Inhoudsopgave

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar 2005 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2005. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2005.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2005 vastgesteld. De in de begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

Wetsartikel 3 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel 5 van de Financiële-verhoudingswet)

Ingevolge artikel 5, eerste lid Financiële-verhoudingswet wordt in dit wetsartikel het bedrag vermeld dat als verplichting geldt voor het totaal van de algemene uitkeringen. Het in dit wetsartikel opgenomen bedrag is niet rechtstreeks uit de begrotingsstaat af te leiden. Het bedrag wordt nader onderbouwd in paragraaf 2.2.3 van deze memorie.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1. Leeswijzer

De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting maar heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen bijzonder karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts zijn de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk voor het gemeentefonds, en niet voor de resultaten die gemeenten met hun bijdrage uit dit fonds realiseren. Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het gemeentefonds.

De voorliggende toelichting bij de begroting 2005 van het gemeentefonds kent de volgende indeling.

Na dit hoofdstuk met de leeswijzer start hoofdstuk 2 met de beleidsagenda van het gemeentefonds, waarin onder meer de beleidsprioriteiten voor 2005, en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven. Vervolgens wordt ingezoomd op hét beleidsartikel: het gemeentefonds. Hierin komen de met het beleid samenhangende algemene beleidsdoelstelling en nader geoperationaliseerde doelstellingen aan bod. Ook worden hierbij de prestatiegegevens, die zich richten op het budgettaire systeem, behandeld. De tabel «budgettaire gevolgen van beleid» geeft inzicht in de integrale uitgaven die samenhangen met de algemene beleidsdoelstelling. Het beleidshoofdstuk vervolgt met een paragraaf over budgetflexibiliteit en wordt afgesloten met de paragraaf over veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming.

Hoofdstuk 3 bevat de verdiepingsbijlage van het gemeentefonds. De verdiepingsbijlage geeft de opbouw aan van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2004 naar de stand ontwerpbegroting 2005. Hierbij worden de nieuwe mutaties, die nog niet eerder zijn toegelicht in een suppletore wet, in de verdiepingsbijlage benoemd en van een toelichting voorzien. In hoofdstuk 3 wordt ook ingegaan op de ontwikkeling van de integratie-uitkeringen. Verder wordt in dit hoofdstuk het gemeentefonds in een breder kader geplaatst waarbij nader wordt ingegaan op de andere inkomstenbronnen van de gemeenten, de specifieke uitkeringen en de eigen inkomsten. Tot slot wordt aandacht besteed aan de bijdrage van de gemeenten aan het EMU-tekort.

In hoofdstuk 4 treft u twee bijlagen aan. Bijlage 1 is het «Periodiek OnderhoudsRapport gemeentefonds 2005». Bijlage 2 bevat de moties en toezeggingen in het vergaderjaar 2002–2003.

Tot slot van deze leeswijzer verdienen de apparaatsuitgaven enige aandacht. De apparaatsuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de medewerkers bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën die betrokken zijn bij het fondsbeheer, zijn niet in de tabel «Budgettaire gevolgen van beleid» opgenomen. Deze kosten worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord.

2. Het beleid

2.1 De beleidsagenda

De beleidsagenda bevat een beknopte weergave van de speerpunten van het beleid voor het gemeentefonds.

2.1.1 Beleidsprioriteiten

Voor 2005 worden als beleidsprioriteiten gesteld:

De normeringssystematiek

In het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhouding (kortweg BOF) dat de fondsbeheerders op 10 juni 2004 voerden met VNG en het IPO is gesproken over de werking van de normeringssystematiek (zie voor toelichting op die systematiek paragraaf 2.2.2). De VNG en het IPO hebben aandacht gevraagd voor het feit dat het gemeentefonds en het provinciefonds gedurende het lopend jaar meefluctueren met de (netto-gecorrigeerde) rijksuitgaven, terwijl in het verleden tussentijdse bezuinigingen pas een jaar later in de fondsen werden verwerkt. De fondsbeheerders hebben aangegeven bereid te zijn in meer structurele zin te kijken naar de normeringssystematiek, met de kanttekening dat aanpassingen niet op voorhand positief hoeven uit te vallen voor de fondsen.

De uitnamesystematiek

In het BOF van 10 juni 2004 is eveneens gesproken over de wenselijkheid van een gezamenlijk vastgestelde gedragslijn, die wordt gevolgd in geval van uitnamen uit de fondsen. Het gaat dan bijvoorbeeld om uitnamen die plaatsvinden bij overheveling van taken. Een eerste voorstel voor zo'n gedragslijn is tijdens het BOF van 10 juni jl. besproken. De VNG kon zich vinden in de grote lijn van dit voorstel; naar verwachting zullen over de gedragslijn in het volgend BOF daadwerkelijk afspraken worden gemaakt.

Verbreding van het Bestuurlijk Overleg

Het bestaande Bestuurlijk Overleg over de normering is «opgeschaald» tot een volwaardig overleg over de gehele breedte van de financiële verhouding. Dat betekent dat, in het kader van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet, ook wordt gesproken over de financiële gevolgen van allerlei beleidsvoornemens van het Rijk. Dit kan verschillende departementen, en daarmee verschillende leden van het kabinet, aangaan. Zij kunnen indien wenselijk voor het overleg worden uitgenodigd.

Financieel Overzicht Gemeenten

In het BOF van 10 juni 2004 is besloten niet langer een Financieel Overzicht Gemeenten (F.O.G.) uit te brengen als afzonderlijk document. Wel is afgesproken dat de relevante kerngegevens zullen worden opgenomen in de memorie van toelichting bij de begroting. Deze gegevens beogen een integraal inzicht te geven in de ontwikkeling van de kosten en inkomsten van de gemeenten, zodat een totaalbeeld kan ontstaan van de financiële ruimte van de gemeenten. De kerngegevens in deze memorie van begroting 2005 bouwen voort op het Financieel overzicht gemeenten 2004, dat op 16 juli 2004 aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken II 2003/04, 29 200B en 29 200C, nr.18). Dit overzicht is geactualiseerd voor de nadere besluitvorming die sinds het uitbrengen van het F.O.G. 2004 heeft plaatsgevonden. In de memorie van toelichting van de begroting 2006 van het gemeentefonds zullen nieuwe kerngegevens worden opgenomen.

2.1.2 Beleidsmutaties

In onderstaande overzichtstabel wordt vanaf de stand ontwerpbegroting 2004 een aansluiting gegeven naar de stand ontwerpbegroting 2005 aan de hand van de belangrijkste beleidsmatige mutaties voor de periode 2003 tot en met 2008. De weergegeven mutaties worden onder de tabel afzonderlijk toegelicht.

Toelichting op de mutaties

1. Accres 2003/uitbetaling behoedzaamheidsreserve 2003

Om de stabiliteit van de algemene uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds te bevorderen, hebben het Rijjk, het IPO en de VNG in april 1997 overeenstemming bereikt over de vorming van een zogenoemde behoedzaamheidsreserve. Dit houdt voor wat betreft het gemeentefonds in dat elk jaar een bedrag van € 208,739 miljoen van het geraamde bedrag van de algemene uitkering bij de bevoorschotting wordt ingehouden om er eventuele bijstellingen van het accres in de loop van het jaar mee te verrekenen.

Van de aangehouden behoedzaamheidsreserve voor het jaar 2003 van € 208,739 miljoen is in april 2004 op basis van het nagecalculeerd accrespercentage voor 2003 alsnog € 8,820 miljoen aan de gemeenten uitgekeerd. De negatieve nacalculatie van de behoedzaamheidsreserve 2003 van € 199,919 miljoen (€ 208 739 000 min € 8 820 000) heeft een structurele doorwerking naar volgende begrotingsjaren.

2. Accres 2004

Het accres wordt afgeleid van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven. Als gevolg van mutaties daarin wordt het accres 2004 met € 274,748 miljoen verlaagd tot € 12,151 miljoen (negatief). De mutatie ad € 274,748 miljoen negatief betreft twee onderdelen. Het eerste is de bijstelling zoals opgenomen in de Voorjaarsnota 2004 ter grootte van € 274,171 miljoen (negatief). Het tweede is een kleine nadere correctie van € 0,577 miljoen (negatief; zie ook tabel 3.1.3).

3. Accres 2005

Op basis van de ontwikkeling in de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven is het accres 2005 bij Miljoenennota 2005 berekend op € 263,332 miljoen. De bevoorschotting aan de gemeenten zal tot de Voorjaarsnota 2005 op dit bedrag zijn gebaseerd, waarna een nieuw bijstellingsmoment aanbreekt.

4. Dualisering gemeentebestuur

Bij de Miljoenennota 2004 is aangekondigd dat € 50 miljoen is gereserveerd ten behoeve van het met de gemeenten en provincies te sluiten Bestuursakkoord (zie Kamerstukken II 29 200, nr.1, blz. 230). Bij Voorjaarsnota 2004 is van dit bedrag € 25 miljoen structureel toegevoegd aan het gemeentefonds ten behoeve van de dualisering.

5. Bijzondere bijstand

De Tweede Kamer heeft een motie aanvaard waarin de regering wordt verzocht om vanaf het jaar 2005 incidentele extra middelen structureel te maken om de inkomenspositie van bepaalde groepen chronisch zieken, gehandicapten en ouderen structureel te waarborgen (de motie Weekers c.s.; Kamerstukken II 2003/04, 29 200 XV, nr. 53). Ter tegemoetkoming aan deze motie heeft het kabinet besloten een aantal maatregelen te treffen. Daartoe behoort een structurele toevoeging aan het gemeentefonds van € 25 miljoen met ingang van 2005. De toevoeging is bedoeld om de gemeenten de mogelijkheid te verschaffen bijzondere bijstand te verlenen aan bedoelde groepen.

6. Centralisatie indicatiestelling

De indicatiestelling voor de AWBZ wordt ondergebracht in één centrale instantie. De gemeenten raken hun verantwoordelijkheid voor de AWBZ-indicatiestelling met ingang van 2005 kwijt.

In dit verband wordt met ingang van 2005 € 81,3 miljoen uit het gemeentefonds genomen.

7. Kinderopvang

Bij nota van wijziging is in 2004 € 122,699 miljoen uit het gemeentefonds genomen en toegevoegd aan de begroting van SZW (zie Kamerstukken II 2003/04, 29 200 B, nr. 8). Dit bedrag wordt met ingang van 2005 structureel uit het gemeentefonds genomen. Met ingang van 2005 wordt € 56,868 miljoen toegevoegd aan het gemeentefonds in verband met enkele taken die in het nieuwe bekostigingsregime voor de kinderopvang bij de gemeenten komen te liggen. Het betreft de subsidiëring van de kinderopvang van enige bij de Wet kinderopvang gedefinieerde doelgroepen, waaronder bijstandsontvangers en herintreders in reïntegratie-trajecten. De gemeenten hebben ook de taak toezicht te houden op de kinderopvangvoorzieningen. Het gaat voor 2005 in totaal om € 39,2 miljoen. Het bedrag loopt in 2006 en 2007 licht op en bereikt in 2007 het structurele niveau van € 40,5 miljoen. Daarnaast zijn de gemeenten in 2005 verantwoordelijk voor adequate kinderopvangvoorzieningen voor de doelgroep «sociaal medisch geïndiceerden». Met deze laatste groep is voor 2005 een toevoeging van € 17,668 miljoen gemoeid. Afhankelijk van de nadere vormgeving van de indicatiestelling wordt bezien welk bedrag voor de jaren na 2005 voor de sociaal-medisch geïndiceerden zal worden verstrekt.

8. Afschaffing OZB, gebruikersdeel op woningen

Het kabinet had het voornemen het gebruikersdeel van de onroerende zaakbelasting op woningen met ingang van 2005 af te schaffen. Ter compensatie van het verlies aan gemeentelijke inkomsten was met ingang van 2005 een toevoeging van € 950 miljoen aan het gemeentefonds voorzien. Inmiddels heeft het kabinet besloten de afschaffing één jaar uit te stellen. De toevoeging van € 950 miljoen, die reeds in de stand ontwerpbegroting 2004 (de eerste regel van tabel 2.1.2) was opgenomen, komt daardoor voor wat betreft het jaar 2005 te vervallen.

9. Doordecentralisatie onderhoud VO-scholen

Met ingang van 2005 wordt de verantwoordelijkheid voor het onderhoud van de schoolgebouwen van het voortgezet onderwijs overgeheveld van de gemeenten naar de schoolbesturen. In dat verband wordt € 24,411 miljoen uit het gemeentefonds genomen. Het bedrag van de uitname is bepaald op grond van het aandeel van het onderhoud schoolgebouwen voortgezet onderwijs in de totale overheveling naar het gemeentefonds in 1997 alsmede in de toevoeging in verband met onderwijsvernieuwingen in 2002.

De overige mutaties voor 2005 worden vanwege hun relatief geringe omvang hier niet toegelicht.

Evaluatie BTW-compensatiefonds

Het BTW-compensatiefonds zal in 2005 worden geëvalueerd. De evaluatie zal onder meer betrekking hebben op de omvang van de uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds.

2.2 Het beleidsartikel

2.2.1 Algemene beleidsdoelstelling

De gemeentefondsbegroting kent één artikel: het beleidsartikel «gemeentefonds». Dit beleidsartikel kent als algemene doelstellling: te bewerkstelligen dat de gemeenten via het gemeentefonds de juiste middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee onderdelen:

1. De omvang van de middelen moet adequaat zijn.

2. De verdeling van de middelen moet adequaat zijn.

Deze samengestelde algemene beleidsdoelstelling verwoordt de systeemverantwoordelijkheid van de fondsbeheerders voor het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn niet verantwoordelijk voor de resultaten die gemeenten met hun bijdrage uit dit fonds realiseren: gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid gefinancierd uit het gemeentefonds. Niet alleen in de bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen is een gemeentelijke verantwoordelijkheid, waarin het college van B&W wordt gecontroleerd door de gemeenteraad.

Dat neemt niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de gemeenten als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven prioriteiten van het Rijk. In zo'n geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor resultaten blijft bij de gemeenten.

2.2.2 Nader geoperationaliseerde doelstellingen

De bovengenoemde doelstellingen zijn als volgt te operationaliseren:

1. De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken.

De omvang van het gemeentefonds ontwikkelt zich volgens de normeringssystematiek en door de toevoegingen en/of onttrekkingen aan het fonds in verband met specifieke taakmutaties. De normeringssystematiek houdt in dat het fonds meebeweegt met de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, volgens het adagium «samen de trap op, samen de trap af». Op die wijze wordt het jaarlijkse groeipercentage (het zgn. accrespercentage) bepaald. Deze systematiek werkt sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen Rijk en VNG en IPO.

Daarnaast zijn er jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het gemeentefonds kunnen leiden.

Het Rijk is mede-verantwoordelijk (samen met VNG en IPO) voor de bestuurlijke afspraak omtrent de normering. Het Rijk zorgt voor de uitwerking van de afspraak door de precieze accresberekeningen te maken en de gemeenten daarover te informeren door middel van de circulaires. Daarnaast heeft het rijk een verantwoordelijkheid bij het bepalen van de hoogte van specifieke uitnames en /of toevoegingen als gevolg van taakmutaties.

2. Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren.

Het Rijk is verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van een systeem van verdeelmaatstaven dat een dergelijke verdeling tot resultaat heeft. Uiteraard is het Rijk ook verantwoordelijk voor een goede administratieve uitvoering (denk bijv aan juiste en tijdige betaalbaarstelling van de uitkering aan de gemeenten). De gemeenten kunnen zelf bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen prioriteitenstelling). Zij leggen resultaatverantwoordelijkheid af aan de raad.

Prestatie-indicatoren

Om te kunnen bepalen of bovenstaande doelstellingen in voldoende mate worden bereikt zijn twee prestatie-indicatoren van belang. Voor wat betreft de omvang van het gemeentefonds: de vraag of de omvang als adequaat kan worden beschouwd, wordt beantwoord in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhouding (kortweg BOF). Volgens een in 1995 gemaakte afspraak vindt dit overleg tweemaal per jaar plaats. Wanneer één van beide partijen (Rijk of VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringssystematiek op enig moment onredelijk vindt, kan dit in het Bestuurlijk Overleg aan de orde worden gesteld. In de periode 1995–2003 hebben deze bestuurlijke overleggen niet geleid tot ingrijpende wijzgingen in de normeringssystematiek, waaruit kan worden afgeleid dat deze heeft voldaan. De normeringssystematiek wordt periodiek geëvalueerd. In het BOF van juni 2004 is over de normeringssystematiek gesproken. De VNG en het IPO hebben aandacht gevraagd voor het feit dat het gemeentefonds en het provinciefonds gedurende het lopend jaar meefluctueren met de (netto-gecorrigeerde) rijksuitgaven, terwijl in het verleden tussentijdse bezuinigingen pas een jaar later in de fondsen werden verwerkt. De fondsbeheerders hebben aangegeven bereid te zijn in meer structurele zin te kijken naar de normeringssystematiek, met de kanttekening dat aanpassingen niet op voorhand positief hoeven uit te vallen voor de fondsen.

Voor wat betreft de verdeling is de belangrijkste indicator het Periodiek Onderhoudsrapport (POR). Daarin wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog adequaat is, d.w.z. of deze, binnen bepaalde marges, nog aansluit bij de daadwerkelijk uitgaven van de gemeenten zoals blijkt uit de begrotingen. Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting.

2.2.3 Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het gemeentefonds weergegeven. Hiermee worden de integrale uitgaven die samenhangen met de samengestelde beleidsdoelstelling uit § 2.2.1 inzichtelijk gemaakt.

Deze tabel is exclusief de kosten in de zin van materiële en personele uitgaven van de medewerkers bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën die betrokken zijn bij het fondsbeheer. Met ingang van 1 mei 2004 wordt gewerkt volgens een nieuwe taakverdeling tussen de ministeries van Financiën en BZK. De wettelijke verantwoordelijkheid van de beide fondsbeheerders is ongewijzigd gebleven, wel zijn er taken (grotendeels van uitvoerende aard) verschoven van Financiën naar BZK.

Het verschil in enig jaar tussen de verplichtingen en de uitgaven wordt veroorzaakt door de behoedzaamheidsreserve (€ 208,739 miljoen), die wel in de verplichtingenstand wordt meegenomen, maar pas in het jaar na afloop van het begrotingsjaar doorgaans tot uitkering komt. De behoedzaamheidsreserve wordt dan verrekend met de nacalculatie van de accressen. Het verplichtingenbedrag voor 2005 van de algemene uitkering bedraagt € 11 615 414 000 vermeerderd met € 208 739 000, wat resulteert in € 11 824 153 000. Zie ook wetsartikel 3.

2.2.4 Budgetflexibiliteit

In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als het gemeentefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan gemeenten wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet worden beïnvloed.

De omvang van de uitgaven wordt structureel bepaald door de normeringsmethodiek waarvoor gekozen wordt. Als regel houdt de methodiek in dat de ontwikkeling van het gemeentefonds een afgeleide is van de ontwikkeling van de rijksuitgaven. De budgetflexibiliteit van het gemeentefonds is derhalve een afgeleide van de budgetflexibiliteit van de rijksuitgaven (in zoverre dat een verandering in de rijksuitgaven leidt tot een verandering van de omvang van de uitgaven van het gemeentefonds; hier wordt met budgetflexibiliteit dus niet de juridische verplichting van de uitgaven bedoeld). Tot de normeringsmethode behoort tevens een bestuurlijke weging van de uitkomsten van de normering. Deze geeft de mogelijkheid om – indien nodig – na overleg tussen het Rijk, de VNG en het IPO af te wijken van de rekenkundige uitkomsten.

Ter informatie geeft de tabel hieronder de accressen voor het gemeentefonds op basis van de stand Miljoenennota 2005.

2.2.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Het gemeentefonds vormt één van de elementen in de financiële verhouding tussen Rijk en de gemeenten. Karakteristiek voor het gemeentefonds is dat het algemene middelen betreft waarbij elke gemeente vrij is om de bestedingsrichting te bepalen. Ook de eigen gemeentelijke belastingopbrengsten kennen deze karakteristiek. Dit in tegenstelling tot de overige inkomstenbronnen van gemeenten, specifieke uitkeringen en heffingen en retributies. Voorliggende begroting heeft als onderwerp het beleidsartikel «gemeentefonds».

De uitvoering voor wat betreft de uitkeringen uit het gemeentefonds geschiedt door wekelijkse betalingen aan alle gemeenten. Het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 45 verdeelmaatstaven. Dit verdeelsysteem stelt gemeenten in staat hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lasten en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten.

Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volume-gegevens leidt tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

Naast deze statistische gegevens vormt ook de uitkomst van de normeringssystematiek een variabele voor het bereiken van de beleidsdoelstelling. De uitkering uit het gemeentefonds vormt voor gemeenten een belangrijke bekostigingsbron en is vrij aanwendbaar. De uitgaven die met deze algemene middelen uit het gemeentefonds worden bekostigd, zijn niet constant. Zij ontwikkelen zich onder invloed van prijsstijgingen en maatschappelijke en politieke omstandigheden. Daarom is een regelmatige bijstelling van de omvang van het fonds noodzakelijk. Dit wordt gerealiseerd met de hulp van de normeringssystematiek, die bijgestuurd kan worden door bestuurlijke weging. In § 2.2.2 is de werking van deze systematiek toegelicht.

Met betrekking tot de raming geldt dat gezien de systematiek van het gemeentefonds de vastgestelde begroting geheel tot realisaties, in de vorm van uitkeringen aan de gemeenten, zal leiden (zie ook § 2.2.4).

3. Verdiepingsbijlage

Deze bijlage geeft in paragraaf 3.1 voor het gemeentefonds de opbouw van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten aan vanaf de stand ontwerpbegroting gemeentefonds 2004 naar de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2005. De mutaties die hierin worden genoemd die betrekking hebben op de 1e suppletore begroting 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 29 609, nrs. 1 en 2) kunt u in genoemde begrotingsstukken terugvinden. De nieuwe mutaties worden toegelicht.

In § 3.2 wordt een overzicht van de integratie-uitkeringen gegeven. In § 3.3 wordt ingegaan op het Financieel Overzicht Gemeenten (F.O.G.). Paragraaf 3.4 betreft de specifieke uitkeringen; paragraaf 3.5 de eigen inkomsten van de gemeenten. Tot slot wordt in deze verdiepingsbijlage aandacht gegeven aan de bijdrage van de lokale overheden aan het EMU-tekort (§ 3.6).

3.1 Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf de vorige ontwerpbegroting

Verplichtingen

Onderstaande tabel 3.1.1. geeft de opbouw aan van de verplichtingen van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2004 naar de stand ontwerpbegroting 2005.

Uitgaven

Onderstaande tabel 3.1.2. geeft de opbouw aan van de uitgaven van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2004 naar de stand ontwerpbegroting 2005.

Ontvangsten

Wetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen voor het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het gemeentefonds. Op grond van het tweede lid zijn de uitgaven en de «afgezonderde» inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van de dekking van de uitgaven ten laste van het gemeentefonds een post «ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet» geraamd (zie in tabel 2.2.3 onder Programma-ontvangsten).

Toelichting op de nieuwe mutaties

Zowel tabel 3.1.1 als tabel 3.1.2 bevatten een regel nieuwe mutaties. In onderstaande tabel 3.1.3. worden deze nieuwe mutaties, die nog niet eerder zijn toegelicht in een suppletore wet, benoemd en van een toelichting voorzien.

Zie voor een toelichting op de nieuwe mutaties § 2.1.2. De overige nieuwe mutaties worden niet toegelicht.

3.2 Integratie-uitkeringen

Als een toevoeging aan de algemene uitkering van het gemeentefonds ineens bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten wordt een integratie-uitkering toegepast. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang van specifieke uitkering of eigen inkomsten naar de algemene uitkering.

Onderstaande tabel 3.2.1 geeft een overzicht van de integratie-uitkeringen in het gemeentefonds.

De integratie-uitkering Verdi wordt met ingang van 2005 geïntegreerd in de algemene uitkering van het gemeentefonds.

3.3 Financieel overzicht gemeenten 2004

Bij brief van 16 juli 2004 is de Tweede Kamer het Financieel overzicht gemeenten 2004 toegezonden, zoals dat heeft voorgelegen in het Bestuurlijk overleg Financiële verhouding van 10 juni 2004 van het Rijk met VNG en IPO. In het overzicht zijn de volgende conclusies geformuleerd:

«De periode 1999–2004 laat zien dat er ruimte is geweest voor aanzienlijke intensiveringen op uitgavenclusters. Deze zijn voor het leeuwendeel bekostigd uit groeiende inkomsten uit de algemene uitkering en de ozb. Het beeld voor het afzonderlijke jaar 2004 is heel anders: bij de begrotingsopstelling door de gemeenten was sprake van een vermindering van inkomsten. Die ontwikkeling heeft zich in de loop van 2004 doorgezet.

Voor de periode 2005–2008 wordt de financiële ruimte berekend op € 672 miljoen. Deze financiële ruimte is onder het voorbehoud van nadere besluitvorming van het Rijk over ombuigingen op de rijksbegroting 2005 met hun doorwerking naar het gemeentefonds.

Geconcludeerd mag worden dat de gemeenten voldoende middelen ontvangen om hun taken naar behoren te vervullen. Op dit moment wordt de budgettaire situatie gekenmerkt door krapte, maar in een meerjarig perspectief bezien – zowel verleden als toekomst – is sprake van financiële ruimte.»

Partijen hebben geen aanleiding gezien aan de conclusies consequenties te verbinden. Wel is besloten om de kerncijfers van het Financieel overzicht gemeenten voortaan op te nemen in de begroting, en het overzicht als afzonderlijke publicatie te laten vervallen.

De budgettaire besluitvorming sinds de opstelling van het Financieel overzicht gemeenten 2004 heeft tot een beperkte vermindering van de financiële ruimte geleid (zie de tabel hierna).

De uitkomsten zijn aanleiding de eerder geformuleerde conclusies te handhaven.

3.4 Specifieke uitkeringen

Onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties en de minister van Financiën vindt de operatie «doorlichting specifieke uitkeringen» plaats. Deze operatie, onderdeel van het Actieprogramma andere overheid, is er op gericht het aantal specifieke uitkeringen te verminderen via overheveling naar gemeentefonds/provinciefonds en via bundeling van specifieke uitkeringen. Doelstellingen zijn het bevorderen van transparante bestuurlijke en financiële verhoudingen, de vergroting van de autonomie van de mede-overheden en een vermindering van bureaucratielasten. Een interbestuurlijke stuurgroep, onder leiding van mr. L. C. Brinkman, bereidt de besluitvorming door de ministerraad voor. Finale besluitvorming vindt plaats in de zomer van 2004, in 2005 en 2006 gevolgd door implementatie door de vakdepartementen, met een coördinerende rol van de ministeries van BZK en Financiën.

Het jaarlijkse overzicht specifieke uitkeringen zal in verband met de overlap met de doorlichting specifieke uitkeringen eenmalig niet verschijnen. In verband hiermee zijn nu nog geen gegevens beschikbaar over de omvang van het bedrag aan specifieke uitkeringen volgens de begrotingen 2004.

In het kader van het Plan van aanpak transparantie wordt gewerkt aan het verkrijgen van inzicht in de verdeling van specifieke uitkeringen. Het is dit jaar mogelijk gebleken een eerste analyse van deze verdeelgegevens te maken. Het verslag daarvan is opgenomen in het Financieel overzicht gemeenten 2004. De inspanningen op dit terrein worden voortgezet, om niet alleen een beter beeld te krijgen van de verdeling in een bepaald jaar, maar ook van de ontwikkeling over de jaren.

3.5 Eigen inkomsten

In de Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2004 is uitgebreid aandacht gegeven aan de ontwikkeling van de lokale lasten, waartoe in dit verband ook worden gerekend de provinciale lasten en de waterschapslasten. De Monitor is bij brief van 1 juli 2004 van de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer aangeboden. De beleidsconclusie, die het kabinet aan de uitkomsten van de Monitor verbindt, is dat het in het licht van de macro-economische ontwikkelingen in 2004 nodig is nadere aandacht te besteden aan het verkrijgen van inzicht in de mogelijke verklaringen voor de lokale lastenstijgingen. Dit punt is aan de orde gekomen in het bestuurlijk overleg dat de fondsbeheerders op 10 juni 2004 hebben gevoerd met de VNG en het IPO.

Daarbij is van de kant van het kabinet voorgesteld om alle relevante partijen terzake de ontwikkeling van de lokale heffingen bijeen te brengen. Het moet er daarbij om gaan feiten en fictie goed te onderscheiden, zodat duidelijk wordt of het in brede kring bestaande beeld over de ontwikkeling van de lokale lasten gebaseerd is op de feitelijke ontwikkeling. Medio september zal bedoeld overleg met de relevante partijen (onder meer VNG, IPO, Unie van Waterschappen, VNO-NCW, MKB Nederland, Vereniging Eigen Huis en de Consumentenbond) plaatsvinden.

3.6 EMU-tekort

De lokale overheden zijn wettelijk verplicht om met een sluitende begroting te werken.

Desondanks kan het voorkomen dat een begroting van een gemeente of provincie sluitend is, maar in emu-termen een tekort heeft. De reden daarvan is dat het emu-saldo uitgaat van een begroting op transactiebasis, terwijl de lokale overheden conform de voorschriften voor de begroting een batenlasten-systeem toepassen. Dit systeem is ook de grondslag waarop de lokale overheden hun begrotingsprocessen sturen.

In de jaren 2002 en 2003 geven de lokale overheden een emu-tekort te zien van 0,5% en 0,6% van het BBP. In de jaren daarvoor was er in het algemeen een verwaarloosbaar tekort dan wel overschot.

Het is gebleken dat er een risico is dat de decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) de komende jaren in belangrijke mate zullen bijdragen aan het EMU-tekort. Dit risico is in beeld gebracht door de werkgroep «beheersen EMU-saldo lokale overheid». In het eindrapport van deze werkgroep worden de verschillende opties beschreven die kunnen bijdragen aan het beheersen van dit probleem op korte en lange termijn. Nadat VNG en IPO naar voren hadden gebracht dat dit op gespannen voet zou kunnen komen met de autonomie van de lokale overheid, is een externe commissie ingesteld met de opdracht een advies uit te brengen over de mogelijkheden het EMU-saldo van de lokale overheid te beheersen zonder de lokale autonomie aan te tasten. De externe commissie heeft medio augustus 2004 haar advies uitgebracht.

De commissie stelt voor dat elke lokale overheid een eigen, individueel emu-tekort-plafond krijgt. Bij overschrijding daarvan moet de betrokken overheid een boeterente betalen over het bedrag van de overschrijding.

Het Rijk, de VNG, het IPO en de Unie van waterschappen voeren op basis van het voorstel van de commissie overleg over de vormgeving van maatregelen. Een definitief besluit hierover is in oktober 2004 te verwachten.

4. BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING