1. Uitleg inkomstenkader tijdens kabinetsperiode

In het Regeerakkoord en de Startnota zijn de financiële afspraken en het begrotingsbeleid van het kabinet vastgelegd. Het inkomstenkader speelt een belangrijke rol binnen het begrotingsbeleid. Om de lastendruk voor burgers en bedrijven te beheersen, wordt bij het Regeerakkoord een pad afgesproken voor de beleidsmatige lastenontwikkeling, dat in de Startnota voor de duur van de kabinetsperiode in het inkomstenkader wordt vastgelegd. Gedurende de kabinetsperiode kunnen er om verschillende redenen wijzigingen optreden in het inkomstenkader:

1. Nieuw beleid dat van na het Regeerakkoord dateert (tariefs- dan wel grondslagwijzigingen). Bij additionele lastenverlichting is compenserende lastenverzwaring nodig, en vice versa.

2. Zorgpremies (de nominale premie en de iab-premie) zijn inkomstenka­derrelevant. Fluctuaties in zorgpremies hebben in de huidige systematiek geen gevolgen voor het EMU-saldo, omdat zowel de zorguitgaven als zorg­premies zijn ingekaderd en de uitgaven voor de Zvw lastendekkend zijn gefinancierd. Een voorbeeld illustreert dit. Stel dat zich een meevaller voor­doet in de zorguitgaven. Dit geeft ruimte binnen de uitgavenplafonds, die mag worden ingezet voor uitgaven elders. Per saldo worden de totale uitgaven daarmee niet lager. Tegelijkertijd leiden de lagere uitgaven auto­matisch tot lagere zorgpremies vanwege de lastendekkende financiering van de zvw, waardoor de inkomsten dus wel afnemen. Om de inkomsten op peil te houden, is dan een compenserende lastenverzwaring nodig. Per saldo is het effect op het EMU-saldo dan nul. Incidentele wijzigingen in de premies die onder meer het gevolg zijn van het wegwerken van tekorten en overschotten in het zorgverzekeringsfonds en het verschil tussen de VWS-raming en de door verzekeraars vastgestelde nominale premie worden niet binnen het inkomstenkader gecompenseerd. Ook worden wijzigingen in de ZVW-premiegrondslag nadat de hoogte van de zorgpremies eenmaal is vastgesteld niet gecompenseerd binnen het inkomstenkader.

3. Maatregelen uit het Regeerakkoord en nieuwe maatregelen die onderdeel uitmaken van het inkomstenkader worden, voordat ze worden omgezet in wetgeving, eenmaal opnieuw geraamd (‘herijkt’). Het CPB certificeert deze herijkte raming. Zo wordt geborgd dat in de wet een zo goed mogelijke raming van de maatregel staat. Eventuele verschillen tussen de oorspron­kelijke raming en de herijkte raming moet volgens de begrotingsregels binnen het inkomstenkader worden gecompenseerd.

Het inkomstenkader beheerst alleen de beleidsmatige keuzes van lasten. Wijzigingen in de lasten door beleid moeten gecompenseerd worden met tegengestelde lastenmaatregelen om te borgen dat het inkomstenkader per saldo weer sluit.

Verschillen in de (geraamde) belasting- en premiekomsten die niet het gevolg zijn van hierboven genoemde oorzaken, maar veroorzaakt worden doordat de conjunctuur zich anders ontwikkelt dan verwacht ten tijde van de Startnota, lopen in het saldo. Een toename van de werkgelegenheid bijvoorbeeld leidt tot hogere inkomsten uit de inkomstenbelasting en hoeft niet gecompenseerd te worden binnen het inkomstenkader. Door alleen beleidsmatige keuzes mee te nemen zorgt het inkomstenkader voor automatische stabilisatie: in slechte economische tijden nemen de belastingontvangsten af, terwijl zij in goede tijden toenemen. Hiermee wordt de conjunctuurgevoeligheid van de Nederlandse economie verminderd.

2. Ontwikkelingen lastenkant na sluiting inkomstenkader MN2021

Na de augustusbesluitvorming vorig jaar is bij de Miljoenennota 2021 het inkomstenkader gesloten.1 Het inkomstenkader voor 2021 was het laatste inkomstenkaderjaar van deze kabinetsperiode. Het uitgangspunt blijft echter dat er ook na de kabinetsperiode geen ongedekte lastenrelevante lastenverlichting (en verzwaring) plaatsvindt.

Sinds het inkomstenkader vorig jaar is gesloten is er sprake van één significante budgettaire tegenvaller door een herberekening in het Sofina-arrest die leidt tot een incidentele cumulatieve derving van € 0,3 miljard (tabel 3.1). Tegelijkertijd leidt uitstel van het pensioenakkoord met een jaar tot een incidentele budgettaire meevaller van € 0,3 miljard (tabel 3.2). Door deze twee tegen elkaar weg te strepen is de dekkingsopgave binnen het inkomstenkader in principe opgelost. Paragraaf 1a licht deze maatregelen verder toe en gaat ook in op de omgang met de zorgpremies dit jaar. Daarnaast zijn er nog enkele maatregelen met budgettaire gevolgen in het inkomstenkader die dit jaar in het Belastingplan 2022 worden gepresenteerd. Deze maatregelen leiden in totaal tot een meevaller van € 46 miljoen in het inkomstenkader in 2022 en worden gepresenteerd in paragraaf 1b. Paragraaf 1c gaat expliciet in op de overige maatregelen die afgelopen jaar zijn genomen die wel budgettaire effecten hebben, maar niet tot budgettaire derving of meevallers in het inkomstenkader leiden door genomen tegenmaatregelen. In hoofdstuk 2 wordt het aanvullende pakket aan lastenmaatregelen van de augustusbesluitvorming 2021 weergegeven. Tijdens augustusbesluitvorming is ook invulling gegeven aan de envelop voor lagere werkgeverslasten van 1,8 mld die nog ingeboekt stond. Tot slot wordt in hoofdstuk 3 de beleidsmatige lastenontwikkeling (blo) inclusief de augustusbesluitvorming gepresenteerd en verder toegelicht.

1a. Herijking Sofina-arrest en uitstel pensioenakkoord

Vorige zomer leidde een gerechtelijke uitspraak rondom de dividendbelasting (het Sofina-arrest) tot een forse budgettaire derving in het inkomstenkader tot en met 2021. Door een tegenmaatregel wordt het ontstane gat in de wetgeving gedicht en is er ook sprake van een budgettaire opbrengst in de jaren na 2021. Afgelopen zomer is besloten om de opbrengst van de tegenmaatregel tussen 2022 en 2027 te gebruiken om het tekort in het kader te dekken. Omdat de maatregelen die genomen worden binnen het Sofina-dossier nu in wetgeving worden gezet, heeft er afgelopen maand conform de begrotingsregels een herberekening van de budgettaire effecten plaatsgevonden. Per saldo leidt dit tot een budgettaire derving ten opzichte van de vorige stand. In tabel 3.1 is het totale budgettaire effect te zien van de herijking van de raming. Hieruit blijkt dat er in 2021 een incidentele meevaller is, maar in latere jaren een derving. Tussen 2021 en 2027 is er cumulatief sprake van een derving van € 340 miljoen, structureel is er sprake van een derving van € 10 miljoen per jaar ten opzichte van de situatie voor de herijking.

Naast de derving door herijking van het Sofina-arrest is er sprake van een meevaller door uitstel van het pensioenakkoord. Omdat het pensioenakkoord is uitgesteld met een jaar, levert dat in 2022 een lastenrelevante meevaller op aan de inkomstenkant van € 328 miljoen, zie tabel 3.2. De incidentele tegenvaller door Sofina en de incidentele meevaller als gevolg van uitstel van het pensioenakkoord zijn ongeveer even groot.

Omgang zorgpremies

Normaal gesproken vindt er elke augustus besluitvorming plaats op basis van de meest recente zorgpremieraming op basis van de cMEV-raming van het CPB. De zorgpremiesystematiek binnen het inkomstenkader geldt echter alleen voor de huidige kabinetsperiode (dus t/m 2021), waardoor er strikt genomen dit jaar geen kader is voor besluitvorming ten aanzien van de zorgpremies. De zorgpremies zijn deze augustus dus niet kaderrelevant, maar werken wel door in de ontwikkeling van de beleidsmatige lasten voor burgers en bedrijven. De totale zvw-premies zijn significant lager dan een jaar geleden gedacht bij de Miljoenennota en bijbehorende MEV-raming. De oorzaak van de daling heeft deels te maken met incidentele coronafactoren. Ook leidt een sterkere groei van de economie dan eerder gedacht tot een hogere grondslag voor de IAB. Door deze hogere grondslag is er ruimte om de percentages voor de IAB lager vast te stellen. Onderdeel van het zorgpremiebeeld zijn hogere premies als gevolg van het bevriezen van het eigen risico. Daartoe is deze zomer besloten. De bevriezing van het eigen risico leidt tot hogere zorguitgaven, oplopend van €148 miljoen in 2022 tot €150 miljoen structureel vanaf 2026. Conform de systematiek van het zorgstelsel leiden deze hogere zorguitgaven tot vrijwel dezelfde stijging van de zorgpremies. Hiermee is de bevriezing van het eigen risico (vrijwel) saldoneutraal vormgegeven.

1b. Overige maatregelen met budgettaire gevolgen voor het inkomstenkader

Tot slot zijn er enkele budgettaire maatregelen over die meelopen in het aankomende Belastingplan 2022 en overige wetgeving. Per saldo leidt dit tot €46 miljoen opbrengst binnen het kader in 2022 zoals uitgesplitst in tabel 3.3.

a. IACK bij buitenlandse belastingplichtigen

De opbrengsten stijgen met € 12 miljoen door de aanpassing van de IACK waardoor de huidige uitzondering op het fiscale partnerbegrip voor de persoon die geen inwoner is van Nederland en geen kwalificerende buitenlandse belastingplichtige is, niet langer geldt voor de toepassing van de IACK.

b. Herijking Fiscaal aantrekkelijker maken aandelenopties

Voor het fiscaal aantrekkelijker maken van de aandelenopties was een envelop gereserveerd van € 5 miljoen vanaf 2022. De maatregel kost € 1 miljoen structureel, het restant van de envelop valt vrij.

c. Aanpassing energiebelasting ter voorkoming van dubbele belasting bij batterijopslag 

Naar aanleiding van de motie van der Lee wordt een aanpassing in de energiebelasting gedaan ter voorkoming van dubbele belasting bij batterijopslag. Dit leidt tot een derving van € 1 miljoen in de eerste jaren en €5 miljoen structureel.

d. Wijziging bieraccijns op basis van plato naar alcoholpercentage en afschaffen verlaagde tarief kleine brouwerijen 

Het kader van het implementeren van de EU-richtlijn alcoholaccijns wordt het verlaagde accijnstarief voor kleine brouwerijen afgeschaft. Dit levert € 2 miljoen op.

e. Verruiming uitzonderingsbepaling hoofdverblijvencriterium OVB

Er wordt een omissie in de maatregel van de overdrachtsbelasting in het belastingplan 2021 herstelt. Dit zorgt voor een derving van € 1 miljoen.

f. Herijken afschaffen betalingskorting

Het afschaffen van de betalingskorting levert structureel € 12 miljoen meer op.

g. Vrijvallen envelop horizonbepaling gebruikelijkloonregeling innovatie start-ups 

De kosten van de gebruikelijkloonregeling innovatieve start-ups zijn bij invoering in 2017 geraamd op structureel € 29 miljoen per jaar. Er was in deze regeling een horizonbepaling t/m 2021 opgenomen. Uit nader onderzoek blijkt dat sinds de invoering slechts heel beperkt gebruik wordt gemaakt van de regeling. De regeling wordt een jaar verlengd in afwachting van de evaluatie. De kosten worden nu geraamd op € 0 miljoen. Hierdoor vallen de gereserveerde middelen van € 29 miljoen voor deze regeling vrij.

h. Flankerende maatregel wetsvoorstel mismatches zakelijkheidsbeginsel 

Het wetsvoorstel tegengaan mismatches bij toepassing van het zakelijkheidsbeginsel heeft een meeropbrengst van € 2 miljoen per jaar oplopend naar € 58 miljoen. Tot deze maatregel is vorig jaar augustus besloten en deze maatregel wordt nu in wetgeving gezet.

1c. Overige maatregelen

Naast de maatregelen met budgettaire gevolgen voor het inkomstenkader zijn er sinds het sluiten van het inkomstenkader bij Miljoenennota 2021 ook enkele maatregelen genomen die geen budgettaire gevolgen hebben voor het inkomstenkader. Deze maatregelen zijn gedekt binnen het inkomstenkader met andere maatregelen. Deze maatregelen inclusief dekking worden weergegeven in tabel 3.4.

Verhogen vrijstelling schenkbelasting met 1000 euro (amendement Lodders c.s.)

In dit amendement wordt voor het jaar 2021 tijdelijk de bestaande vrijstellingen voor kinderen en overige verkrijgers, na toepassing van de inflatiecorrectie verhoogd met 1000 euro. Per 1 januari 2022 wordt de vrijstelling weer verlaagd met 1000 euro.

Envelop aandelenopties

De tijdelijke verhoging van de schenkingsvrijstelling hierboven wordt gedekt doordat de envelop van € 5 miljoen voor de aandelenopties niet per 2021 zal worden gebruikt maar per 2022.

Verhogen doelmatigheidsgrenzen toeslagen (amendement Snels-Lodders)

In het amendement wordt de doelmatigheidsgrens met 50 euro verhoogd naar 98 euro, zodat het aantal terugvorderingen wordt teruggedrongen.

Aanpassen normpercentage zorgtoeslag

Het verhogen van de doelmatigheidsgrenzen bij de toeslagen wordt gedekt door het drempelinkomen voor de zorgtoeslag met 0,03% te verhogen in 2021. Na 2021 dekt de zorgtoeslag enkel het verhogen van de eigen doelmatigheidsgrens.

Premieaanpassingen

De definitieve Whk premie is vastgesteld en hoger dan eerder geraamd. Deze verhoging wordt gedekt door een verlaging van de Aof-premie.

Tot slot stond er voor de Wet betaald ouderschapsverlof een taakstellende ombuiging van €130 miljoen structureel vanaf 2022 opgenomen op de IACK. Deze taakstelling wordt in het Belastingplan 2022 ingevuld door een verlaging van het maximumbedrag van de IACK met €395. Door deze verlaging nemen de opbrengsten toe met de benodigde € 130 miljoen zoals eerder afgesproken.

2. Aanvullend pakket augustusbesluitvorming 2021

Tabel 3.5 en tabel 3.6 geven de aanvullende besluitvorming van augustus weer. Tabel 3.5 presenteert de maatregelen die zijn gefinancierd uit de envelop voor de lagere werkgeverslasten van 1,8 mld. Deze envelop is gebruikt voor onder andere koopkrachtmaatregelen, verlaging van de verhuurderheffing en een nieuwe (kleinere) envelop voor lagere werkgeverslasten. Het bedrag dat na de maatregelen aan de lastenkant nog resteert uit de 1,8 miljard is ingezet aan de uitgavenkant, wat leidt tot een lastenverzwaring. Daarnaast zijn er ook nog lastenmaatregelen genomen op het terrein van klimaat (tabel 3.6). Deze maatregelen worden gefinancierd uit het saldo en zorgen aan de inkomstenkant voor een lastenverlichting.

Tabel 3.7 laat het totaal van alle lastenmaatregelen binnen het inkomstenkader zien na augustusbesluitvorming 2021 inclusief de meevaller in het kader die nog resteerde uit de maatregelen gepresenteerd in paragraaf 1b. De derving door herijking van het Sofina-arrest, de meevaller door het uitstel van het pensioenakkoord en de verwerking van het woningmarktpakket zitten hier niet in verwerkt. Deze maatregelen zijn namelijk over de jaren heen budgetneutraal en zijn in eerste instantie tegen elkaar weggestreept. Omdat er dit jaar geen officieel inkomstenkader meer is, wordt er geen kadercorrectie toegepast voor het jaar 2022. Tabel 3.7 laat daarentegen wel zien wat het effect op het saldo is van besluitvorming aan de lastenkant sinds Miljoenennota 2021.

Motie Grinwis

Er wordt conform de motie 30 mln. uit de reservering voor lagere werkgeverslasten ingezet voor 30 mln. extra verlaging van de verhuurderheffing.

Vrijstelling overdrachtsbelasting voor terugkoop van VoV-woningen

Door de voorgestelde maatregel wordt gezorgd voor een vrijstelling in de overdrachtsbelasting in het geval van terugkopen van een woning van een particulier onder specifieke voorwaarden. De kosten zijn geraamd op €36 mln. structureel per jaar.

Koopkrachtverbetering: verhogen zorgtoeslag alleenstaanden

Verlaging normpercentage alleenstaanden. Hierdoor ontvangen alleenstaanden meer zorgtoeslag. Conform de begrotingsregels vallen de budgettaire gevolgen van aanpssingen in de zorgtoeslag binnen het inkomstenkader.

Koopkrachtverbetering: verlagen afbouw arbeidskorting

Het afbouwpercentage wordt verlaagd van 6% naar 5,86%.

Stimulering EV

Ten opzichte van het afgesproken pad in het Klimaatakkoord wordt elektrisch vervoer extra gestimuleerd. De cap voor elektrische voertuigen wordt verlaagd. De subsidie voor particuliere elektrische voertuigen en EV-bestelauto’s ondernemers wordt nog nader ingevuld, de kasreeks kan daarom nog wijzigen. Voor EV-bestelauto’s ondernemers is uitgegaan van in totaal €28 mln budget, voor particuliere auto’s 330 mln inclusief indirecte fiscale effecten.

Uitbreiden MIA/VAMIL

De MIA/VAMIL wordt tijdelijk verhoogd met € 30 miljoen voor drie jaar tot en met 2024. Dit leidt in die periode daarnaast tot €1 miljoen per jaar aan uitvoeringskosten, die aan de uitgavenkant zijn geboekt.

3. Beleidsmatige lastenontwikkeling (blo)

De blo meet de lastenontwikkeling voor burgers, bedrijven en buitenland als gevolg van veranderingen in het beleid. Sinds Miljoenennota 2021 gebruiken het ministerie van financiën en het CPB een nieuwe, gezamenlijke definitie voor de blo. Daardoor is de ontwikkeling van de blo ook niet volledig gelijk aan die van het inkomstenkader. Het inkomstenkader is leidend voor het budgettaire kader aan de inkomstenkant, de blo geeft het beste beeld van de lastenontwikkeling voor burgers en bedrijven. De blo laat ook de meest recente verdeling van de lastenontwikkeling zien tussen burgers en bedrijven.

Tabel 3.8 laat de ontwikkeling van de blo tussen 2018 en 2022 zien. Na een daling van de beleidsmatige lasten van €1,5 mld in 2021, stijgen de lasten in 2022 met €3,2 mld, waarvan €2,1 miljard bij bedrijven en €1,1 miljard bij burgers. Een belangrijk deel van de lastenverzwaring in 2022 wordt echter veroorzaakt door het aflopen van de fiscale coronamaatregelen. Omdat de coronamaatregelen een vertekend beeld geven tussen 2020 en 2022 laat tabel 3.9 de blo zien exclusief de coronamaatregelen.

De blo in tabel 3.9 exclusief coronamaatregelen laat zien dat er in 2022 nog steeds sprake is van een lastenverzwaring van €2,1 miljard. Deze lastenverzwaring is echter minder sterk dan de blo in tabel 3.8. De lastenverzwaring is met name het gevolg van eerder door dit kabinet in gang gezet beleid en komt onder andere door de geleidelijke afbouw van de aftrekposten naar het basistarief. De lastenverzwaring voor bedrijven bestaat voornamelijk uit de beperking van de verliesverrekening, een maatregel die in augustus vorig jaar is genomen.

Daarnaast hebben de maatregelen in de augustusbesluitvorming per saldo geleid tot een lastenverzwaring van €0,5 miljard. Tijdens augustus is besloten om de reservering voor verlaging van de werkgeverskosten van €1,8 miljard in 2022 deels in te zetten aan de uitgavenzijde. Deze schuif leidt in 2022 tot een lastenverzwaring bij bedrijven van circa €0,6 miljard. Daarnaast is een deel van reservering van de verlaging van de werkgeverslasten ingezet voor het koopkrachtbeeld, wat leidt tot een schuif tussen de lasten van burgers en bedrijven. Ten aanzien van de klimaatmaatregelen leidt uitbreiding van de MIA/VAMIL in 2022 tot een kleine lastenverlichting bij bedrijven. De maatregelen voor EV’s leiden in 2022 tot een kleine lastenverlichting.

Een ander onderdeel van de blo is de ontwikkeling van de zorgpremies. De zorgpremies leiden tot lagere beleidsmatige lasten in 2022. De totale zorgpremies (nominale premies en de IAB-premies samen) op basis van het MEV2022 beeld dalen in 2022 met 1,0 miljard euro ten opzichte van 2021. Deze daling wordt volledig veroorzaakt door een daling van de IAB-premies (van €1,2 mld.). Deze lastenverlichting zit verwerkt in de blo in de IAB-premies en valt voor €0,4 mld bij burgers en voor €0,8 mld bij bedrijven. De nominale premies in 2022 stijgen met €0,2 mld (per persoon met €31) ten opzichte van 2021 en vallen bij burgers.