.

4. Douane (Europese Unie)

De communautaire douanewetgeving zal naar verwachting in 2004 een majeure wijziging ondergaan. Beoogd wordt de communautaire douanewetgeving enerzijds een betere aansluiting te geven op de ontwikkelingen op het terrein van informatietechnologie – in het kader van de strategie inzake «Electronic Customs» – anderzijds om een aantal vereenvoudigingen door te voeren in de diverse douaneregelingen.

Voorts zal in het jaar 2004 het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie ook op het gebied van de douaneaangelegenheden een aanzienlijk beslag leggen. De inzet zal vooral gericht zijn op het functioneren van de douane-unie na de uitbreiding, onder andere de controle aan de nieuwe buitengrens en de operationalisering van het acquis door de nieuwe Lidstaten.

5. Douane (mondiaal)

Na de aanslagen in september 2001 in de Verenigde Staten heeft de Wereld Douane Organisatie een resolutie aangenomen die zich richt op de beveiliging van de internationale handelsketen tegen terroristische aanslagen en andere criminaliteit zonder dat daarbij de voordelen van handelsfacilitatie in het gedrang komen. De afspraken gemaakt op het niveau van de Wereld Douane Organisatie moeten uitgewerkt worden in regionaal verband, bijvoorbeeld de Europese Unie, of op nationaal niveau. Voor de wetgevende activiteiten op het terrein van de douane betekent het dat er een juridische basis ontwikkeld moet worden teneinde vooraf op elektronische wijze informatie te kunnen ontvangen over op het douanegebied van de Europese Unie binnenkomende en daaruit vertrekkende zendingen, alsmede over de overige gegevens die in dat verband relevant zijn en de mogelijkheid tot uitwisseling van die informatie met andere douanediensten in de wereld.

6. Belastingverdragen

Volgend op de verwachte afronding van de herziening van het belastingverdrag met de Verenigde Staten in de tweede helft van 2003, zal in 2004 de nadruk liggen op de gedeeltelijke of volledige herziening van een aantal bestaande belastingverdragen met belangrijke handelspartners van Nederland. Naar verwachting kan de verdragsherziening met het Verenigd Koninkrijk en de volledige herziening van het verdrag met Duitsland worden afgerond. Hiernaast is het streven gericht op actieve participatie in OESO- en EU-verband.

In 2003 is bovendien een start gemaakt met de herziening van de notitie «Uitgangspunten van het beleid op het terrein van internationaal (fiscaal) verdragenrecht». Rekening houdend met het intensieve onderhandelingsprogramma dat wordt verwacht vanaf de zomer van 2003 en het tijdsbeslag dat een dergelijke herziening vergt, is de verwachting dat deze herziening eind 2004 kan worden afgerond en kan worden aangeboden aan de Tweede Kamer.

Evaluatieonderzoek

Op nationaal niveau spelen de ontwikkeling en aanpassing van fiscale wet- en regelgeving een cruciale rol bij de invulling van de hiervoor weergegeven operationele doelstelling. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om aspecten van rechtmatigheid en samenhangende wetopbouw, maar ook om een scherp oog voor economische gevolgen van wetgeving. Regelmatig vindt monitoring en evaluatie van wetgeving plaats. Eventuele aanpassingen van wetgeving komen uiteindelijk deels terug in het jaarlijkse belastingplan en deels in andere beleidstrajecten.

Voor het monitoren van de mate waarin de operationele doelstelling wordt bereikt en van de daarmee samenhangende uitgaven wordt gebruik gemaakt van de volgende prestatiegegevens en evaluatieonderzoeken:

• De doelmatigheid en de micro- en macro-economische doorwerking van wetgevings- en beleidsmaatregelen worden regelmatig geanalyseerd en geëvalueerd. De evaluatie van de belastingherziening 2001 (inclusief de vermogensrendementsheffing) zal onder meer aandacht schenken aan deze aspecten. In 2003 is een deel van deze evaluatie afgerond, de rest volgt uiterlijk in 2005. In 2003 worden verder afgerond de Evaluatie van de wet BTW op beleggingsgoud en de Evaluatie Wet fiscale infrastructuur. De afronding van de Evaluatie aandelenoptieregeling is voor 2004 gepland.

• Het genereren van inkomsten wordt verantwoord in bijlage 3 van de Miljoenennota. Daar wordt een overzicht gegeven van de ramingen en realisaties van de belastingopbrengst en een analyse van de ontwikkeling in de ontvangsten.

• In bijlage 5 van de Miljoenennota wordt een overzicht gegeven van het met de belastinguitgaven gemoeide budgettaire beslag. De prestatiegegevens inzake de maatschappelijke economische effecten van de belastinguitgaven (outcome) worden vermeld in de begrotingen van de vakdepartementen, voor zover sprake is van een directe relatie tussen belastinguitgaven en de in die begrotingen opgenomen beleidsartikelen.

3.1.2.2 Operationele doelstelling 2

Belastingplichtigen dienstverlening aanbieden op de manier die hen past.

Het bevorderen van de compliance van belastingplichtigen start met tevredenheid bij de belastingplichtigen over de dienstverlening van de Belastingdienst. De dienstverlening van de Belastingdienst is er op gericht om vooraf zo duidelijk te zijn dat belastingplichtigen zonder hulp of extra uitleg hun verplichtingen kunnen nakomen.

Bij de dienstverlening van de Belastingdienst kan worden gedacht aan het zorgdragen voor begrijpelijke (elektronische) aangiftebiljetten, toelichtingen, brieven, aanslagen, brochures en advertenties maar ook aan goede bereikbaarheid en informatieverstrekking. De informatieverstrekking kan zowel reactief als pro-actief zijn, maar is wel steeds gericht op bij de klant levende vragen. Verder kan bij de dienstverlening worden gedacht aan het mogelijk maken van elektronische aangiften en aan een snelle teruggaaf van te veel betaalde of te veel ingehouden belasting.

Effectindicatoren/evaluatieonderzoek

De mate van klanttevredenheid wordt jaarlijks gemeten in de zogenoemde Fiscale Monitor. In het kader van dit evaluatieonderzoek wordt een enquête gehouden onder een representatieve steekproef van belastingplichtigen en belastingadviseurs naar de door hen ervaren duidelijkheid van de correspondentie van de Belastingdienst, bereikbaarheid van de Belastingdienst, de mate waarin gemaakte afspraken worden nagekomen en snelheid van afhandeling.

Toelichting

De verwachting is dat de eerste twee effectindicatoren een relatief constant niveau laten zien ten opzichte van het jaar 2002. De door de klant ervaren telefonische bereikbaarheid van de Belastingdienst wordt echter naar verwachting reeds in 2003 negatief beïnvloed door de in 2003 ingezette daling van het percentage afgehandelde telefoongesprekken (zie Tabel 3). Dit naar aanleiding van de – met ingang van 2003 – betrachte versobering in de dienstverlening (o.a. door het niet meer inzetten van uitzendkrachten). Het operationeel worden van de callcenters in 2004 zal naar verwachting nog niet in 2004 maar vermoedelijk pas daarna een positief effect sorteren op de door de klant ervaren telefonische bereikbaarheid. Eventuele aanloopproblemen met de callcenters kunnen wel reeds in 2004 een negatief effect hebben op de door de klanten ervaren mate waarin afspraken worden nagekomen.

Activiteiten en beleidsintenties

Voor de komende jaren zijn in het kader van deze doelstelling de volgende beleidsintenties en activiteiten geformuleerd.

1. Stimulering van het gebruik van de meest efficiënte kanalen

De Belastingdienst verstrekt informatie aan belastingplichtigen en overige geïnteresseerden via verschillende kanalen. Dit kan telefonisch zijn, maar ook schriftelijk, fysiek of elektronisch. De Belastingdienst bevordert de komende jaren het gebruik van de meest efficiënte kanalen, te weten internet en telefonie (inclusief de bestellijn). Dit vindt plaats door middel van ondersteunende communicatie richting klant en verwijzingen in allerlei vormen van communicatie met de klant naar deze kanalen. De kanalen telefonie en internet moeten daarnaast zo aantrekkelijk mogelijk worden gemaakt onder meer door voldoende klantinformatie beschikbaar te hebben.

2. Telefonische dienstverlening met lagere kosten en hetzelfde serviceniveau

De Belastingdienst streeft naar continuering van het serviceniveau via het telefonische kanaal met minder kosten. Dit wordt onder andere bewerkstelligd door de vorming van één ingang voor de telefonische dienstverlening waarbij het aanbod zo veel mogelijk wordt behandeld door een virtueel callcenter met een goede verbinding naar de back office. Onderzocht worden voorts de invoering van betaald telefoneren en aanpassing van de openstellingstijden van de telefonische dienstverlening.

Outputindicatoren

De outputindicatoren geven een beeld van de prestaties van de Belastingdienst op het terrein van de dienstverlening. Het zijn indicatoren die de Belastingdienst gebruikt bij de besturing van het primaire proces. Er kunnen dus ook streefwaarden aan worden verbonden. Gekozen is voor een drietal indicatoren, te weten de fiscale kwaliteitsindex (FIX), het percentage afgehandelde telefonische vragen en de doorlooptijd van aangiften en bezwaarschriften. Met behulp van de fiscale kwaliteitsindex kan een beeld worden gekregen van de kwaliteit van de rechtstoepassing. De index geeft ook een beeld van de mate waarin wet- en regelgeving op een uniforme wijze wordt uitgevoerd (eenheid van beleid en uitvoering). Het percentage afgehandelde telefoongesprekken geeft een beeld over de toegankelijkheid van de Belastingdienst. Tijdigheid van afdoen van aangiften en bezwaar geeft een indicatie over de snelheid van de dienstverlening.

Toelichting

De fiscale kwaliteitsindex laat een stijgende lijn zien. Gestreefd wordt naar een verdere stijging in 2004. Het percentage afgehandelde telefoongesprekken verslechtert in de loop van 2003 ten opzichte van 2002. Dit in verband met de in 2003 ingezette versobering van de dienstverlening. Er wordt naar gestreefd het percentage in 2004 niet verder te laten verslechteren. Al een aantal jaren wordt een redelijk constant percentage aangiften en bezwaarschriften IB en Vpb volgens de tijdnorm afgehandeld. Aangezien hier weinig fluctuatie wordt verwacht, wordt specifieke aandacht niet nodig geacht.

Evaluatieonderzoek

De fiscale kwaliteitsindex wordt ieder jaar berekend op basis van de uitkomsten van een evaluatieonderzoek naar de toepassing van de wet- en regelgeving bij de zes «grote» middelen, te weten de douanerechten, accijns, inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting, omzetbelasting en loonbelasting. Voor de overige «kleine» middelen wordt dit onderzoek uitgevoerd in de vijfjarige cyclus van de audits kleine middelen.

3.1.2.3 Operationele doelstelling 3

Bevorderen dat belastingplichtigen hun belastingverplichtingen nakomen.

De toezichts- en opsporingsfunctie van de Belastingdienst is gericht op de feitelijke handhaving van de belastingwetgeving volgens het rechtsgelijkheidsbeginsel. In de toezichtsfunctie wordt beoordeeld of en in hoeverre belastingplichtigen voldoen aan hun wettelijke verplichtingen. Door middel van toezicht en opsporing wordt het niet nakomen van deze verplichtingen gecorrigeerd. Risicogericht toezicht betekent dat vooraf bepaald wordt waar het risico van non-compliant gedrag van belastingplichtigen het grootst is. Het sluitstuk van het toezicht vormt de opsporing en de strafrechtelijke vervolging. Binnen de Belastingdienst vervult de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst-Economische Controledienst (FIOD-ECD) de opsporingsfunctie op het terrein van de fiscale en niet-fiscale (financieel-economische) fraude.

Naast de feitelijke resultaten gaat er ook een preventieve werking uit van toezicht en opsporing, die de compliance van belastingplichtigen bevordert. Het geheel van toezichts- en opsporingsactiviteiten van de Belastingdienst is er daarom mede op gericht dat belastingplichtigen het risico dat hun non-compliance wordt ontdekt als groot ervaren. Dit geldt ook voor de reeds in de ontwerpfase van de belastingwetgeving uitgevoerde toets of de wetgeving zodanig is vormgegeven dat misbruik en oneigenlijk gebruik zo veel mogelijk wordt voorkomen. Vooral de controleerbaarheid van de uitvoering van de regelgeving is daarbij een aandachtspunt.

Tenslotte ziet de Belastingdienst er op toe dat belastingplichtigen de verschuldigde bedragen ook daadwerkelijk en tijdig betalen. Indien noodzakelijk gaat de Belastingdienst over tot dwanginvorde-ringsmaatregelen.

Effectindicatoren/evaluatieonderzoek

De mate waarin de belastingplichtigen aan hun verplichtingen voldoen is mede het resultaat van de mate waarin belastingplichtigen zelf beleven dat het toezichtsproces van de Belastingdienst effectief is. In het kader van de jaarlijkse Fiscale Monitor wordt daarom gemeten wat de door belastingplichtigen ervaren kans is dat de Belastingdienst ontdekt dat de belastingplichtige in een aangifte onjuiste informatie opgeeft. Deze kans wordt gemeten onder meerdere groepen belastingplichtigen (particulieren, ondernemers) en onder fiscale adviseurs. De effectindicator is een gemiddelde van deze groepen. In 2002 dacht (over alle doelgroepen samen) rond de 80% dat het op zijn minst tamelijk waarschijnlijk is dat de Belastingdienst onjuist opgegeven informatie ontdekt.

Het huidige beleid is om de effectiviteit van het toezicht te verhogen door de aandacht via risicoweging en -selectie meer te richten op de risicovolle posten. Hierdoor wordt naar verwachting de ervaren kans op ontdekking in de komende jaren in positieve zin beïnvloed. Daarnaast wordt verondersteld dat het aantal meldingen in de media over de fraudebestrijdingswerkzaamheden en -resultaten van de (FIOD-ECD) een positieve uitwerking heeft op de ervaren kans op ontdekking en daarmee op het gedrag van belastingplichtigen. De verwachting is dat dit aantal in 2004 gelijk zal blijven.

Activiteiten en beleidsintenties

Voor de komende jaren zijn wat deze doelstelling betreft de volgende activiteiten en beleidsintenties geformuleerd:

1. Door middel van de met ingang van belastingjaar 2004 te verplichten gestructureerde winstaangifte (elektronisch) is naast een efficiëntere verwerking een betere risicoselectie mogelijk; er kan een groter aantal winstposten automatisch worden afgedaan, hetgeen weer ten goede komt aan de behandelcapaciteit voor het intensieve toezicht (de behandeling van de aangiften door de Belastingdienstmedewerker). De desbetreffende wetgeving zal terzake moeten worden aangepast.

2. De Douane wil het aangifteproces nog meer digitaliseren en papierloos maken. Hierdoor wordt het doen van aangiften en het behandelen van de aangifte zowel voor de Douane als voor het bedrijfsleven eenvoudiger, efficiënter en minder fraudegevoelig. Bij het douanetoezicht op de in- en uitgaande goederenstroom wordt steeds meer gebruik gemaakt van technische hulpmiddelen zoals scantechnieken. Voor doorvoeraangiften wordt een nieuw elektronisch aangifteverwerkingssysteem ingevoerd (New computerized transit system, NCTS).

3. In de opsporing wordt de aandacht verschoven naar de grotere zaken en wordt meer themagericht gewerkt. De internationale fraudebestrijding wordt verbeterd door het bundelen van kennis, het uitwisselen van gegevens en samenwerking met Interpol, Europol en diverse lidstaten van de Europese Unie.

4. Het (dwang)invorderingsproces wordt de komende jaren doelmatiger ingericht. In de jaren 2006 en 2007 moet de herinrichting zijn gerealiseerd. Voorbereid worden onder meer de volgende maatregelen:

– het maken van een risicogericht klantbeeld dat is samengesteld uit persoonsinformatie, verhaalsinformatie en een risicoprofiel;

– de uitbreiding van de mogelijkheden om door middel van een doorlopende incassomachtiging te betalen;

– het eenvoudiger verkrijgen van ontbrekende betalingsgegevens;

– het inbouwen van een (voor de belastingplichtige kostenloze) betalingsherinnering vóór de aanmaning;

– onderzoek en pilots ten behoeve van de instelling van een callcenter voor belastingplichtigen met betalingsproblemen;

– het betekenen van dwangbevelen per post en op digitale wijze.

Outputindicatoren

De outputindicatoren geven een beeld van de prestaties van de Belastingdienst op het terrein van het toezicht, de opsporing en de invordering. Het zijn indicatoren die in de Belastingdienst bij de besturing van het primaire proces worden gehanteerd. Er kunnen dus ook streefwaarden aan worden verbonden.

Gekozen is voor negen indicatoren die een beeld geven van de resultaten van het toezichts- en opsporingsproces van de Belastingdienst, te weten het gemiddelde correctiepercentage inkomstenbelasting (IB) en vennootschapsbelasting (Vpb), de correctiebedragen IB en Vpb, het percentage nihilscores bij de veldtoetsingen, de zichtbaarheid van de Douane (uitgedrukt in het aantal uren mobiel toezicht, ambulante controles, toezicht buitengrens en passagierscontroles) en de correctiepercentages Douane op respectievelijk fysieke controles in- en uitvoer, mobiel toezicht/ ambulante controles en administratieve controles en tenslotte het percentage processen-verbaal dat tot een veroordeling dan wel een transactie leidt. Daarnaast geven drie indicatoren een beeld van de resultaten die de Belastingdienst boekt op het terrein van de (dwang)invordering, te weten de achterstand invordering, vorderingen ouder dan 1 jaar en het bedrag dat uiteindelijk oninbaar wordt geleden. Deze drie indicatoren worden uitgedrukt in een percentage, waarvoor geldt dat een stijging een verslechtering in de (dwang)invordering inhoudt.

De outputindicatoren zijn gekozen omdat er een verondersteld verband is met het uiteindelijk aangifte- en betalingsgedrag van belastingplichtigen. Een effectief toezicht (hoge correctiepercentages en -bedragen, weinig nihilscores) draagt bij aan positief gedrag. Maar ook de zichtbaarheid van de Belastingdienst, bijvoorbeeld in het toezicht van de Douane, is daarop van invloed. Hierbij moet worden bedacht dat de uitkomsten niet alleen door de Belastingdienst beïnvloed worden, maar ook door exogene factoren, zoals de stand van de economie.

Toelichting

Het gemiddelde correctiepercentage IB en Vpb (het aantal correcties in verhouding tot het aantal definitieve aanslagen) daalt de komende jaren vermoedelijk licht. Het aantal aanslagen zal namelijk door de stelselwijziging IB 2001 en verbeteringen in de automatische verwerking van aangiften, blijven stijgen, terwijl het aantal correcties min of meer stabiel zal blijven.

De totale correctiebedragen IB en Vpb laten naar verwachting een lichte stijging zien. Dit is het gevolg van het beleid om de aandacht via risicoweging en -selectie meer te richten op de risicovolle posten.

Bij de Douane zullen de verbeteringen in de risicoselectie in de komende jaren leiden tot een verhoging van de correctiepercentages. De drie kengetallen, die betrekking hebben op de correctiepercentages, dekken het grootste deel af van het toezicht dat de Douane uitoefent. De Douane zal meer zichtbaar worden voor bedrijven en burgers. In de administratieve processen worden efficiencyvoordelen geboekt na de invoering van NCTS, waardoor meer ruimte voor toezicht ontstaat.

De afgelopen jaren schommelt het percentage processen-verbaal dat leidt tot veroordeling/transactie tussen de 70% en 80%. Voor 2003 en 2004 wordt een groei nagestreefd. Het percentage van 79% voor 2002 geldt hierbij als basis. Het percentage processen-verbaal dat tot veroordeling/transactie leidt, is uitgedrukt ten opzichte van de jaarproductie van het OM (op basis van door de FIOD-ECD aangeleverde processen-verbaal).

De resultaten op het gebied van de (dwang)invordering worden enerzijds beïnvloed door de gevolgen van de teruglopende economie en anderzijds door de effecten van de maatregelen die worden genomen om te komen tot een doelmatiger invordering. Als gevolg van de tegenvallende economische ontwikkeling voldoen steeds minder bedrijven en particulieren aan hun verplichtingen.

Dit leidt tot een toename van het in te vorderen bedrag en, in het uiterste geval, tot een toename van de oninbaar geleden vorderingen. Door de doelmatiger inrichting van het invorderingsproces wordt de instroom van nieuwe invorderingsgevallen beperkt. Zo zal de betalingsherinnering leiden tot een stroom betalingen waarvoor geen dwangmaatregelen meer nodig zijn. De groei van het in te vorderen bedrag wordt hierdoor gematigd. Tevens zal bij een doelmatiger invorderingsproces tijdelijk sprake zijn van een toename van het percentage vorderingen ouder danéén jaar, omdat de hoeveelheid nieuwe vorderingen afneemt. In latere jaren herstelt dat beeld zich.

Evaluatieonderzoek

Er wordt niet alleen op de output gestuurd maar ook op de uitvoering van de fiscale regelgeving. In dat kader heeft het mogelijk optreden van onvoorziene knelpunten op het terrein van misbruik en oneigenlijk gebruik alsmede handhaafbaarheid na de invoering van de fiscale regelgeving de aandacht. Het signaleren van dergelijke knelpunten is voor een deel een spontaan proces, waarbij in de praktijk geconstateerde knelpunten met betrekking tot de vormgeving van de regelgeving – doorgaans via zogenoemde kennisgroepen van de Belastingdienst – worden gemeld aan de betrokken beleidsdirecties van het ministerie. Een andere benadering voor het signaleren van deze knelpunten is de periodieke toetsing van de bestaande fiscale regelgeving door middel van signaaltoetsen en evaluatieonderzoeken. Zo wordt in 2003 de Evaluatie Wet bestuurlijke boeten afgerond. In signaaltoetsen worden bepaalde signalen uit de samenleving over mogelijke problemen bij de uitvoering van regelgeving onderzocht.

In de audits «kleine» middelen wordt -naast informatie over de fiscaal-technische kwaliteit van de toepassing van regelgeving- informatie gegeven over de borging van de kwaliteit van de processen. Ook de invorderingsprocessen worden daarin meegenomen.

3.1.2.4 Operationele doelstelling 4

Een bijdrage leveren aan de bescherming van de samenleving tegen ongewenste goederen en diensten

Naast fiscaal toezicht voert de Belastingdienst op een aantal niet-fiscale terreinen toezichts- en opsporingstaken uit. Deze taken hebben tot doel de samenleving te beschermen tegen ongewenste goederen en diensten. Zo controleert de Douane de goederenstromen die het land binnenkomen, worden doorgevoerd en/of het land verlaten op niet-fiscale aspecten, zoals op het terrein van de veiligheid en de gezondheid. De FIOD-ECD heeft een toezichts- en opsporingstaak op onder andere de terreinen van het intellectuele eigendom, de financiële integriteit en de goederenfraude. Hoewel deze activiteiten voornamelijk worden uitgevoerd in het kader van beleidsdoelstellingen van andere departementen ziet de Belastingdienst ze als een onlosmakelijk onderdeel van zijn primaire processen.

Effectindicator

Er is geen effectindicator geformuleerd voor deze doelstelling.

Activiteiten en beleidsintenties

Voor de komende jaren zijn de volgende beleidsintenties geformuleerd.

1. De Douane zal het toezicht op de uitgaande goederenstroom intensiveren, zowel om een bijdrage te leveren aan de internationale veiligheid als om vooral criminele stromen te detecteren en tegen te gaan. Deze intensivering gebeurt in nauwe samenwerking met andere handhavingsdiensten.

2. De Douane neemt deel aan initiatieven gericht op versterking van de integriteit en veiligheid van havens en luchthavens.

3. Op het terrein van de niet-fiscale douanetaken worden handhavingsarrangementen afgesloten met betrokken departementen waarin het niveau van toezicht is vastgelegd.

Outputindicatoren

De outputindicatoren geven een beeld van de prestaties van de Belastingdienst op het terrein van het niet-fiscale toezicht en de opsporing. De Belastingdienst hanteert deze indicatoren ook intern bij de besturing van het primaire proces. Gekozen is voor een viertal indicatoren, te weten het aantal ladingscancontroles in de havens en op Schiphol, het aantal processen-verbaal en bevindingen van de Douane op NFD-gebied1, het aantal door de Douane aangeleverde NFD-zaken dat door de FIOD-ECD in opsporing is genomen en het aandeel van de processen-verbaal van de FIOD-ECD die betrekking hebben op de Financieel-Economische taken van de FIOD-ECD.

Toelichting

Door de ladingscancontroles is de Douane in staat om meer containers te controleren dan op de traditionele manier. Een hogere controledichtheid draagt bij aan de bescherming van de samenleving voor ongewenste goederen; het aantal scancontroles (62 780 in 2002) is daarmee een maat voor de bescherming van de samenleving. Tegelijkertijd is het aantal scancontroles ook aan grenzen gebonden, om de concurrentiepositie van de Nederlandse havens niet in gevaar te brengen. Hierover vindt Europese afstemming plaats.

De Douane stelt zich ten doel om de prestaties op het gebied van niet-fiscale douanetaken verder te verbeteren. Dat gebeurt o.a. door op dit gebied de risicoselectie te verbeteren, maar ook door meer aandacht dan tot nu toe voor niet-fiscale Douanetaken en door het afsluiten van handhavingsarrangementen met opdrachtgevers. Dit moet leiden tot een stijging van het aantal processen-verbaal en bevindingen (7 594 in 2002). De zwaardere zaken worden aan de FIOD-ECD doorgegeven; het aantal zaken dat de FIOD-ECD in behandeling neemt is een maat voor het resultaat van het NFD-toezicht door de Douane.

Omdat de FIOD-ECD zich sterker dan voorheen gaat richten op de bestrijding van fraude in het maatschappelijk verkeer, is de verwachting dat het aantal financieel-economische (niet-fiscale) zaken zal toenemen. Het streven is om het aandeel van de financieel-economische zaken in het totaal aantal zaken (financieel-economische en fiscale) van de FIOD-ECD met 10 procentpunt per jaar te laten toenemen.

Evaluatieonderzoek

In de vijfjarige cyclus van de audits «kleine» middelen vindt evaluatieonderzoek plaats naar de kwaliteit van de toepassing van de wet- en regelgeving met betrekking tot de niet-fiscale douanetaken.

3.1.2.5 Doelmatige bedrijfsvoering

Zoals in de inleiding al is opgemerkt is een doelmatige bedrijfsvoering uitgangspunt bij de realisatie van de operationele doelstellingen van de Belastingdienst. Daartoe maakt de Belastingdienst in toenemende mate gebruik van ICT-toepassingen met behulp waarvan informatiestromen op een snelle en efficiënte wijze worden verwerkt. Grofweg worden alle processen in de organisatie waarin substantiële informatiestromen verwerkt worden, behalve daar waar fiscale kennis nodig is voor de behandeling van de informatiestroom, tot de massale processen gerekend. Door een efficiënte verwerking en selectie van informatie in de massale processen ontstaat meer ruimte voor gericht toezicht en een goede dienstverlening. De massale processen leveren daarmee een belangrijke bijdrage aan de operationele doelstellingen.

In het algemeen kan gesteld worden dat de massale processen de snelheid (in termen van doorlooptijden), de kwaliteit (minder administratieve fouten, uniforme behandeling) en de doelmatigheid van het gehele primaire proces van de Belastingdienst verhogen.

De Belastingdienst heeft per 1 januari 2004 de agentschapstatus aangevraagd. Dit betekent onder andere dat bij het bepalen van de hoogte van de budgetten afspraken worden gemaakt over de productdoelstellingen in relatie tot genormeerde kostprijzen. Met de ontwikkeling van de kostprijzen op productclusterniveau is feitelijk een nieuwe doelmatigheidsindicator (ter vervanging van de kengetallen volume- en arbeidsproductiviteit) gecreëerd. In dit verband wordt verwezen naar de baten-lastenparagraaf van de Belastingdienst.

Overzicht prestatiegegevens en beleidsevaluatieonderzoeken per doelstelling

Toelichting

Gestreefd wordt naar een verdere stroomlijning en verbetering van de prioritering van fiscale evaluatieonderzoeken die betrekking hebben op de operationele doelstellingen. Een belangrijke voorwaarde daarvoor is dat – in aanvulling op de wettelijke verplichtingen en de toezeggingen aan het parlement op het gebied van evaluatieonderzoek – wordt gekomen tot een zodanige meerjarige pro-actieve planning (programmering) van evaluatieonderzoeken, dat daarmee de financiële, fiscale en politieke risico's evenwichtig worden afgedekt.

Hierbij moet wel worden aangetekend dat fiscale evaluatieonderzoeken het sluitstuk van het sturingsinstrumentarium zullen blijven, en dat het accent altijd op het direct bijsturen zal blijven liggen. Fiscale evaluatieonderzoeken zijn er meer op gericht om de werking van de – in het kader van de directe bijsturing gemaakte – afspraken te toetsen. Deze onderzoeken zijn er minder op gericht risico's op te sporen.

Naast de fiscale evaluatieonderzoeken worden -veelal intern gerichtebedrijfsvoeringsonderzoeken (audits en doorlichtingen) uitgevoerd. Deze onderzoeken richten zich op de afdekking van mogelijke logistieke en fiscaal-juridische risico's (waaronder die in de sfeer van misbruik en oneigenlijk gebruik) in de primaire, ondersteunende en veranderingsprocessen van de Belastingdienst. Daarnaast wordt gekeken naar mogelijke ondoelmatigheden in de processen. Bedrijfsvoeringsonderzoeken zijn vaak lastig te koppelen aan de operationele doelstellingen in de externe begroting. De planning van deze onderzoeken wordt in beginsel halfjaarlijks opgesteld en beperkt zich in de tijd -vanwege de dynamiek in de onderzoeksbehoefte en control op operationeel niveau- tot het volgende halve jaar.

De kwaliteit van de onderzoeken en indicatoren wordt permanent bewaakt door de opdrachtgevers door middel van een (marginale) toets of door de inschakeling van materiedeskundigen wordt voldaan aan de gestelde eisen op het gebied van betrouwbaarheid, validiteit en bruikbaarheid van de gegevens.

3.1.4 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

De strategische doelstellingen die zijn opgenomen in het beleidsartikel Belastingen worden uitgevoerd binnen de in de tabel opgenomen reeks apparaatsuitgaven. Met ingang van 1 januari 2004 is de Belastingdienst een baten lastendienst die valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën. De apparaatsuitgaven van de Belastingdienst worden toegelicht in de afzonderlijke baten-lasten begroting.

De programma-uitgaven onder doelstelling 4 omvatten vooral waarderingskosten op grond van de Wet Waardering Onroerende Zaken (WOZ). Bij de normering van de WOZ-kostenvergoeding per object is een zogenaamde vangnetregeling overeengekomen. Als de gemeenten over de periode 1999–2002 meer kosten hebben gemaakt dan de afgesproken norm kunnen zij een beroep doen op de vangnetregeling. Door nieuwe, geactualiseerde inzichten van de Waarderingskamer wordt voorzien dat een verschuiving optreedt van 2003 naar 2004. Bovendien wordt een tegenvaller voorzien van € 115 mln. in 2004. De indexatie van het WOZ-plafond betreft de gevolgen van de invoering van een kostenforfait van de totale WOZ-uitvoeringskosten.

De ontvangst van € 327,5 mln. is van boekhoudkundige-technische aard en is de consequentie van de baten-lastendienst status per 1–1-2004 van de Belastingdienst. OP de openingsbalans van de Belastingdienst wordt tegenover de lening van Financiën aan de Belastingdienst de overdracht van vermogensbeheer geactiveerd voor de boekwaarde. Er vindt nu als het ware een verrekening plaats voor de overdracht van vermogensbestanddelen van Financiën naar de Belastingdienst

De belastingontvangsten in de tabel budgettaire gevolgen zijn netto-ontvangsten na aftrek van de ontvangsten die ten behoeve van het gemeentefonds en provinciefonds worden afgezonderd op basis van de Financiële-verhoudingswet (Fvw).

De belastingontvangsten in de tabellen 1 en 2 van de verdiepingsbijlage zijn voor aftrek van de afzondering ten behoeve van het gemeente- en provinciefonds. In de onderstaande tabel staat de aansluiting van de Miljoenennota 2004 met de begroting IX-B. De nadere toelichting van de belastingontvangsten staat in de verdiepingsbijlage.

¹ Vanaf 2002 worden de afdrachten aan en ontvangsten van de eigen middelen van de Europese Unie op de Rijksbegroting verantwoord; voorheen werden deze buiten de rijksbegroting geboekt.

Budgetflexibiliteit

Toelichting

Van de totaal geraamde kasuitgaven betreft gemiddeld 80% apparaatsuitgaven. Van de geraamde programma-uitgaven heeft € 600 mln. betrekking op de raming voor uitgaven op het gebied van de heffing- en invorderingsrente, die een wettelijke grondslag hebben. Overigens staan hier ook renteontvangsten tegenover van € 775 mln.

3.2 Financiële Markten

3.2.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het zorgdragen voor wet- en regelgeving en beleid ter bevordering van goed functionerende en internationaal concurrerende financiële markten.

De dynamiek in de financiële sector vergt een alerte overheid. Het overheidsbeleid richt zich primair op het zorgdragen voor adequate wet- en regelgeving en beleid ter bevordering van goed functionerende en internationaal concurrerende financiële markten en vertrouwen in het financiële stelsel. De algemene doelstelling is opgesplitst in de volgende zes operationele doelstellingen:

1. toezicht op de financiële sector;

2. goed functionerende markt voor financiële diensten;

3. goede werking van effectenmarkten;

4. stabiel financieel stelsel;

5. integriteit van het financiële stelsel;

6. goed functionerend muntwezen.

De invulling van deze doelstellingen geschiedt onder andere aan de hand van beleidsnota's en wet- en regelgeving. Beleid, wet- en regelgeving voor het toezicht op de financiële marktsector worden zowel binnen Nederland als internationaal geformuleerd; een groot deel hiervan komt in de Europese Unie (EU) tot stand (zie ook veronderstellingen in effectbereiking). Daarbij wordt een belangrijke inbreng vanuit Nederland georganiseerd en vindt vervolgens implementatie in de Nederlandse context plaats. Voor 2004 is in het bijzonder het Nederlandse Voorzitterschap van de EU van belang. Dit biedt de gelegenheid om de Nederlandse inbreng op een aantal beleidspunten extra onder de aandacht te brengen in de EU.

Reductie van de administratieve lasten van het toezicht op de financiële marktsector

Al geruime tijd staan binnen het beleidsproces marktgerichtheid en kostenefficiëntie (inclusief indirecte kosten, waaronder administratieve lasten) voorop. De hervorming van het toezicht, het onderzoek naar de financiering van het toezicht en het verlagen van de administratieve lasten kunnen in dit kader worden genoemd. Ter verdere bevordering van de reductie van administratieve lasten zullen in 2004 initiatieven worden ondernomen. In het bijzonder die onderwerpen die hoge administratieve lasten met zich meebrengen zullen worden meegenomen, waarbij de marktpartijen actief worden betrokken.

Prestatiemeting

Voor de prestatiemeting van dit artikel in 2004 staat centraal het Financial Sector Assessment Program (FSAP) dat het Internationaal Monetair Fonds (IMF) in het derde en vierde kwartaal van 2003 en het eerste kwartaal van 2004 in Nederland zal uitvoeren. In het FSAP beoordeelt het IMF het financiële systeem van een lidstaat en beslaat in ieder geval de volgende terreinen: banken-, pensioen-, verzekerings-, en effectentoezicht, toezicht op het betalingsverkeer, beleid om witwassen en financiering van terrorisme tegen te gaan, de hervorming van het toezicht in Nederland, grote complexe financiële instellingen (inclusief corporate governance) en pensioenfondsen. Deze beoordeling houdt een algemene prestatiemeting voor het onderhavige beleidsartikel in en dekt de algemene doelstelling en de afzonderlijke operationele doelstellingen. Bovendien zijn voor de operationele doelstellingen 2 en 3 aanvullende prestatiegegevens geformuleerd. Ten slotte vindt op twee andere terreinen additionele prestatiemeting plaats:

• Wet- en regelgeving: Op het gebied van wet- en regelgeving wordt het aantal wetten en het gerealiseerde tijdpad gemeten. Hiervoor worden maandelijks overzichten van alle lopende wetvoorstellen, hun planningen en de motivering voor eventuele wijzigingen opgesteld. Van de wetsvoorstellen die in 2003 in voorbereiding of behandeling zijn, vragen in ieder geval twintig wetsvoorstellen ook in 2004 aandacht. Justitie, de toezichthouders en de Raad van State ontvangen een afschrift van de planningen en kunnen naar aanleiding daarvan opmerkingen maken. Voor de kwaliteitsborging van wetgeving is onder meer een platform wetgeving ingesteld die kwaliteitsborging bevordert en wettrajecten evalueert.

• Internationaal: Prestaties op internationaal terrein worden gemeten aan de hand van de mate en tijdsduur van implementatie van de internationale normen (met name Europese richtlijnen). De doorlooptijd van de implementatie in nationale regelgeving wordt op dezelfde wijze gemeten als de nationale regelgeving. Specifiek op internationaal terrein is in 2003 een bestuurlijk overleg met marktpartijen ingericht om het financiële bedrijfsleven een platform te bieden om wensen ten aanzien van een efficiënte werking van de interne EU-markt voor financiële dienstverlening (bancaire-, effecten- en verzekeringssectoren) kenbaar te maken.

Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Over het algemeen is er voor de meeste onderwerpen een beperkte relatie tussen beleid en programma-uitgaven. De programma-uitgaven worden met name besteed aan de uitvoerende taken (zoals muntwezen, vormgeving toezicht, integriteit, etc). Dit bemoeilijkt de meting of er effectief met middelen wordt omgegaan. De operationele doelstellingen 1 t/m 5 zijn in beperkte mate gekoppeld aan de inzet of uitgave van programmagelden, omdat veel werkzaamheden liggen op het gebied van ontwikkeling van wet- en regelgeving, coördinatie en uitvoering. Dat regelgeving wordt ingevoerd zegt niet noodzakelijk iets over de kwaliteit van de wetgeving. Kwaliteit van de regelgeving zal vooral moeten blijken uit evaluaties. In dit kader zullen de uitkomsten van de IMF FSAP-missie zeer bruikbaar zijn voor algemene toetsing. Dit geldt in het bijzonder voor operationele doelstelling 1 t/m 5. Voor wat betreft de beleidsmatige veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het beleid kan worden gemeld dat beleid en regelgeving voor het toezicht op de financiële marktsector zowel binnen Nederland als internationaal geformuleerd is. Een groot deel van het beleid en de regelgeving op het terrein van de financiële markten komt in de EU-onderhandelingen tot stand en is slechts beperkt beïnvloedbaar vanuit Nederland. Daarbij wordt een inbreng vanuit Nederland georganiseerd en vindt vervolgens implementatie in de Nederlandse context plaats. Met betrekking tot de werkzaamheden op regelgevend terrein en internationaal terrein dient te worden opgemerkt dat deze beperkingen kennen door de mate waarin zij onderhevig zijn aan externe invloeden die niet in de planning kunnen worden meegenomen, zoals ingrepen uit de politiek die tot vertraging of een andere prioriteitstelling kunnen leiden, alsmede internationale ontwikkelingen.

3.2.2 Operationele doelstellingen

3.2.2.1 Operationele doelstelling 1 Toezicht op de financiële sector

Een slagvaardige en effectieve institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële sector.

De dynamiek in de financiële marktsector (waaronder sectoroverstijgende ontwikkelingen en internationalisering) maakt een continue aandacht voor de doeltreffendheid, marktgerichtheid en efficiëntie van het toezicht noodzakelijk. Beleidsuitgangspunten zijn het voorkomen van overlap en lacunes in het toezicht en van toezichtarbitrage (waarbij marktpartijen zich op een bepaalde manier in de markt positioneren om de mate van toezicht waaraan zij blootstaan te beïnvloeden), alsmede het blijvend stimuleren van de concurrentiekracht van de Nederlandse financiële marktsector. Hervorming van het toezicht en van de toezichtwetgeving en de reductie van administratieve lasten zijn voor 2004 belangrijke aandachtspunten.

Hervorming toezicht en toezichtwetgeving

In 2002 is gestart met de hervorming van het toezicht op de financiële marktsector. De sectorale toezichtbenadering (met separaat toezicht op banken, verzekeraars en effecteninstellingen) is vervangen door een functionele benadering van het toezicht waarin met een scheiding van prudentiële en gedragsaspecten van het toezicht een eenduidige en gelijke aanpak voor de gehele financiële marktsector centraal staat. De kanteling van het toezicht van sectoraal naar functioneel kan aldus een noodzakelijke bijdrage leveren aan (i) doeltreffend toezicht gericht op financiële soliditeit en op gedrag van instellingen onderling alsmede richting consument, (ii) marktgericht toezicht geënt op concurrentiekracht van financiële instellingen en (iii) efficiënt toezicht met aandacht voor beheersing van administratieve lasten en toezichtlasten.

De herschikking van het toezicht heeft in eerste instantie grotendeels op basis van bestaande wetgeving vorm gekregen. Om de voordelen van het nieuwe model volledig tot hun recht te kunnen laten komen, wordt ook de huidige wetgevingstructuur gekanteld van sectoraal naar functioneel. In 2003 is hiermee begonnen en in 2004 krijgt de juridische implementatie van het nieuwe toezichtmodel zijn verdere beslag. Het streven is om de nieuwe wetgeving per 1 januari 2005 in te voeren.

Prestatiemeting

De prestatiemeting bij de hervorming van het toezicht vindt onder andere plaats door meting van de doorlooptijd van wet- en regelgeving en de FSAP evaluatie van het IMF (zie algemene beleidsdoelstelling). Verder zal de efficiëntie van het toezicht jaarlijks worden gemonitord aan de hand van de kosten van het toezicht in de begrotingen en verantwoordingen van de financiële toezichthouders. Hierbij wordt gestreefd naar een stabilisatie van de reële kosten van bestaande toezichttaken. Daarnaast vindt er een vijfjaarlijkse evaluatie van de financiële toezichthouders plaats. In deze evaluatie worden de doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van de toezichthouders geëvalueerd.

Daarnaast vindt monitoring plaats aan de hand van de omvang van administratieve lasten voor onder toezicht gestelden voortvloeiend uit toezichtwet- en regelgeving. Aan de hand van de onderzoeksresultaten van een in 2003 gehouden nulmeting van de administratieve lasten van het toezicht op de financiële marktsector zal een kostenmodel worden ontwikkeld waarmee de administratieve lasten van wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen worden doorgerekend en waarmee mogelijkheden voor kwantitatieve reductie van administratieve lasten inzichtelijk kunnen worden gemaakt.

3.2.2.2 Operationele doelstelling 2 Goed functionerende markten voor financiële diensten

Het bevorderen van goed functionerende markten voor financiële diensten en een goede positie van de consument door middel van het stellen van eisen aan het gedrag van financiële instellingen en andere marktpartijen.

Het beleid ten aanzien van de markt voor financiële diensten is gericht op de relaties tussen marktpartijen (van aanbieders met afnemers en tussen aanbieders onderling). Door het stellen van eisen aan het gedrag van financiële instellingen en andere marktpartijen wordt de kwaliteit van de dienstverlening bevorderd. Dit wordt onder meer bereikt door de transparantie van financiële producten en diensten te verbeteren en de betrouwbaarheid en deskundigheid van de financiële dienstverleners te borgen. Hierbij zijn de toegankelijkheid van de financiële markten en de mobiliteit van consumenten op deze markten belangrijk. Verder worden randvoorwaarden ontwikkeld voor een efficiënt en veilig betalingsverkeer. Voor 2004 is de Wet financiële dienstverlening (Wfd) een belangrijk aandachtspunt.

Wet financiële dienstverlening (Wfd)

Het wetsvoorstel Wfd, dat in februari 2003 ter consultatie aan de sector is voorgelegd, dient als kaderwet die gedragsregels bevat voor aanbieders, bemiddelaars en adviseurs terzake van financiële producten. Uitgangspunt bij het tot stand komen van dit wetsvoorstel was dat er sprake moest zijn van consistentie van gedragsregels tussen de verschillende sectoren binnen de financiële dienstverlening alsmede consistentie ten aanzien van de distributie van financiële producten. In de Wfd worden aldus de kwaliteitskenmerken van een goed financieel distributiekanaal verankerd: deskundigheid, betrouwbaarheid, zorgvuldig behandelen en informeren van consumenten, een goede bedrijfsvoering en financiële zekerheid. In de Wfd zijn tevens de Wet op het assurantiebemiddelingsbedrijf en de Wet op het consumentenkrediet geïntegreerd. Hiernaast zal, zodra het Richtlijnvoorstel consumentenkrediet van de Europese Commissie is goedgekeurd, worden gestart met de implementatie van deze richtlijn in de Wfd. Ook worden de richtlijnen Verkoop op afstand van financiële diensten en Verzekeringsbemiddeling in de Wfd geïmplementeerd.

Prestatiemeting

Naast de prestatiemeting opgenomen bij de algemene doelstelling (waaronder het onderzoek van het IMF) vindt aanvullende prestatiemeting bij deze doelstelling plaats voor de volgende onderdelen:

• Financiële Bijsluiter: Ter verbetering van de inzichtelijkheid en vergelijkbaarheid van complexe financiële producten is in 2002 de financiële bijsluiter verplicht geworden. In 2004 vindt een evaluatie van de financiële bijsluiter plaats. In deze evaluatie wordt ook inzicht gegeven in het aandeel consumenten voor wie de financiële bijsluiter complexe financiële producten inzichtelijker en beter vergelijkbaar maakt (prestatie-indicatoren uit de begroting 2003). De streefwaarde die daarbij geformuleerd is, is 75%.

• Betalingsverkeer: Eind 2003 wordt een verhuisservice ingevoerd die cliënten in de gelegenheid stelt op eenvoudige wijze over te stappen naar een andere bank. Een jaar na de invoering van de verhuisservice voor rekeninghouders zal deze worden geëvalueerd, mede met het oogpunt om te kunnen bezien of invoering van nummerportabiliteit, gegeven de hoge invoeringskosten, reële meerwaarde zou bieden.

*Het theoretisch maximum blijkt in een labaratoriumsituatie (in het kader van een NIPO-onderzoek naar voorbeelden van financiële bijsluiters) te liggen op respectievelijk 90 en 87%. Dit maximum is onder meer afhankelijk van het niveau en de kennis van consumenten.

3.2.2.3 Operationele doelstelling 3 Goede werking van effectenmarkten

Het bevorderen van een goede werking van effectenmarkten met als kernelementen een goed werkende infrastructuur, transparantie en adequate zeggenschapsstructuren binnen (beursgenoteerde) vennootschappen.

Het doel is het bevorderen van een transparante en integere werking van effectenmarkten, en het versterken van de positie van de beleggers vis-à-vis uitgevende instellingen, andere beleggers en de bewaarders van effecten. Beleggers moeten in staat worden gesteld om – vanuit hun eigen verantwoordelijkheid – geïnformeerd beleggingsbeslissingen te nemen. Dit wordt mede bereikt door het bevorderen van adequate zeggenschapsstructuren binnen vennootschappen («corporate governance»). Voor 2004 zijn corporate governance en het EU Actieplan Financiële Diensten in dit kader als belangrijkste aandachtspunten geformuleerd.

Corporate governance

Het vertrouwen in de financiële markten is cruciaal voor het goed functioneren van de financiële markten. Dit vertrouwen is recentelijk aangetast als gevolg van enkele schandalen. Het beleid op het gebied van corporate governance is gericht op het versterken van het vertrouwen in de financiële markten en in een eerlijke en integere gang van zaken binnen ondernemingen. Dit wordt mede bereikt door een duidelijk wettelijk kader te scheppen waarbinnen partijen dienen te handelen en tevens door richtinggevend te zijn, daar waar maatschappelijke partijen (aandeelhouders, commissarissen en bestuurders) zelf verantwoordelijkheid moeten nemen. Het wettelijk kader moet voortdurend scherp worden gesteld aan de ontwikkelingen op de financiële markten en, indien noodzakelijk, wordt nationale wetgeving aangepast danwel nieuwe wetgeving ontwikkeld. Daarnaast vindt ook implementatie van Europese richtlijnen plaats die erop gericht zijn het wettelijk kader in Europa dat geldt voor de financiële markten te harmoniseren. Bij het ontwikkelen van wet- en regelgeving moet er tevens aandacht bestaan voor de naleving daarvan. Naast het wettelijk kader zijn er bepaalde gedragsregels waaraan partijen zich moeten houden. In 2004 zal een nieuwe corporate governance code (van de commissie Tabaksblat) worden ingevoerd in Nederland met nieuwe gedragsregels voor en omgangsvormen tussen bestuurders, commissarissen en aandeelhouders. Naast het ontwikkelen van wet- en regelgeving dient er ook adequaat toezicht te worden gehouden op naleving hiervan.

In 2004 zullen de biedingsregels rond overnames en de regels ter bescherming van de minderheidsaandeelhouders in overnamesituaties worden gemoderniseerd. Dit gebeurt mede op basis van de eind 2003 te publiceren beleidsnota over herziening van de biedingsregels in het kader van de zogenoemde tweede fase van de Wet openbare biedingen op effecten en op basis van de implementatie van de Europese Richtlijn inzake overnamebiedingen (indien deze wordt aangenomen).Tevens zal er een nieuwe Wet melding zeggenschap en kapitaalbelang in beursgenoteerde vennootschappen (Wmz) in werking treden welke de huidige Wmz 1996 zal vervangen. Het wetsvoorstel stemmen op afstand, dat een oplossing moet bieden voor het probleem van het aandeelhoudersabsenteïsme (afwezigheid van aandeelhouders op aandeelhoudersvergaderingen, waardoor aandeelhouders niet of nauwelijks gebruik kunnen maken van de aan hen toekomende rechten), zal worden ingediend bij de Tweede Kamer. Daarnaast worden naar aanleiding van het actieplan «Modernising Company Law and Enhancing Corporate Governance in the European Union – A Plan to Move Forward» van de Europese Commissie in 2004 een aantal richtlijnvoorstellen verwacht, waarover onderhandelingen zullen worden gevoerd.

Op basis van de kabinetsstandpunten «Evaluatie accountantswetgeving» en «Introductie toezicht op verslaggeving van beursgenoteerde ondernemingen» zal wetgeving worden voorbereid opdat de AFM in 2004 toezicht gaat houden op accountants en op de financiële verslaggeving van beursgenoteerde ondernemingen. Ingegeven door de behoefte om de AFM éénduidiger en institutioneel sterker als gedragstoezichthouder voor de financiële markten te positioneren, en passend binnen de meest recente Europese ontwikkelingen, is inmiddels een geleidelijke vergroting van de rol van de AFM ingezet. Dit zal gebeuren door de implementatie van de volgende drie richtlijnen: de Richtlijn voorwetenschap en koersmanipulatie, de Prospectusrichtlijn en de Transparantierichtlijn. Met de komst van deze nieuwe EU-richtlijnen wordt het steeds belangrijker dat er een publiekrechtelijke onafhankelijke toezichthouder is die rechtstreeks samenwerkt en informatie uit kan wisselen met toezichthouders uit andere lidstaten. Het aanwijzen van één publieke toezichthouder voor gedragstoezicht bevordert een samenhangende en efficiënte uitoefening van de toezichttaken en betekent ook dat het wettelijke handhavings- en sanctieinstrumentarium van de AFM toegepast zal kunnen worden (waaronder het opleggen van dwangsommen en bestuurlijke boetes). Daarnaast wordt een coherente aanpak bevorderd en wordt een gelijk speelveld voor de verschillende onderdelen gecreëerd.

Actieplan Financiële Diensten

Uit het EU Actieplan Financiële Diensten, dat gericht is op de integratie van de Europese markt voor financiële dienstenverlening, komen een aantal richtlijnen voort. De nieuwe Richtlijn beleggingsdiensten beoogt een effectiever en meer up-to-date raamwerk te bieden ter bevordering van het grensoverschrijdend aanbieden van effectendiensten. Daarnaast wordt een regelgevend kader geschapen in verband met de concurrentie tussen verschillende handelsmechanismen. Het voorstel voor een nieuwe Transparantierichtlijn actualiseert de bestaande Richtlijn doorlopende verplichtingen en beoogt de informatieverschaffing te verbeteren en verregaander te harmoniseren om daarmee verdere integratie van de Europese effectenmarkten te bewerkstelligen. Voorts zal de implementatie van de nieuwe Prospectusrichtlijn worden voortgezet welke de huidige twee Prospectusrichtlijnen voor emissies op en buiten de beurs samenvoegt tot één richtlijn voor alle aanbod van effecten. De richtlijn beoogt het grensoverschrijdend aantrekken van kapitaal voor bedrijven te bevorderen en hierbij zorg te dragen voor een adequate beleggersbescherming. Daartoe worden hoogwaardige en vergaand geharmoniseerde eisen gesteld aan het te publiceren prospectus. De nieuwe Richtlijn marktmisbruik (voorwetenschap en marktmanipulatie) strekt tot uitbreiding en verdere aanscherping van de verbodsbepalingen, verdergaande harmonisatie in het toezicht, met als doel de integriteit van de Europese financiële markten te vergroten.

Prestatiemeting

Naast de prestatiemeting opgenomen bij de algemene doelstelling (waaronder het onderzoek van het IMF) vindt aanvullende prestatiemeting bij deze doelstelling plaats voor de volgende onderdelen:

• Rol algemene vergadering van aandeelhouders. In 2003 is een onderzoek gestart naar de rol van de algemene vergadering van aandeelhouders bij Nederlandse beursgenoteerde ondernemingen over de verslagperiode 1997–2001. Onderzocht wordt onder andere hoe hoog de opkomst is op de aandeelhoudersvergaderingen, de onderwerpen die worden besproken, het stemgedrag, het gebruik van stemvolmachten/proxy solicitation en de royering van certificaten in aandelen. Bekeken wordt of de wetgeving op het terrein van corporate governance heeft geleid tot een actievere participatie van aandeelhouders op de aandeelhoudersvergaderingen.

• Verslaggeving. Een evaluatie van het toezicht op verslaggeving zal naar verwachting 3 jaar na de inwerkingtreding van het volledige toezicht (dat wil zeggen het toezicht op de wettelijke verslaggevingregels inclusief de bepalingen die voortvloeien uit de IAS-verordening) plaatsvinden.

• Toezicht op accountants. De invoering van toezicht op accountants moet het vertrouwen in de accountant herwinnen in de perceptie van het maatschappelijk verkeer. Het aantal onderzochte misslagen van accountants in combinatie met het aantal voor de rechter gebrachte accountants geeft hiervan een indicatie. Na verloop van 3 jaar na de inwerkingtreding van de nieuwe accountantswet zal mede aan de hand van deze cijfers worden bezien of het beleid aangepast dient te worden.

3.2.2.4 Operationele doelstelling 4 Stabiel financieel stelsel

Het bevorderen van een stabiel financieel stelsel door de soliditeit van afzonderlijke instellingen te bevorderen, primair gericht op de interne bedrijfsvoering en de solvabiliteit.

Aan deze doelstelling wordt invulling gegeven door het verschaffen van een regelgevend kader voor een toezichtsysteem dat bewerkstelligt dat financiële instellingen de risico's inherent aan hun bedrijf adequaat beheersen door onder meer kapitaalbuffers af te stemmen op de omvang van de risico's en daarbij voldoende liquiditeit aanhouden. Voor 2004 zijn de nieuwe solvabiliteitseisen voor banken en verzekeraars en de Richtlijn harmonisatie toezicht op herverzekeraars belangrijke aandachtspunten.

Nieuwe solvabiliteitseisen voor banken en verzekeraars

Onder Nederlands voorzitterschap in 2004 wordt in Brussel verder onderhandeld over de op te stellen Europese richtlijnen voor nieuwe solvabiliteitseisen voor banken (Kapitaaltoereikendheidsrichtlijn naar aanleiding van Bazel II) en verzekeraars (Solvency II Richtlijn). Uitgangspunt bij beide trajecten is te komen tot een meer risicogeoriënteerd toezicht. Hierdoor zullen dezelfde risico's aan de banken- en verzekeringskant op dezelfde manier worden behandeld.

Richtlijn harmonisatie toezicht op herverzekeraars

Tevens zal onder Nederlands voorzitterschap de Richtlijn harmonisatie toezicht op herverzekeraars in de EU worden behandeld. Deze richtlijn heeft als doel het toezicht op herverzekeraars te harmoniseren.

Toezicht op financiële conglomeraten

De implementatie van eerdere beleidsvoornemens inzake het toezicht op financiële conglomeraten zal synchroon verlopen met de implementatie van de Europese Richtlijn voor toezicht op financiële conglomeraten. Beoogd wordt een aanvullend toezicht op financiële conglomeraten in het leven te roepen en het bestaande toezicht op groepen efficiënter te maken.

Liquidatie en sanering van verzekeraars en kredietinstellingen

De implementatie van de Europese richtlijnen inzake liquidatie en sanering van kredietinstellingen en van verzekeraars in respectievelijk de Wet toezicht kredietwezen 1992 en de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 vordert inmiddels gestaag. Doel is om de in de EU bestaande regels betreffende de internationale rechterlijke bevoegdheid, toepasselijk recht en de erkenning van een in een andere lidstaat geopende insolventieprocedure (zoals in Nederland het faillissement en de surseance van betaling) te harmoniseren.

Systeemstabiliteit

Ten aanzien van systeemstabiliteit wordt gewerkt aan explicitering van de taken, bevoegdheden en taakverdeling van de overheid, De Nederlandsche Bank (DNB) en de AFM. De bevoegdheden van DNB en de AFM ten aanzien van het toezicht op betalingssystemen en effectenafwikkelsystemen zijn thans indirect geregeld. Voornemen is om de bevoegdheden wettelijk te regelen in de Wet infrastructuur financiële markten (Wifm). De Wifm zal als apart deel in de nieuwe Wet op het financiële toezicht worden opgenomen en daarmee gelijktijdig in werking treden. Primaire doelstelling van de wettelijke regeling is het reduceren van de risico's die kunnen leiden tot systeemrisico.

Toezicht op clearinginstellingen

Er is een wetsvoorstel in voorbereiding dat het toezicht op zogeheten clearinginstellingen regelt, gelet op de spilfunctie die deze instellingen vervullen bij de effectenhandel en het belang van de stabiliteit daarvan. Ook de samenvoeging van de clearingactiviteiten van Euronext in Clearnet SA draagt bij aan de wenselijkheid van de wettelijke inkadering van bedoeld toezicht.

Verklaringen van geen bezwaar (vvgb) stelsel

Zoals vermeld in de brief van 10 december 1999 (Kamerstukken II 1999/00, 26 965, nr. 1) en de brief van 16 mei 2001 (Kamerstukken II 2000/01, 26 965, nr. 2) worden momenteel de bepalingen voor het verklaringen van geen bezwaar stelsel herzien, waarbij wordt gestreefd naar liberalisering en grotere efficiëntie van dit stelsel. Het voornaamste doel van deze herziening is om de administratieve lasten die voortvloeien uit het verklaringen van geen bezwaar stelsel te verminderen. Een wetsvoorstel hiertoe wordt momenteel voorbereid.

Prestatiemeting

Naast de prestatiemeting opgenomen bij de algemene doelstelling (waaronder het onderzoek van het IMF) vindt aanvullend prestatiemeting bij deze doelstelling plaats voor de volgende onderdelen:

• Risico-georiënteerd toezicht. De prestatie-indicator voor het risico-georiënteerd toezicht is de mate van omslag naar risico-georiënteerd toezicht, welke voortvloeit uit de Nota toezicht op financiële conglomeraten (Kamerstukken II 1999/00, 27 241, nr. 1). In 2001 is ten behoeve hiervan een nulmeting uitgevoerd. Per sector is onderzocht in hoeverre het prudentieel toezicht risico-georiënteerd is. In 2006 wordt een tweede meting gedaan, opdat geëvalueerd kan worden of de omslag naar risico-georiënteerd toezicht bereikt is. Daarnaast wordt er jaarlijks een voortgangsrapportage opgesteld. Kernvragen daarbij zijn of de verschillende bronnen van risico in financiële instellingen door risico-georiënteerde regulering beheerst worden en of banken en verzekeraars dezelfde hoeveelheid solvabiliteit moeten aanhouden voor soortgelijke risicocategorieën.

• Verklaringen van geen bezwaar (vvgb) stelsel. Door het herzien van de bepalingen voor het vvgb stelsel, zal de afgifte van vvgb's efficiënter verlopen, waardoor er minder afgegeven hoeven te worden. Het aantal afgegeven vvgb's is een prestatie-indicator voor de herziening van dit beleid. Het streven is om na de invoering van de wet binnen enkele jaren een daling van circa 20% te realiseren van het aantal afgegeven vvgb's. Voor 2004 is nu nog niet in te schatten wat de daling zal zijn, omdat dit afhankelijk is van het tijdstip van invoering van de wet. In onderstaande tabel is de ontwikkeling weergegeven van het aantal vvgb's dat is afgegeven door het ministerie van Financiën en de financiële toezichthouders gezamenlijk.

3.2.2.5 Operationele doelstelling 5 Integriteit van het financiële stelsel

Het bevorderen van de integriteit van het financiële stelsel door het stellen van randvoorwaarden voor onder meer anti-witwaswet- en regelgeving en voor het toezicht op de financiële sector.

De belangrijkste rol van het ministerie van Financiën bij het bevorderen van de integriteit van het financiële stelsel is zorg te dragen voor adequate wet-, regelgeving en beleid. Ontwikkelingen op witwasgebied moeten nauwlettend worden gevolgd, zodat hierop met beleid en regelgeving tijdig kan worden ingesprongen. De internationale standaarden voor de anti-witwasregelgeving, waaraan de Nederlandse regelgeving moet voldoen, worden door de Financial Action Task Force on moneylaundering (FATF) gezet. Adequate wet- en regelgeving houdt echter ook in dat de de bijdrage die het levert aan de integriteit van het financiële stelsel in balans staat met de lasten van de wet- en regelgeving voor het financiële stelsel. Overige accenten van het beleid zijn financiële sancties, het Financieel Expertisecentrum (FEC) en de handhaving:

– Financiële sancties zijn een belangrijk instrument bij de bestrijding van terrorismefinanciering. Financiën vervult een intermediaire rol bij de uitvoering van de financiële sancties. Financiën is de schakel tussen het financiële stelsel, het Ministerie van Buitenlandse Zaken als sanctie-autoriteit en de inlichtingen- en opsporingsdiensten.

– Voorts stimuleert Financiën in het kader van het FEC de uitwisseling van informatie tussen toezichthouders, opsporingsdiensten en OM. Deze informatie-uitwisseling dient ertoe bij te dragen dat de betrokken instanties effectiever kunnen optreden in zaken waarbij het financiële stelsel misbruikt wordt.

– Tot slot wil Financiën een bijdrage leveren aan de verbetering van de handhavingsketen toezicht-opsporing-vervolging door inzichtelijk te maken op welke wijze de betrokken instanties met handhavingsvraagstukken omgaan, welk instrumentarium passend is en welke resultaten hiermee bereikt worden.

Herziening Wet MOT en WID

De Wet Melding Ongebruikelijke Transacties (Wet MOT) en de Wet Identificatie bij dienstverlening (WID) worden herzien. Een belangrijk oogmerk bij de aanpassing van de Wet MOT is om de wassende stroom meldingen van ongebruikelijke transacties beheersbaar te maken. Zowel de meldende instellingen als politie en justitie worden hierdoor ontlast. Voorts is de FATF bezig met de herziening van de 40 FATF-aanbevelingen. Om te voldoen aan de FATF-vereisten ten aanzien van identificatie zal de WID worden aangepast in 2004.

Versterking handhavingsketen

Ten aanzien van de versterking van de handhavingsketen (toezicht-opsporing-vervolging) zullen in 2004 verdere verbeteringen plaats moeten vinden welke voornamelijk zullen bestaan uit het verfijnen van de diverse handhavingsmodellen en het meer inzichtelijk maken van het handhavingsbeleid en de resultaten van de diverse partners.

De rol van non-profitinstellingen ten aanzien van de integriteit van de financiële sector

In 2004 zal aandacht worden gegeven aan de rol van non-profitinstellingen ten aanzien van de integriteit van de financiële sector. De FATF heeft m.b.t. non-profitinstellingen best practices opgesteld. Nederland zal daarom maatregelen initiëren op het terrein van transparantie van en toezicht op non-profitorganistaties. Hier kan in de eerste plaats gedacht worden aan het intensiever benutten van de huidige mogelijkheden, maar ook uitbreiding van het toezicht en nieuwe regelgeving kunnen niet worden uitgesloten

Derde richtlijn witwassen

Tijdens het Nederlands voorzitterschap zal aandacht worden besteed aan de integriteit van de financiële sector in EU-verband. De Europese Commissie zal binnenkort een voorstel doen voor de Derde richtlijn witwassen. Inzet is daarbij om elementen uit het Nederlandse anti-witwassysteem, waarmee Nederland vooroploopt, zoveel mogelijk opgenomen te krijgen in de derde richtlijn.

Prestatiemeting

Naast de prestatiemeting opgenomen bij de algemene doelstelling (waaronder het onderzoek van het IMF) vindt prestatiemeting bij deze doelstelling als volgt plaats. Voor operationele doelstelling 5 geeft de kwalitatieve beoordeling door de FATF (de zogeheten wederzijdse evaluatie) van het Nederlandse anti-witwassysteem en die van onze Koninkrijkpartners een goed inzicht in de mate waarin deze operationele doelstelling wordt gerealiseerd. De derde ronde van de wederzijdse FATF-evaluaties gaat naar verwachting in 2004 van start. Nederland en de andere Koninkrijksdelen zullen naar verwachting voor 2006 door de FATF geëvalueerd worden. In aanvulling op de beoordeling door de FATF vindt prestatiemeting ook plaats aan de hand van de volgende prestatie-indicatoren en evaluatieonderzoeken:

• Implementatie Nota integriteit. De beleidsvoornemens Herziening Wet MOT en WID, Versterking handhavingsketen, Financieel Expertisecentrum, en Internationale samenwerking vloeien voort uit de Nota Integriteit financiële sector en terrorismebestrijding. Eind 2002 waren de actiepunten uit deze nota – die overigens zowel actiepunten op het terrein van Financiën als op het terrein van Justitie bevat – voor 55% voltooid. Het streven is om eind 2004 de actiepunten uit deze nota voor 80% volbracht te hebben.

• Versterking handhavingsketen. Eind 2002 waren de doelstellingen op het terrein van de versterking van de handhavingsketen voor nagenoeg de helft bereikt. Gestreefd wordt om eind 2004 de doelstellingen voor 75% te hebben bereikt.

• Herziening Wet MOT. De effectiviteit van de herziening van de Wet MOT is aan de orde in een evaluatie van de MOT-keten die in oktober 2003 wordt afgerond. Daarnaast is de kwaliteit van de melding een belangrijk aandachtspunt, om dit te bereiken is in 2002 een traject ingezet wat in 2005 moet leiden tot minder, maar kwalitatief hoogwaardigere, meldingen (de meldingen van de grootwaardehandelaren en de beroepsgroepen die vanaf 1 juni 2003 meldplichtig zijn, zijn van dit traject uitgezonderd).

3.2.2.6 Operationele doelstelling 6 Goed functionerend muntwezen

Het zorgdragen voor een goed functionerend muntwezen via een ongestoorde muntvoorziening van voldoende munten met als randvoorwaarde kostenefficiëntie.

Ontwikkeling van de muntvraag

Op grond van de Muntwet 2002 worden uitsluitend in opdracht van de Staat munten vervaardigd en uitgegeven. Op grond van een muntcontract worden de euromunten door De Koninklijke Nederlandse Munt NV (KNM) vervaardigd. DNB verzorgt de distributie van de euromunten. Voor 2004 zal de ontwikkeling van de muntvraag in het eurotijdperk een belangrijk aandachtspunt zijn.

Uitgifte bijzondere munten

In 2003 zijn stappen genomen om het uitgiftebeleid van de bijzondere munten te structureren en tegelijkertijd te intensiveren. De uitgiftefrequentie is verhoogd tot in beginsel één of twee uitgiften per jaar, met dien verstande dat de gelegenheden de uitgiften blijven bepalen. Voorts is de uitgifte van bijzondere munten in een meerjarig kader geplaatst. In 2004 zal deze intensivering verder vorm krijgen.

Ontwaarding guldenmunten

De voormalige guldenmunten zijn tot 1 januari 2007 inwisselbaar bij DNB tegen de voormalige nominale waarde en zullen separaat geraamd en verantwoord worden in de tabel budgettaire gevolgen. Het is de bedoeling het metaal van de ingewisselde guldenmunten te verkopen. Uit veiligheidsoverwegingen worden de ingewisselde guldenmunten eerst ontwaard. De ontwaarding van in 2002, 2003 en 2004 ingewisselde guldenmunten vindt plaats in het Opslag- en Distributiecentrum te Lelystad en wordt uitgevoerd door KNM. Volgens planning dient het project eind 2004 te zijn afgerond. Guldenmunten die na 2004 worden ingewisseld, zullen op ad hoc-basis worden ontwaard.

Prestatiemeting

Jaarlijks zal de doelstelling worden gemonitord aan de hand van de volgende prestatie-indicatoren:

• Muntvoorziening ten opzichte van muntvraag: streefwaarde is het op ieder moment kunnen voldoen aan 100 procent van de gevraagde hoeveelheid.

• Kosten van de muntvoorziening: prestatie-indicator is de geproduceerde hoeveelheid munten per denominatie in relatie tot de muntvraag, rekening houdend met de beginvoorraden munten.

• Voortgang ontwaarding guldenmunten: prestatie-indicator is het percentage ontwaarde munten, met een streefwaarde eind 2004 van 100 procent.

• Werkelijke ten opzichte van geplande uitgifte bijzondere munten: prestatie-indicator is het verschil hiertussen, met een streefwaarde van 0.

* raming

* raming

3.2.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

Programma-uitgaven

Herziening financiering toezicht

In het kader van de herziening van de financiering van het toezicht op de financiële markten zal de Rijksoverheid vanaf 2004 jaarlijks meebetalen aan de kosten van het toezicht op de financiële markten. Het gaat daarbij om een overheidsbijdrage ter grootte van 17% van de toezichtkosten van de AFM, 21% van DNB (exclusief het toezicht op banken) en 11% van de PVK (voor het toezicht op zowel verzekeraars als pensioenfondsen). De percentages voor overheidsfinanciering worden gefixeerd voor drie jaar en daarna geëvalueerd. Omdat banken thans niets betalen voor het toezicht is voor wat betreft de overheidsbijdrage aan de kosten van het toezicht op banken een ingroei-traject van drie jaar afgesproken. In 2004 financiert de rijksoverheid 50% van de kosten van het toezicht op banken, in 2005 35% en in 2006 21%.

Bijdrage toezicht Wet MOT/WID

Ter handhaving van de meld- en identificatieplicht uit hoofde van de Wet MOT en de WID wordt er toezicht uitgeoefend. In 2003 is de reikwijdte van het Wet MOT/WID-toezicht uitgebreid naar advocaten, notarissen, accountants, belastingadviseurs, bemiddelaars in onroerend goed en tussenpersonen. De bovengenoemde bijdrage is bestemd voor deze uitbreiding van het toezicht.

Muntcirculatie

Muntcirculatie bestaat uit uitgaven die betrekking hebben op het muntmuseum, de muntproductie, muntontwaarding en het NACM. De muntproductie in de jaren 2004 en verder is hierbij afhankelijk gesteld van veronderstellingen in ontwikkelingen in de muntvraag.

Garanties

Wet aansprakelijkheid kernongevallen (Wako)

De Staat dient, voorzover de vergoedingen uit andere hoofde niet toereikend zijn, openbare middelen tot een bedrag van maximaal € 2,27 mld. beschikbaar te stellen per kerninstallatie om schade ten gevolge van een kernongeval te vergoeden. Momenteel zijn er in Nederland zeven kerninstallaties.

Stichting Waarborgfonds Motorverkeer

De Staat garandeert de verplichtingen van het Waarborgfonds, naar rato van het aantal (rijks)motorrijtuigen waarvan de Staat bezitter of houder is. De Staat garandeert eveneens de verplichtingen van het Waarborgfonds samenhangend met de uitvoering van de regeling voor gemoedsbezwaarden.

Verzekering terrorismerisico's

Met ingang van 1 juli 2003 is de Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden N.V. (terrorismepool) van start gegaan. Voor de dekking van terrorismeschade biedt de Staat, in aanvulling op een dekking van € 800 mln. door de markt, een dekking van € 200 mln. aan. Hiermee komt de totale dekking van de terrorismepool op € 1 mld. De te ontvangen premies zullen naar verwachting ca. € 10 mln. per jaar bedragen.

Herverzekering van schepen en luchtvaartuigen bij buitengewone omstandigheden

De Staat kan in tijden van oorlog, oorlogsgevaar of andere buitengewone omstandigheden optreden als verzekeraar van door Nederlandse exploitanten van schepen en luchtvaartuigen te lopen risico's. Tevens kan de Staat optreden als herverzekeraar voor deze risico's.

Vrijwaring van schade van de Pensioen- en Verzekeringskamer en de Autoriteit Financiële Markten

Door de Staat zijn vrijwaringen verleend ter zake van schade als gevolg van uit de toezichtstaak voortvloeiende aansprakelijkheidsclaims.

Garantie toezicht jaarverslaggeving

De AFM zal naar verwachting in 2004 toezicht houden op de jaarverslaggeving. Daartoe worden voorbereidingskosten van ca. € 7,6 mln. gemaakt. Om het geringe risico af te dekken dat dit niet doorgaat en derhalve een wettelijke basis ontbreekt voor kostendoorberekening door de AFM, is voor dit bedrag een garantie afgegeven.

Programma-ontvangsten

Winstuitkering DNB

De Staat der Nederlanden is enig aandeelhouder van DNB. Ingevolge artikel 19 van de Statuten van DNB wordt de winst vastgesteld door de Raad van commissarissen. Na inhoudingen voor de reserves wordt de overige winst ter beschikking van de aandeelhouder gesteld. Artikel 16 van de Bankwet 1998 bepaalt dat DNB een storting in de reserves ter goedkeuring aan de Minister moet voorleggen. De overige winst wordt aan de Staat uitgekeerd. De winstuitkering aan de Staat vindt éénmaal per jaar plaats over de winst van het voorgaande boekjaar. Van deze winst wordt 95% aan de Staat uitgekeerd en 5% aan de reserves van DNB toegevoegd.

Ontvangsten muntwezen

De ontvangsten muntwezen hebben betrekking op de afdracht van KNM aan de Staat van de totale nominale waarde verkregen door de afgifte van bijzondere (en niet voor het betalingsverkeer bestemde) munten en van royalty's. Royalty's zijn een vergoeding die de Staat ontvangt voor dukaten die KNM produceert en verkoopt. De ontvangsten muntwezen hebben tevens betrekking op de betaling aan de Staat van het verkochte metaalschroot (dit is het muntmetaal van vernietigde munten). In 2003 en 2004 is sprake van hogere ontvangsten door verschrotting van terugontvangen guldenmunten.

Toename munten in circulatie

Het in omloop brengen van reguliere euromunten leidt tot ontvangsten voor de Staat en tegelijkertijd tot een schuld aan het publiek. Vanwege de uitbreidings- en vervangingsvraag naar munten is doorgaans sprake van een netto-ontvangst voor de Staat. Voor verdere toelichting wordt verwezen naar de verdiepingsbijlage.

Overige programma-ontvangsten

Deze ontvangsten in 2004 en verder hebben betrekking op door exploitanten van kerninstallaties te betalen premies in verband met de garantie die door de Staat is afgegeven voor dekking van schade bij kernongelukken. Deze ontvangsten worden geraamd op ca. € 320 000 per jaar.

Budgetflexibiliteit

Toelichting

Het toezicht op de financiële markten en de zorg voor een ongestoorde muntvoorziening maken deel uit van categorie 6 bestuurlijk gebonden (maar niet juridisch).

Overzicht prestatiegegevens en beleidsevaluatieonderzoeken per doelstelling

Toelichting

O = Evaluatieonderzoek

• = Prestatie-indicator

% = Streefwaarde

3.3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector

3.3.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het realiseren van optimaal financieel resultaat bij het beheren, aangaan en afstoten van Staatsdeelnemingen; het wegnemen van knelpunten voor ondernemingsfinanciering en bredere toepassing van publiek private samenwerking bij de totstandkoming van overheidsinvesteringen.

Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

De uitvoering van beleid ten aanzien van Staatsdeelnemingen voltrekt zich in een omgeving die door politieke opvattingen wordt beheerst, waardoor consistentie in het toepassen van de uitgangspunten van het deelnemingenbeleid niet altijd gewaarborgd is. Zo zou het consistent toepassen van de stelling dat aandeelhouderschap in beginsel geen geschikt instrument is voor de borging van het publieke belang, op lange termijn ertoe moeten leiden dat de Staat slechts in zeer bijzondere gevallen deelnemingen zou hebben en dat het aantal en de omvang van deelnemingen sterk zou afnemen. De ervaring leert echter dat politieke besluitvorming hieromtrent een complex proces is en dat de uitkomsten van dit proces moeilijk te voorspellen zijn.

Het bovenstaande is met name relevant in het kader van het aangaan en afstoten van deelnemingen. Voor wat betreft het beheren van deelnemingen moet worden opgemerkt dat bij het realiseren van de centrale doelstelling van beheer, namelijk waardemaximalisering, Financiën vaak afhankelijk is van het beleidsmatige kader dat op de deelneming van toepassing is. Er zal dan ook zelden sprake zijn van een «onvoorwaardelijke» waardemaximalisering.

Een andere belangrijke factor waar Financiën bij het beheer rekening mee moet houden, is de houding en de mate van invloed van andere belanghebbenden, bijvoorbeeld medeaandeelhouders en financiers. Zo zal het doorvoeren van maatregelen op een bepaald gebied (wijziging van statuten, dividendbeleid) door de aandeelhouder Staat bij een 100% deelneming doorgaans makkelijker verlopen dan bij een deelneming waar de Staat een minderheidsaandeelhouder is.

Voor wat betreft de veronderstellingen die aan de dividendramingen ten grondslag liggen, moet worden opgemerkt dat de hoogte van dividenduitkering wordt bepaald door enerzijds de uitkeerbare winst en anderzijds het door de onderneming gehanteerde uitkeringspercentage.

De winstprognoses zijn op hun beurt gebaseerd op een veelheid van zowel algemene economische factoren als op bedrijfs- en sectorspecifieke factoren, die per onderneming variëren. Voor de veronderstellingen met betrekking tot de ramingen uit hoofde van de regeling Bijzondere Financiering verwijzen wij naar de paragraaf «Budgetflexibiliteit».

3.3.2 Operationele doelstellingen

3.3.2.1 Operationele doelstelling 1 Staatsdeelnemingen

Het vaststellen en uitvoeren van taken die voortvloeien uit het aandeelhouderschap van de Staat in Nederlandse ondernemingen (beheer), het aangaan en afstoten van staatsdeelnemingen, waarbij gestreefd wordt naar waarde- c.q. opbrengstmaximalisering onder beleidsmatige randvoorwaarden.

Het vigerende beleid ten aanzien van Staatsdeelnemingen is vastgelegd in de nota «Deelnemingenbeleid Rijksoverheid» (Kamerstukken II 2001/02, 28 165, nrs. 1–2) die nog in de Tweede Kamer zal worden behandeld. In deze nota wordt ingegaan op het aangaan, beheren en afstoten van deelnemingen.

De kern van de nota is de scheiding van verschillende verantwoordelijkheden. Publieke belangen die met een deelneming samenhangen kunnen het best worden verankerd in onder meer wet- en regelgeving, concessievoorwaarden en overeenkomsten. Aandeelhouderschap biedt voor de borging van publieke belangen beperkte sturingsmogelijkheden en wordt in beginsel voor de behartiging van de zakelijke aandeelhoudersbelangen aangewend. In het kader van dit nieuwe beleid is in 2002 begonnen met het overdragen van het aandeelhouderschap van staatsdeelnemingen door vakdepartementen aan de Minister van Financiën. Gestreefd wordt om de overdracht uiterlijk begin 2004 af te ronden.

Het beheer richt zich op de financiële belangen van de Staat. Doel is om groei van aandeelhouderswaarde op langere termijn te maximaliseren. Voor borging van publieke belangen blijft primair het vakdepartement verantwoordelijk. Indien behartiging van financiële belangen zou kunnen botsen met andere publieke belangen, zal van geval tot geval een afweging gemaakt worden.

Beheer

Doordat deelnemingen veelal lange tijd in publieke handen zijn, zal een belangrijke focus liggen bij het beheer van deelnemingen. Hierbij zal een balans moeten worden gevonden tussen enerzijds het bewaren van de juiste afstand tot de vennootschap, d.w.z. het respecteren van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad van bestuur en de raad van commissarissen en anderzijds een actieve rol als aandeelhouder ter behartiging van de financiële belangen van de Staat. Dit uitgangspunt dat tevens het centrale onderwerp is bij het vaststellen van de vormgeving van corporate governance bij deelnemingen, is in de eerste helft van 2003 nader uitgewerkt in een raamwerk, waarin de taken van de aandeelhouder Staat in zijn relatie tot de vennootschap gestalte hebben gekregen. Hierbij is onder andere aandacht besteed aan het ontwikkelen en vastleggen van «best practices» op het gebied van de beloning van bestuurders, samenstelling en werkwijze van de Raad van Commissarissen, inrichting van de statuten, het voorbereiden van en optreden op de algemene vergaderingen van aandeelhouders, het formuleren van een visie op het dividendbeleid en het beoordelen van periodieke financiële rapportages. De kern van dit raamwerk van «best practices» is het formuleren van heldere, objectieve en eigentijdse criteria die tezamen als richtsnoer moeten dienen voor het handelen van de Staat in de uitoefening van zijn aandeelhoudersbevoegdheden en die uiteindelijk tot het realiseren van een hogere aandeelhouderswaarde moeten leiden. De uitvoering van de ontwikkelde «best practices» zal in 2004 gestalte krijgen. Jaarlijks wordt aan de Tweede Kamer een overzicht met relevante gegevens van alle staatsdeelnemingen gepresenteerd.

Transacties

Behartiging van de financiële belangen van de Staat is tevens een belangrijk doel bij het aangaan en afstoten van staatsdeelnemingen. Ook daar waar het aangaan en afstoten van deelnemingen een onderdeel uitmaakt van een breder pakket van doelstellingen (marktliberalisering, verzelfstandiging met als doel het bevorderen van marktwerking, enz.) zal Financiën zich richten op het behalen van een optimaal financieel resultaat. Het uitgangspunt daarbij is dat iedere deelneming in beginsel tijdelijk is en dat reeds bij het aangaan van een deelneming de nodige maatregelen getroffen moeten worden om bij de uiteindelijke afstoting optimaal resultaat te realiseren. Over iedere transactie (zowel het aangaan van een deelneming als het afstoten) wordt in het kader van de Comptabiliteitswet aan de Tweede Kamer verantwoording afgelegd.

Prestatiemeting

Iedere staatsdeelneming zal – zoals in de nota «Deelnemingenbeleid Rijksoverheid» is aangekondigd – eens in vijf jaar afzonderlijk worden geëvalueerd. Afgesproken is dat de evaluaties pas na de behandeling van de nota in de Tweede Kamer aanvangen.

3.3.2.2 Operationele doelstelling 2 Verhelpen van knelpunten in de kapitaalmarkt voor ondernemingen

Het verhelpen van knelpunten in de kapitaalmarkt voor Nederlandse ondernemingen, met name door de regeling Bijzondere Financiering (BF-regeling).

Zoals uit onderzoek blijkt, worden Nederlandse ondernemingen regelmatig geconfronteerd met moeilijkheden bij het aantrekken van risicodragend vermogen, vooral als het om een kleinere vermogensbehoefte gaat (€ 1 mln. tot € 15 mln.). De oorzaak hiervan is dat de openbare markt voor deze – veelal kleine en middelgrote bedrijven – onvoldoende toegankelijk is, terwijl het onderhandse aanbod van dit type vermogen nog onvoldoende ontwikkeld is. Een instrument dat ingezet wordt om de knelpunten in het aanbod van risicodragend vermogen te verhelpen is de regeling Bijzondere Financiering.

NIB Capital Bank NV, de uitvoerder van de regeling, verstrekt risicodragend vermogen aan goed geleide, rendabele ondernemingen met positieve rendementsvooruitzichten, onder garantie van de Staat. De garanties dekken maximaal 90% van het krediet. Bij de zogenaamde AA-kredieten (achtergestelde kredieten) draagt NIB Capital Bank NV een eigen risico van 10%; bij zogenaamde B-kredieten (niet achtergestelde kredieten) varieert dit eigen risico tussen de 10% en 50%. Het karakter van de regeling is aanvullend. De vorm van de regeling is een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de Staat en NIB Capital Bank NV. Naar aanleiding van een evaluatie eind 1999 is in 2001 de aangepaste regeling in werking getreden. De aanpassingen hebben de regeling meer marktconform gemaakt; de over een krediet verschuldigde rente en opslagen zijn afhankelijk van het risico van het krediet.

Streven is dat de regeling kostendekkend is. Onderstaande grafiek laat zien dat met name vóór 1990 geen sprake was van kostendekkendheid. Hoewel vanaf 2001 geen kredieten zijn verstrekt onder de oude regeling lopen de uitgaven en ontvangsten uit dien hoofde nog enkele jaren door.

Voor 2004 geldt een plafond voor het aangaan van verplichtingen uit hoofde van de regeling BF van € 79,41 mln.

Kostendekkendheid Regeling BF oude stijl

In onderstaande tabel wordt het aantal kredieten dat jaarlijks is verstrekt naar omvang weergegeven.

Prestatiemeting

Het instrument wordt in principe elke vijf jaar geëvalueerd. De volgende evaluatie staat gepland voor 2004.

3.3.2.3 Operationele doelstelling 3 Bijzondere marktgerelateerde operaties

Het bewerkstelligen van een optimale opbrengst van bijzondere marktgerelateerde operaties, zoals de uitgifte van vergunningen.

Zorgdragen voor een zakelijke aanpak van bijzondere marktgerelateerde operaties, zoals de financiële aspecten bij de uitgifte van vergunningen. Door advies en ondersteuning te bieden aan de departementen die dergelijke operaties uitvoeren wordt gestreefd naar een optimaal resultaat, ook in financiële zin.

Prestatiemeting

Na iedere operatie wordt de rol van Financiën daarin geëvalueerd, eventueel in samenwerking met het vakdepartement of als onderdeel van een integrale evaluatie door het vakdepartement.

3.3.2.4 Operationele doelstelling 4 Publiek private samenwerking

Het bijdragen aan de acceptatie en de toepassing van publiek private samenwerking bij de totstandkoming van overheidsinvesteringen.

In het hoofdlijnen akkoord heeft het nieuwe kabinet zich uitgesproken om de publieke dienstverlening te verbeteren. Ze heeft daarbij geconstateerd dat meer financiële middelen niet hebben geleid tot een grotere tevredenheid over de publieke dienstverlening. De overheid moet het zoeken in andere wijze van realiseren om de dienstverlening te verbeteren. Publiek private samenwerking (pps) is één van de andere manieren. De ervaringen in het buitenland en op lokaal niveau in Nederland wijzen er al geruime tijd op dat het kan: een betere dienstverlening voor minder geld. Dit geldt in het bijzonder voor de diensten waarbij grote investeringen nodig zijn zoals bereikbaarheid (wegen en spoor) en huisvesting (schoolgebouwen, departementsgebouwen, enz).

De eerste pilots geven duidelijke aanwijzingen dat ook de dienstverlening van de rijksoverheid baat kan hebben bij een grotere betrokkenheid van de private sector. Zo leidt de toepassing van pps bij de ombouw van de A59 (Den Bosch -Oss) tot een geschatte besparing over de duur van het contract van 15%. Bovendien is de ombouw van de A59 versneld, waardoor de regio vijf jaar eerder verlost is van files, van een aantal gevaarlijke kruisingen en van sluipverkeer in de dorpen. Een ander voorbeeld is het contract dat Hoogheemraadschap Delfland gaat afsluiten voor de bouw en exploitatie van een afvalwaterzuiveringsinstallatie. Dit contract gaat gedurende de looptijd een besparing opleveren van € 200 mln. (15%) voor de 1,7 mln. ingezetenen.

Bij een pps bepaalt de overheid vanuit haar publieke verantwoordelijkheid welke dienst (of product) aangeboden wordt en binnen welke randvoorwaarden de dienst tot stand moet komen. De private sector is verantwoordelijk om binnen de gestelde randvoorwaarden te bepalen hoe deze dienst geleverd gaat worden. Doordat de overheid niet voorschrijft hoe de private partijen de dienst moeten leveren, en in een open en transparant competitief proces private partijen inschakelt, krijgen deze de ruimte om met slimmere en betere oplossingen te komen waardoor de dienst voor minder geld geleverd kan worden en/of van een betere kwaliteit is. Het publieke belang wordt geborgd door de betaling te koppelen aan het behalen van de beleidsdoelstelling.

Voor de rijksoverheid zijn de nu al met pps bereikte resultaten dermate interessant dat zij vaker pps wenst in te zetten waar dit tot betere resultaten leidt. Om dit te bereiken is een traject van gecontroleerde introductie en verbreding ingezet. Dit houdt in dat in een bepaalde sector gestart wordt met een beperkt aantal pilotprojecten met als doel:

– te kijken of pps tot betere resultaten leidt en de pps-structuur te optimaliseren;

– te kijken welke (institutionele) belemmeringen in de weg staan voor het gebruik van pps;

– kennis opbouwen om zo verdere toepassing van pps te vergemakkelijken.

Op basis van deze eerste pilots kan de toepassing binnen de sector verder makkelijker worden verbreedt. De betrokken departementen hebben hun eigen programma's opgesteld om de introductie en verbreding van pps vorm te geven. Eind 2003 zullen de departementen in de jaarlijkse pps-rapportage aangeven hoe ver ze zijn in uitvoering van hun programma's en hoe ze in 2004 de toepassing van pps verder gaan concretiseren.

Bij het Ministerie van Financiën is het Kenniscentrum PPS ingesteld om de betrokken departementen te ondersteunen bij de introductie en verbreding van pps. De ondersteuning van het kenniscentrum PPS bestaat uit:

• het verkennen van nieuwe sectoren waar pps tot een betere publieke dienstverlening kan leiden en het aanzetten tot het toepassen gebruik van pps in deze sectoren;

• het ondersteunen van de departementen bij het opstellen en het uitvoeren van hun pps-programma's; onder andere:

– door een actieve inbreng van kennis en ervaring bij de pilot projecten;

– door het ontwikkelen van de instrumenten die behulpzaam zijn bij het toepassen van pps (evaluatie-instrumenten en standaardcontracten);

– door het signaleren en (het bijdragen aan) het wegnemen van belemmeringen voor de toepassing van pps (bijvoorbeeld budgettaire inpassing van pps in het kasstelsel).

• het opbouwen en verspreiden van kennis over pps (ook van departement naar departement). Middelen om deze kennis te verspreiden zijn onder meer de internetsite, de pps post, folders en brochures, opleidingen (in samenwerking met Erasmus Universiteit) en handboeken.

In 2004 wordt een evaluatie van het pps-beleid uitgevoerd. In deze evaluatie wordt gekeken naar drie aspecten:

• de resultaten van pps;

• de introductie en de verbreding van pps bij de betrokken departementen;

• de rol van het kenniscentrum.

Overzicht prestatiegegevens en beleidsevaluatieonderzoek per doelstelling

*De rol van Financiën wordt na afloop van iedere bijzondere marktgerelateerde operatie geëvalueerd. Op dit moment is niet bekend op welk tijdstip dit gebeurt.

3.3.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

Uit hoofde van de concentratie van de staatsdeelnemingen op IXB worden ook uitvoeringskosten voorzien voortvloeiend uit het beheer en verkoop van staatsdeelnemingen.

De raming voor de BF-regeling is het resultaat van een overgangssituatie van een oude naar een nieuwe portefeuille met verplichtingen. De uitgaven vloeien voort uit vergoeding aan de uitvoerder voor gederfde rente, gederfde aflossingen en gemaakte kosten. De ontvangsten komen voort uit garantieprovisies en restituties. De ontvangsten en uitgaven vloeien voort uit in het verleden aangegane langlopende verplichtingen. De aangepaste regeling beoogt over een periode van vijftien jaar kostendekkendheid op portefeuilleniveau. Daarnaast zijn ook uitgaven en ontvangsten geraamd die samenhangen met de afwikkeling van de aflopende regeling Particuliere Participatiemaatschappijen. Het uitstaand risico van de BF en PPM regeling bedroeg eind 2002 respectievelijk € 389 mln. en € 2,3 mln. Ontvangsten vloeien verder voort uit de winstuitkeringen en verkoopresultaten van deelnemingen van de Staat in ondernemingen, waarvan het aandeelhouderschap namens de Staat door de Minister van Financiën wordt uitgeoefend. De geraamde ontvangst in 2004 van € 14,75 mln. heeft betrekking op cumulatief preferente aandelen B in NIB Capital NV. Met NIB Capital NV is in 1998 overeengekomen dat deze in 2004 tegen een per ultimo 1998 vastgesteld bedrag zullen worden vervreemd en dat de Staat in de tussenliggende jaren de op deze aandelen B te ontvangen dividenden aan ABP-PGGM Capital Holdings zal uitbetalen.

Rente en aflossingen worden ontvangen van een viertal leningen (aan Postbank, KPN en TPG). De aan KPN en TPG verstrekte leningen zullen per ultimo 2003 worden afgelost (respectievelijk € 257 mln. en € 72 mln.).

Budgetflexibiliteit

Toelichting

Voor dit artikel geldt dat de geraamde programma-uitgaven in het kader van de BF-regeling volgen uit in het verleden aangegane verplichtingen. Deze uitgaven zijn derhalve op korte termijn niet of nauwelijks te beïnvloeden. De uitgaven vinden plaats op basis van declaraties van de NIB van kredieten aan bedrijven die niet meer in staat zijn om te voldoen aan hun rente en aflossingsverplichtingen. Voor de langere termijn geldt dat slechts een wijziging in de acceptatie van de verplichtingen van de BF-regeling het uitgavenpatroon positief of negatief kan beïnvloeden.

Op voorhand kan niet worden gesteld welke verplichtingen tot uitgaven zullen leiden. De gepresenteerde budgetflexibiliteit is derhalve zeer onzeker.

3.4 Internationale Financiële Betrekkingen

3.4.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het bevorderen van een duurzame internationale financieel-economische ontwikkeling en monetaire stabiliteit, via Nederlandse deelname in internationale instellingen en fora, en het bevorderen van een beheerste ontwikkeling van de Europese uitgaven.

De stabiliteit van het internationaal financieel economisch systeem is in de afgelopen jaren onder toenemende druk komen te staan. Mede door teruglopende economische groei zijn verschillende EMU lidstaten er niet in geslaagd zich te houden aan de regels van het Stabiliteits- en Groeipact en raakten enkele belangrijke emerging markets (Argentinië, Brazilië, Turkije) in grote financiële crises. Los van nationale beleidsfouten maken dergelijke gebeurtenissen ook duidelijk dat de internationale financiële architectuur verder verduidelijkt en verbeterd kan worden. In de Eurozone is inmiddels de interpretatie van het Stabiliteits- en Groeipact verbeterd en op onderdelen aangescherpt waardoor de Europese budgettaire coördinatie versterkt is. Internationaal kunnen initiatieven als het Sovereign Debt Reduction Mechanism (SDRM) en de introductie van collective action clauses (CAC's) naar Nederlands idee bijdragen aan de bevordering van een duurzame internationale financieel-economische ontwikkeling en monetaire stabiliteit.

In 2004 zal de Europese Unie nadrukkelijk aanwezig zijn in de beleidsvorming: allereerst is Nederland in de tweede helft van 2004 voorzitter van de Europese Raad van Ministers, hetgeen de mogelijkheid biedt duidelijker eigen accenten te plaatsen in de Europese beleidsvorming. Daarnaast beginnen in 2004 de onderhandelingen voor de Financiële Perspectieven voor de periode 2007 – 2013, die bepalend zijn voor de Nederlandse doelstelling van een beheerste ontwikkeling van de Europese uitgaven. Uiteindelijk bepalen de Financiële Perspectieven – samen met het Eigen Middelen Besluit – de Nederlandse bijdragen aan de Unie en zo de Nederlandse nettopositie. Tenslotte kan de intergouvernementele conferentie (IGC) – afhankelijk van eerdere afronding daarvan – een speerpunt zijn voor Nederland in 2004.

In de beleidsuitvoering ten behoeve van het nastreven van de doelstellingen is Nederland afhankelijk van internationale organisaties, de Europese Unie (EU) en de internationale financiële instellingen (IFI's). Kanalen die Nederland benut om beleidsdoelstellingen te verwezenlijken zijn o.m. de EU-Ministerraden – waaronder (voorportalen van) de Ecofin, de Eurogroep en de Begrotingsraad – bilaterale contacten met huidige en toekomstige E(M)U-lidstaten, de Raden van Gouverneurs en Raden van Bewindvoerders bij het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Wereldbank en de regionale ontwikkelingsbanken (IDB, AsDB, AfDB), de Europese banken EIB en EBRD, het International Monetary and Financial Committee (IMFC) van het IMF, de G-10 en de werkgroepen van de OESO.

Met betrekking tot beoordeling en prestatiemeting van de doelstellingen wordt verwezen naar onderstaande VBTB-paragraaf.

Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Over de beoordeling en prestatiemeting van de Nederlandse beleidsvoering met betrekking tot de bevordering van een duurzame internationale financieel-economische ontwikkeling en monetaire stabiliteit en van een beheerste ontwikkeling van de Europese uitgaven wordt opgemerkt (zie VBTB paragraaf) dat deze zich niet op zinvolle wijze in kwantitatieve eenheden laten uitdrukken. Wat betreft de kwalitatieve beoordeling van de Nederlandse beleidsvoering dient voor ogen gehouden te worden dat deze plaatsvindt in een internationale context. Dit heeft als consequentie dat enige veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming gemaakt moeten worden.

Effectbereiking is daarvan wellicht het lastigst: Nederland is in de internationale financiële wereld een kleine speler van formaat. Nederland heeft een duidelijk profiel met herkenbare ambities en continue beleidsaandachtspunten. Maar de invloed van Nederland in grotere verbanden, zoals de Europese Unie, het IMF en de Wereldbank en andere internationale financiële instellingen, staat onder toenemende druk: ontwikkelingen als de uitbreiding van de Europese Unie, de opkomst van andere economieën, de discussies over een EU-stoel in de IFI's, de besluitvormingspraktijk in de G-7/8 en de heterogeniteit van de non-G-7/8 maken het meer dan ooit noodzakelijk dat Nederland via diverse kanalen actief zijn standpunten uitdraagt. Door het zoeken naar strategische allianties en het opzetten van overlegstructuren met gelijkgezinden heeft het beleid dat Nederland ambieert te verwezenlijken een grotere kans op succes en kan de invloed van Nederland worden vergroot. Evenwel betekent dit niet automatisch dat het uiteindelijk door deze instellingen gevoerde beleid een volledige weerspiegeling van de Nederlandse beleidsvisie zal zijn. Ook binnen de Europese Unie geldt dit.

Doelmatigheid en raming hebben betrekking op de aan de beleidsterreinen verbonden uitgaven van artikel 4 van de IX-B begroting. Dit zijn alleen uitgaven vallend onder operationele doelstelling 4. De veronderstelling met betrekking tot de doelmatigheid van deze uitgaven is dat deze hoog is: uit verschillende evaluaties blijkt dat multilaterale inspanningen een hogere effectiviteit hebben dan bilaterale inspanningen. Ten aanzien van de raming kan gesteld worden dat deze redelijk betrouwbaar is. De Nederlandse uitgaven vloeien voort uit in het verleden aangegane betalingsverplichtingen welke over een meerjarige periode door de internationale financiële instellingen geïncasseerd worden. Het voornaamste risico op ramingsafwijkingen ontstaat door wisselkoersfluctuaties: ongeveer 20% van de betalingsverplichtingen is niet in euro en daardoor kunnen – mede gegeven de totale omvang van de beleidsuitgaven – uiteindelijk aanzienlijke afwijkingen ontstaan.

3.4.2 Operationele doelstellingen

Uit de algemene doelstelling zijn vier nader geoperationaliseerde doelstellingen afgeleid, die onderstaand worden toegelicht.

3.4.2.1 Operationele doelstelling 1 Europese Unie (EU)

Het bevorderen van een beheerste ontwikkeling van de EU-uitgaven, mede in het licht van de uitbreiding van de EU en met het oog op een aanvaardbare ontwikkeling van de bruto-bijdragen aan de EU en de Nederlandse netto-positie ten aanzien van de EU.

De opstelling en uitvoering van de jaarlijkse EU-begroting vergt het maken van duidelijke keuzes, gegeven de bestaande budgettaire kaders van de Financiële Perspectieven (FP). Nederland hecht groot belang aan het stellen van heldere prioriteiten, waarbij besparingen op minder prioritaire uitgaven in veel gevallen de benodigde ruimte moeten scheppen om nieuw beleid mogelijk te kunnen maken.

Met het naderen van 2006 komt het einde van de vertrouwde budgettaire kaders van Berlijn in zicht, en 2004 vormt het jaar waarin de onderhandelingen over de nieuwe Financiële Perspectieven voor de periode 2007–2013 serieus van start zullen gaan, in Raadskader à 25, na de toetreding van de tien nieuwe lidstaten per 1 mei 2004. Het nieuwe financiële kader voor de uitgebreide Unie van 25, en wellicht al vanaf 2007 27 lidstaten, bepaalt de uitgaven van de Unie. Dit nieuwe uitgavenkader is tezamen met het (eventueel aangepaste) Eigen Middelen Besluit doorslaggevend voor de Nederlandse bijdragen, ontvangsten en (per saldo) de nettopositie. Ten aanzien van de bijdragen van Nederland stelt de regering in het Hoofdlijnenakkoord dat de Nederlandse bijdragen aan de EU na 2006 reëel constant worden gehouden, behoudens de gemeenschappelijk landbouwbeleid-uitgaven, waarvoor een inflatiecorrectie van maximaal 1% is afgesproken. Voor wat betreft de nettopositie wenst Nederland een substantiële verbetering van zijn netto-positie in vergelijking met lidstaten met een vergelijkbare welvaart.

Landbouwbeleid en Structuurfondsen vormen de 2 grootste posten op de EU-begroting. Zowel beleidsmatig als budgettair vormen de structuurfondsen een belangrijk deel van de voorstellen voor de nieuwe FP, en de discussie over de hervorming van het structuurbeleid zal in 2004 naar verwachting dan ook een centrale positie innemen. Uiterlijk in 2006 zal overeenstemming bereikt moeten worden over de hervorming van de structuurfondsen, waarbij geldt dat het toekomstige structuurbeleid zal moeten inspelen op de behoeften van de uitgebreide Unie. Met het oog op de onlangs afgeronde mid-term review van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, zal de uitgavencategorie landbouw een minder prominente plaats in de discussie krijgen.

Voorzitterschap EU

In de tweede helft van 2004 zal Nederland het Voorzitterschap van de Raad van Ministers van de Europese Unie bekleden. Dit houdt in dat Nederland o.a. het programma van werkzaamheden van de Raad zal verzorgen, alle vergaderingen van de Raad en zijn voorbereidende instanties zal voorzitten, en de agenda's van deze vergaderingen zal bepalen en coördineren. Nederland streeft naar een succesvol Voorzitterschap, met een soepele integratie van de tien nieuwe Lidstaten die op 1 mei 2004 toetreden. Nederland zal het lopende meerjarenwerkprogramma uitvoeren, maar ook eigen accenten plaatsen. Hierbij wordt gestreefd naar constructieve discussies die een basis leggen voor verdere besluitvorming, met name over die onderwerpen die belangrijke (financiële) gevolgen hebben en die ten tijde van het Nederlandse Voorzitterschap voor het eerst op de agenda staan, zoals de voorstellen van Commissie voor een nieuw meerjarig begrotingskader.

Binnen het Ministerie van Financiën is een aantal projectgroepen opgericht dat verantwoordelijk is voor de inhoudelijke voorbereiding van het Voorzitterschap en de organisatorische/logistieke voorbereiding van de evenementen op Financiën-terrein die gedurende het Voorzitterschap zullen plaatsvinden. De kosten voor Financiën voor het Voorzitterschap zijn opgenomen op beleidsartikel 9 («Algemeen»).

Op de huidige Conventie over de toekomst van Europa zal een IGC volgen. Indien deze IGC in december 2003 nog geen akkoord heeft bereikt over een nieuw Constitutioneel Verdrag voor de EU, zal de IGC in 2004 doorlopen en zal daarmee een speerpunt voor 2004 zijn. Speciale aandacht gaat daarbij uit naar het toekomstige budgettaire systeem van de EU (Eigen Middelenbesluit, opname van een verplichtend meerjarig begrotingskader in het EU-Verdrag en vereenvoudiging van de jaarlijkse begrotingsprocedure), besluitvorming over fiscale vraagstukken en het EMU-raamwerk.

Ieder jaar wordt in de Staat van de Unie een overzicht gegeven van de omvang van de Financiële Perspectieven (FP), de marge tussen de FP en het Eigen Middelen-plafond, de marge tussen de EU-begroting en de FP, en de omvang van de Nederlandse (bruto en netto) bijdrage aan de EU.

Over EU-besluitvorming met grote financiële gevolgen wordt separaat gerapporteerd aan de Tweede Kamer. Vóór iedere bijeenkomst van de Ecofin-Raad vindt een Algemeen Overleg plaats en na iedere Ecofin-Raad wordt schriftelijk verslag aan de Tweede Kamer gedaan.

3.4.2.2 Operationele doelstelling 2 Economische en Monetaire Unie (EMU)

Het bevorderen van een stabiele en gezonde Economische en Monetaire Unie, door een stabiele macro-economische ontwikkeling in de huidige en toekomstige EMU-landen na te streven.

De conjuncturele economische situatie in de Eurozone legt een zware druk op de overheidsfinanciën van de EMU-lidstaten. In 2002 is tegen Portugal en in 2003 tegen Duitsland en Frankrijk de buitensporige tekortprocedure gestart. De buitensporige tekorten van de drie lidstaten geven nogmaals weer, dat automatische stabilisatoren tijdens een periode van een economische neergang pas echt hun werk kunnen doen, wanneer het begrotingssaldo nabij evenwicht of in overschot verkeert. De betrokken landen hebben in het verleden een te sterk pro-cyclisch beleid gevoerd. Ook in moeilijke tijden is een goed budgettair beleid van groot belang. Daarom zal Nederland in de komende jaren blijven inzetten op naleving van de regels uit het Stabiliteits- en Groeipact. Belangrijk is dat lidstaten met hun begrotingssaldo nabij evenwicht of in overschot dienen te zijn over de gehele economische cyclus. Bij de Globale Richtsnoeren zal Nederland het komende jaar pleiten voor een krachtigere implementatie van de gemaakte afspraken met als doel de Lissabon-doelstelling – de EU wil tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld zijn – te verwezenlijken.

Een beleidsterrein dat volgens Nederland binnen de economische beleidscoördinatie in 2004 blijvende nadruk dient te krijgen is de houdbaarheid en kwaliteit van de overheidsfinanciën, mede gelet op de toekomstige vergrijzingkosten. Vergrijzing en de hiermee samenhangende schuldhoudbaarheidsvraagstukken voor zowel de huidige EMU-landen als ook de toetredende lidstaten is dan ook een onderzoeksterrein dat hoog op de beleidsagenda staat.

In 2002 is de Commissie met een rapport met voorstellen tot herinterpretatie van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) gekomen. Het rapport bevat ook een voorstel om afwijkingen van de «close to balance or in surplus»-regel van het SGP onder bepaalde voorwaarden toe te staan. Verder doet het rapport de aanbeveling meer aandacht te schenken aan de houdbaarheid van overheidsfinanciën, de nationale schuldquote en het tegengaan van procyclisch beleid tijdens economisch goede tijden.

De Europese Raad heeft op de Voorjaarstop in maart 2003 over dit commissierapport de reactie van de Ecofin aangenomen. Zo zal voortaan meer aandacht besteed worden aan de lange termijn houdbaarheid van overheidsfinanciën en de overheidsschuld en zal er bij het beoordelen van stabiliteitsprogramma's meer rekening worden gehouden met landenspecifieke omstandigheden. Te verwachten is dat een discussie over een beoordelingskader met betrekking tot landenspecifieke toetsing van de lange termijn houdbaarheid van overheidsfinanciën in 2004 voortgezet wordt. Nederland is voorstander van een dergelijk beoordelingskader. Nederland wil dat dit onderdeel uitmaakt van het Pact en daarmee een goede balans tussen budgettaire discipline en flexibiliteit oplevert. Ook is de afspraak gemaakt dat lidstaten die nog niet voldoen aan de close to balance or in surplus-regel van het pact hun structurele begrotingssaldo met minstens 0,5%-punt BBP per jaar dienen te verbeteren tot een begrotingspositie van nabij evenwicht of in overschot is bereikt. Lidstaten die zich in de buitensporige tekortprocedure bevinden, dienen echter een grotere inspanning dan 0,5%-punt BBP per jaar te leveren om hun saldo weer in evenwicht te brengen.

In 2004 treden zeer waarschijnlijk tien lidstaten officieel toe tot de Europese Unie. Deze lidstaten zijn op dat moment ook lid van de EMU, maar met een ontheffing («derogatie»). Zij zullen naar verwachting op termijn toetreden tot ERM-2, met als einddoel de invoering van de euro. Verschillende lidstaten hebben al aangegeven zo snel mogelijk te willen toe treden tot ERM-2. Deze aanvragen en het beoordelen daarvan spelen mogelijk tijdens het Nederlandse voorzitterschap. Om een gezonde en stabiele monetaire unie te behouden, is een goede macro-economische ontwikkeling in de toekomstige lidstaten van groot belang. Nederland vindt het dan ook zeer belangrijk dat de ontwikkelingen in de toekomstige lidstaten nauwlettend worden gevolgd.

Hiernaast zal er de komende tijd veel aandacht zijn voor de beoordeling van de criteria die EMU-deelname mogelijk maakt. Eén van de beleidsprioriteiten is dan ook uitgebreid onderzoek naar het tijdstip van deelname aan ERM-2 en van de daadwerkelijke invoering van de euro door de tien nieuwe lidstaten. Het is van belang om de voor- en nadelen voor zowel de toetreders als voor de huidige EMU-lidstaten in te schatten.

Verder vindt op Raadsniveau eenmaal per jaar een dialoog met de kandidaat-lidstaten plaats, die wordt voorbereid door een halfjaarlijks overleg op hoog ambtelijk niveau. Nederland streeft naar een grotere rol voor deze dialoog, die er voor moet zorgen dat ook de overige kandidaat-lidstaten straks goed voorbereid zijn op E(M)U-deelname.

Van de Nederlandse inzet en beleidsprioriteiten aangaande de EMU wordt na iedere Ecofin- en Eurogroepbijeenkomst schriftelijk verslag aan de Kamer gedaan. Over besluitvorming met grote gevolgen voor de EMU en over nieuwe economische ramingen van de Europese Commissie voor de Eurozone wordt de Kamer separaat geïnformeerd. In 2005 zal een vierjaarlijkse periodieke rapportage worden opgesteld over het functioneren van de EMU en de bijdrage van Nederland daaraan, waarin de nadruk zal liggen op de algemene economische ontwikkeling en de beleidscoördinatie in de EMU.

In onderstaande box is informatie opgenomen over de implementatie van het Stabiliteits- en Groeipact en over de mate van convergentie van de toekomstige lidstaten.

Implementatie van het Stabiliteits- en Groeipact en convergentie van de toetreders

De centrale doelstelling van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) is het bereiken en handhaven van een begrotingspositie nabij evenwicht of in overschot. Een dergelijke begrotingspositie creëert een veilige marge tot het maximaal toegestane begrotingstekort van 3% BBP en geeft lidstaten de mogelijkheid om bij een tegenvallende conjuncturele ontwikkeling de automatische stabilisatoren te laten werken. Lidstaten die een begrotingstekort hebben, moeten hun structurele tekort met 0,5% BBP per jaar verbeteren tot de gewenste begrotingspositie van nabij evenwicht of in overschot is bereikt.

Uit onderstaande grafiek blijkt dat verschillende lidstaten met hun begrotingspositie in de problemen dreigen te komen. Lidstaten zullen vooral via structurele hervormingen moeten proberen om aan de SGP-criteria te voldoen. De economische groeiverwachting voor de Eurozone en de EU is voor 2003 met 1% laag. In 2004 wordt echter een groei van 2,3% à 2,4% verwacht.

In 2004 zullen volgens de voorspellingen minstens nog zeven landen boven het Maastricht-criterium van een overheidsschuld van onder de 60% uitkomen.

Begrotingssaldo EU-15 (% BBP) Schuldquote EU-15 (% BBP)

In december 2002 zijn tijdens de EMU Raad van Kopenhagen de onderhandelingen met tien kandidaat-lidstaten (KLS) afgerond, die hoogstwaarschijnlijk in mei 2004 officieel zullen toetreden tot de Europese Unie. Aan deze toetreding is tevens toetreding tot de EMU verbonden, een opt-out is voor de toetredende lidstaten niet mogelijk. Om de euro te mogen invoeren, dienen de toetredende lidstaten, net als de EMU-lidstaten indertijd, aan de Maastricht-criteria te voldoen. Onderstaande grafieken hebben betrekking op twee van die criteria en laten zien dat voor de meeste toetredende lidstaten er hogere inflatie wordt verwacht, maar dat de begrotingstekorten van de toetreders een duidelijk dalend verloop laten zien.

Begrotingssaldo 10 KLS (% BBP) Inflatie 10 KLS (% jaar op jaar, HIPC)

De toetreders hebben een hoge investeringsbehoefte om het inhaalproces ten opzichte van de rest van de EU te voltooien. Wel hebben deze staten relatief lage schuldquoten. Volgens sommige landen zou dit reden kunnen zijn om – na invoering van de euro – kleine afwijkingen van de regels van het Stabiliteits- en Groeipact toe te moeten staan. De discussie over de interpretatie van het pact en de toetredende lidstaten is nog lang niet voltooid en zal de komende jaren een belangrijk deel van de beleidsagenda blijven beslaan.

3.4.2.3 Operationele doelstelling 3 Internationale financiële en monetaire stelsel

Het bevorderen van de stabiliteit van het internationale financiële en monetaire stelsel, via Nederlandse deelname in internationale fora zoals IMF, G-10, en OESO. De discussie in internationale fora, in het bijzonder het IMF, over financiële en monetaire stabiliteit zal in 2004 vooral in het teken staan van de volgende vijf onderwerpen.

Crisispreventie

Een effectieve surveillance is cruciaal om de frequentie en diepte van financiële crises te verminderen. In 2004 zal het IMF opnieuw een twee-jaarlijkse beoordeling van zijn surveillancetaak uitbrengen. Nederland zal blijven aandringen op een grotere effectiviteit van surveillance op drie niveaus: bij het IMF zelf door een scherpere en onafhankelijker beoordeling, met name in de reguliere Artikel IV-consultaties; bij het desbetreffende land in het opvolgen van eerder gegeven IMF-adviezen, en door informatie en analyses zo veel mogelijk publiekelijk beschikbaar te stellen. In het kader van surveillance is er in toenemende mate aandacht voor de houdbaarheid van schulden en het functioneren van de financiële sector. Nederland neemt in de tweede helft van 2003 ook zelf deel aan een zogenoemd Financial Sector Assessment Program (FSAP), waarin de Nederlandse financiële sector zal worden doorgelicht. Als onderdeel hiervan zal ook een beoordeling worden opgesteld op basis van de nieuwe internationale standaard met betrekking tot de bestrijding van witwassen en de financiering van terrorisme. Naar verwachting zullen de resultaten in de eerste helft van 2004 worden gepubliceerd in een Financial Sector Stability Assessment (FSSA). Ten slotte is het de bedoeling dat het Onafhankelijke Evaluatiekantoor van het IMF in 2004 start met een eigen evaluatie van IMF surveillance.

Crisisresolutie

Nederland blijft een actieve pleitbezorger van meer betrokkenheid van de particuliere sector in het oplossen van financiële crises. Hiertoe dient allereerst het dit jaar opgestelde raamwerk voor toegangslimieten voor IMF-krediet strikt te worden nageleefd. Daarnaast zal de discussie in IMF-verband en in de G-10 worden voortgezet over het opstellen van internationale regels (gebaseerd op het SDRM), het opnemen van zogenoemde collective action clauses in schuldtitels en het creëren van prikkels om een meer soepele en ordelijke herstructurering van overheidsschulden van crisislanden te bevorderen. Tegen deze achtergrond is het vermeldenswaard dat het Onafhankelijk Evaluatiekantoor in 2004 een evaluatie zal afronden van de rol van het Fonds in Argentinië sinds 1991, met een nadruk op de programma's van 2000 en 2001.

Conditionaliteit

Nederland is traditioneel een groot voorstander van een verdere stroomlijning van de IMF-conditionaliteit en ziet uit naar de aangekondigde evaluatie van het stroomlijningsproces op basis van de herziene conditionaliteitsrichtlijnen in 2004. Kern van de nieuwe richtlijnen, die mede door Nederlands aandringen tot stand zijn gekomen, is dat de gestelde condities essentieel behoren te zijn voor een succesvol macro-economisch programma, waardoor de conditionaliteit weer meer in lijn wordt gebracht met het oorspronkelijke mandaat van het IMF. Daarnaast beogen de richtlijnen meer ruimte te geven aan het ownership van de landen, bijvoorbeeld door meer te sturen op bereikte resultaten en minder op te nemen maatregelen. In deze context zal ook bijzondere aandacht worden besteed aan een betere coördinatie van de (naleving van de) condities in programma's van het IMF en de Wereldbank. Hierover zullen de instellingen een afzonderlijke voortgangsrapportage uitbrengen.

Quota en vertegenwoordiging

Begin 2003 is de twaalfde algehele quotabeoordeling afgerond zonder tot een verhoging van IMF-quota te besluiten. De middelen werden toereikend geacht om aan de (potentiële) behoefte van de leden te kunnen voldoen. Dit was conform de Nederlandse inzet. Tegelijkertijd is de dertiende beoordeling gestart die binnen vijf jaar dient te worden afgerond. Hierbij zal ook aandacht zal worden besteed aan de quotaformules en de vertegenwoordiging van ontwikkelings- en transitielanden. Naar verwachting zal deze discussie ook in 2004 worden voortgezet.

Lage inkomenslanden en samenwerking met andere IFI's

Het vijfde onderwerp dat op de IMF-agenda voor het komende jaar staat, betreft de rol van het IMF in lage inkomenslanden, inclusief de samenwerking met andere internationale financiële instellingen. Dit onderwerp wordt nader besproken onder operationele doelstelling 4 (paragraaf 3.4.2.4).

Door deelname aan de internationale fora zal Nederland een actieve bijdrage leveren aan de discussie over deze en andere onderwerpen, waarbij steeds meer inhoudelijke afstemming plaatsvindt in Europees verband. Over de rol van Nederland met betrekking tot het bevorderen van de stabiliteit van het internationale financiële en monetaire stelsel is onlangs een evaluatierapportage opgesteld en aan de Kamer verzonden. Daarnaast wordt ieder jaar in het departementaal jaarverslag een overzicht gegeven van recente IMF-activiteiten. Ten slotte wordt de Tweede Kamer zowel voorafgaand aan als na afloop van iedere vergadering van het International Monetary and Financial Committee (IMFC) schriftelijk op de hoogte gehouden van de voortgang van de discussie op de diverse beleidsterreinen. De Nederlandse interventies voor de IMFC-vergaderingen zijn ook te vinden op de website van het IMF.

3.4.2.4 Operationele doelstelling 4 Financieel-economische ontwikkeling en structuurversterking

Het bevorderen van financieel-economische ontwikkeling en versterking van de financiële en economische structuren in minder ontwikkelde landen en transitielanden (m.n. midden-inkomenslanden), via internationale financiële instellingen (IFI's). Centraal hierbij staat het behoud van de financiële soliditeit van deze instellingen om te voorkomen dat het Nederlands garantiekapitaal wordt ingeroepen.

Financiële soliditeit

Bij verschillende multilaterale ontwikkelingsbanken is de kwaliteit van de uitstaande leenportefeuille in de afgelopen jaren onder aanzienlijke neerwaartse druk gekomen. Verder zal de vraag naar traditionele investeringsleningen en omvangrijke aanpassingsleningen in de voorzienbare toekomst niet afnemen. De financiële soliditeit van de multilaterale ontwikkelingsbanken zal daardoor in de komende jaren verder onder druk komen te staan. Nederland zal daarom, gelet op de omvang van de afgegeven Nederlandse garanties én het belang van deze instellingen voor de internationale financiële stabiliteit, in de komende jaren sterk aandacht hebben voor dit onderwerp. Bij verschillende banken staat de kapitaaltoereikendheid op de agenda. Inzet van Nederland is dat de banken voldoende middelen hebben om de doelstellingen die Nederland onderschrijft te kunnen verwezenlijken.

Structuurversterking

In de midden-inkomenslanden kunnen de multilaterale ontwikkelingsbanken door structuurversterking een goede bijdrage leveren aan het voorkomen van financiële crises. De bijdrage van de banken aan de versterking van economische en financiële structuren in minder ontwikkelde landen wint aan betekenis nu het IMF zich meer op zijn kerntaken concentreert. De ondersteuning van structurele hervormingen door lenende landen is veeleer een kerntaak van de ontwikkelingsbanken, die deze taak dan ook beter dan voorheen op zich zullen moeten nemen. Nederland blijft die hernieuwde focus van de banken ondersteunen. Zo streeft Nederland ernaar dat, in het kader van betere samenwerking tussen IMF en Wereldbank, de Wereldbank relevante beleidsmaatregelen bestrijkt die het IMF niet langer in zijn conditionaliteit opneemt.

Het Ministerie van Financiën verzorgt samen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken de Nederlandse inbreng bij de IFI's. De uitgaven aan de internationale financiële instellingen (met uitzondering van de EIB) komen begrotingstechnisch ten laste van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). In het komende jaar heeft Nederland bij onderstaande instellingen op het vlak van financieel economische ontwikkeling specifiek aandacht voor de volgende onderwerpen.

• Internationaal Monetair Fonds

Nederland ondersteunt de actieve rol van het IMF in de formulering, implementatie en gedeeltelijke financiering van de Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's) alsmede de IMF betrokkenheid in het HIPC-initiatief en de facilitering door het IMF van «Poverty and Social Impact Analysis» (PSIA). Op deze terreinen wordt nauw samengewerkt met de Wereldbank. Het Onafhankelijk Evaluatiekantoor zal uiterlijk in 2004 een beoordeling uitbrengen van de rol van het Fonds in het PRSP-proces. Ook zal het kantoor een evaluatie maken van de technische assistentie van het IMF. Door een koppeling van technische assistentie aan het PRSP-proces kan deze in toenemende mate worden toegesneden op de behoeften van en de problemen in individuele landen. In dit verband hecht Nederland in het bijzonder aan de samenwerking met andere internationale en nationale instellingen die actief zijn in desbetreffende landen alsook de duurzaamheid van de verleende assistentie.

• Wereldbankgroep (IBRD, IDA, IFC, MIGA)

De kapitaaltoereikendheid van de IBRD verdient blijvende aandacht. Er zijn voldoende redenen voor een kapitaalverhoging: de huidige kapitaalbasis is maximaal benut, de portfoliokwaliteit is in 2002 en 2003 verslechterd en internationale druk voor uitbreiding van de activiteiten (zoals mogelijke activiteiten in Irak; leningen ten behoeve van de Millennium Development Goals; tegenvallende internationale conjunctuur) en voor grotere en snellere leningen zal waarschijnlijk toenemen. Nederland vindt daarom een kapitaalverhoging gerechtvaardigd. Ondanks aandringen van Nederland is bij de in 2002 afgeronde IDA-13 onderhandelingen nog geen toereikende oplossing gevonden voor de volledige dekking van kosten die op termijn ten laste van IDA zullen komen, zoals de financiering van het schenkingenloket en het HIPC-initiatief. Deze onderwerpen zullen tijdens de Mid Term Review van IDA-13 en de onderhandelingen voor IDA-14 – die in 2004 zullen starten – wederom aan de orde komen. Ook zal Nederland in 2004 bijdragen aan de nadere uitwerking van de particuliere-sectorstrategie van de Wereldbankgroep.

• Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbankgroep (IDB, IIC, FSO, MIF)

Bij de IDB ziet Nederland vooralsnog geen reden voor een kapitaalverhoging. De voorziene herziening van het uitleeninstrumentarium van de IDB vordert langzaam en zal tot in 2004 voortduren. Nederland steunt voorstellen die ondersteunend zijn voor de doelstellingen van de IDB. De particuliere sectoractiviteiten van de IDB-groep zullen in 2004 aandacht hebben in het Nederlands beleid, mede vanwege het voornemen van de Bank deze activiteiten effectiever vorm te gaan geven. In 2004 zullen onderhandelingen voor een middelenaanvulling van het MIF naar verwachting afgerond worden.

• Aziatische Ontwikkelingsbankgroep (AsDB, AsDF)

De doelstellingen van de AsDB zijn helder vervat in een aantal strategiepapers. De implementatie van de strategieën moet volgens Nederland gefundeerd zijn op een solide financieel beleid. Daarom steunt Nederland een kapitaaluitbreiding (AsDB-5), wanneer de noodzaak daarvoor aangetoond is. Aandachtspunt voor Nederland bij de AsDB is de versterking van de samenwerking met andere IFI's, met name met de Wereldbank. Tevens streeft Nederland naar een transparante organisatiestructuur en meer delegatie van bevoegdheden naar veldkantoren. Het AsDF zal sneller uitgeput raken – mede door de niet voorziene leningen aan Afghanistan. Onderhandelingen over een middelenaanvulling (AsDF-9) zullen in de zomer van 2003 van start gaan en naar verwachting medio 2004 afgerond worden.

• Afrikaanse Ontwikkelingsbankgroep (AfDB, AfDF)

Na de gedwongen tijdelijke verhuizing in 2003 naar Tunis – als gevolg van de aanhoudende politieke instabiliteit in Ivoorkust – is het de hoop dat de AfDB spoedig de activiteiten kan hervatten en terugbrengen op het oude peil. Bij de Bank blijft Nederland aandringen op het spoedig inlopen van de achterstanden van lenende landen, zodat de financiële soliditeit van de Bank verder versterkt kan worden. In 2004 starten waarschijnlijk de onderhandelingen over de tiende middelenaanvulling van het AfDF, die naar verwachting in 2005 zullen worden afgerond. Bij de onderhandelingen zal Nederland zich ondermeer inzetten voor verdere vergroting van de effectiviteit van het fonds.

• Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD)

Nederland zal zich ook in 2004 binnen de EBRD sterk maken voor het ontwikkelen van (vaak kleinschalige) nieuwe projecten in operatielanden in Centraal Azië. Redenen voor extra aandacht van de EBRD voor deze regio zijn het feit dat het de minst ontwikkelde regio is van het EBRD operatiegebied; dat meer dan ooit een stabiele (economische) vooruitgang in de regio ook in ons belang is; en dat de expertise van de EBRD in deze minder ontwikkelde regio voor een grote impact kan zorgen. Ook zal Nederland zijn steun uitspreken voor activiteiten in de accessielanden die bijdragen aan de Europese integratie. Zeker ook de aankomende jaren nog heeft de EBRD met haar kennis van de lokale private sector een duidelijk toegevoegde waarde in deze regio. Tot slot wil Nederland zich inspannen voor een betere coördinatie tussen de projecten van de EBRD en de EIB.

• Europese Investeringsbank (EIB, EIB Lomé en Cotonou) Nederland zal blijven benadrukken dat EIB-operaties een duidelijke toegevoegde waarde dienen te hebben ten opzichte van hetgeen de markt kan bieden. In dat kader zal Nederland er ook op toezien dat de kredietverlening aan grote ondernemingen met goede toegang tot de kapitaalmarkt beperkt wordt, zoals afgelopen jaar door de Gouverneurs is afgesproken. De toetreding van nieuwe lidstaten tot de EU maakt een aanpassing van de bestuursstructuur van de EIB noodzakelijk. Op basis van een Nederlands voorstel is er een compromis afgesproken, waarvan de laatste details in de loop van 2004 zullen worden uitonderhandeld. Bescherming van de Nederlandse positie verdient daarbij extra aandacht. Toetreding van de kandidaatlidstaten zal er ook toe leiden dat deze landen toegang krijgen tot EU structuur- en cohesiefondsen. Nederland zal aandacht vragen voor de noodzaak om alle financieringsstromen naar de kandidaatlidstaten, inclusief die van de EIB, de EU en de EBRD, goed op elkaar af te stemmen. Net als de afgelopen jaren, zal Nederland expliciet het milieubeleid van de Bank blijven volgen. Ook zal aandacht worden besteed aan private sector-ontwikkeling in ontwikkelingslanden, ondermeer via de nieuwe investeringsfaciliteit voor ACS-landen.

Overzicht van prestatiegegevens en beleidsevaluatieonderzoeken per doelstelling

¹ Dit betreft het overzicht in de Staat van de Unie (SU) van de omvang van de Financiële Perspectieven, de marge tussen de Financiële Perspectieven en het Eigen Middelen-plafond, de marge tussen de EU-begroting en de Financiële Perspectieven, en de omvang van de Nederlandse (bruto en netto) bijdrage aan de EU.

² Dit betreft een overzicht in de Staat van de Unie (SU) van het functioneren van de EMU.

³ Dit betreft een overzicht in het Departementaal Jaarverslag (DJ) van IMF-activiteiten.

⁴ Dit betreft een overzicht in het Departementaal Jaarverslag (DJ) van de omvang van de uitgeleende middelen van de IFI's, het Nederlandse aandeel in de instellingen en de financiële positie van de instellingen.

• Periodieke beleidsevaluatierapportage.

3.4.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

In het algemeen geldt dat een deel van de verplichtingen- en uitgavenramingen door wisselkoersinvloeden (US-dollar en SDR) beleidsmatig niet te beïnvloeden zijn.

Voor de ontwerpbegroting 2004 geldt dat de ramingen door een lagere US-dollarkoers en SDR-koers op een lager niveau liggen dan de ramingen in de ontwerpbegroting 2003.

De budgettaire gevolgen hebben betrekking op door Nederland aan te gane verplichtingen als uitkomst van onderhandelingen over financiële bijdragen aan diverse financiële instellingen, zoals kapitaalverhogingen van banken (deelnemingen en garanties) en middelenaanvullingen van concessionele fondsen. Regel hierbij is dat voor nieuwe verplichtingen budgettair een stelpost wordt opgenomen die gelijk is aan de Nederlandse bijdrage aan de vorige kapitaalverhoging c.q. middelenaanvulling.

De volgende kapitaalverhogingen en middelenaanvullingen zijn budgettair verwerkt:

Wereldbankgroep (IBRD, IDA, IFC, MIGA)1

Een nieuwe kapitaalverhoging voor de Werelbank wordt niet voor 2007 verwacht. De stelpost met betrekking tot de verplichtingenraming voor Wereldbank van € 54,5 mln. (en bijbehorende garantieverplichting van € 1,9 mld.) en de verplichtingenraming IFC van USD 24,4 mln. (€ 23,2 mln.) is doorgeschoven van 2006 naar 2007. Stelposten zijn opgenomen voor de verplichtingen betreffende de middelenaanvullingen IDA-14 in 2005 en IDA-15 in 2008 (beide € 374,0 mln.).

Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbankgroep (IDB, IIC, FSO en MIF)1

Een stelpost voor de verplichting uit hoofde van MIF-2 is opgenomen voor 2005 (€ 15,0 mln.).

Afrikaanse Ontwikkelingsbankgroep (AfDB, AfDF)1

Stelposten zijn opgenomen voor de verplichtingen betreffende de middelenaanvullingen AfDF-10 in 2005 en AfDF-11 in 2008 (beide € 126,2 mln.).

Aziatische Ontwikkelingsbankgroep (AsDB, AsDF)1

De stelpostverplichting voor AsDB-5 is uitgesteld van 2003 naar 2006 (€ 4,4 mln. en bijbehorende garantieverplichting van € 214,5 mln.). Voorts zijn stelposten opgenomen voor AsDF-9 van € 81,9 mln. in 2004 (was 2003) en in 2007.

Europese Investeringsbank (EIB, EIB Lomé en Cotonou)

In 2003 is het Verdrag van Cotonou van kracht geworden. De garantieverplichting van € 63,5 mln. voortvloeiend uit dit verdrag is voor 2003 verwerkt. In verband met de kapitaalverhoging van de EIB (uit de reserves van de EIB) is een garantieverplichting van € 2,4 mld. opgenomen; hiervan was reeds € 1,8 mld. in de ontwerpbegroting 2003 verwerkt.

Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD)

Er zijn geen budgettaire gevolgen voorzien.

Budgetflexibiliteit

Toelichting

Bovenstaand is de budgetflexibiliteit in tabelvorm weergegeven, waarbij als peildatum 1 januari 2004 is aangehouden. Het onderscheid tussen de juridische en niet-juridische verplichtingen houdt verband met het moment (i.c. 1 januari 2004) waarop Nederland een verplichting aangaat in verband met middelenaanvullingen van fondsen en kapitaalverhogingen van banken. De geraamde programma-uitgaven zijn in de tabel als volgt onderscheiden:

– aangegane verplichtingen als uitkomst van reeds afgeronde of voor 1 januari 2004 af te ronden internationale onderhandelingsprocessen;

– stelposten voor nieuwe verplichtingen van internationale onderhandelingsprocessen die vanaf 1 januari 2004 zullen plaatsvinden.

In de tabel is alleen rekening gehouden met de zogenaamde betalingsverplichtingen (paid-in capital). Er wordt geen rekening gehouden met de garantieverplichtingen (callable capital). Slechts indien de banken in zeer ernstige financiële problemen zouden komen, kan om storting van het garantiekapitaal worden gevraagd. Om die reden wordt er ramingstechnisch van uitgegaan dat er geen uitgaven zullen plaatsvinden.

3.5 Exportkredietverzekering en investeringsgaranties

3.5.1 Algemene beleidsdoelstelling

Bijdragen aan een goed functionerende en complete markt voor verzekering van risico's verbonden aan export en investeringen in het buitenland, waarbij deze risico's zoveel mogelijk door de private markt worden gedragen en concurrentieverstoring tussen landen wordt geminimaliseerd.

Omdat de markt onvoldoende in staat is om risico's van export en buitenlandse investeringen te verzekeren, is de Nederlandse overheid, evenals de meeste industrielanden, bereid om onder bepaalde voorwaarden risico's voortvloeiend uit export en buitenlandse investeringen te herverzekeren. Het pakket aan herverzekeringsfaciliteiten moet op lange termijn kostendekkend zijn. Het uitgangspunt is dat zoveel mogelijk risico's door de particuliere markt moeten worden gedragen. De Staat kan categorieën risico's in herverzekering nemen, die door hun aard (bijvoorbeeld hun looptijd, de omvang van de transactie of het debiteurenland) moeilijk op de particuliere markt te verzekeren zijn. Het is nadrukkelijk niet de opzet dat de Staat onverantwoorde risico's verzekert. Dat zou ook niet verenigbaar zijn met de eis van kostendekkendheid van de herverzekeringsfaciliteiten.

Via internationale afspraken in met name WTO-, OESO- en EU-verband wordt gestreefd om de overheidsmaatregelen op het gebied van exportkredieten te harmoniseren en internationale concurrentieverstoring te beperken. Ook internationaal geldt het uitgangspunt dat zoveel mogelijk risico's door de particuliere markt moeten worden gedragen. De Nederlandse overheid hecht aan gelijke kansen voor Nederlandse exporteurs en investeerders. Daarom wordt in de vaststelling van het Nederlandse EKV- en Rhi beleid ook rekening gehouden met de faciliteiten die de ons omringende landen aanbieden aan hun exporteurs, respectievelijk investeerders.

Een tweetal instrumenten, de exportkredietverzekering (EKV) en de regeling herverzekering investeringen (Rhi) wordt ingezet om deze algemene beleidsdoelstelling te bereiken. Over de vorm en inzet van het EKV en Rhi instrumentarium vindt nauwe beleidsafstemming met Economische Zaken plaats. De periodieke evaluaties van de EKV en de Rhi geven inzicht in de resultaten van de algemene beleidsdoelstelling, hierbij wordt ook de effectiviteit van de instrumenten gemeten.

De Rijkscommissie voor Export-, Import- en Investeringsgaranties heeft het toekomstperspectief voor de Rhi nader onderzocht. In het eindrapport, dat in juli 2002 naar de Tweede Kamer is gezonden, wordt gewezen op het relatief hoge Nederlandse aandeel in de portefeuille van de Multilateral Investment Guarentee Agency (MIGA, onderdeel van de Wereldbank Groep). De Rijkscommissie doet de aanbeveling om de mogelijkheid van co- en herverzekering door de Staat met MIGA te onderzoeken om tegenwicht te bieden, teneinde toegang tot MIGA voor Nederlandse investeerders te waarborgen. Naar verwachting zal in de tweede helft van 2003 een Memorandum Of Understanding (MOU) worden afgesloten om herverzekering van MIGA van specifieke Nederlandse investeringen in het buitenland mogelijk te maken.

3.5.2 Operationele doelstellingen

3.5.2.1 Operationele doelstelling 1 Doelmatige inzet herverzekeringsfaciliteiten

Een doelmatige inzet van herverzekeringsfaciliteiten voor aanvaardbare risico's verbonden aan export en investeringen in het buitenland op basis van een gelijke behandeling van aanvragen en waarbij uitgangspunt is dat de faciliteiten van de Staat aanvullend zijn aan de markt.

De Staat draagt bij aan een goed functionerende en complete markt voor verzekering van risico's verbonden aan export en investeringen in het buitenland door deze risico's via de EKV en de Rhi te herverzekeren. Deze herverzekeringsfaciliteiten moeten op een doelmatige wijze worden ingezet, zowel wat betreft de inhoud, als wat betreft de uitvoering.

De faciliteiten van de Staat dienen aanvullend aan de markt te zijn. De Staat herverzekert risico's die de markt niet kan dragen of waarvoor buitenlandse overheden voorzieningen hebben getroffen die niet marktconform zijn. Met verzekeraar Gerling NCM zijn afspraken gemaakt over welke categorieën risico's (tegen betaling van premies) voor herverzekering door de Staat in aanmerking komen, en welke risico's door Gerling NCM voor eigen rekening worden verzekerd (de risicodracht). De effecten van deze afspraken zullen in 2004 worden bezien. Daarbij zullen de uitkomsten van het door de Rijksuniversiteit Groningen verrichte onderzoek1 inzake de verzekerbaarheid van exportkredietrisico's, in aanmerking worden genomen, zoals is aangekondigd aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2002/03, 28 600 IXB, nr 22). Herverzekering door de Staat mag niet indruisen tegen internationale afspraken, waaronder die over de omvang van de overheidssteun, milieu, het tegengaan van «unproductive expenditure» en het tegengaan van omkoping. In de OESO wordt met vragenlijsten, landenexamens en notificaties van individuele transacties getoetst of Nederland en de andere landen zich houden aan de gemaakte afspraken. In het financieel jaarverslag wordt zichtbaar gemaakt hoe de betreffende internationale afspraken in het nationale beleid zijn geïmplementeerd.

Ook voor het komend jaar liggen er weer uitdagingen op het gebied van productontwikkeling. Verschillende projecten zijn bij het uitkomen van deze begroting in de afrondende fase. In 2003 zijn de polisteksten en -bepalingen herzien in het kader van de overgang van een negatieve naar een positieve risico-omschrijving. De in 2002 gestarte modernisering van de Rhi wordt in 2003 afgerond. Verschillende activiteiten zullen in 2004 ondernomen worden naar aanleiding van in 2003 af te ronden evaluaties: Eind 2002 is de Rijkscommissie gestart met een Werkgroep Modernisering Koersrisicoverzekering. De werkzaamheden zijn nagenoeg voltooid. Een rapport met de bevindingen is inmiddels gereed. Mede op basis hiervan zal aansluitend worden gestart met de ontwikkeling van een herzien product. In 2003 is een proef gedaan met de afkoop van het eigen risicodeel (tegen marktwaarden) van verzekerden in de geconsolideerde schuld van Polen. Daarmee beoogde de Staat een dienst te kunnen aanbieden aan die verzekerden die het om administratieve overwegingen bezwaarlijk vinden het «eigen risicodeel» van de vordering voor lange tijd in hun boeken te houden. Op basis van de evaluatie van deze proef in 2003, zal besloten worden of in 2004 tot afkoop van eigen risicodelen van verzekerden in de geconsolideerde schuld van andere landen zal worden overgegaan.

Voor de uitvoering van de herverzekeringsfaciliteiten gelden afspraken tussen de Staat, Gerling NCM en De Nederlandsche Bank (DNB). Momenteel wordt tussen de betrokken partijen overlegd hoe de uitvoeringsstructuur beter vormgegeven kan worden (het zogenaamde Pauwenhofproces). Om [nog] meer financiële zekerheid te scheppen voor zowel de exporteurs als de Staat, is afgesproken dat Gerling NCM de faciliteiten voor exportkredietverzekering en investeringsverzekering zal onderbrengen in een afzonderlijke rechtspersoon. Volgens planning wordt dit nog in 2003 voltooid. Ter ondersteuning bij het ontwikkelen van beleid voor de exportkredietverzekering wordt een management informatiesysteem (MIS) ontwikkeld. Een eerste versie van het management informatiesysteem is operationeel. Bij een positieve uitkomst van de kosten-baten analyse van de eerste versie, zal begin 2004 worden gestart met verdere ontwikkeling van het systeem.

Transparantie naar aspirant-verzekerden over individuele transacties kan het draagvlak voor genomen beslissingen vergroten. Over het meer algemene beleid wordt overlegd met vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven via de Rijkscommissie voor export-, import- en investeringsgaranties. Steeds vaker tonen ook maatschappelijke organisaties belangstelling in de exportkredietverzekering. Op deze toegenomen informatiebehoefte wordt ingespeeld met verhoogde transparantie over de hoofdlijnen van het gevoerde beleid, het openbaar maken van de belangrijkste gegevens van een transactie na polisuitreik en overleg met niet gouvernementele organisaties.

Onderstaande grafiek laat de ontwikkeling zien van het totaal door de staat aangegane verplichtingen (cumulatief uitstaande obligo voor EKV en Rhi). Hierbij is een uitsplitsing gemaakt naar definitieve (polis) en voorlopige (dekkingstoezegging) verplichtingen.

Ontwikkeling verplichtingen (cumulatief uitstaand obligo EKV en Rhi); voorlopige en definitieve garanties

Prestatiemeting

Voor monitoring van de mate waarin de overheid aanvullend aan de markt opereert, heeft recent onderzoek (zie hierboven) naar de factoren die bepalen of exportkredietrisico's al dan niet op de particuliere markt verzekerbaar zijn bruikbare inzichten geleverd. Eén van de bevindingen van het onderzoek is dat de particuliere verzekeringsmarkt wordt gekenmerkt door grote schommelingen in capaciteit. Het in de begroting opnemen van indicatoren voor het bepalen van de capaciteit van de particuliere verzekeringsmarkt is derhalve weinig zinvol. Wanneer in 2004 de effecten van de risicodracht worden bezien, zullen de resultaten van het genoemde onderzoek in aanmerking worden genomen.

De doorlooptijden van verzekeringsaanvragen gelden als prestatie-indicator van de doelmatige uitvoering van het beleid. De streefwaarde voor de doorlooptijd1 is gesteld op 55 werkdagen. In de begroting van 2005 zal deze streefwaarde opnieuw worden bezien. De periodieke evaluaties (elke vijf jaar) van de EKV en de Rhi geven inzicht in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het ingezette instrumentarium respectievelijk de uitvoering ervan. In de evaluaties worden onder meer de uitvoering van de faciliteiten en gebruikerservaringen onderzocht.

3.5.2.2 Operationele doelstelling 2 Kostendekkendheid van herverzekeringsfaciliteiten

Een kostendekkende uitvoering van het pakket aan herverzekeringsfaciliteiten.

Het streven naar kostendekkendheid van het pakket van herverzekeringsfaciliteiten vloeit voort uit het internationale verbod op subsidiëring van de export en uit budgettaire overwegingen. Kostendekkendheid is vanwege de lange looptijd van risico's een begrip op lange termijn. Schades treden meestal pas enkele jaren nadat een transactie in herverzekering is genomen op. Provenu's kunnen nog vele jaren nadat de schade is uitgekeerd worden ontvangen. Volledig inzicht is daarom zeer moeilijk te verkrijgen.

Verschillende factoren hebben invloed op de kostendekkendheid van de faciliteiten. Een prudent landen- en acceptatiebeleid, waarbij onder meer gebruik wordt gemaakt van landenplafonds voor een verantwoorde risicospreiding, moet waarborgen dat de schade-uitkeringen acceptabel blijven. Ook risicoswaps1 en securitisatie2 behoren tot de mogelijkheden om risicospreiding te verbeteren. Verder is het vaststellen van gepaste premies van belang, omdat de premie-inkomsten voldoende moeten zijn om de kosten van de uitvoering en de schades te dekken. Hierover worden in internationaal verband afspraken gemaakt (zie ook operationele doelstelling 3). Over de hoogte van de ontvangen premies wordt internationaal gerapporteerd. Een efficiënte uitvoering is van directe invloed op het beperken van de kosten.

De recuperatie van schades is een belangrijke factor in het bereiken van kostendekkendheid. Bij niet betaling door een debiteur ontvangt de crediteur van een door de Staat herverzekerd exportkrediet een schadeloosstelling, onder aftrek van zijn niet verzekerde eigen risico. Daarbij draagt hij zijn vordering integraal over aan Gerling NCM. Vervolgens tracht Gerling NCM deze «schades» te innen. Indien een debiteurland niet meer aan zijn buitenlandse betalingsverplichtingen kan voldoen, kan het zich tot de Club van Parijs (CvP) wenden voor een herstructurering van zijn schuld. Deze schuld kan onder meer voortvloeien uit exportkredietverzekering (commerciële schuld). Het CvP-akkoord verzekert een gelijke behandeling van publieke en private crediteuren door het debiteurland. De aard en uitvoering van een CvP-schuldenovereenkomst met een debiteurland is doorgaans gekoppeld aan een IMF-aanpassingsprogramma3. De ontvangsten (provenu's) uit in de CvP geherstructureerde vorderingen uit exportkredieten bedroeg de laatste jaren een veelvoud van de ontvangsten uit recuperatie van (nog) niet in de CvP geherstructureerde schades4. CvP-regelingen dragen derhalve in belangrijke mate bij in de recuperatie van schulden. Voor verschillende categorieën debiteurlanden gelden aangepaste voorwaarden die variëren van herfinanciering van een deel van de schuld tot kwijtschelding. De belangrijkste categorie ontwikkelingslanden die in aanmerking komen voor vergaande schuldverlichting betreft de Heavily Indebted Poor Countries (HIPC's). De kwijtschelding in het kader van de Club van Parijs van de nominale waarde van schulden uit niet afgeloste exportkredieten aan landen die op deel 1 van de zogenaamde DAC-lijst zijn geplaatst, kan bij de OESO-DAC als ODA worden geregistreerd. Op grond van de bestaande afspraken met betrekking tot de de 0,8% BNP-norm voor ODA wordt deze kwijtschelding toegerekend aan het ODA-budget. In het financieel jaarverslag wordt opgenomen met welke landen schuldenregelingen zijn afgesloten, op welke voorwaarden en hoeveel commerciële schuld is kwijtgescholden.

Prestatiemeting

De recent gerealiseerde eerste versie van het managementinformatiesysteem EKV (zie ook operationele doelstelling 1) draagt bij aan een beter inzicht in het uitstaande risico. De kostendekkendheid wordt in Nederland berekend met behulp van een systematiek op basis van een bedrijfseconomische resultaatbepaling. Momenteel wordt gewerkt aan de verbetering van de systematiek, waarbij onder andere lering wordt getrokken uit modellen die internationaal in gebruik zijn of ontwikkeld worden. De nieuwe systematiek zal in de begroting van 2005 worden opgenomen. In 2006 zal een evaluatie van de bedrijfseconomische resultaatbepaling voor berekening van de kostendekkendheid worden uitgevoerd. Het opnemen van aparte prestatie-indicatoren voor alle factoren die invloed hebben op de kostendekkendheid is niet zinvol. Om een voorbeeld te geven: de premie-inkomsten zijn onder andere gerelateerd aan de omvang van het verzekerde risico. Een stijging van de premie-inkomsten wil op zichzelf dus niet zeggen dat de kostendekkendheid van de faciliteiten is verbeterd. Een indicator voor premies alleen geeft daarom geen goede indicatie voor kostendekkenheid. Wel kan een prestatie-indicator voor recuperatie van schades opgenomen worden. Dat zal in de begroting voor 2005 gebeuren, zoals is aangekondigd in de VBTB-paragraaf.

3.5.2.3 Operationele doelstelling 3 Minimalisering concurrentieverstoring

Het minimaliseren van concurrentieverstoring tussen landen met als inzet minimalisering van overheidssteun.

Minimalisering van concurrentieverstoring tussen landen wordt nagestreefd door in internationaal verband (De Consensus1, OESO, WTO, EU) afspraken te maken over de voorwaarden waarop exporttransacties door de Staat in herverzekering kunnen worden genomen of anderszins worden gesteund. Nederland heeft hierin een actieve participatie. Uitgangspunt is daarbij het verminderen van de overheidssteun bij de exportkredietverzekering. Daarnaast wordt erop toegezien dat internationaal gemaakte afspraken worden nageleefd, zowel door implementatie daarvan binnen Nederland als door andere betrokken landen. Om de concurrentieverstoring te minimaliseren wordt voorts tegengegaan dat Nederlandse voorwaarden te zeer afwijken van die in andere landen op basis van internationale vergelijking. Daarvoor vinden periodiek vergelijkende evaluaties plaats.

Voor 2003 zijn op internationaal terrein op het gebied van exportkredietverzekering een aantal onderwerpen van belang. In de OESO wordt gewerkt aan grotere convergentie van en transparantie over debiteurenpremies voor exportkredietverzekering. De inzet van Nederland hierbij is een zo groot mogelijke convergentie om concurrentieverstoring tegen te gaan, terwijl de premies moeten blijven voldoen aan de eis van kostendekkendheid. Verder hebben ontwikkelingen in de Wereld Handels Organisatie (WTO), met name de afspraken van de onderhandelingsronde van Doha en WTO-paneluitspraken, gevolgen voor de exportkredietverzekering. Zo wordt de tekst van de Consensus herschreven met het oog op meer transparantie en het aanpassen van matching2 aan de WTO vereisten. Nederland zal zich in de WTO onderhandelingen op het vlak van exportkredieten in het bijzonder inzetten om «pure cover3 », de lichtste vorm van overheidsinterventie, in de subsidiecode van de WTO veilig te stellen. Ook zal Nederland zich inzetten voor een discipline op het gebied van exportkredieten voor landbouwproducten en voor aanpassing van de subsidiecode ten behoeve van de zogenaamde «special and differential treatment» voor ontwikkelingslanden. De ontwikkelingen van de nieuwe kapitaalsregels voor banken (Bazel II) met betrekking tot exportkredietverzekering en risicoweging worden gevolgd. Onder de huidige concept tekst (Bazel II/CP3), die nog omgezet zal worden in EU regelgeving, lijkt de gewenste nulweging1 van door de Staat herverzekerde exportkredieten in de toekomst behouden te blijven. In de tweede helft van 2004 zal Nederland de EU raadswerkgroep Exportkredietverzekering voorzitten. Aandacht zal besteed worden aan de vraag in hoeverre verdergaande integratie van de exportkredietverzekering in EU verband mogelijk is.

In het financieel jaarverslag zal over de voortgang op internationale dossiers worden gerapporteerd alsook over de inzet van Nederland. Daarbij moet worden bedacht dat de uitkomsten van internationaal overleg voor een groot deel worden bepaald door externe factoren, en slechts ten dele door de inzet van Nederland. Niettemin kan de rol van Nederland in de internationale processen worden beschreven, vooral wanneer Nederland met bijvoorbeeld een nieuw initiatief, de inbreng van een paper of het samenbrengen van partners een positieve bijdrage heeft geleverd aan het internationale overleg.

Prestatiemeting

Het streven van Nederland is om de Nederlandse voorwaarden van de EKV, binnen de randvoorwaarde van kostendekkendheid, niet te sterk te laten afwijken van het internationale gemiddelde. Prestatiemeting vindt plaats door middel van een internationale vergelijking van de Nederlandse EKV met (7) andere exportkredietverzekeraars. In de vergelijking worden de aspecten «acceptatiebeleid», «dekking», «aangeboden assortiment» en «premies» meegenomen. Dit zijn objectieve maatstaven die inzicht geven in de internationale concurrentiepositie van de Nederlandse EKV. Vergeleken zal worden met een vaste groep van voor Nederlandse exporteurs meest relevante concurrerende landen.

Overzicht prestatiegegevens en beleidsevaluatieonderzoek per doelstelling

* Het streven van Nederland is om de Nederlandse voorwaarden van de EKV, binnen de randvoorwaarde van kostendekkendheid, niet te sterk te laten afwijken van het internationale gemiddelde.

3.5.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

Voor 2004 geldt een maximumbedrag voor het aangaan van herverzekeringsverplichtingen uit hoofde van EKV van € 11,3 mld. Op grond van de ervaringen van de afgelopen jaren en de voortgang van het overnemen van risico's door de markt, is de verwachting dat het in 2004 aan te gane bedrag op circa 30% hiervan zal uitkomen. Voor de Rhi geldt voor 2004 een maximale herverzekeringsruimte van € 454 mln. Voor de herverzekering van de Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA, onderdeel Wereldbank) van specifieke Nederlandse investeringen in het buitenland geldt een maximale herverzekeringsruimte van € 150 mln.1.

De uitgavenraming is het resultaat van enerzijds de nu geldende beloningsregeling met Gerling NCM en anderzijds een inschatting van de toekomstige schades op in herverzekering genomen transacties. In de beloningsregeling wordt meestal voor meerdere jaren vastgelegd op welke wijze de hoogte van de vergoeding aan Gerling NCM wordt bepaald. De hoogte van de vergoeding wordt onder andere bepaald door de hoeveelheid behandelde transacties. De schade-uitkeringen vloeien voort uit in het verleden aangegane langlopende verplichtingen en zijn, evenals de ontvangsten, afhankelijk van moeilijk voorspelbare economische ontwikkelingen. Bovendien zijn de risico's geconcentreerd in een klein aantal landen. Gecombineerd met een toegenomen correlatie tussen landenrisico's onderling, zijn de schaderamingen met grote onzekerheid omgeven. Dit effect is groter naarmate de tijdshorizon langer is. Op korte termijn is het uitgavenpatroon nauwelijks te beïnvloeden. Slechts door wijzigingen in de acceptatie van verplichtingen, is het in de verder verwijderde toekomst liggende uitgavenpatroon in enige mate te beïnvloeden, al blijft dit sterk afhankelijk van externe factoren.

De ontvangsten bestaan uit premies en provenu's. De premieontvangsten zijn geraamd op basis van de resultaten van de afgelopen jaren. De provenu's komen voornamelijk voort uit in het kader van de Club van Parijs gesloten schuldenregelingen. (zie ook operationele doelstelling 2 met betrekking tot recuperatiebeleid).

Budgetflexibiliteit

Toelichting

Bij dit artikel geldt dat de programma-uitgaven voor schade-uitkeringen voortvloeien uit in het verleden aangegane garantieverplichtingen. Op korte termijn is daarom het uitgavenpatroon nauwelijks te beïnvloeden. Voor de lange termijn geldt dat slechts een wijziging in de acceptaties van verplichtingen van de EKV/Rhi het uitgavenpatroon positief of negatief beïnvloedt. Overigens geldt dat niet met zekerheid op voorhand kan worden gesteld welke verplichtingen (verzekeringspolissen) tot uitgaven zullen leiden, dat moet in de praktijk blijken.

3.6 Staatsloterij

3.6.1 Algemene beleidsdoelstelling

Bijdragen aan de regulering en beheersing van kansspelen met bijzondere aandacht voor het beschermen van de consument, het tegengaan van gokverslaving en het tegengaan van illegaliteit en criminaliteit. Het uitvoeren van de Staatsloterij geschiedt onder verantwoordelijkheid van de minister van Financiën. Hiermee wordt een opbrengstenstroom voor de schatkist gerealiseerd.

Op grond van de Wet op de Kansspelen (artikel 9, eerste lid) kan de minister van Financiën in overeenstemming met de minister van Justitie een vergunning verlenen voor het organiseren van de Staatsloterij. De uitvoering van de Staatsloterij is, bij beschikking van 15 juni 1992, in handen gelegd van de Stichting Exploitatie Nederlandse Staatsloterij (SENS).

De afdracht aan de Staat is vooralsnog de resultante van de omzet van de Staatsloterij na aftrek van de uitgekeerde prijzen en de ter uitvoering van de Staatsloterij gemaakte kosten. De omzet hangt samen met de ontwikkeling van het marktaandeel en de autonome groei van de kansspelmarkt.

Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Voor dit beleidsartikel is relevant dat het ministerie van Justitie primair verantwoordelijk is voor het kansspelbeleid en het reguleren van de kansspelmarkt. Het ministerie van Financiën verleent een vergunning aan de Staatsloterij en draagt daarmee, hoewel indirect, bij aan regulering en beheersing van de kansspelmarkt. Voor het ministerie zijn de ontwikkeling van de totale kansspelmarkt en het marktaandeel van de SENS autonome grootheden. Ook op de hoogte van de afdracht heeft het ministerie weinig invloed. De afdracht aan de Staat is de resultante van de omzet na aftrek van prijzen en kosten. Het ministerie kan slechts in beperkte mate de bedrijfsvoering van SENS beïnvloeden. Met de invoering van een vast afdrachtpercentage voor de Staatsloterij komt hier verandering in.

Kansspelbeleid

De doelstelling van het kansspelbeleid is gebaseerd op de Wet op de kanspelen, de kabinetsstandpunten inzake de Wet op de kansspelen (TK 2000, 24 038, nrs. 180 en 228) en de eerste en tweede voortgangsrapportage (TK 2001–2002, 24 036, nrs. 257 en TK 2002–2003, 24 036, nr. 280). De doelstelling wordt mede gerealiseerd door het implementeren van de beleidswijzigingen zoals neergelegd in de tweede voortgangsrapportage kansspelen. De beleidswijzigingen zijn als gevolg van het aantreden van het vorige kabinet op onderdelen veranderd. Zo behoudt de Staatsloterij vooralsnog haar bijzondere positie, hetgeen niet een bevoorrechte positie impliceert. Dit betekent onder meer dat de afdracht aan de Staat gehandhaafd blijven en dat een vast afdrachtpercentage gaat gelden. Daarnaast is in de tweede voortgangsrapportage onder andere aangekondigd dat het kansspelbeleid en de uitvoering ervan geconcentreerd wordt bij het ministerie van Justitie.

De beleidswijzigingen krijgen beslag in de herziening van de Wet op de kansspelen, de Wet op de kansspelbelasting en aanverwante regelgeving welke zijn voorzien in 2005. De minister van Justitie is direct verantwoordelijk voor de implementatie van de wijzigingen in beleid en de regelgeving. Verder betrokken zijn, naast het ministerie van Financiën, de ministeries van Economische Zaken, van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, het College van toezicht op de kansspelen en betrokken organisaties en kansspelbegunstigden.

Herziening sturings- en verantwoordingsrelatie met de SENS

In het najaar 2003 zal de Kamer geïnformeerd worden over de gewenste herziene sturings- en verantwoordingsrelatie tussen het ministerie van Financiën en SENS. Hier wordt op dit moment een onderzoek naar verricht. De concentratie van het kansspelbeleid en de uitvoering ervan bij het ministerie van Justitie alsmede ontwikkelingen op de kansspelmarkt geven hiertoe aanleiding.

Prestatiemeting

Voor het verkrijgen van inzichten in de resultaten bij het beleidsartikel wordt aangesloten bij de periodieke voortgangsrapportages kansspelen.

3.6.2. Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

Op basis van de verwachtingen over het marktaandeel van de Staatsloterij en een afdrachtspercentage van 19% is in bovenstaande tabel de afdracht geraamd.

De ontwikkeling van de omzet en de afdracht Staatsloterij vanaf 1998, alsmede die van de prijzen en de kosten zijn hierboven weergegeven.

3.7 Beheer materiële activa

3.7.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het doelmatig verwerven, beheren en vervreemden van roerende en onroerende zaken van het Rijk en het bevorderen van een optimale allocatie van onroerende zaken benodigd voor het Rijk.

Deze beleidsdoelstelling wordt binnen het ministerie van Financiën uitgevoerd door de dienst Domeinen (zie operationele doelstellingen 1 en 2) en door de projectdirectie Vastgoed (zie operationele doelstelling 3).

Domeinen is een facilitaire organisatie voor overheidsorganisaties respectievelijk op het gebied van vastgoed en bij de verkoop en bewaring van roerende zaken.

De algemene beleidsdoelstelling wordt bereikt door middel van de activiteiten verwerving, beheer en vervreemding van materiële activa. Daarnaast wordt intensieve samenwerking nagestreefd tussen de vastgoedbeherende departementen gericht op het tijdig en zo goedkoop mogelijk beschikbaar hebben van vastgoed voor publieke doelen van het Rijk.

Veronderstellingen in effectbereiking en doelmatigheid

De vraag of de algemene en nader geoperationaliseerde doelstellingen al dan niet kunnen worden bereikt, is mede afhankelijk van het beleid van andere departementen en overheden.

Bij het beheren en vervreemden van roerende zaken is Domeinen afhankelijk van de goederenstroom die aangeleverd wordt door departementen. De duur van de opslag van inbeslaggenomen goederen is bijvoorbeeld afhankelijk van beslissingen van justitiële instanties. Bij het beheren en vernietigen van vuurwerk speelt VROM een grote rol (milieu-eisen).

Langere bewaartijden kunnen negatief van invloed zijn op de opbrengst die behaald wordt bij de verkoop van de goederen.

Bij het beheren en vervreemden van onroerende zaken is Domeinen niet alleen afhankelijk van het aanbod van overtollige gebouwen en gronden van departementen maar ook van marktomstandigheden en de regelgeving en houding van (lagere) overheden (bestemmingsplannen). Bijvoorbeeld bij het project herbestemming militaire objecten spelen naast Defensie en LNV de provincies een leidende rol. Externe omstandigheden kunnen invloed hebben op de doorlooptijd van in behandeling zijnde zaken.

De realisering van de extra taakstellingen in het kader van de motie Zalm en het Hoofdlijnenakkoord is sterk afhankelijk van het economisch tij, dat de vraag van particulieren sterk beïnvloedt. De vijf in de RVR deelnemende departementen leveren op twee manieren menskracht aan de RVR-activiteiten, namelijk door mensen te detacheren bij de projectdirectie Vastgoed en door het deelnemen aan werk- en projectgroepen die door de RVR opgezet worden.

Anticiperend verwerven moet ook een financieel voordeel opgleveren. Dit betekent dat er geen grondprijsdalingen verwacht moeten worden. De grondprijzen zijn na een periode van sterke stijging inmiddels licht dalende. Dit kan ertoe leiden dat het budget anticiperend verwerven niet uitgeput zal worden. Ook de huidige krappe budgetten bij de departementen leiden tot minder anticiperend verwerven. Dit bleek reeds in 2002 en zal waarschijnlijk ook in 2003 het geval zijn. In overeenstemming met het gestelde in het Beleidskader Anticiperend Verwerven moeten departementen eerst trachten binnen de eigen begroting fondsen vrij te maken. De mogelijkheden hiertoe bepalen dus ook de uitputting van het budget.

3.7.2 Operationele doelstellingen

3.7.2.1 Operationele doelstelling 1 Bewaring en vervreemding roerende zaken

Efficiënte bewaring en vervreemding van roerende zaken van de Staat.

Domeinen wil zo doelmatig mogelijk roerende zaken bewaren en vervreemden voor overheidsorganisaties en hen daarbij adviseren.

Om dit te bereiken wordt bij Domeinen extra aandacht besteed aan klantgerichtheid, kwaliteit van het personeel en een goede informatievoorziening. Doelstelling hierbij is het realiseren van doelmatigheidsverbeteringen, af te meten aan een toenemende klanttevredenheid en dalende kosten per product.

Domeinen heeft een centrale directie en vijf regio-eenheden ingericht, die geografisch zijn verspreid over het land. Deze regio-eenheden bewaren voor Justitie, Politie en de Belastingdienst in beveiligde opslagplaatsen goederen die in beslag zijn genomen. Op basis van een beslissing van de strafrechter of het Openbaar Ministerie worden de zaken teruggegeven aan de beslagene dan wel verkocht of vernietigd. Daarnaast worden overtollige goederen van departementen verkocht. Voor roerende zaken die mogen worden vervreemd organiseert iedere regio-eenheid periodiek een openbare verkoop op basis van inschrijving. Gegund wordt aan de hoogst biedende. Hieraan voorafgaand zijn er kijkdagen waar potentiële kopers de goederen kunnen bezichtigen. Informatie over de verkopen is tevens beschikbaar via het internet. Op grond van zogeheten middelenafspraken vloeien de verkoopopbrengsten na aftrek van opgeld, als vergoeding voor de kosten van Domeinen, terug naar de afstotende departementen.

De Minister van Financiën heeft besloten de start van de baten-lastendienst Domeinen Roerende Zaken uit te stellen tot 1 januari 2005. De reden hiervan is dat ten behoeve van het contract met het Ministerie van Justitie/Openbaar Ministerie, verreweg de grootste klant, een langere tijd van proefdraaien noodzakelijk is om een aantal complexe en informatiegevoelige processen verder te ontwikkelen en op elkaar af te stemmen om zodoende efficiencyprikkels voor een optimaal beheer te bewerkstelligen in de keten tussen Openbaar Ministerie, Politie en Domeinen.

Hieronder wordt ingegaan op eent weetal beleidsmatige ontwikkelingen bij Domeinen.

Landelijk Beslaghuis

Tussen Justitie, Politie en Domeinen vindt overleg plaats om te komen tot een efficiëntere werkwijze voor de bewaring van inbeslaggenomen goederen door deze taak van de politiebureaus en de rechtbankgriffies over te hevelen naar een door Domeinen te exploiteren Landelijk Beslaghuis. Dit proces moet rijksbreed tot efficiencyverbeteringen leiden. Met name zal er bij Politie en Justitie (Openbaar Ministerie) arbeidskracht en geld worden bespaard. In 2004 zullen procedures worden afgerond over hoe om te gaan met inbeslaggenomen goederen en welke taken van de afzonderlijke ketenpartners daarbij horen. Met betrokken partijen zal overeenstemming bereikt moeten worden over de kwaliteit en kosten van dienstverlening zodat in 2004 klantcontracten kunnen worden afgesloten met Justitie en Politie. De planning is dat het Landelijk Beslaghuis per 1 januari 2005 wordt ingevoerd.

Vuurwerk

Domeinen slaat door Justitie inbeslaggenomen vuurwerk op. De Ministerraad heeft besloten dat Defensie voorlopig de vuurwerkopslag voor domeinen blijft verrichten op Ulicoten B. In 2002 hebben Domeinen en het Ministerie van Defensie een overeenkomst gesloten waarin de taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot de opslag zijn belegd. De overeenkomst loopt tot 1 januari 2004 en kan mogelijk worden verlengd. Domeinen is verantwoordelijk voor de aan- en afvoer van het vuurwerk. Defensie verricht de registratie en de opslag. Hiertoe stelt zij ruimte, personeel, beveiliging en overige voorzieningen ter beschikking. Het vuurwerktraject sluit aan bij de ontwikkelingen van het Landelijk Beslaghuis. In 2003 is anticiperend op de afloop van de overeenkomst een vervolgtraject gestart. Ulicoten C wordt na 2004 mogelijk tot een vuurwerkconcentratiegebied ontwikkeld. In samenwerking met het Ministerie van Defensie, het Ministerie van VROM en het Ministerie van Justitie wordt gekeken naar toekomstige opslagmogelijkheden voor het inbeslaggenomen vuurwerk.

Prestatiemeting

Om het behalen van operationele doelstelling 1 te meten zijn prestatie-indicatoren geformuleerd (zie het overzicht van prestatiegegevens aan het eind van paragraaf 3.7.2. Efficiënte bewaring is gericht op zo laag mogelijke kosten voor de Staat met waarborgen voor kwalitatief goede bewaring. De opslagplaatsen zijn een belangrijk bedrijfsmiddel voor Domeinen. Hierbij is van belang dat de bestaande capaciteit aansluit bij de behoefte van departementen. Een tekort aan opslagcapaciteit kan tot problemen leiden bij toeleverende departementen. Bij efficiënte vervreemding is van belang dat de toeleverende overheden (de klanten) van de overtollige roerende zaken tevreden zijn met de opbrengst en dat het verkoopproces kostendekkend door Domeinen wordt uitgevoerd. De tevredenheid van de klanten van Domeinen – zowel voor bewaring als vervreemding – is een graadmeter die inzicht geeft in het functioneren van Domeinen. Om deze reden wordt om het jaar een klanttevredenheidsonderzoek gehouden.

3.7.2.2 Operationele doelstelling 2 Beheer en verkoop onroerende zaken

Efficiënt beheren en vervreemden van onroerende zaken van de Staat.

Domeinen heeft voor het beheer en de verkoop van onroerende zaken vier regionale directies met een geografisch afgebakend beheersgebied die deze activiteiten uitvoeren.

Onder beheer wordt onder andere verstaan exploitatie, betaling zakelijke lasten, onderhoud en bezittingenadministratie. Voor het beheer, met name exploitatie, wordt gebruik gemaakt van privaatrechtelijke overeenkomsten zoals: huur, erfpacht en pacht. Het uitgangspunt hierbij is een marktgerelateerde opbrengst. Tevens wordt rekening gehouden met andere publieke belangen. Mochten deze in gebruik gegeven onroerende zaken in de toekomst nodig zijn voor overheidsdoeleinden dan moet de overeenkomst daarop worden afgestemd.

Om efficiënt onroerende zaken van de Staat te kunnen vervreemden bemiddelt Domeinen in en bij vastgoedtransacties van de Rijksoverheid en daaraan gelieerde instellingen. Domeinen brengt daarbij verschillende overheidsbelangen bij elkaar. Hierbij wordt gestreefd naar een marktconform resultaat en een transparant proces waarbij het publieke belang voorop staat. Als een onroerende zaak van het Rijk niet meer nodig is voor het uitoefenen van publieke doelen en overtollig is, dan meldt het afstotende departement dit bij Domeinen. Domeinen start de verkoopprocedure nadat is gebleken dat de departementen en andere overheden (onder andere provincies, gemeenten en gelieerde instellingen aan het Rijk) geen behoefte hebben aan de onroerende zaak. Als zij geen belangstelling hebben, vindt verkoop plaats aan derden, in het openbaar, aan de meest biedende.

Om de publieke belangen goed op elkaar af te stemmen, werkt Domeinen intensief samen met andere departementen. In dit kader participeert Domeinen in de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) en de daarbij ondersteunende projectdirectie Vastgoed, waarin medewerkers van de participanten zijn gedetacheerd. De inzet van Domeinen hierbij is een constructieve bijdrage leveren aan het samenwerkingsverband RVR om bij te dragen aan het optimaal handelen in vastgoed door het Rijk. Besluiten van de RVR die de processen van Domeinen beïnvloeden, worden door Domeinen geïmplementeerd.

Naast bovengenoemde activiteiten verwerft Domeinen in opdracht en voor rekening van departementen op kleine schaal onroerende zaken. Deze aankopen zijn niet anticiperend van aard en zijn dus niet gekoppeld aan de activiteiten van de RVR en de projectdirectie Vastgoed.

Domeinen organiseert de veilingen van benzinestations langs het hoofdwegennet. Het traject Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) beoogt meer prijsconcurrentie en betere toetredingsmogelijkheden te bewerkstelligen. Alle langs het hoofdwegennet door de Staat uitgegeven locaties voor benzinestations worden met ingang van 2002 in een periode van 21 jaar geveild. Daarbij worden contracten voor 15 jaar afgesloten. De vergoeding voor het gebruik van staatsgrond wordt door middel van een nieuwe vergoedingssystematiek op een meer marktconforme wijze vastgesteld.

Bij de eerste veiling in 2002 zijn negen locaties geveild. De veiling is succesvol verlopen en heeft een bedrag van € 29 mln. opgebracht. De opbrengsten zijn ten goede gekomen aan de zittende concessiehouders. In 2003 zullen tien benzinestations worden geveild, in 2004 negen en in 2005 tien. Ook deze opbrengsten zullen ten goede komen aan de zittende concessiehouders. Uit een in 2005 te houden evaluatie moet blijken of de doelstelling wordt bereikt, dan wel dat de werkwijze bijstelling behoeft. Daarna kunnen er pas uitspraken over de effectiviteit en doelmatigheid gedaan worden. Het beleidsmatige zwaartepunt van dit beleid ligt overigens bij het ministerie van Economische Zaken.

Naar aanleiding van de motie Zalm c.s. moet in de jaren 2003 en 2004 in totaal € 110 mln. worden gerealiseerd uit de versnelde verkoop van domeingronden. Daartoe is de verkoopstop voor het areaal landbouwgronden dat altijddurend in erfpacht is uitgegeven voor de jaren 2003 en 2004 opgeheven. Erfpachters worden gedurende deze periode éénmalig in staat gesteld om tegen marktconforme voorwaarden de blote eigendom te verwerven. Ten einde de beoogde opbrengst te realiseren zal zonodig de mogelijkheid van verkoop aan derden worden bezien.

Daarnaast is in het Hoofdlijnenakkoord een aanvullende (bovenop de bestaande raming) taakstelling opgenomen voor 2006 en 2007 van respectievelijk € 50 mln. en € 100 mln. Voor de invulling hiervan zal rekening worden gehouden met het nieuwe beleidskader (herijking van de verkoopstop) dat eind 2003 aan de Tweede Kamer wordt gezonden. Hierin wordt aangegeven op welke wijze de landbouwgronden van Domeinen middels het beheer en/of verkoop van landbouwgronden een optimale bijdrage leveren aan de doelstellingen van de overheid. De (politieke) ruimte bepaalt of met de vertaling van de conclusies en adviezen uit dit onderzoek in beleid, de doelmatigheid van het beleid wordt verbeterd. Aanbevelingen die op grond van dit onderzoek zullen worden gedaan, hebben consequenties voor de activiteiten in 2004.

Prestatiemeting

Om het behalen van operationele doelstelling 2 te meten zijn prestatie-indicatoren geformuleerd (zie het overzicht van prestatiegegevens aan het eind van paragraaf 3.7.2). Efficiëntie van beheer en vervreemding wordt met ingang van 1 januari 2004, wanneer het nieuwe bedrijfseconomische informatiesysteem gereed is, vastgesteld door middel van bedrijfsvergelijking («benchmarking») met de markt. Gemeten worden de apparaatskosten van een product in relatie tot de opbrengsten. Hierbij is van belang dat Domeinen bij beheer en verkoop afhankelijk is van het aanbod van de departementen. In de processen moet rekening worden gehouden met diverse publieke belangen en procedures. De kwaliteit van het afhandelen van het betalen van de zakelijke lasten kan gemeten worden vanuit de apparaatskosten die daarmee gemoeid zijn maar ook via het aantal ingediende bezwaarschriften met succesvolle afloop. Aangezien Domeinen verschillende overheidsbelangen bij elkaar brengt kan zij haar expertise ook aanwenden om te bemiddelen tussen partijen of om overheden te ondersteunen op het gebied van vastgoed. Dit kan worden gemeten door het aantal gevallen dat Domeinen opdrachten uitvoert voor overheden die op het gebied van advies en bemiddeling liggen. De tevredenheid van klanten over Domeinen is een graadmeter voor de kwaliteit van het totale functioneren van Domeinen op het gebied van onroerende zaken.

3.7.2.3 Operationele doelstelling 3 Optimaal handelen in vastgoed

Het leveren van een bijdrage aan publieke doelen door samen met andere vastgoedbeherende departementen optimaal te handelen in vastgoed.

Regisseren samenwerking

Voor het bereiken van de doelstelling is de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) ingesteld. In deze raad zijn alle vastgoedbeherende departementen vertegenwoordigd ( VROM, V&W, LNV, Defensie en Financiën). De RVR heeft een eigen ondersteunende organisatie (de projectdirectie Vastgoed). De projectdirectie vastgoed is een kleine organisatie gevuld door in principe één gedetacheerde medewerker per vastgoedbeherend departement. De projectdirectie initieert en stimuleert activiteiten gericht op samenwerking. Dit vindt plaats in project- of werkgroepen. De project- en werkgroepen worden bemand door de vastgoedbeherende departementen. De projectdirectie is ondergebracht bij het ministerie van Financiën.

De RVR heeft in 2003 het meerjarige werkprogramma 2003/2004 opgesteld. Dit werkprogramma, dat aan de Tweede Kamer is aangeboden, geeft aan hoe de RVR haar taken definitief wil invullen en wat het bijbehorende ambitieniveau is. Het werkprogramma bevat het opstellen van de Indicatieve Planning Vastgoed (IPV), die wordt afgeleid uit ruimtelijke nota's en plannen, maar ook systematisch uit de regionale directies en inspecties van het Rijk verzamelde aanwijzingen. Met behulp van de IPV wordt niet alleen de grondbehoefte van het Rijk voor de komende jaren systematisch in kaart gebracht, maar kan tevens worden geanalyseerd bij welke gebieden afstemming en strategische beleidsvorming gewenst is. Daarnaast omvat het werkprogramma onder andere nog het maken van het protocol operationele afstemming aan- en verkopen, het verbeteren van de vastgoedinformatie-uitwisseling tussen de deelnemende departementen en het maken van de departementen overschrijdende opleidingen en kenniskringen op het gebied van vastgoed.

Voor de belangrijkste regels die door Domeinen worden gevolgd indien een object van het Rijk niet langer nodig is voor het huidige doel, wordt in RVR-verband nieuw beleid geformuleerd. Daarbij wordt ook bezien in welke gevallen en onder wiens goedkeuring van standaardprocedures kan worden afgeweken indien dat maatschappelijk betere baten geeft. Ook wordt getracht rijkspartijen die niet verplicht zijn via Domeinen te werken bij de procedure te doen aansluiten. Dit zal leiden tot een nieuw beleidskader in combinatie met een nieuwe ministeriële regeling.

Onder regie van de RVR is in 2003 het project Herbestemming militaire objecten gestart. Het projectleiderschap berust bij de dienst Domeinen. Bij Defensie wordt mede als gevolg van het Structuurschema Militaire Terreinen 2 een groot aantal objecten overbodig. Een deel van deze objecten heeft als vervolgbestemming natuur. De essentie van het project is dat er enerzijds bezien wordt hoe de inrichting van groene bestemmingen sober en doelmatig kan worden uitgevoerd en dat er anderzijds binnen de kaders van de ruimtelijke ordening «rode functies» ontwikkeld worden die bijdragen aan de financiering van de sloopkosten. Hierbij wordt nauw samengewerkt met de betrokken decentrale overheden en natuurbeheerders. Op dit moment wordt nog onderzocht wat de financiële consequenties zijn en hoe dit budgettair zal worden geregeld met betrokken departementen. De projectopzet is aangeboden aan de Tweede Kamer (niet-dossierstuk 2002/2003, def0300014, Tweede Kamer).

In 2004 wordt het functioneren van de RVR en de daarmee samenhangende projectdirectie Vastgoed geëvalueerd. Mede op basis van de evaluatie zal in 2004 worden besloten of de samenwerking moet worden voortgezet en in geval van voortzetting wat de definitieve samenwerkingsvorm van de RVR moet zijn. Tevens zal dan de definitieve vorm van de ondersteunende organisatie van de RVR worden bepaald.

Anticiperend handelen

Het in de begroting opgenomen budget voor doelstelling 3 betreft alleen gelden voor leningen voor anticiperend handelen. Voor 2004 staat gepland de evaluatie van de sinds 2001 bestaande leenfaciliteit ten behoeve van anticiperend handelen. Dit zal plaatsvinden op basis van het ex post evalueren van leningen. In 2004 zullen er nog geen leningen regulier afgelost zijn. De waarde van de evaluatie zal hierdoor beperkt zijn.

Overzicht prestatiegegevens en beleidsevaluatieonderzoek per doelstelling

¹ Het klanttevredenheidsonderzoek wordt om het jaar gehouden.

² De hiervoor benodigde informatie over kosten moet komen uit het nieuwe, bedrijfseconomische informatiesysteem dat per 1.1.2004 gereed zal zijn. De genoemde streefwaarden betreffen een eerste schatting. Omdat de begroting is gebaseerd op uitgaven in plaats van kosten is er niet een direct verband te leggen tussen de streefwaarden en de begrote uitgaven en ontvangsten.

³ Aangezien de WOZ beschikkingen om de vier jaar worden herzien, kan ook maar om de vier jaar bezwaar worden ingediend. Ter informatie, in 2001 was de streefwaarde voor deze indicator 60%.

⁴ Het klanttevredenheidsonderzoek wordt om het jaar gehouden.

3.7.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

Programma-uitgavenDoelstelling 1. Bewaring en vervreemding van roerende zaken

Beheerskosten

Onder deze categorie worden uitgaven verantwoord voor in beslag of in bewaring genomen zaken, zoals schade-uitkeringen, indien in bewaring genomen zaken ten onrechte blijken te zijn verkocht, vernietiging van inbeslaggenomen goederen, advertenties over voorgenomen openbare verkopen, taxaties van inbeslaggenomen goederen. De geraamde uitgaven voor 2004 zijn gelijk aan die van 2003 en bedragen € 1,6 mln.

Doelstelling 2. Beheer en verkoop van onroerende zaken

a. Onderhoud en beheerskosten

Hieronder vallen drie posten: onderhoud van grond en gebouwen (waaronder ook de kosten van bodemverontreiniging), kapitaalinvesteringen en beheerskosten. Onder de beheerskosten worden uitgaven geraamd voor verkopen (en voor een gering deel bij ingebruikgevingen), zoals advertenties voor voorgenomen openbare verkopen, taxaties van te verkopen en te verhuren objecten en bemiddeling door makelaars bij verkoop, notariskosten, kadasterkosten (dat wil zeggen voor alle kosten die het Kadaster bij Domeinen in rekening brengt), bewaking en energie voor objecten in tijdelijk beheer, bijvoorbeeld om een pand vorstvrij te houden of om tijdelijke bewoners (zodat het pand bewoond is en het niet gekraakt wordt) van energie en water te voorzien.

De geraamde onderhouds- en beheerskosten zijn vanaf 2004 exclusief de beheerskosten van Domeinen Roerende zaken. Voor 2004 en volgende jaren bedragen deze € 6,1 mln. (waarvan € 3,8 mln. voor onderhoud gronden en gebouwen en € 2,3 mln. voor kapitaalinvesteringen en beheerskosten).

b. Zakelijke lasten

Domeinen betaalt het eigenaarsdeel van de zakelijke lasten over onroerende zaken die eigendom zijn van de Staat. Indien in de betreffende panden overheidsdiensten zijn gehuisvest, betaalt Domeinen eveneens het gebruikersdeel. Onder deze categorie vallen twee grote posten, te weten onroerende zaakbelasting en waterschapslasten. Deze nemen 98% van de uitgaven zakelijke lasten voor hun rekening. De overige posten zijn overige gemeentelasten, zoals landinrichtingsrente, afkoop landinrichtingsrente en rioolheffing. De zakelijke lasten worden geraamd op basis van de waarde van individuele objecten maal een tarief. De geraamde zakelijke lasten voor 2004 en volgende jaren bedragen zijn gelijk aan die van 2003 en bedragen € 43,2 mln.

Doelstelling 3. Optimaal handelen in vastgoed

Deze uitgaven zijn gereserveerd voor de voorfinancieringsfaciliteit ten behoeve van anticiperende aankopen van het Rijk.

De Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) en de projectdirectie Vastgoed zijn in oktober 2001 van start gegaan. Voor 2004 is € 34,0 mln. begroot voor anticiperende aankopen. De leenfaciliteit zou volgens de planning in de loop van 2004 geëvalueerd worden. Daarom zijn tot en met dat jaar uitgaven geraamd.

Zoals in par. 3.7.2.3 aangegeven, zal vanuit de RVR een Indicatieve Planning Vastgoed (IPV) van het Rijk worden ontwikkeld. De IPV zal er mede toe bijdragen een beter inzicht te krijgen in de totale omvang van de anticiperende handelingen. De huidige omvang van de leenfaciliteit biedt naar schatting ruimte om ca 5% van 's-Rijks vastgoedaankopen te financieren.

Apparaatsuitgaven

De geraamde apparaatsuitgaven voor 2004 e.v. bedragen € 29,9 mln. De uitgaven in 2003 zijn hoger dan geraamd in 2004 e.v. vanwege de invoering van een nieuw geautomatiseerd informatiesysteem en investeringen in nieuwe opslagplaatsen van roerende zaken.

Programma-ontvangsten

Met Defensie is overeenstemming bereikt om voor 2004 en volgende jaren de ontvangsten in het kader van de middelenafspraak op de begroting van Defensie te ramen en te verantwoorden. Het gaat hierbij om de ontvangsten uit verkopen roerende zaken, verkopen onroerende zaken en beheersontvangsten.

Doelstelling 1. Bewaring en vervreemding van roerende zaken

Bij de verkoopontvangsten roerende zaken worden de opbrengsten geraamd van verkochte overtollige zaken en in beslag genomen goederen. De dekking van de verkoopactiviteit van Domeinen vindt plaats door een opslag van 15% op de opbrengstprijs, het zogenaamde opgeld. (zie apparaatsontvangsten). Een deel van de opbrengsten wordt weliswaar als opbrengst Domeinen begroot, maar komt vanwege afgesloten middelenafspraken ten goede aan de begroting van andere departementen. Voor een nadere onderverdeling wordt verwezen naar de verdiepingsbijlage.

Doelstelling 2. Beheer en verkoop van onroerende zaken

a. Verkoop onroerende zaken

De verkopen van Domeinen omvatten zaken zoals: landbouwgronden in verpachte en pachtvrije staat, boerderijen en erven, landbouwgronden met niet-agrarische bestemming (hierbij valt te denken aan voorheen landbouwgronden die aan een gemeente voor uitbreiding worden verkocht), bij andere departementen overtollige onroerende zaken, bijvoorbeeld gebouwen en kantoren.

Door de uitvoering van de motie Zalm wordt de verkoopstop van agrarische gronden tijdelijk opgeheven. Dit moet leiden tot hogere ontvangsten: in 2003 € 20 mln. en in 2004 € 90 mln. Tevens zijn als gevolg van het Hoofdlijnenakkoord de taakstellingen voor 2006 en 2007 nog eens met € 50 mln. respectievelijk € 100 mln. opgehoogd.

b. Beheersontvangsten

Bij de inkomsten uit beheer door Domeinen moet onderscheid gemaakt worden naar inkomsten uit hoofde van pacht of huur voor onroerende zaken die permanent of tijdelijk in materieel beheer bij Domeinen zijn. Hierbij kan worden gedacht aan pachtopbrengsten en erfpachtopbrengsten van agrarische gronden, andere zakelijke rechten zoals huur en opstalrechten.

Onder deze post worden ook ontvangsten verantwoord van onder andere zand- en grondwinning en verleende gebruiksrechten aan benzinemaatschappijen en exploitanten om langs rijkswegen benzinestations te mogen exploiteren. Deze onderverdeling is opgenomen in de verdiepingsbijlage.

De beheersontvangsten vertonen een dalende tendens, onder meer als gevolg van afnemende ontvangsten uit zand- en grondwinning. Daarnaast heeft bij 1ste suppletore begroting 2003 een bijstelling van de raming van ingebruikgevingsopbrengsten benzinestations plaatsgevonden (in 2004 € – 3,0 en vanaf 2005 en volgende jaren structureel € – 4,3 mln. per jaar). De pachtinkomsten dalen ten gevolge van de verkoop van landbouwgronden.

c. Overige programma-ontvangsten

Hiertoe worden onder meer de volgende opbrengsten gerekend: rente-ontvangsten, opbrengsten uit onbeheerde nalatenschappen, opbrengsten uit de werking van het anti-speculatiebeding, vergoeding van de Rijksgebouwendienst ter compensatie van het door Domeinen betaalde eigenaarsdeel van de onroerende zaakbelasting.

De geraamde overige programma-ontvangsten voor 2004 bedragen € 30,9 mln. Voor de jaren 2003 – 2008 nemen de geraamde overige programma-ontvangsten af van € 35,9 mln. in 2003 tot € 24,1 mln. in 2005 en volgende jaren. De afname wordt ondermeer veroorzaakt door een afname ingaande 2005 van de rente uit hoofde van betalingsregelingen van verkopen van € 6,8 mln.

Doelstelling 3. Optimaal handelen in vastgoed

De inkomsten bestaan uit de rente en aflossingen die de departementen jaarlijks moeten betalen over de leningen uit het budget anticiperend handelen. Bij het bepalen van de te ontvangen rente- en aflossingsbedragen van de uitstaande leningen is uitgegaan van de tot en met op dit moment (31 augustus 2003) uitgegeven leningen. Er zijn geen rente- en aflossingsbedragen opgenomen afkomstig uit de budgetten voor 2003 en 2004. Dit omdat zowel de hoogte als de looptijden van de leningen nog niet bekend zijn.

Apparaatsontvangsten

De apparaatsontvangsten bestaan voornamelijk uit opgelden vanwege verkopen van roerende zaken en in rekening gebrachte bewaar- en handlingskosten van in opslag genomen goederen, en voor een gering deel uit personele ontvangsten zoals ontvangen WAO-uitkeringen.

Budgetflexibiliteit

Toelichting

De juridisch verplichte uitgaven betreffen de zakelijke lasten (waterschapslasten en onroerende zaakbelasting). De complementair noodzakelijke uitgaven betreffen onderhoud en beheerskosten voor onroerende zaken. Nog niet verplicht zijn de begrote bedragen voor anticiperende aankopen.

3.8 Financieel-economisch beleid van de overheid

3.8.1 Algemene beleidsdoelstelling

Het vormgeven en uitvoeren van het financieel-economisch beleid van de overheid, het bevorderen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de overheidsuitgaven en het waarborgen van de rechtmatigheid daarvan.

Als indicatie voor het antwoord op de vraag of deze doelstelling wordt c.q. is bereikt, worden de volgende reguliere prestatiegegevens c.q. streefwaarden gehanteerd:

• de netto-uitgaven moeten ieder begrotingsjaar binnen het uitgavenkader blijven;

• de mate waarin de minister van Financiën bijdraagt aan het bevorderen van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van overheidsbeleid, zoals o.a opgenomen in de ontwerpbegrotingen;

• van de gerealiseerde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten op de rijksbegroting moet ten minste 99,0% rechtmatig zijn.

Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

De vraag of de algemene en nader geoperationaliseerde doelstellingen al dan niet kunnen worden bereikt, is – in tegenstelling tot veel andere beleidsdoelstellingen bij het Rijk – niet zo sterk afhankelijk van allerlei externe factoren. Meestal komt het neer op het handhaven van onderling gemaakte afspraken. Het al dan niet kunnen handhaven daarvan wordt wel beïnvloed door het economische tij. Ook de kwaliteit van het beleid en de kwaliteit van de financiële functie zijn belangrijke voorwaarden. Uiteraard zijn de inspanningen van andere betrokkenen, waaronder ministeries, cruciaal. Bij nieuwe ontwikkelingen, zoals VBTB, is begrip nodig dat streefwaarden niet van de ene op de andere dag gerealiseerd worden.

3.8.2 Operationele doelstellingen

Bovenstaande algemene doelstelling moet worden bereikt door de volgende (clusters van) activiteiten.

3.8.2.1 Operationele doelstelling 1 Optimaal begrotingsbeleid en transparantie informatievoorziening.

Zorgdragen voor een optimaal begrotingsbeleid en een transparante informatievoorziening over de uitkomsten van budgettaire besluitvorming.

Een optimaal begrotingsbeleid

Een belangrijk onderdeel van het financieel-economisch beleid is het begrotingsbeleid. Hierover worden aan het begin van een nieuwe kabinetsperiode afspraken gemaakt.

Het begrotingsbeleid richt zich op het bereiken van een houdbaar pad van de overheidsfinanciën en het op termijn aflossen van de staatsschuld. Het doel van het begrotingsbeleid is om weer dicht bij begrotingsevenwicht of een begrotingsoverschot te komen.

Om een houdbaar pad van de overheidsfinanciën te bereiken wordt gekoerst op een verbetering van het EMU-saldo richting begrotingsevenwicht of overschot in 2007. Daartoe dienen de afgesproken uitgavenkaders te worden gehandhaafd. Eventuele meevallers bij de inkomsten worden ten gunste van het begrotingssaldo gebracht. Tegenvallers bij de inkomsten mogen ten laste gaan van het begrotingssaldo zolang de Europese afspraken in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact dit toestaan. Nadere maatregelen worden getroffen indien tegenvallers strijdigheid met het Stabiliteits- en Groeipact opleveren.

Voor de jaren na 2007 bestaat, gegeven het structurele karakter van de maatregelen en de tijdelijke vaststelling van de pensioenpremies op een bovenkostendekkend niveau, een zichtbaar perspectief op een begrotingsoverschot. Voorzien is een lichte stijging van de EMU-schuld van 2003 op 2004 van 54,0% BBP naar 54,5% BBP. Vanaf 2004 wordt een jaarlijkse afname van de EMU-schuld verwacht. Voor het jaar 2007 wordt een EMU-schuld van ongeveer 52% BBP geraamd.

Om een verslechtering van het begrotingssaldo te voorkomen en om ruimte te creëren voor een ambitieus beleidsprogramma met name op het terrein van zorg, onderwijs en kennis en veiligheid wordt een fors pakket aan uitgavenmaatregelen en een pakket aan maatregelen op fiscaal terrein doorgevoerd.

Het beleid gaat uit van de volgende solide begrotingsregels:

• Hantering van meerjarige reële uitgavenkaders;

• Scheiding van inkomsten en uitgaven;

• Werking van de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant.

Met dit beleid is het voor Nederland mogelijk binnen de randvoorwaarden te blijven van het Verdrag van Maastricht en het Stabiliteits- en Groeipact. Dit betekent dat het EMU-saldo dicht bij evenwicht of in overschot moet zijn met als absolute voorwaarde dat een eventueel tekort nooit groter mag zijn dan 3% van het BBP. De EMU-schuld moet lager zijn dan 60% van dit BBP, of snel genoeg naar dit niveau dalen.

Transparante informatievoorziening

De minister van Financiën draagt ook zorg voor een transparante informatievoorziening over de begrotingsvoorbereiding, de -uitvoering en de -verantwoording. Dit ter facilitering van de budgettaire besluitvorming in het kabinet en om aansluitend de Staten-Generaal te informeren over de uitkomsten van deze besluitvorming via budgettaire nota's en verantwoording achteraf af te leggen via het Financieel Jaarverslag van het Rijk. De nota's van de minister van Financiën vergezellen de ontwerpbegrotingen, suppletore wetten en departementale jaarverslagen van de afzonderlijke ministers. De infrastructuur en procedures die deze activiteiten mogelijk maken liggen vast in de Comptabiliteitswet en de Rijksbegrotingsvoorschriften.

3.8.2.2 Operationele doelstelling 2 en 3 Doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsbeleid

Beoordelen van beleidsvoorstellen op doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid, budgettaire inpasbaarheid en het bredere financieel economisch perspectief.

Het initiëren en ontwikkelen van voorstellen die de doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsbeleid ten goede komen respectievelijk de financieel-economische structuur versterken.

De minister van Financiën heeft – als countervailing power van de vakdepartementen – een rol om beleidsvoorstellen te beoordelen op doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid, budgettaire inpasbaarheid en het bredere financieel-economisch perspectief. De brede economische benadering die het ministerie van Financiën daarbij hanteert betekent dat zowel wordt gekeken naar de budgettaire aspecten van beleid, als naar de macro-economische doorwerking (economische groei, werkgelegenheid, inflatie) en de micro-economische consequenties (gevolgen voor marktordening, keuzevrijheid, incentivestructuur). Hoofdvraag is altijd of er een rol voor de overheid is of dat het overgelaten wordt aan marktpartijen. Meer specifiek beoordeelt Financiën de begrotingen en suppletore wetten van de departementen, is de minister van Financiën actief betrokken bij het ontwikkelen van departementale beleidsvoorstellen en is de minister van Financiën nauw betrokken bij de verdere uitwerking van beleidsvoorstellen. Toegevoegde waarde bij dit alles ligt ook in het leggen van dwarsverbanden en het tegengaan van verkokering.

De minister van Financiën heeft uit hoofde van de Comptabiliteitswet 2001 een aantal bijzondere verantwoordelijkheden en bevoegdheden om deze operationele beleidsdoelstellingen te realiseren. Zo kan hij bezwaar maken tegen beleidsvoornemens met financiële gevolgen, ontwerpbegrotingen en suppletore wetten. Dat kan als de voorstellen hem «met het oog op het algemene financiële beleid of het doelmatig beheer van 's-Rijks gelden niet toelaatbaar voorkomen of de met de voorstellen gemoeide bedragen – in zijn ogen – niet in een redelijke verhouding staan tot de doelstellingen van het beleid». Het toezicht richt zich zowel op de komende begroting als op de uitvoering van de begroting. Leidraad daarbij zijn de regels budgetdiscipline, die ervoor zorgen dat de beleidsvoorstellen inpasbaar zijn binnen de begroting en dat de netto-uitgaven jaarlijks binnen de uitgavenkaders blijven.

De minister van Financiën levert ook een bijdrage aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidsbeleid door beleidsvoorstellen te initiëren en/of zelf te ontwikkelen. Vragen daarbij zijn of er meer financiële prikkels kunnen worden ingebouwd en of de institutionele vormgeving van een beleidsveld nog actueel is. Dit is bijvoorbeeld de rode draad bij thema's als de stelselwijziging in de gezondheidszorg en de uitvoering van de sociale zekerheid. Voorts valt te denken aan concepten voor innovatief aanbesteden en competitieve dienstverlening, PPS en decentralisatie van taken naar de andere overheden. Samen met de vakdepartementen wordt in het kader van de in december 2002 gestarte operatie «Beter Bestuur voor Burgers en Bedrijf» (B4) hier naar gekeken en worden interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO's) gedaan. Het kabinet heeft de Tweede Kamer reeds per brief geïnformeerd over de onderzoeksopdrachten voor de nieuwe ronde IBO's.

De minister van Financiën heeft ook een coördinerende en toezichthoudende taak als het gaat om de inrichting van de administraties die vakdepartementen voor hun financieel beheer en materieel beheer voeren en de wijze waarop departementen dit bijhouden Daarnaast is hij verantwoordelijk voor het toezicht op de inrichting van de controle in het kader van de uitvoering van de begroting. Dit (systeem)toezicht wordt vormgegeven door departementen te adviseren over, te stimuleren tot en aan te spreken op onderdelen van het financieel beheer en overige aspecten van de bedrijfsvoering. Het toezicht vanuit Financiën is met ingang van de verantwoording over 2001 ingebed in een planning- en controlcyclus. Dit betekent dat het kabinet op meerdere momenten in het jaar over financieel beheer en aspecten van bedrijfsvoering communiceert. De genoemde cyclus bestaat uit de publicatie van een toezichtprogramma, early-signal-brieven, financieel beheer- en bedrijfsvoeringsbrieven en de overkoepelende 31 maart-brief aan de Algemene Rekenkamer. De Staten-Generaal wordt over het rijksbrede beeld geïnformeerd in het Financieel Jaarverslag van het Rijk.

In het voorjaar van 2005 wordt een visitatiecommissie gevraagd om de concrete bijdrage van het Directoraat-generaal van de Rijksbegroting (als stafapparaat van de rijksoverheid) aan het bevorderen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de overheidsuitgaven, te evalueren.

3.8.2.3 Operationele doelstelling 4 Resultaatgericht overheidsmanagement.

Vormgeven en uitvoeren van het financieel overheidsmanagement gericht op een meer resultaatgerichte beleids- en bedrijfsvoering bij het Rijk.

Door het ontbreken van een (echt) marktmechanisme, mist de overheid sterke, automatische prikkels om zo doelmatig en doeltreffend mogelijk met belastinggeld en premies om te gaan. Ter correctie bestaat er een breed scala aan regels. Onder meer op het gebied van het begrotingsbeheer, financieel beheer, materieel beheer, andere aspecten van bedrijfsvoering (zoals het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen) en beleidsvoering. Wie is bevoegd tot wat? Waar moet een goed beheer precies aan voldoen? Dit alles ligt vast in de Comptabiliteitswet en daarop gebaseerde lagere wet- en regelgeving.

Meer eenvoud en meer focus door deregulering

Het stelsel van financiële wet- en regelgeving binnen het rijk is door de jaren heen om tal van redenen in hoge mate verfijnd. In toenemende mate doet zich echter de vraag voor of het stelsel zoals dat is ontstaan nog wel uitvoerbaar is. Verder staat er nog een aantal vernieuwingsinitiatieven op de agenda als gevolg waarvan de beheerlast van de bedrijfsvoering als zwaar wordt ervaren.

De ministeries van Financiën en BZK, de belangrijkste beleidsvormende ministeries op het terrein van de bedrijfsvoering, werken aan het eenvoudiger en meer gefocust maken van de bedrijfsvoering. Centraal hierbij staat het voornemen om de wet- en regelgeving op het terrein van de bedrijfsvoering verdergaand te dereguleren, dat wil zeggen het schrappen, samenvoegen of vereenvoudigen van regelgeving.

Begeleiding agentschappen

Het concept van resultaatgericht management is de centrale filosofie bij het vormgeven van het financieel overheidsmanagement. Deze filosofie werd voor het eerst concreet toegepast bij agentschappen. Het komende jaar worden ruim 20 uitvoeringsorganisaties begeleid in het omvormingstraject tot agentschap. De kwaliteit van de begeleiding wordt jaarlijks gemeten door INK-klanttevredenheidsonderzoeken waarvoor als streefwaarde een zeven wordt gehanteerd en de kwaliteit van het beleid door een periodieke rijksbrede evaluatie van het agentschapmodel. In 2002 is een tweede rijksbrede evaluatie van het agentschapsmodel uitgevoerd. De aanbevelingen uit deze evaluatie worden in 2003 en 2004 opgepakt. De eerstvolgende evaluatie agentschapsmodel is geprogrammeerd voor 2007.

Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB)

Dit jaar is met de jaarverslagen 2002 de eerste volledige VBTB-cyclus afgerond. Het algemene oordeel is dat het VBTB-gedachtengoed goed begint in te dalen binnen de ministeries. Begrotingen en jaarverslagen zijn transparanter en beleidsgerichter dan voorheen en steeds meer wordt de relatie tussen beleidsprestaties en daarvoor in te zetten en ingezette middelen zichtbaar. Zij bieden zo meer aangrijpingspunten voor een resultaatgerichte sturing. Het komende begrotingsjaar geeft Financiën vooral aandacht aan het verzilveren van het door de departementen geschetste eindperspectief. Verder is een speerpunt het doorvoeren van mogelijke vereenvoudingen zonder de kerngedachte van de koppeling van doelstellingen, prestaties en middelen geweld aan te doen. Dit om de last voor de departementen waar nodig te verlichten, maar ook om de transparantie van de prestatiegegevens te vergroten. In 2004 wordt het VBTB-project geëvalueerd. De bevindingen van het begin dit jaar gepubliceerde onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de groeiparagrafen 2002–2003 spelen daarbij een rol spelen. De Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid (RPE) en de implementatie daarvan worden uiterlijk in 2007 geëvalueerd. Voor 2004 is een tussenevaluatie van de RPE geprogrammeerd.

Voor de sturing van het VBTB-proces wordt niet alleen gebruik gemaakt van de conclusies van deze evaluaties maar ook van de uitkomsten van de zogenoemde VBTB-spiegel: een jaarlijkse toetsing van de begrotingen aan de VBTB-normatiek zoals neergelegd in de Rijksbegrotingsvoorschriften. Speciale aandacht gaat uit naar de volgende indicatoren:

• De totaaluitkomst voor de toetsing aan de Rijksbegrotingsvoorschriften.

• De uitkomst voor het toetspunt of de algemene doelstellingen georiënteerd zijn op maatschappelijke effecten/organisatiedoelen van het Rijk (in het overzicht kortheidshalve aangeduid als effectgeoriënteerde algemene doelstellingen).

• De uitkomst voor het toetspunt of periodiek evaluatieonderzoek aanwezig is voor de operationele doelstellingen (in het overzicht kortheidshalve aangeduid als beschikbaarheid evaluatieonderzoek).

Deze indicatoren en de daarvoor geldende streefwaarden worden ook betrokken in de VBTB-evaluatie in 2004.

Brede auditfunctie

In 2002 is begonnen met de implementatie van het «Kwaliteitsplan auditfunctie Rijksoverheid», dat op 1 februari 2002 door de ministerraad is vastgesteld en voorts aan de Tweede Kamer is aangeboden. Kern van het kwaliteitsplan is dat in het VBTB-tijdperk, dat onder meer wordt gekenmerkt door een verbreding van de verantwoording en toenemende aandacht voor een transparante en kwalitatief hoogwaardige bedrijfsvoering, behoefte binnen de departementen bestaat aan een brede auditfunctie. De brede auditfunctie houdt in dat binnen de departementen een onafhankelijke functie is gepositioneerd op in ieder geval centraal niveau, welke nader onderverdeeld kan worden in de onderzoeksfunctie en de certificerende functie (de traditionele accountantscontrole). Het implementatietraject van de traditionele accountantscontrole naar een brede auditfunctie, dat volgens het genoemde kwaliteitsplan is voorzien tot uiterlijk ultimo 2004, is primair de verantwoordelijkheid van de departementen.

Ondersteuning door middel van informatieverstrekking, benchmarking, congressen, gesprekken, trainingen e.d. vindt plaats vanuit het daartoe door het Ministerie van Financiën en het Ministerie van BZK ingestelde projectmanagement kwaliteitsplan auditfunctie rijksdienst.

Een belangrijke pijler onder het resultaatgericht besturingsmodel is de wijze waarop de sturing en beheersing binnen een ministerie wordt vormgegeven. Begin 2002 is het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering door de Tweede Kamer vastgesteld. Dit referentiekader bevat gezamenlijke normen voor de sturing en beheersing op ministeries. De implementatie van de gezamenlijke normen op de ministeries duurt tot eind 2004 en wordt begeleid door het faciliteren van de uitwisseling van kennis en ervaringen en het beleidsmatig verdiepen van het kader zelf.

Opleidingen en arbeidsmarkt

Vormgeven en uitvoeren van financieel overheidsmanagement betekent niet alleen het stellen van kaders, stimuleren en coördineren. Het betekent ook optreden als adviseur bijvoorbeeld door de EDP Audit Pool en het verspreiden van kennis. In samenwerking met de vakdepartementen beoogt Financiën de kwaliteit van de medewerkers in de financiële en auditfunctie rijksbreed op een hoog peil te houden, in casu voldoende en deskundige medewerkers met verstand van begrotingsbeleid, resultaatgericht overheidsmanagement en accountancy. Instrumenten daartoe zijn het investeren in mensen (via meerjarige trainingen), kennisnetwerken, en een duidelijke communicatiestrategie naar de arbeidsmarkt. Dit om een aantrekkelijke werkgever te blijven.

Een duidelijk voorbeeld van dit beleid is de oprichting van de Rijksacademie voor Financiën en Economie. De Academie heeft tot doel op basis van kennisoverdracht, -uitwisseling bij te dragen aan de kwaliteitsverbetering van het financiële en economische werkveld. Daarnaast draagt de Academie door het aanbieden van een aantrekkelijk opleidingsaanbod bij aan het behoud, de ontwikkeling en het loopbaanperspectief van medewerkers. Binnen de Academie zijn de bestaande Vakopleiding Openbare Financiën (VOF) en Accountancy Cursussen Rijksoverheid (ACRO) geïntegreerd en wordt het bestaande opleidingsaanbod uitgebreid.

3.8.2.4 Operationele doelstelling 5 Beheersing en allocatie van middelen van decentrale overheden.

Scheppen van randvoorwaarden voor en transparantie over een optimale beheersing en allocatie van middelen van decentrale overheden

Een belangrijk deel van de inkomsten en uitgaven van de collectieve sector wordt gerealiseerd door de decentrale overheden. Naast geld dat ontvangen wordt van het Rijk (uitkeringen gemeente- en provinciefonds en specifieke uitkeringen) hebben decentrale overheden eigen inkomsten uit bijvoorbeeld heffingen. Zorgdragen voor een optimale beheersing en allocatie van de middelen van decentrale overheden gelet op de uitgaven waar zij voor staan behoort tot de verantwoordelijkheid van het Rijk. Wat in dit kader gezien moet worden als een optimale beheersing en allocatie van middelen is primair een politiek-bestuurlijk oordeel. Dit oordeel wordt gevormd op basis van een transparant beeld van de ontwikkeling en verdeling van middelen afgezet tegen de middelenbehoefte van decentrale overheden en in bestuurlijk overleg tussen Rijk, provincies en gemeenten.

Mede onder verantwoordelijkheid van de minister van Financiën worden de gemeente- en provinciefondsbegroting opgesteld en uitgevoerd. Daarbij wordt toegezien op een adequate omvang van de fondsen, dit met het oog op voldoende financiële middelen voor de uitvoering van decentrale taken (normeringsafspraak). Voor de verdeling geldt het streven van een zodanige verdeling van middelen dat gemeenten en provincies een gelijkwaardig voorzieningenpakket kunnen leveren tegen globaal gelijke lasten. Zie voor meer achtergronden de begroting van het provincie- en gemeentefonds. Om de gemeenten en provincies adequaat te informeren over de hoogte van de uitkeringen in het komende jaar en de voorgenomen verdeling van die uitkering over de gemeenten en provincies, ontvangen zij periodiek circulaires.

Bij de kabinetsformatie 2002 heeft na een evaluatie van de normeringssystematiek een beperkte aanpassing plaatsgevonden doordat voortaan de ontwikkelingen in de rente-uitgaven van het Rijk voortaan doorwerken naar de ontwikkeling van het gemeente- en provinciefonds. De normeringssystematiek bepaalt de jaarlijkse ontwikkeling in de omvang van het gemeentefonds en het provinciefonds. De verdeling van de middelen uit de fondsen over de gemeenten resp. de provincies wordt jaarlijks geëvalueerd. De resultaten van deze evaluatie liggen vast in Periodieke Onderhoudsrapporten (POR). Deze rapporten verschaffen inzicht in de verdeling op clusterniveau van de middelen uit de fondsen in relatie tot de ontwikkeling in de kostenstructuur bij de gemeenten resp. de provincies. Deze rapporten worden jaarlijks met de ontwerpbegroting aan de Tweede Kamer aangeboden.

De ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën leggen jaarlijks aan de Tweede Kamer verantwoording af over hun systeemverantwoordelijkheid ten aanzien van de inrichting van specifieke uitkeringen. Hiervoor wordt jaarlijks het Overzicht Specifieke Uitkeringen (OSU) opgesteld, waarin een analyse van rijksbrede algemene ontwikkelingen van de inrichting van specifieke uitkeringen centraal staat. Het OSU 2003 vormde de eerste stap naar een rijksbrede doorlichting van specifieke uitkeringen in 2005. Bij deze doorlichting worden zowel het bestaansrecht als de inrichting van alle specifieke uitkeringen nader bekeken. In 2004 worden opvallende tekortkomingen in het OSU 2003 expliciet getoetst. Daarnaast is de bestuurslast in 2004 de centrale focus. BZK en Financiën spreken de vakdepartementen op de juiste invulling van deze elementen aan. In de Monitor Inkomsten uit Lokale Heffingen (MILH) analyseert en beoordeelt tot slot de ontwikkeling van de eigen inkomsten van decentrale overheden. Doelstelling is een gematigde lokale lastenontwikkeling.

De laatste jaren gaat steeds meer bijzondere aandacht uit naar het verbeteren van de transparantie van de financiële verhouding, gericht op het in samenhang bezien van alle financiële stromen naar gemeenten en provincies. Ieder voorjaar ontvangt de Tweede Kamer het jaarlijks te verschijnen Financieel Overzicht Gemeenten (FOG) en het Financieel Overzicht Provincies (FOP). De bevindingen naar aanleiding van de gewonnen inzichten spelen een rol bij bestuurlijke beoordeling van de uitkomsten van de normering en van de verdeling. Doelstelling is tevens het leggen van beleidsverantwoordelijkheid daar waar die het best kan worden waargemaakt (centraal – decentraal). Daarbij hoort ook het bevorderen van een adequaat toezicht op de beleidseffectiviteit van decentraal beleid.

In het kader van deze vijfde operationele doelstelling is op 1 januari 2003 de Wet op het BTW-compensatiefonds in werking getreden. Deze wet heeft tot doel de verstorende werking op te heffen die de heffing van omzetbelasting nu heeft op afwegingen die door gemeenten, provincies en kaderwetgebieden worden gemaakt. Deze verstoring is op drie punten zichtbaar: de afweging tussen het zelf uitvoeren van taken en het uitbesteden daarvan aan private partijen, de prikkel tot het aangaan van constructies om daarmee de lasten van de omzetbelasting te beperken en de problematiek rond het onderling uitwisselen van personeel tussen gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. De werking van de BTW-compensatiefonds wordt in 2005 geëvalueerd. Zie verder de begroting van het BTW-compensatiefonds.

3.8.2.5 Operationele doelstelling 6 Vermindering van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven in de komende kabinetsperiode met 25% ten opzichte van 31 december 2002.

Administratieve lasten zijn de kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid. Een verlaging van de administratieve lasten voor bedrijven zal in de komende kabinetsperiode met 25% ten opzichte van 31 december 2002, per ministerie taakstellend worden toebedeeld. Het aldus vastgelegde administratieve lasten plafond zal worden gehandhaafd, zodat over de gerealiseerde vermindering verantwoording kan worden afgelegd ten tijde van de derde woensdag in mei 2007. «Meedoen, meer werk en minder regels», het motto en de doelstellingen van dit kabinet, vereisen een extra inzet op terreinen als ontbureaucratisering, deregulering en het terugdringen van de administratieve lasten. Door het terugdringen van bureaucratie en regeldruk wordt een tastbare bijdrage geleverd aan een aantal belangrijke doelstellingen: een sterkere economie, grotere concurrentiekracht van het bedrijfsleven, meer initiatieven, een hogere participatiegraad én een slagvaardige overheid.

De coördinatie van de aanpak van de administratieve lasten voor bedrijven ligt bij de minister van Financiën, in nauw overleg met de Staatssecretaris van Economische Zaken als aanspreekpunt voor het bedrijfsleven. Dit laat onverlet dat elke minister een eigen verantwoordelijkheid draagt. Er zal worden voortgebouwd op bestaande afspraken over intensivering van de aanpak. Realisatie van de ambities (– 25%) vergt echter een versterkte en verbrede aanpak.

Verbreding aanpak beperking administratieve lasten

Verbreding van de aanpak vindt plaats doordat de pijlen gericht worden op alle niveaus van wet- en regelgeving: Europa, de rijksoverheid en de medeoverheden (provincies, gemeenten, ZBO's en waterschappen). De integrale aanpak wordt verder versterkt door de inzet van ICT en een sectorale en doelgroepenbenadering. In het kader van de eenmalige verlenging van het mandaat van de ACTAL (van 2004 tot 2006) zal bezien worden of de slagkracht van dit adviescollege verder versterkt kan worden.

Daarnaast is van belang dat zichtbaar wordt welk deel van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven internationaal en vooral vanuit de EU wordt opgelegd en vervolgens moet worden overgenomen in nationale wet- en regelgeving. Het streven is om de reductie van administratieve lasten prominent op de Europese agenda te plaatsen tijdens het Nederlands voorzitterschap in 2004 en te komen tot een versterking van het bestaande Europese actieprogramma voor betere regelgeving.

Daarnaast moeten ook medeoverheden (gemeenten, provincies, publiekrechtelijke organisaties, waterschappen) en de toezichthouders hun steentje bijdragen aan de reductie van administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Thans wordt nagegaan wat het niveau van administratieve lasten is voor gemeenten, provincies, publiekrechtelijke organisaties (PBO's) en waterschappen. Tevens wordt bekeken hoe dit kan worden teruggedrongen. Voor deze medeoverheden geldt dat respectievelijk de ministers van BZK, SZW en V&W bijzondere verantwoordelijkheden hebben.

Versterking aanpak beperking administratieve lasten

Om systematisch en consequent de administratieve lastendruk te verminderen wordt aansluiting gezocht bij het begrotingsproces en vormen de inspanningen en resultaten bij het verminderen van de administratieve lastendruk in de toekomst onderdeel van de begrotingsbesprekingen. Versterking van de aanpak houdt in dat iedere minister zich committeert om op het eigen beleidsterrein de administratieve lasten met 25% terug te brengen. Op basis van de bestaande afspraken vervolmaakt ieder departement gedurende 2003 de nulmeting en stelt een gemengde commissie in om het reductiepotentieel in kaart te brengen. In de gemengde commissies zijn vertegenwoordigers van het bedrijfsleven opgenomen. Het zijn immers bedrijven die ervaren waar de grootste lasten optreden en waar mogelijkheden bestaan ze terug te dringen. Van deze kennis wordt op deze wijze optimaal gebruik gemaakt.

Elke minister doet voor 31/12/2003 in overleg met de Minister van Financiën een voorstel voor het reduceren van de administratieve lasten op het eigen terrein. Op basis van het in kaart gebrachte reductiepotentieel en de internationale component in de wet- en regelgeving wordt gezamenlijk in het voorjaar van 2004 besloten tot een eventuele differentiatie van de taakstelling. In het geval van vertragingen bij het tot stand brengen van reducties worden concrete afspraken gemaakt over compensatie in de tijd.

Nieuwe aanpak

De overheid moet bij het tegengaan van de administratieve lasten zelf ook onbureaucratisch te werk gaan. In relatief korte tijd moeten concrete resultaten worden bereikt. De precieze spelregels kunnen gevonden worden in de bijlage bij de Miljoenennota. Voor de handhaving en ondersteuning van de aanpak van administratieve lasten is een Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten in het leven geroepen, die bij het Ministerie van Financiën is ondergebracht. De bestaande Projectdirectie Administratieve Lasten (van EZ) wordt daarin ondergebracht. Deze directie bewaakt de gemaakte afspraken en zorgt ook voor de methodologische en praktische ondersteuning van alle departementen.

Financiën is ook zelf verantwoordelijk voor het voorkomen van administratieve lasten op haar eigen beleidsterrein. Meer daarover kan met name in de paragrafen die betrekking hebben op de ordening van financiële markten en de Belastingdienst gevonden worden.

Overzicht prestatiegegevens en beleidsevaluatieonderzoek per doelstelling

¹ Jaarlijkse VBTB-toetsing is verschoven naar najaar en wordt gepubliceerd in het Financiële Jaarverslag van het Rijk.

3.8.3 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op de budgettaire gevolgen van beleid

De verplichtingen en uitgaven op dit beleidsartikel betreffen enkel apparaatsuitgaven: uitgaven voor personeel en materieel. Het beleidsartikel bevat geen programma-uitgaven zoals subsidies, leningen etc.

De apparaatuitgaven zijn niet toegerekend naar operationele doelstelling omdat de kosten daarvan zouden uitgaan boven de baten (i.c. de mogelijke betekenis voor een resultaatgerichte sturing).

Budgetflexibiliteit

De tabel budgetflexibiliteit is niet van toepassing doordat er alleen sprake is van apparaatsuitgaven. Voor een toelichting op de mogelijke flexibiliteit bij de apparaatsuitgaven is een algemene passage opgenomen in de leeswijzer van de begroting.

4. DE NIET-BELEIDSARTIKELEN

4.1 Algemeen

Op dit niet-beleidsartikel worden diverse uitgaven en ontvangsten geraamd. Het betreft onder meer personele en materiële uitgaven voor de centrale directies van het ministerie van Financiën, van het departementale management en ondersteunende units. Tevens worden enkele departementsbrede programma-uitgaven op dit artikel geraamd.

Toelichting

De schommelingen in de jaren worden veroorzaakt door de uitgaven voor het project Eigentijds Werken. Het doel van het project Eigentijds Werken is het renoveren van het ministerie aan het Korte Voorhout.

Nederlands voorzitterschap Europese Unie

Zoals ook vermeld in de toelichting op beleidsartikel 4 zal Nederland in de tweede helft van 2004 het voorzitterschap van de Raad van Ministers van de EU bekleden. Binnen het ministerie van Financiën is een traject ter voorbereiding van het voorzitterschap gestart, gericht op zowel de inhoudelijke voorbereiding van het Voorzitterschap (welke onderwerpen komen er op de agenda als gevolg van het lopende werkprogramma en welke onderwerpen willen wij als Nederland daar aan toevoegen?) als de organisatorische en logistieke voorbereiding van een aantal evenementen die Financiën zal organiseren (o.a. de informele Ecofin en de ASEM Finance Ministers' Meeting). De kosten die hiermee voor Financiën gemoeid zijn worden geraamd op € 3 mln.

Tegoeden WOII

In 2000 is € 181,5 mln. beschikbaar gesteld aan de joodse gemeenschap in het kader van Tegoeden WOII. De uitgaven voor tegoeden WOII hebben vooral betrekking op uitvoeringskosten in verband met de besteding van voornoemde € 181,5 mln.

4.2 Nominaal en onvoorzien

Dit niet-beleidsartikel heeft een bijzonder karakter. Vanuit dit artikel vinden overboekingen van loon-en prijsbijstelling naar de overige artikelen plaats. Daarnaast worden onvoorziene uitgaven op het artikel geraamd. Op dit artikel zijn de taakstellingen voor het kerndepartement vooralsnog verwerkt. Op basis van de besluitvorming zal in de 2e suppletore begroting 2003, de 1e suppletore begroting 2004 en de ontwerpbegroting 2005 definitieve budgettaire verwerking plaatshebben.

Onvoorzien

De post onvoorzien is bedoeld om eventuele onzekere ontwikkelingen op begroting IXB op te vangen.

Loonbijstelling

Op dit onderdeel wordt de loonbijstelling verwerkt in het kader van algemene salarismaatregelen, incidentele loonontwikkeling en overige specifieke maatregelen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en premies sociale zekerheid. Vanuit dit artikel wordt de loonbijstelling toegedeeld aan de loongevoelige beleidsartikelen.

Prijsbijstelling

Op dit onderdeel worden de uit de aanvullende post prijsbijstelling ontvangen bedragen geboekt tot toerekening plaatsvindt aan prijsgevoelige begrotingsartikelen.

5. BEDRIJFSVOERINGSPARAGRAAF

Met ingang van 1 januari 2004 is de Belastingdienst een agentschap van het Ministerie van Financiën. Verwezen wordt naar hoofdstuk 6. Baten-lastenparagraaf Belastingdienst.

Bedrijfsvoeringsaspecten die in het kader van deze begroting van belang zijn, zijn opgenomen bij de betreffende artikelen in de begroting.

6. BATEN-LASTENPARAGRAAF BELASTINGDIENST

6.1 Algemene toelichting

6.1.1 Positionering Belastingdienst

Agentschapstatus

De Belastingdienst heeft een aanvraag ingediend om per 1 januari 2004 een volwaardig agentschap te worden (baten-lastendienst) dat valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën.

De Minister van Financiën is de eigenaar van de Belastingdienst. De eigenaar is verantwoordelijk voor de continuïteit en kwaliteit van de Belastingdienst. Het eigenaarschap alsmede de daarbij behorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vastgelegd in een eigenaarsconvenant.

De opdrachtgever van de Belastingdienst is de Staatssecretaris van Financiën. De Staatssecretaris maakt jaarlijks met de Belastingdienst afspraken over de te realiseren doelstellingen, de daarvoor te leveren producten en diensten en de beschikbaar te stellen middelen. Het opdrachtgeverschap alsmede de daarbij behorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vastgelegd in een opdrachtgeversconvenant.

Missie en doelstellingen

De missie van de Belastingdienst is om de wet- en regelgeving die hem is opgedragen zo doeltreffend en doelmatig mogelijk uit te voeren, en dat de Belastingdienst in zijn handelen streeft naar handhaving van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Dienstverlening aan en respect voor het publiek zijn aan dat handelen onlosmakelijk verbonden.

In zijn handelen laat de Belastingdienst zich leiden door vier uitgangspunten. Deze vormen samen de bedrijfsfilosofie:

• een dienstverlenende attitude: veel belastingplichtigen zijn niet in staat geheel zelfstandig hun verplichtingen na te komen. De Belastingdienst moet hier hulp op maat bieden en vragen snel en adequaat beantwoorden;

• een doelgroepgerichte benadering: belastingplichtigen die op dezelfde wijze behandeld kunnen worden, worden bij elkaar gebracht;

• integratie van de fiscale behandeling: een belastingplichtige wordt in beginsel voor zijn totale fiscale situatie, dus ongeacht het belastingmiddel, op één plaats behandeld;

• werken in de actualiteit: de behandeling vindt zo veel mogelijk plaats op het moment dat de fiscaal relevante gebeurtenissen zich voordoen en de belasting wordt zo veel mogelijk voldaan op het moment dat deze wordt verschuldigd.

De strategische doelstelling van de Belastingdienst is «het onderhouden en versterken van de bereidheid van belastingplichtigen tot nakoming van hun wettelijke verplichtingen». Om deze strategische doelstelling te realiseren is de mate van aandacht per klant afhankelijk van het nalevingsgedrag; iedere belastingplichtige krijgt de aandacht die in zijn situatie vereist is. In hoofdstuk 3.1 is de strategische doelstelling nader uitgewerkt.

De missie, de bedrijfsfilosofie en de strategische doelstelling vormen gezamenlijk de basis voor het handelen van de Belastingdienst. Uit de strategische doelstelling is een viertal operationele doelstellingen afgeleid. Deze zijn als operationele doelstellingen 2 tot en met 4 opgenomen in het beleidsartikel Belastingen (paragraaf 3.1.2):

• Belastingplichtigen dienstverlening aanbieden op de manier die hen past.

• Bevorderen dat belastingplichtigen hun belastingverplichtingen nakomen.

• Een bijdrage leveren aan de bescherming van de samenleving.

• Doelmatige bedrijfsvoering.

Deze doelstellingen hebben betrekking op de uitvoering van de belastingwetgeving en vallen daarmee volledig binnen de invloedssfeer en verantwoordelijkheid van de Belastingdienst.

Organisatie van de Belastingdienst

De Belastingdienst bestaat voor de primaire processen uit 17 afzonderlijke organisatieonderdelen, te weten 4 regio-eenheden voor de uitvoering van douanetaken en 13 regio-eenheden voor de heffing en invordering van belastingen en premies. Daarnaast kent de Belastingdienst nog 8 andere (landelijk werkende) dienstonderdelen, waaronder de FIOD-ECD, een aantal facilitaire bedrijven en een centrum voor proces- en productontwikkeling.

Het managementteam Belastingdienst vormt het dagelijkse bestuur van de Belastingdienst. De Directeur-generaal Belastingdienst is voorzitter van dit managementteam, dat uit vijf leden bestaat.

Het hoogste besluitvormende orgaan binnen de Belastingdienst is de groepsraad. Deze bestaat uit het managementteam Belastingdienst en de voorzitters van de managementteams van de regio-eenheden en de landelijke dienstonderdelen. De groepsraad is verantwoordelijk voor het strategische beleid en de financiële planning. Verder bepaalt de groepsraad de hoofdlijnen van het personeels- en arbeidsvoorwaardenbeleid en beoordeelt hij algemene prestatierapportages.

Naast de groepsraad functioneren twaalf procesportefeuilles voor de ontwikkeling en innovatie van de belangrijkste primaire en ondersteunende processen.

Puntsgewijs kan het besturingsmodel als volgt worden beschreven.

• De voorzitters van de kantoren en de leden van het managementteam Belastingdienst vormen gezamenlijk de groepsraad. De groepsraad bestuurt in materiële zin de Belastingdienst. Formeel is de Directeur-generaal eindverantwoordelijk voor het presteren van de Belastingdienst.

• Procesportefeuilles zijn verantwoordelijk voor ontwikkeling en innovatie van de verschillende processen binnen de Belastingdienst.

• De Directeur-generaal is (intern) opdrachtgever aan de kantoren en sluit uit dien hoofde managementcontracten af met de voorzitters van de managementteams.

• De managementteams van de regio-eenheden en landelijke dienstonderdelen zijn (intern) opdrachtnemer en gezamenlijk verantwoordelijk voor de afgesproken resultaten van hun eenheid of onderdeel.

Resultaatgericht sturen en de agentschapsstatus

De essentie van resultaatgericht sturen is dat het behalen van de doelstellingen van de organisatie wordt gerelateerd aan de gebruikte middelen. Om het resultaatgericht sturen te ondersteunen wordt een administratie volgens het baten-lastenstelsel voor de hele dienst ingevoerd. Daarmee wil de Belastingdienst kostenbewustzijn en doelmatigheidsverbetering stimuleren.

Intern hanteert de Belastingdienst, naast de productkostprijzen, nog een aantal instrumenten die het resultaatgericht sturen ondersteunen. Zo worden bijvoorbeeld met alle dienstonderdelen prestatiecontracten afgesloten. Bij de vormgeving van de prestatiecontracten is gekozen voor het instrument van de balanced business scorecard, waardoor alle aspecten van de bedrijfsvoering in de prestatiecontracten aan bod komen.

Ten behoeve van een betere onderbouwing en besluitvorming met betrekking tot majeure investeringen is de Belastingdienst gestart met het hanteren van business cases. Vóór het aangaan van dergelijke investeringen worden scenario's geformuleerd waarin kosten, baten, risico's en kwaliteitsaspecten vooraf gestructureerd worden gekwantificeerd.

Het aanvragen van de agentschapsstatus brengt enkele verplichtingen met zich mee voor het financieel beheer, het risicomanagement, de treasuryfunctie en de investeringsplanning. In de aanvraag voor de agentschapsstatus is hier nader op ingegaan.

6.1.2 Producten

De Belastingdienst kent 5 productgroepen. Deze zijn gebaseerd op de primaire processen: massaal proces, intensief toezicht, dienstverlening, opsporing en diensten voor derden. De productgroepen zijn gedifferentieerd naar productclusters, en intern verder uitgewerkt naar producten.

De producten vormen de basis voor de interne sturing. Deze zijn opgenomen in de producten- en dienstenboeken van de Belastingdienst. Deze boeken zijn volgens een vast stramien opgezet. Van elk product wordt een aantal kenmerken vermeld, zoals definitie, kwaliteitscriteria en de wijze van vastlegging.

De productgroepen en productclusters vormen de basis voor de externe sturing en verantwoording, alsmede voor de financiering. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de productgroepen en -clusters, en het gewicht binnen de begroting. Tevens is een koppeling gelegd met de operationele doelstellingen, zodat inzichtelijk wordt welke kosten aan welke doelstelling ten goede komen.

Toelichting bij de productgroepen

Door massaal proces behandelde belastingplichtigen

Deze productgroep betreft het massale documentenverkeer met (alle) belastingplichtigen, de automatische selectie en verwerking van gegevens en de geautomatiseerde invordering. Door de efficiency van het massaal proces wordt ruimte geschapen voor meer intensief toezicht en dienstverlening. Ook bevordert het massaal proces de snelheid van de verwerking van aangiften.

Door intensief toezicht behandelde belastingplichtigen

Deze groep betreft onder meer het beoordelen van de juistheid en volledigheid van aangiften. Een voorbeeld hiervan is het uitvoeren van een boekenonderzoek bij een onderneming. Naast het fiscale toezicht betreft het ook de niet-fiscale taken van de Douane, FIOD-ECD en de bijzondere invordering, voorzover deze niet onder het massaal proces valt.

Door dienstverlening behandelde belastingplichtigen

De dienstverlening van de Belastingdienst kan zowel actief als passief zijn. Passieve dienstverlening is het op verzoek van belastingplichtigen verstrekken (schriftelijke, telefonische, elektronische en/of mondelinge) van informatie of een verrichte ondersteuningsactiviteit. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de hulp bij het invullen van aangiftebiljetten of aan de Belastingtelefoon. De verstrekte informatie is algemeen fiscaal van aard of betreft statusgegevens van de verzoeker. Bij actieve dienstverlening benadert de Belastingdienst op eigen initiatief de belastingplichtigen. Een voorbeeld daarvan zijn de massamediale voorlichtingscampagnes bij wetswijzigingen.

Door opsporing behandelde belastingplichtigen

Hieronder worden gerekend de verslagen van bevindingen, gericht op strafrechtelijke vervolging van delicten (fraudebestrijding in engere zin) en de beschikbaar gestelde capaciteit voor de bestrijding van georganiseerde criminaliteit. Een procesverbaal van de FIOD-ECD over een frauderende belastingplichtige is een voorbeeld van een product in deze productgroep.

Diensten voor tweeden en derden

Dit zijn de producten en diensten die de Belastingdienst al dan niet vanuit historisch perspectief of op basis van wettelijke afspraken aan andere departementen of derde partijen levert en die als zodanig te onderscheiden zijn van de kernprocessen van de Belastingdienst. Voorbeelden zijn de werkzaamheden van de Belastingdienst in het kader van de Wet Arbeidsongeschiktheid Zelfstandigen en de Ziekenfondswet en invordering premies volksverzekering. Voorts is opgenomen een aantal posten waar (nog) geen producten tegenover staan, zoals de ontwikkelkosten Walvis/Sub van SZW, proceskosten en kosten vervolging.

Kwaliteit

De Belastingdienst kent en ontwikkelt kwaliteitscriteria voor de uitvoering. De kwaliteitscritera van de primaire producten worden vastgelegd in de producten- en dienstenboeken. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om tijdigheid van beslissingen, fiscaal-juridische kwaliteit en de wijze van documentatie. Voor het meten van de fiscale kwaliteit hanteert de Belastingdienst het instrument FIX (Fiscale Kwaliteitsindex). Deze maakt ook deel uit van de kengetallen in het beleidsartikel (zie 3.1) In het beleidsartikel wordt op meerdere plaatsen ingegaan op de kwaliteit die de klanten van de Belastingdienst mogen verwachten. Via indexcijfers wordt bijvoorbeeld de telefonische bereikbaarheid en de tijdige beantwoording van correspondentie gevolgd. In het bedrijfsplan van de Belastingdienst, en het convenant dat de Belastingdienst met de Staatssecretaris van Financiën afsluit, worden meer in detail kwaliteitsafspraken gemaakt.

6.1.3 Doelmatigheid en doeltreffendheid

De Belastingdienst meet de doeltreffendheid en de kwaliteit van de uitvoering aan de hand van een set strategische kengetallen (zie 3.1). Deze kengetallen zijn direct aan de operationele doelstellingen 2 tot en met 5 gekoppeld.

De kostprijzen van de producten en diensten zijn de belangrijkste maatstaf voor de doelmatigheid van de Belastingdienst. Op de langere termijn zal het werken met een transparante kostprijs leiden tot een toenemend kostenbewustzijn en daarmee tot een hogere doelmatigheid. De ontwikkeling van de kostprijs van de verschillende producten/diensten van de Belastingdienst zal daarom kritisch worden gevolgd.

De kostprijzen komen in de plaats van de kerncijfers voor arbeidsproductiviteit (geeft de relatie tussen productievolume en personele bezetting weer) en volumeproductiviteit (relatie productievolume en de apparaatsuitgaven). Deze kerncijfers werden als doelmatigheidsindicatoren voorheen in de begroting opgenomen.

Wijze van berekenen van kostprijzen

Bij de kostprijsberekening wordt uitgegaan van standaardkostprijzen. De directe kosten zijn berekend op basis van de geraamde (normatieve) urenbesteding en standaarduurtarieven. De indirecte kosten worden door middel van verdeelsleutels aan de producten toegerekend. Door middel van tijdschrijven kan achteraf de werkelijke kostprijs worden vastgesteld.

Onder directe kosten vallen bijvoorbeeld de personele kosten en de direct aan personen gerelateerde kosten, zoals kosten van de werkplek en de persoonlijke automatisering, maar ook de kosten van ondersteunend personeel en van het management op regio's. De indirecte kosten op concernniveau, zoals kosten voor onderhoud en nieuwbouw van automatiseringssystemen, huur van gebouwen en concernoverhead worden rechtstreeks toegerekend aan de vijf productgroepen.

In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de producten en diensten die de Belastingdienst in 2004 zal leveren. Per groep van producten is de kostprijs weergegeven. De Belastingdienst gaat in de begroting uit van een nulresultaat. De totale kosten zijn daarom gelijk aan de totale verwachte opbrengst. In de tarieven is geen winstopslag verwerkt.

Een toelichting op het productenoverzicht is aan het einde van paragraaf 5.2 ingevoegd.