1. INLEIDING

1.1. Doel van het POR

Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds beoogt de beschikbare middelen te verdelen met een globale aansluiting op de gemeentelijke kostenstructuren, rekening houdend met het vermogen eigen middelen te vergaren. Daarnaast geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten in bredere zin.

De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen. Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en de uitkomsten daarvan worden opgenomen in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.

Het antwoord op vraag 1 wordt gepresenteerd in de onderhoudsagenda in hoofdstuk 2. Om vraag 2 te kunnen beantwoorden is een scan ontwikkeld, waarbij het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen en/of jaarrekeningen naar voren komen. Normaliter worden de uitkomsten van de scan in het POR opgenomen en toegelicht. Dit jaar heeft het POR een andere opzet en is de scan niet opgenomen. Dit omdat er een veel uitvoerigere analyse heeft plaatsgevonden van de kostenstructuur van gemeenten versus het verdeelmodel in het kader van het nieuwe verdeelvoorstel dat ontwikkeld is. Al eerder is in diverse onderzoeken en het POR geconstateerd dat de huidige verdeling van het gemeentefonds niet goed meer aansluit op de kostenstructuur van gemeenten. Na een periode van onderzoek hebben de fondsbeheerders op 2 februari 2021 een voorstel voor aanpassing van de verdeling ter consultatie aan de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) voorgelegd en openbaar gemaakt1. Dit verdeelvoorstel leidde tot diverse reacties van gemeenten, het tussenbericht van de ROB en vragen vanuit de Tweede Kamer. Het verdeelvoorstel is naar aanleiding van de ontvangen reacties opnieuw tegen het licht gehouden. Op 9 juli 2021 hebben de fondsbeheerders een aangepast verdeelvoorstel voor advies aan de ROB en de VNG gestuurd.2 Zoals op 9 juli aangekondigd heeft nog een actualisatie van het verdeelvoorstel plaatsgevonden. De uitkomsten van deze actualisatie zijn op 12 augustus 2021 aangeboden aan de ROB en de VNG, met het verzoek deze informatie mee te nemen in de advisering.3 De ontwikkeling van de netto-lasten van gemeenten van 2017 naar 2019 geeft geen aanleiding om het verdeelvoorstel voor de verdeling van de middelen in het gemeentefonds te herzien. Een uitgebreidere toelichting op het voorstel voor de nieuwe verdeling is opgenomen in paragraaf 2.2.

1.2. Ontwikkelingen met betrekking tot het verdeelstelsel

Met betrekking tot corona hebben de fondsbeheerders de VNG, het IPO en de UVW afspraken gemaakt over reële compensatie. Uit onderzoek van de ROB6, in opdracht van de fondsbeheerders, en van het onderzoeksbureau AEF, in opdracht van de VNG, mag geconcludeerd worden dat de coronacompensatie van het Rijk over 2020 in het algemeen toereikend is geweest voor gemeenten. Ook voor 2021 zijn er tussen Rijk en VNG afspraken gemaakt over coronacompensatie.

2. ONDERWERPEN UIT DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA

2.1. Inleiding

In paragraaf 2.2. wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.3. – conform de eerste van de twee gestelde vragen in paragraaf 1.1. – de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.4. worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

2.2. Onderwerpen uit het verdeelstelsel

2.2.1. Herijking verdeling gemeentefonds; Fase onderhoud: Aanpassing

Aanleiding

De afgelopen tweeënhalf jaar hebben de fondsbeheerders samen met de VNG gewerkt aan een voorstel voor een nieuwe verdeling van het gemeentefonds. Een nieuwe verdeling is nodig omdat de huidige verdeling niet meer goed aansluit bij de kosten van gemeenten7. Dit geldt vooral voor het sociaal domein. Daarnaast is de manier waarop de verdeling rekening houdt met de verschillen in eigen inkomsten tussen gemeenten sinds 1997 niet meer geactualiseerd. Ook bestaat er al langer de behoefte om de verdeling eenvoudiger te maken.

De fondsbeheerders zijn van mening dat het voorstel voor de nieuwe verdeling (zie volgende paragraaf) een verbetering is ten opzichte van de huidige verdeling. De voornaamste knelpunten in de verdeling van het sociaal domein zijn opgelost, de verdeling van de kosten sluit goed aan bij de kostenpatronen van gemeenten, de eigen inkomsten zijn beter verevend en de verdeling is eenvoudiger dan in het huidige model.

De verdeling van de middelen in het sociaal domein is de belangrijkste aanleiding voor het herijken van de bestaande verdeling. De bestaande verdeling in het sociaal domein is nog gebaseerd op de situatie van voor de decentralisaties, waardoor sommige achterliggende aannames zijn achterhaald. Daarnaast vindt de verdeling deels nog plaats op basis van historische gegevens, waardoor deze niet kostengeoriënteerd is. Verder is in 2018 door onderzoeksbureau AEF een kwalitatief onderzoek uitgevoerd naar de door gemeenten ervaren knelpunten in relatie tot de verdeelmodellen sociaal domein. Dit onderzoek heeft bevestigd dat de verdeling van het gemeentefonds voor het sociaal domein verbetering behoeft.8

Verdeelvoorstel in consultatie

Op 9 juli 2021 hebben de fondsbeheerders een aangepast voorstel voor de nieuwe verdeling van het gemeentefonds voor advies naar de ROB en de VNG gestuurd. De aanleiding om het oorspronkelijke verdeelvoorstel van 2 februari 2021 op onderdelen nader tegen het licht te houden was onder meer gelegen in vragen van de Tweede Kamer, ROB en gemeenten.9 Ten opzichte van het oorspronkelijke verdeelvoorstel hebben aanpassingen plaatsgevonden in de verdeelmodellen voor het sociaal domein en in de vormgeving van de verevening van de Overige Eigen Middelen (OEM) van gemeenten. De adviesaanvraag en de (achterliggende berekening van de) voorlopige uitkomsten van het aangepaste verdeelvoorstel zijn gepubliceerd op de website van de rijksoverheid.10

De ontwikkeling van de netto-lasten geeft geen aanleiding om het verdeelvoorstel voor de verdeling van de middelen in het gemeentefonds te herzien. Van 2017 op 2019 stijgen de netto-lasten van gemeenten over de hele linie, maar relatief sterker op de clusters Individuele voorzieningen Jeugd en Individuele voorzieningen Wmo. Dit patroon wordt gevolgd door de verdeling, zie voor meer informatie de notitie die hierover is opgesteld ten behoeve van de ROB12.

Er dient benadrukt te worden dat er sprake is van voorlopige effecten. Na definitieve besluitvorming over de invoering van het verdeelvoorstel zal met de dan bekende gegevens nog een actualisatie plaatsvinden naar 1 januari 2023, het beoogde moment van invoering van de nieuwe verdeling. Deze laatste actualisatieslag zal inzicht geven in de definitieve herverdeeleffecten voor gemeenten.

Met de voorgestelde aanpassing van de verdeelmodellen beogen de fondsbeheerders de verdeling van het gemeentefonds weer beter aan te laten sluiten op de kostenverschillen tussen gemeenten. De nieuwe verdeling neemt daarnaast een groot aantal van de knelpunten in de huidige verdeling weg. Sommige knelpunten zijn de afgelopen jaren in het POR gesignaleerd. Het is aan een volgend kabinet om te besluiten over de invoering van het nieuwe verdeelmodel voor het gemeentefonds.

2.2.2. Beschermd wonen; Fase onderhoud: Aanpassing

Bovenstaande adviesaanvraag aan de ROB en VNG omvat ook een voorstel voor een nieuw objectief verdeelmodel voor beschermd wonen, met bijbehorend ingroeipad. De taak en de bijbehorende middelen gaan conform de afspraken die Rijk en VNG hebben gemaakt van centrumgemeenten naar alle gemeenten. Er is sprake van een geleidelijke invoering; de doordecentralisering beperkt zich tot nieuwe cliënten en er is sprake van een ingroeipad van 10 jaar.

2.3 Beleidsvoornemens departementen

2.3.1. Onderzoek structurele middelen Jeugd; Fase onderhoud: Onderzoek

Naar aanleiding van het door AEF verrichte onderzoek naar het structureel benodigde budget voor jeugdzorg13 heeft een stuurgroep van Rijk en gemeenten onder leiding van een onafhankelijk voorzitter een reeks maatregelen in kaart gebracht die moeten leiden tot een toekomstbestendig jeugdstelsel. Het rapport van AEF en het rapport van de stuurgroep laten zien dat het nodig is om de beheersbaarheid van het jeugdstelsel te verbeteren. De verbetering kan bewerkstelligd worden door effectievere en meer doelmatige sturing, zowel middels samenwerkende gemeenten als door aanpassingen in het stelsel zelf.

Op verzoek van de VNG heeft een onafhankelijke Commissie van Wijzen zich gebogen over het structureel benodigde budget voor jeugdzorg en de te treffen maatregelen om het jeugdstelsel toekomstbestendig te maken.14 Het kabinet stelt naar aanleiding van de uitspraak van Commissie van Wijzen voor de jeugdzorg in 2022 € 1,314 miljard extra beschikbaar aan gemeenten. Dat komt bovenop de € 300 miljoen die eerder voor 2022 beschikbaar is gesteld.

Een nieuw kabinet zal moeten besluiten over noodzakelijke aanpassingen aan het jeugdstelsel en de structurele financiën. De uitspraak van de Commissie van Wijzen dient daarbij als zwaarwegende inbreng. Het Rijk en de VNG, in samenwerking met andere betrokken partijen (o.a. cliënten, aanbieders en professionals), hebben zich gecommitteerd aan het opstellen van een Hervormingsagenda, die bestaat uit een combinatie van een set van maatregelen en een financieel kader waarmee een structureel houdbaarder jeugdstelsel wordt gerealiseerd. Deze Hervormingsagenda omvat zowel afspraken over maatregelen die passen binnen het huidige stelsel, als het starten met de voorbereiding van aanpassing in nationale wet- en regelgeving waar een nieuw kabinet definitief over moet besluiten.

2.3.2. Monitor Wmo-abonnementstarief; Fase onderhoud: Onderzoek

Op 23 oktober 2020 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de resultaten van de Monitor Wmo-abonnementstarief over 2019 naar de Tweede Kamer gestuurd.15 In de Kamerbrief stelt de minister dat de kosten van het abonnementstarief binnen de verwachte kosten ten tijde van het regeerakkoord blijven (€ 290 miljoen) en dat de ontwikkeling aansluit bij de beoogde doelen van de maatregelen, in het bijzonder om de stapeling van zorgkosten voor middeninkomens te verminderen. De minister heeft daarom naar aanleiding van de resultaten geen aanvullende maatregelen genomen. Voorafgaand aan de Kamerbrief zijn, op 13 oktober 2020, de resultaten van de monitor in een bestuurlijk overleg met de VNG besproken. In dit gesprek is afgesproken dat de monitor Wmo-abonnementstarief, zoals ook eerder voorzien, in 2021 en 2022 volgens de afgesproken aanpak zal blijven doorlopen zodat alle partijen samen zicht kunnen houden op de ontwikkelingen als gevolg van het abonnementstarief en kunnen bijsturen indien dat nodig is.

2.3.3. Onderzoeken financiële positie gemeenten; Fase onderhoud: Onderzoek

Het afgelopen jaar heeft Cebeon onderzoek gedaan naar de financiële positie van gemeenten en het voorzieningenniveau. De uitkomsten van dit onderzoek zijn besproken tijdens het Bestuurlijk overleg Financiële verhoudingen (BOFv) van 7 april 2021 en de minister van BZK heeft op 15 april 2021 de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van dit onderzoek.16 Het onderzoek doet ook aanbevelingen over het monitoren van de financiële positie van gemeenten. Rijk, gemeenten, VNG en provinciaal toezichthouders zetten het gesprek hierover voort. Het onderzoek ‘Gemeenten in de knel’ laat zien dat de financiële positie van gemeenten zorgelijk is. Gemeenten hebben te maken met oplopende kosten in het sociaal domein en tekorten in hun begroting. Ze moeten alle zeilen bijzetten om deze op te lossen. Ze zijn hierdoor minder gaan investeren, hebben het OZB-tarief verhoogd en hebben ingeteerd op hun reserves. Daarnaast worden investeringen in nieuw beleid vooruitgeschoven. Gemeenten geven in interviews aan er alles aan te doen om ingrijpende bezuinigingen op het voorzieningenniveau te voorkomen en het verhogen van de lasten voor de burger zo lang mogelijk uit te stellen. Dit zorgt ervoor dat gemeenten bezuinigen op de eigen organisatie en op de uitvoering, waardoor een grote druk op de taakuitoefening ontstaat. Ook is sprake van een daaruit voortvloeiende verschraling van het voorzieningenniveau en verdringing van de uitgaven (met name in het fysiek domein). Tegelijkertijd geeft het onderzoek aan dat op dit moment niet kwantitatief met indicatoren vastgesteld kan worden, dat het voorzieningenniveau is aangetast. Het daadwerkelijk sluiten van voorzieningen komt nu ook nog niet op grote schaal voor.

2.3.4. Evaluatie Normeringssystematiek; Fase onderhoud: Onderzoek

De evaluatie van de normeringssystematiek is, ter voorbereiding op de volgende kabinetsperiode, op 13 november 2020 naar de Eerste en Tweede Kamer gestuurd.17 Het evaluatierapport is opgesteld door een ambtelijke werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De voorstellen in het rapport zijn erop gericht om met name de stabiliteit van de normeringssystematiek van het gemeentefonds en provinciefonds en de hieruit voortkomende accresontwikkeling te verbeteren. In de evaluatie zijn, naast de huidige systematiek, drie alternatieven uitgewerkt. Deze zijn: het herinvoeren van een behoedzaamheidsreserve, het bevriezen of vertragen van het accres en een vaste volumeafspraak bij het regeerakkoord. De huidige systematiek geldt als de meest actuele variant; bij de overige varianten is in toenemende mate sprake van meer stabiliteit ten koste van actualiteit.

In de ambtelijke werkgroep is geen eenduidige voorkeur uitgesproken voor één van de beleidsvarianten. Het is uiteindelijk een politiek-bestuurlijke keuze hoe in de volgende kabinetsperiode het belang van een stabiele accresontwikkeling wordt afgewogen tegenover een actuele aansluiting van het accres op de rijksuitgaven.

Op 12 februari 2021 is de ROB gevraagd om middels een briefadvies haar zienswijze te geven op de afweging tussen actualiteit enerzijds en stabiliteit anderzijds binnen de normeringssystematiek en in het bijzonder op de verschillende beleidsopties uit het evaluatierapport normeringssystematiek.

In het advies trekt de ROB de discussie over de normering in een breder perspectief. Hij geeft daarbij aan dat de vormgeving van de normeringssystematiek onderdeel is van het bredere vraagstuk van een passende inrichting van de bestuurlijke en financiële verhoudingen. Voor de beantwoording volgt de Raad daarom de lijnen van zijn recente advies Rust-Reinheid-Regelmaat.

Uitgaande van de huidige wet- en regelgeving en stelselafspraken, doet de ROB als hoofdaanbeveling een brede koppeling op basis van het meerjarig rijksuitgavenkader inclusief de geraamde investeringsuitgaven van het Nationaal Groeifonds zoals die bij het opstellen van het Regeerakkoord gelden. Dit betekent in feite een volumeafspraak voor de duur van een kabinetsperiode. Hierbij is het wel van belang om afspraken te maken over de spelregels voor onvoorziene gevallen, en die afspraken tweezijdig te borgen. De redenen voor deze keuze zijn gelegen in stabiliteit (en dus niet actualiteit), evenredigheid, eenvoud en transparantie.

Daarnaast heeft de Raad in het Rust-Reinheid-Regelmaat rapport gepleit voor een meer strategische, fundamentele en samenhangende aanpak voor het herstellen van het verstoorde evenwicht in de bestuurlijke financiële verhoudingen. In dat licht doet de ROB de strategische aanbeveling om het gemeentefonds in twee delen te splitsen. Deze twee delen zijn een basisfonds ter bekostiging van taken met veel beleidsvrijheid en overwegend collectief karakter en met een indexatie zoals hierboven en een medebewindsfonds, voor taken met relatief weinig beleidsvrijheid en met een aparte, geobjectiveerde, volume- en prijsindexatie.

Uiteindelijk is het aan een nieuw kabinet om in overleg met de medeoverheden te besluiten hoe in de toekomst met het accres om te gaan.

2.4. Afgeronde onderwerpen

In het vergaderjaar 2020-2021 van de Tweede Kamer zijn geen onderhoudsonderwerpen afgerond.