De Voorjaarsnota 2024 bevat een eerste update van de Rijksbegroting voor de komende jaren. Sinds twee jaar geeft de Voorjaarsnota ook een meerjarig beeld van de uitgaven en de hoofdlijnen van de inkomsten. Hiermee wordt het parlement eerder geïnformeerd over de besluitvorming. Deze werkwijze is transparanter, leidt daarmee tot een betere informatievoorziening en geeft het parlement meer tijd voor de behandeling van de begroting en het Belastingplan. Dit versterkt het budgetrecht van het parlement.

Vanwege de demissionaire status van het kabinet past dit voorjaar terughoudendheid bij nieuw beleid. In het begrotingsproces staat het voorjaar in het teken van integrale besluitvorming: mee- en tegenvallers worden in kaart gebracht en beleidswensen worden tegen elkaar afgewogen. Het totaal wordt ingepast binnen de budgettaire kaders, die voortvloeien uit het coalitieakkoord en het raamwerk vormen waarbinnen de noodzakelijke investeringen uit ditzelfde akkoord plaatsvinden. De budgettaire kaders omvatten zowel het uitgaven- als het inkomstenkader. Deze kaders vormen geen doel op zich, maar zorgen ervoor dat het kabinet de rekening zo eerlijk mogelijk over generaties verdeelt en belastingmiddelen zo doelmatig mogelijk besteedt. Meer concreet heeft het kabinet dit voorjaar ingezet op het in het goede kasritme plaatsen van de uitgaven in de begrotingen. Daarnaast hebben departementen de tegenvallers ingepast op hun begroting. Ook was er sprake van enkele meevallers in de uitvoering bij VWS, SZW en OCW.

Het kabinet blijft missionair handelen op enkele belangrijke dossiers die niet kunnen wachten. Het gaat hierbij om het herstel van de schade en versterking in Groningen, de hersteloperatie toeslagen, de opvang van Oekraïense ontheemden en steun aan Oekraïne. Ook blijft het kabinet de afspraken uit het coalitieakkoord zo goed mogelijk uitvoeren. De aanpak van belangrijke maatschappelijke uitdagingen, bijvoorbeeld op het gebied van de woningmarkt, onderwijs en klimaat, laat namelijk niet op zich wachten. Enkele aangenomen amendementen op de ontwerpbegrotingen die ondeugdelijk waren gedekt, zijn via deze Voorjaarsnota alsnog van deugdelijke dekking op de departementale begrotingen voorzien.

Het kabinet blijft uitvoering geven aan het coalitieakkoord. Hiervoor worden middelen van de Aanvullende Post overgeheveld naar de departementale begrotingen. Ook blijft het kabinet werken aan de houdbaarheid van de zorg. Daarom worden de openstaande taakstellingen ingevuld met concrete maatregelen. Verder heeft het kabinet middelen ter beschikking gesteld om knelpunten aan te pakken in de Nederlandse halfgeleidersector (microchipsector). Daarnaast is met de medeoverheden een afspraak gemaakt om in lijn met het advies van de Raad van State de normeringssystematiek vanaf 2024 te koppelen aan het bbp. De oploop van de opschalingskorting wordt geschrapt en gemeenten en provincies worden incidenteel grotendeels gecompenseerd voor de overgang naar de nieuwe bbp-systematiek. Ook investeert het kabinet aanvullend structureel 500 miljoen euro in verdere versterking van de luchtverdediging en munitie van de eigen krijgsmacht. Daarnaast is het kabinet in gesprek met de Tweede Kamer over een aanpak van de mestproblematiek. Tabel 1 toont de uitgavenbesluitvorming.

Het kabinet heeft het inkomstenkader gesloten. Sinds de Miljoenennota 2024 was een aanzienlijke derving ontstaan, met name als gevolg van het niet doorgaan van het wetsvoorstel industrie en elektriciteit en het behoud van de salderingsregeling als gevolg van stemmingen in de Eerste Kamer. Voor de derving is een technische invulling opgenomen als dekking. Dit betekent dat is afgesproken dat er een tweede wegingsmoment komt in augustus, waarbij de dekking kan worden vervangen door een andere dekkingsbron. Voor de technische invulling is aangesloten bij de bron van de derving. Dat betekent dat de hogere schijven binnen de energiebelasting worden verhoogd voor de maatregelen in de industrie. Voor het behoud van de salderingsregeling wordt het aangrijpingspunt voor het toptarief minder verhoogd dan voorgenomen en de mkb-winstvrijstelling verlaagd. Tabel 2 toont de inkomstenbesluitvorming.

Het EMU-saldo komt uit op ‒ 2,5% bbp in 2024 en ‒ 2,8% bbp in 2025. Het kabinet houdt zich dit voorjaar aan de uitgavenplafonds en het inkomstenkader voor 2024 en 2025. De afgelopen jaren viel het EMU-saldo steeds positiever uit dan in eerste instantie begroot. Het is de afgelopen periode niet altijd mogelijk gebleken om alle begrote middelen daadwerkelijk uit te geven; dit noemen we onderuitputting.

Deze onderuitputting was aanleiding om tijdens deze voorjaarsbesluitvorming kritisch naar de ramingen binnen de begrotingen te kijken, om deze in een realistischer kasritme te zetten. Als onderdeel van deze voorjaarsbesluitvorming zijn op de begrotingen begrote middelen doorgeschoven naar latere jaren als de verwachting is dat ze dit jaar niet tot besteding komen. Tegelijkertijd blijven de ambities van het kabinet ook voor dit jaar overeind, bijvoorbeeld op het gebied van defensie, klimaat en het Transitiefonds. De departementen zullen zich tot het uiterste inspannen om deze ambities te realiseren. Hierbij blijft echter sprake van onzekerheid of het in deze mate lukt de gereserveerde middelen dit jaar en de komende jaren uit te geven. Het kabinet acht het verder ophogen van aanvullende onderuitputting op dit moment niet verstandig. Het kabinet wil echter, ook in het licht van de motie Flach en Grinwis die de regering oproept om de mate van onderuitputting te verminderen, oog blijven houden voor het realisme van de begroting. Het kabinet zal daarom bij Miljoenennota opnieuw bezien of de huidige uitgavenraming aanpassing behoeft. Een gedetailleerd overzicht van de ontwikkeling van het EMU-saldo, de EMU-schuld en het instrument aanvullende onderuitputting in de begroting is te vinden in hoofdstuk 3.

De onderuitputting heeft een positief effect op het EMU-saldo op de korte termijn, maar de middelen zullen op een later moment tot besteding komen. Dit belast het EMU-saldo in latere jaren. De combinatie van een ambitieuze investeringsagenda, oplopende rentelasten en vergrijzingskosten zorgt ervoor dat de overheidsfinanciën geleidelijk verslechteren. Dit effect zet zich door in de periode na 2028, zoals blijkt uit de cijfers uit het CEP. Het is aan een volgend kabinet om keuzes te maken over het begrotingsbeleid in de context van de bovengenoemde ontwikkeling van de overheidsfinanciën.

Dit jaar is een verdere stap gezet om de voorjaarsbesluitvorming te vervroegen en voor het eerst aan te sluiten bij het Europees Semester. Het CPB stelt een ex-anteraming op, dat wil zeggen zonder nieuwe macro-economische doorrekening, maar inclusief de voorjaarsbesluitvorming. Daarnaast gaat de Raad van State een advies uitbrengen. Tegelijkertijd met het Stabiliteitsprogramma zal de kabinetsreactie op het Raad van State advies worden gepubliceerd. Het Stabiliteitsprogramma, met daarin voor het eerst de voorjaarsbesluitvorming inclusief doorrekening van het CPB, wordt voor de deadline van 1 mei verzonden naar de Europese Commissie om zo alvast beter aan te gaan sluiten bij het Europees semester. Dit alles draagt bij aan een betere informatievoorziening aan alle belanghebbenden.

Samenvatting besluitvorming uitgaven en inkomsten

Met onderstaande tabellen wordt de besluitvorming zo inzichtelijk mogelijk samengevat. Tabel 1 toont de samenvatting van de uitgavenbesluitvorming. Vervolgens geeft tabel 2 een samenvatting van de inkomstenbesluitvorming. Onder deze tabellen wordt per reeks een korte toelichting en een verwijzing naar de hoofdtekst gegeven. Tabel 3 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het EMU-saldo.

Uitvoeringsinformatie

De begrotingen zijn geactualiseerd op basis van recente uitvoeringsinformatie, dit leidt tot per saldo meevallers op de begrotingen van SZW, VWS en OCW.

Vrijval SDE

Doordat energieprijzen meerjarig hoger uitvallen, is er in 2026-2029 minder budget benodigd voor de subsidieregelingen Stimulering Duurzame Energieproductie en klimaattransitie (SDE). De SDE-kasraming wordt hierop aangepast. Deze ruimte komt ten goede van het rijksbrede beeld.

Verbeteren kasritmes

De inzet van het kabinet om tot meer realistische kasritmes te komen, heeft ertoe geleid dat uitgaven aan investeringen naar latere jaren zijn geschoven op de begrotingen van Defensie, I&W en bij het Klimaatfonds. Naast investeringen zijn er ook reguliere uitgaven uit 2024 en 2025 naar latere jaren doorgeschoven.

Oekraïne

Het kabinet blijft Oekraïne steunen, in Oekraïne en in Nederland. Daarom worden aanvullende middelen beschikbaar gesteld voor militaire en niet-militaire internationale steun. De binnenlandse regelingen waaronder opvang van Oekraïense ontheemden worden verlengd tot maart 2026. Ook blijft het kabinet middelen beschikbaar stellen om de leveringszekerheid van aardgas te borgen.

Toeslagen Herstel en SGH-route

De meerjarige raming voor toeslagenherstel is herijkt waaruit een verhoging van het uitgavenbudget volgt. Deze tegenvaller wordt onder andere veroorzaakt door een hoger aantal aanmeldingen, een stijging van het aantal bezwaren en beroepen en een vooralsnog lagere productiviteitsstijging in het bezwaar- en beroepsproces. Daarnaast worden er middelen gereserveerd voor de compensatie van aanvullende schade (SGH-route).

Groningen schade en versterken

Voor Groningen worden jaarlijks bij de Voorjaarsnota zowel de uitgaven en ontvangsten van de reguliere schade- en versterkingsraming als ook de bijdrage aan EBN (voorheen kapitaalinjectie EBN genoemd) geactualiseerd. De bijstelling voor de uitgaven worden verwerkt ten laste van het rijksbrede beeld en wordt onder andere veroorzaakt door hogere bouwkosten en vertraging in het voorgaande jaar. Daarnaast heeft het kabinet een nieuwe aanpak voor de afhandeling van schades uitgewerkt in reactie op het rapport van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen (PEGA). Dit leidt tot hogere uitgaven voor schade-vergoedingen en de uitvoeringskosten van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG).

Halfgeleidersector

Het kabinet stelt middelen ter beschikking om knelpunten aan te pakken in de Nederlandse halfgeleidersector (microchipsector), ter bevordering van het ondernemingsklimaat, en ter bevordering van het duurzaam verdienvermogen en de economische veiligheid van Nederland. De middelen zijn bestemd voor verschillende maatregelen op het gebied van woningbouw, infrastructuur en onderwijs in de regio Eindhoven. Het merendeel van de dekking van deze uitgaven komt uit het Nationaal Groeifonds (NGF).

Medeoverheden

Het kabinet heeft in samenspraak met de koepels van de medeoverheden besloten om de oploop van de opschalingskorting te schrappen vanaf 2026 en tegelijkertijd de nieuwe financieringssystematiek op basis van bbp vervroegd vanaf 2024 in te voeren. Gemeenten en provincies worden incidenteel grotendeels gecompenseerd voor de overgang naar de nieuwe bbp-systematiek. Daarnaast is afgesproken dat de Wmo (nader te bepalen deel) in de toekomst niet langer via de algemene uitkering van het Gemeentefonds gaat, maar via een aparte financiering. Afhankelijk van de gekozen bekostigingsvorm wordt een passende indexering onderzocht. Het Rijk treft vooruitlopend op de uitwerking een reservering op de Aanvullende Post voor een aanvullende indexering voor demografie bovenop de bbp-systematiek.

Intensivering Defensie

Het kabinet stelt in 2028 incidenteel 500 miljoen euro beschikbaar voor versterking van de luchtverdediging en voor munitie voor de eigen krijgsmacht. Daarnaast wordt als onderdeel van de totale kasschuif op de begroting van Defensie 500 miljoen euro in 2029 toegevoegd. Deze middelen worden na de meerjarenperiode structureel in de begroting verwerkt ten behoeve van munitie en luchtverdediging.

Asiel

Uit de meest recente Meerjaren Productie Prognose (MPP) 2024-I volgt meerjarig een hogere asielinstroom dan waar in de huidige begroting rekening mee is gehouden. Dit wordt net zoals bij Voorjaarsnota 2023 incidenteel in de periode 2024 tot en met 2026 verwerkt. Daarnaast wordt er door een gebrek aan reguliere opvangplekken aanvullende uitgaven gedaan voor (crisis)noodopvang in 2024 en 2025.

Loon- en prijsbijstelling

De loon- en prijsontwikkeling voor de komende jaren is structureel neerwaarts bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2024. Deze bijstelling volgt uit het Centraal Economisch Plan 2024 (CEP) van het Centraal Planbureau (CPB).

Overige mutaties op de plafonds

Dit bevat meerdere kleinere aanpassingen van de begrotingen volgend uit de voorjaarsbesluitvorming en overige wijzigingen sinds de Miljoenennota zoals nota's van wijziging en amendementen. In de plafondtoetsen onder paragraaf 4.1 worden alle mutaties op de plafonds afzonderlijk toegelicht.

Derving klimaatpakket industrie

Dit is de derving als gevolg van het verwerpen door de Eerste Kamer van het wetsvoorstel Wet fiscale klimaatmaatregelen industrie en elektriciteit. Dit levert een derving op van 201 miljoen euro structureel en incidenteel 1,3 miljard euro t/m 2030. Daarnaast gaat het om de derving door het terugdraaien van de verhoging van de CO2-heffing glastuinbouw conform motie Grinwis.

Technische invulling klimaatpakket industrie

De technische invulling van de dekking bestaat uit het afschaffen van de vrijstelling voor duaal en non-energetisch verbruik kolen per 2027, en het verhogen van het tarief 3e, 4e en 5e schijf in de energiebelasting op gas aardgas per 2025.

Derving salderingsregeling

Op 13 februari heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel om de salderingsregeling af te schaffen verworpen. De budgettaire derving loopt op van 245 miljoen euro in 2025 tot 717 miljoen euro structureel (vanaf 2031).

Technische invulling salderingsregeling

De technische invulling van de dekking bestaat uit een verlaging van het aangrijpingspunt van het toptarief in de inkomstenbelasting met €557, en het verlagen van de MKB-winstvrijstelling naar 12,03%.

Som aanvullend pakket mobiliteit

In het kader van de klimaatbesluitvorming is afgesproken dat er binnen de motorrijtuigenbelasting (mrb) een tariefkorting komt voor emissievrije personenauto’s van 40% in 2026, 30% tussen 2027 en 2029, en 25% in 2030. Na 2030 loopt de tijdelijke korting af. De reeds bestaande tariefkorting in de motorrijtuigenbelasting loopt per 1 januari 2026 af. Dit wordt gedekt uit een aanpassing van de Belasting van personenauto's en motorrijwielen (Bpm), de resterende envelop grondslagerosie en de middelen voor de aanschafsubsidie tweedehands EV.

Som pakket reparaties koopkracht

Twee reparaties zijn achteraf noodzakelijk gebleken op koopkrachtmaatregelen uit augustus (in aanvulling op de verhoging van de huurtoeslag). Het gaat om de aanpassing van de grens voor kwijtschelding en maatregelen voor de eenverdienersproblematiek. Dit wordt gedekt door het niet laten doorwerken van de verhoging van het wettelijk minimumloon op de arbeidskorting.

Som overig inkomstenkader

Deze categorie zijn de reguliere inkomstenmutaties, waaronder de budgettaire gevolgen van herijkingen en de doorwerking van de zorguitgaven via de premies, en maatregelen met budgettaire gevolgen die in het Belastingplan opgenomen kunnen worden. Deze leveren per saldo extra dekking op die is gebruikt voor de derving van de salderingsregeling.

Totaal inkomsten pakket maatregelen kamer najaar 2023 en kadercorrectie

Bij de Algemene Politieke Beschouwingen in 2023 en de behandeling van de verschillende begrotingen en het belastingplan, is een groot aantal amendementen en moties aangenomen. Deze hebben impact op het inkomstenkader. Aangezien deze moties en amendementen samen met een aantal aanpassingen aan de uitgavenkant, optellen tot een totaalpakket (met dekking), wordt hiervoor eenmalig het inkomstenkader gecorrigeerd.

Ontwikkeling EMU-saldo

Tabel 3 toont de ontwikkeling van het EMU-saldo. Deze wordt verder toegelicht in hoofdstuk 3. De regel totale uitgavenontwikkeling op de plafonds sluit aan op dezelfde regel in tabel 1 samenvatting uitgavenbesluitvorming. In de belasting- en premieinkomsten is het effect van nieuw beleid in 2024 negatief op EMU-basis. Dit verschilt van het effect volgens het inkomstenkader; de besluitvorming vindt plaats op basis van de inkomstenkaderreeksen. Tussen het inkomstenkader en het EMU-saldo zitten een aantal definitieverschillen, zoals bijvoorbeeld anticipatie-effecten. Dit anticipatie-effect zorgt voor grote incidentele opbrengsten in 2023 van circa 5 miljard euro. Hierdoor ontstaat met name op de korte termijn een beleidsmatige daling van de ontvangsten. Meerjarig dalen de inkomsten structureel met circa 5 miljard euro. Dit is voornamelijk het gevolg van minder verwachte loongroei na 2024 met bijbehorende lagere inkomsten voor loon- en inkomstenbelasting. Aan de uitgavenkant zorgt dit voor een meevaller, door bijvoorbeeld lagere uitgaven aan salarissen voor ambtenaren.

Leeswijzer

De Voorjaarsnota begint in hoofdstuk 2 met het huidige economisch beeld. Vervolgens toont hoofdstuk 3 de huidige ramingen voor het EMU-saldo en de EMU-schuld. hoofdstuk 4 schetst het beeld van de uitgavenkant. Hoofdstuk 5 bevat een overzicht van belasting- en premie-inkomsten. Tot slot toont hoofdstuk 6 de horizontale ontwikkeling van de uitgaven.

Deze Voorjaarsnota heeft twaalf bijlagen. Bijlage 1 geeft een overzicht van de budgettaire kerngegevens. Bijlage 2 bevat de verticale toelichting. Dit is een cijfermatig overzicht voor iedere begroting van budgettaire veranderingen die zich hebben voorgedaan sinds de Miljoenennota. Bijlage 3 geeft een overzicht van de overboekingen van coalitieakkoordmiddelen vanaf de aanvullende post. Bijlage 4 geeft de uitgaven weer die gerelateerd zijn aan de oorlog in Oekraïne. Bijlage 5 bevat een overzicht van de dossiers rond de schade- en versterkingsoperatie in Groningen. Bijlage 6 geeft een overzicht van de uitgaven rondom Toeslagen Herstel. In bijlage 7 wordt de normeringssystematiek toegelicht. Vervolgens bevat bijlage 8 de geraamde belasting- en premieontvangsten. Bijlage 9 bevat de fiscale sleuteltabel. Bijlage 10 en 11 gaan in op fiscale constructies en de vermogensverdeling. Bijlage 12 beschrijft de taakopdracht interdepartementaal beleidsonderzoek.