INHOUDSOPGAVE blz.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt, dan wel uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat (artikel 25a, vierde lid, onderdeel b, van de Wet op de Raad van State).

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE WETSARTIKELEN

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsartikel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het BTW-compensatiefonds voor het jaar 2006 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2006. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2006.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven en de ontvangsten voor het jaar 2006 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. LEESWIJZER

Uit het BTW-compensatiefonds krijgen provincies, gemeenten en kaderwetgebieden bijdragen voor de BTW die zij betalen voor hun niet-ondernemingsactiviteiten. Doelstelling is de verstorende werking van de omzetbelasting op de afwegingen van provincies, gemeenten en kaderwetgebieden bij hun niet-ondernemersactiviteiten weg te nemen, zodat zij efficiënt kunnen opereren.

De begroting BTW-compensatiefonds maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting maar heeft daarbinnen, evenals de begroting van het gemeente- en provinciefonds, een eigen bijzonder karakter. Zo kent de BTW-compensatiefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het BTW-compensatiefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling van het BTW-compensatiefonds is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Overeenkomstig de Wet op het BTW-compensatiefonds, artikel 2, achtste lid, heeft de begroting betrekking op de uitgaven en ontvangsten van het fonds.

In de navolgende hoofdstukken is de uitwerking opgenomen voor (de begroting van) het BTW-compensatiefonds. Hoofdstuk 2 start met de beleidsagenda van het BTW-compensatiefonds, waarin onder meer de beleidsprioriteiten voor 2006, en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven. In hoofdstuk 3 wordt gedetailleerder op de verschillende cijfermatige mutaties ingegaan. Tot slot kent deze begroting de bijlage «Moties en toezeggingen».

2. HET BELEID

2.1 De beleidsagenda

De beleidsagenda bevat een beknopte weergave van de speerpunten van het beleid met betrekking tot het BTW-compensatiefonds.

2.1.1 Beleidsprioriteit

Voor 2006 wordt de volgende beleidsprioriteit gesteld:

Evaluatie van (de werking van) het BTW-compensatiefonds

In de aanloop naar de invoering van het BTW-compensatiefonds is toegezegd aan de Tweede Kamer om medio 2005 het BTW-compensatiefonds te evalueren. De evaluatie bestaat uit twee onderwerpen:

1. De definitieve vaststelling van de hoogte van het uitnamebedrag uit het gemeente- en provinciefonds;

2. De praktische uitvoering1, zoals eventuele institutionele belemmeringen die het effectief functioneren van het fonds in de weg staan.

De definitieve vaststelling van de hoogte van het uitnamebedrag uit het gemeente- en provinciefonds wordt vastgesteld op basis van de werkelijke claims op het BTW-compensatiefonds, rekeninghoudend met de andere voedingsbronnen (BTW-28, BTW-OV en BTW-samenwerkingsverbanden). Daarbij worden zoveel mogelijk gegevens benut, ook over het jaar 2004. Aangezien de Belastingdienst in 2005 nog controles uitvoert bij gemeenten en provincies naar aanleiding van de ingediende opgaven over 2003, en indien daartoe aanleiding is over 2004, komen de definitieve uitkomsten van het evaluatie-onderzoek pas in het voorjaar van 2006 beschikbaar.

In het tweede onderdeel, de praktische uitvoering, staat de vraag centraal of er mogelijkheden zijn om de administratieve lasten als gevolg van de invoering van het BTW-compensatiefonds te verminderen. Streven is een reductie van in totaal 25% voor gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. Daarnaast zal onderzoek worden verricht naar de beleving (perceptie van administratieve lasten). Het gaat hierbij om de beleving in vergelijking met de «oude» situatie van vóór 2003, zonder BTW-compensatiefonds.

Voor de evaluatie wordt momenteel veldonderzoek verricht bij de gemeenten en de provincies door twee onderzoeksbureaus met kennis en ervaring op het terrein van (de verdeling van) het gemeenteen provinciefonds en het meten van administratieve lasten. Het evaluatie-onderzoek wordt begeleid door een ambtelijke werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de ministeries van Financiën (waaronder de Belastingdienst) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), drie gemeenten en een provincie. De resultaten van het evaluatie-onderzoek, waaronder de gevolgen voor de definitieve uitnamebedragen voor het gemeente- en provinciefonds, zullen met de VNG en het IPO worden besproken tijdens het bestuurlijk voorjaarsoverleg van 2006.

2.1.2 Beleidsmutaties

In onderstaande overzichtstabel wordt vanaf de stand ontwerpbegroting 2005 een aansluiting gegeven naar de stand ontwerpbegroting 2006 aan de hand van de beleidsmatige mutaties voor de periode 2005 tot en met 2010. De weergegeven mutaties hebben een technisch karakter en worden in hoofdstuk 3 nader toegelicht.

* Idem voor ontvangstenmutaties.

** Inclusief autonome mutaties.

2.2 Het beleidsartikel

2.2.1 Algemene beleidsdoelstelling

Algemene beleidsdoelstelling

Het wegnemen van de verstorende werking van de omzetbelasting op afwegingen van provincies, gemeenten en kaderwetgebieden bij hun niet-ondernemersactiviteiten.

Omschrijving

Om gemeenten, provincies en kaderwetgebieden in staat te stellen om doelmatig te opereren.

Bijdrage

Het ministerie van Financiën (de Belastingdienst) zorgt voor het verstrekken, verzamelen en controleren van de opgaafformulieren en het betalen van de compensabele BTW.

Verantwoordelijkheid

De minister is verantwoordelijk voor een doelmatige en doeltreffende werking van het BTW-compensatiefonds. De gemeenten, provincies en kaderwetgebieden zijn zelf verantwoordelijk voor de keuze om zaken al dan niet uit te besteden en voor een adequate bedrijfsvoering.

Succesfactoren

Behalen van deze doelstelling hangt af van de bekendheid met de toepassing van het fonds binnen de gemeenten, provincies en kaderwetgebieden.

Effectgegevens

Behalen van deze doelstelling heeft als effect dat de verstorende werking van de omzetbelasting wordt weggenomen en BTW-constructies door provincies, gemeenten en kaderwetgebieden daardoor minder vaak zullen voorkomen.

Toelichting:

De heffing van omzetbelasting heeft een negatief maatschappelijk neveneffect waarmee provincies, gemeenten en kaderwetgebieden worden geconfronteerd bij het uitoefenen van hun niet-ondernemersactiviteiten. Doordat de BTW-lasten bij uitbesteden maximaal 19% hoger kunnen zijn, kan zelf uitvoeren van taken voordeliger zijn, ook al kunnen private partijen efficiënter zijn in het uitvoeren daarvan. Daarmee kunnen maatschappelijke efficiencyvoordelen verloren gaan. Het gaat om taken als de inzameling van huisvuil, het onderhoud aan gebouwen, het straatbeheer, schoonmaakactiviteiten, archivering, ingenieurswerkzaamheden en groenbeheer.

Samengevat beoogt het BTW-compensatiefonds dat provincies, gemeenten en kaderwetgebieden efficiënt kunnen opereren, zonder dat de omzetbelasting daarbij verstorend werkt.

2.2.2 Budgettaire gevolgen van beleid

In tabel 2 worden de budgettaire gevolgen van het beleid ten aanzien van het BTW-compensatiefonds geschetst.

De groei van de geraamde opgaven in de jaren vanaf 2006 bestaat voor het grootste deel uit geraamde autonome groei in compensabele uitgaven van provincies, gemeenten en kaderwetgebieden. Indicatie hiervoor is de accresontwikkeling van het gemeente- en provinciefonds1.

De apparaatsuitgaven zijn de materiële en personele uitgaven van de fondsbeheerder; deze zijn op nul geraamd. De personeelskosten en materiële kosten voor het beheer van het fonds zijn in de begroting van het Ministerie van Financiën opgenomen. Voor de uitvoering van het fonds zijn deze kosten in de begroting van de Belastingdienst opgenomen. De uitvoering van het BTW-compensatiefonds vindt plaats in samenhang met de huidige activiteiten van de Belastingdienst. Tevens is het gezien de beperkte omvang van deze activiteiten niet doelmatig om de kosten van de uitvoering van het BTW-compensatiefonds af te zonderen van de totale uitvoeringskosten van de Belastingdienst.

De onderzoekskosten voor het BTW-compensatiefonds worden toegerekend aan de «kosten financiële verhoudingswet» van het gemeentefonds. Voor 2005 en 2006 betreft dit de twee lopende onderzoeken in het kader van de evaluatie.

De ontvangsten bestaan uit algemene middelen van het Rijk (op grond van artikel 2, vierde lid, van de Wet op het BTW-compensatiefonds). De ontvangsten zijn gelijk aan de uitgaven.

2.2.3 Operationele beleidsdoelstelling

Operationele doelstelling

Het betalen van bijdragen aan provincies, gemeenten en kaderwetgebieden voor de omzetbelasting over niet-ondernemersactiviteiten door de Belastingdienst.

Motivering

Om de verstorende werking van de omzetbelasting op afwegingen van provincies, gemeenten en kaderwetgebieden bij hun niet-ondernemersactiviteiten weg te nemen, zodat zij efficiënt kunnen opereren.

Instrumenten

Teruggaaf van compensabele BTW aan gemeenten, provincies en kaderwetgebieden.

Activiteiten 2006

• Verstrekken en verzamelen van opgaafformulieren;

• uitkeren van voorschotten en de eindafrekening aan gemeenten, provincies en kaderwetgebieden (inclusief de minimumuitkering);

• controleren op toepassing van de Wet op het BTW-compensatiefonds door de Belastingdienst.

Doelgroep

Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden

Prestatie-indicatoren

• Ervaringen van de provincies, gemeenten en kaderwetgebieden;

• Omvang van de bijdragen;

• Werking van de minimumuitkering.

Toelichting bij de toepassing van de «minimumuitkering»:

Gedurende de eerste jaren van de werking van het BTW-compensatiefonds gelden regels die er voor zorgen dat gemeenten en provincies recht hebben op een minimumuitkering uit het fonds, ongeacht de hoogte van het verzoek dat zij indienen voor compensatie (op grond van artikel 2, tiende lid, van de Wet op het BTW-compensatiefonds). Voor kaderwetgebieden geldt geen minimumuitkering.

Met het hanteren van een minimumuitkering wordt beoogd te sterke negatieve budgettaire effecten voor individuele gemeenten en provincies tijdens de invoeringstermijn te voorkomen. Hierdoor ontvangt een aantal gemeenten en provincies een hogere uitkering dan waar zij in eerste instantie recht op zouden hebben, waardoor er een zekere belasting van het BTW-compensatiefonds ontstaat. Deze wordt binnen het fonds opgevangen door middel van een vereveningsfactor, die er toe leidt dat gemeenten, provincies en kaderwetgebieden die meer ontvangen dan de minimumuitkering een percentage gekort worden op hun uitkering ter bekostiging van de minimumuitkering aan andere gemeenten en provincies.

Aanvankelijk zou de minimumuitkering gelden voor de periode tot en met 2005 (eerste drie jaar). Op basis van ervaringen over de eerste 2 jaren zou dan worden bezien of er groepen van gemeenten en provincies zijn met vergelijkbare structuurkenmerken die gebruik maken van de minimum-uitkering en of het wenselijk is om de duur van de minimumuitkering te verlengen of een andere passende aanpak te kiezen. Aangezien de definitieve resultaten van het evaluatie-onderzoek pas in het voorjaar van 2006 beschikbaar zijn, is besloten om de minimumuitkering ook in 2006 toe te passen. Voor de bepaling van de vereveningsfactor voor 2006 worden dezelfde percentages gehanteerd als in 2005. Het vereveningspercentage 2006 is 95 procent voor gemeenten en kaderwetgebieden en 96 procent voor provincies. Mocht uit de evaluatie van het BTW-compensatiefonds blijken dat toepassing van deze vereveningspercentages meer of minder opbrengt dan benodigd is voor de financiering van de minimumuitkering, dan zal het verschil worden verrekend met de gemeenten en de provincies1.

Toelichting bij de prestatie-indicatoren:

De belangrijkste prestatiegegevens om de werking van het BTW-compensatiefonds te beoordelen zijn de ervaringen van provincies, gemeenten en kaderwetgebieden, de omvang van de bijdragen uit het BTW-compensatiefonds en de werking van de minimumuitkering.

Ervaringen van de provincies, gemeenten en kaderwetgebieden

Voor de beoordeling van de werking van het BTW-compensatiefonds is het van belang te kijken naar de ervaringen van de doelgroep: de gemeenten, provincies en kaderwetgebieden. Daartoe is in 2005 een evaluatie van start gegaan.

Omvang van de bijdragen

Belangrijke prestatiegegevens zijn de gegevens over de omvang van de bijdragen uit het BTW-compensatiefonds aan provincies, gemeenten en kaderwetgebieden. Een toename van de omvang van het fonds kan duiden op het benutten van het ontstane level-playing field. De opgaven die de gemeenten, provincies en kaderwetgebieden indienen bij de Belastingdienst worden centraal geregistreerd, waardoor het mogelijk is om de omvang van de bijdragen uit het fonds te volgen. Mede op basis van de realisatiecijfers 2003 en 2004 van de Belastingdienst, is het mogelijk om een nacalculatie toe te passen, die doorwerkt in de definitieve uitname uit het gemeentefonds en provinciefonds.

Op grond van informatie van de Belastingdienst hebben gemeenten, provincies en kaderwetgebieden in totaal circa € 100 miljoen meer gedeclareerd over 2004 dan werd geraamd bij het opstellen van de ontwerpbegroting 2005. De implicaties hiervan voor de uitname uit het gemeente- en provinciefonds lopen mee in de evaluatie van het BTW-compensatiefonds.

Werking van de minimumuitkering

Zoals hiervoor is toegelicht hebben gemeenten en provincies gedurende de eerste jaren van de invoering van het BTW-compensatiefonds recht op een minimumuitkering. Vanaf de invoering wordt bijgehouden hoeveel provincies en gemeenten een beroep doen op de minimumuitkering (en tot welke bedragen). Na twee jaar na de invoering – als onderdeel van de evaluatie van het fonds in 2005 – zal ook worden gekeken naar overeenkomsten in de structuur en kenmerken van gemeenten die in die jaren in aanmerking komen voor een minimumuitkering. Op basis hiervan zal worden bepaald of de regeling van de minimumuitkering en het vereveningspercentage ook voor 2007 geldt, dan wel na 2006 komt te vervallen.

Over het begrotingsjaar 2004 zijn in totaal zijn 34 gemeenten in aanmerking gekomen voor de minimumuitkering. Daarmee was een bedrag gemoeid van in totaal circa € 117 miljoen. Dit bedrag is in juli 2005 uitgekeerd door de Belastingdienst. De provincies hebben geen beroep gedaan op de minimumuitkering. Ter vergelijking: over het begrotingsjaar 2003 zijn in totaal 66 gemeenten en 2 provincies in aanmerking gekomen voor de minimumuitkering met een financieel belang van € 114 miljoen. Er doen dus minder gemeenten en provincies een beroep op de minimumuitkering.

3. VERDIEPING

Dit verdiepingshoofdstuk geeft voor het BTW-compensatiefonds de opbouw van de uitgaven en ontvangsten aan vanaf de stand van de ontwerpbegroting van het BTW-compensatiefonds 2005 naar de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2006.

Uitgaven/ontvangsten

Onderstaande tabel geeft de opbouw aan van de uitgaven van het BTW-compensatiefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2005 naar de stand ontwerpbegroting 2006. De ontvangsten zijn gelijk aan de uitgaven.

Toelichting op de nieuwe mutaties

In tabel 5 worden de nieuwe mutaties die zich sinds de ontwerpbegroting 2005 hebben voorgedaan, toegelicht.

Bovenstaande mutaties zijn technisch van aard en het gevolg van:

1. Voorlopige realisatiecijfers over 2004 en 2005. Op grond van recente informatie van de Belastingdienst hebben gemeenten, provincies en kaderwetgebieden in totaal circa € 100 miljoen meer gedeclareerd over 2004 dan werd geraamd bij het opstellen van de ontwerpbegroting 2005. Voorzichtigheidshalve zijn de meerjarige ramingen met hetzelfde bedrag opgehoogd. In het kader van de lopende evaluatie van het BTW-compensatiefonds wordt momenteel onderzocht waardoor de groei over 2004 (en over 2003) wordt veroorzaakt en welke gevolgen dat heeft voor de definitieve uitname uit het gemeente- en provinciefonds.

2. Nieuwe accrespercentages van het gemeente- en provinciefonds. De geraamde autonome groei in compensabele uitgaven (lonen, prijzen en volume-effect) is gebaseerd op de accrespercentages van het gemeente- en provinciefonds op basis van de meicirculaire gemeentefonds van 2005 en de junicirculaire provinciefonds van 2005. De aanpassing van de accrespercentages leidt tot een aanpassing van de groeiraming van het BTW-compensatiefonds.

Verplichtingen

De mutaties in de uitgaven werken één op één door in hogere verplichtingenbedragen voor het BTW-compensatiefonds. Daarnaast heeft zich een mutatie voorgedaan op het BTW-compensatiefonds die alleen doorwerkt aan de verplichtingenzijde. Het betreft een garantstelling voor EU-subsidies voor het geval de Europese Commissie op enig moment zou besluiten dat de BTW geen onderdeel had mogen uitmaken van de subsidieaanvraag door gemeenten en provincies. Deze garantstelling is al budgettair verwerkt voor 2004 en toegelicht in de 2^e suppletore begroting 2004 van het BTW-compensatiefonds1 (€ 200 miljoen). De meerjarenreeks luidt als volgt:

Om het technische karakter van deze garantstelling te benadrukken, is uitgegaan van het maximale risico. De bedragen zijn bepaald door 19% te nemen van het totaalbedrag aan beschikbare EU-subsidies voor de periode 2003 tot en met 2006 en deze uitkomst toe te rekenen naar de afzonderlijke jaren. Het bedrag voor 2004 betreft dan zowel de tranche 2003 als de tranche 2004 (twee keer € 100 miljoen).

4. DE BIJLAGE INZAKE MOTIES EN TOEZEGGINGEN

A. Door de Staten-Generaal aanvaarde moties

B. Door de bewindspersonen gedane toezeggingen