Aangeboden 21 september 1999

Tekstgedeelte van de Miljoenennota 2000

VOORWOORD

De Nederlandse economie ontwikkelt zich gunstig. De werkgelegenheid neemt toe. Het aantal mensen dat afhankelijk is van een uitkering daalt. De overheidsfinanciën worden steeds gezonder en het kabinet ligt goed op koers met de voorgenomen investeringen in de kwaliteit van de samenleving. De overgang naar het nieuwe millennium kan daarom met gepast vertrouwen tegemoet worden gezien.

De afgelopen twaalf maanden geven een treffende illustratie van de betrekkelijkheid van conjunctuurprognoses en daarmee samenhangende politieke stemmingsbeelden.

Na het optimisme bij het debat over de regeringsverklaring – waar de aanwending van mogelijke meevallers een dominant thema was – volgde al spoedig een kentering. Neergaande ontwikkelingen in Azië, Rusland en Latijns-Amerika leidden ook tot lagere groeiverwachtingen voor de Nederlandse economie. Onvoorziene wateroverlast en toenemende asielzoekersinstroom daarbij gevoegd, gaven een betekenende verslechtering van de budgettaire vooruitzichten.

Het trendmatige begrotingsbeleid, met een strikte scheiding tussen inkomsten en uitgaven en vaste regels over de aanwending van mee- en tegenvallers, bewees vrijwel direct zijn schokbestendige diensten. In het donkere voorjaar konden de beleidsbijstellingen beperkt blijven alsook in de zomer toen de lucht weer leek op te klaren. Het is te hopen dat de waardering daarvoor ook wordt opgebracht als jubelende verwachtingen de kop op steken, die ook weer snel door nieuwe feiten en inzichten kunnen worden achterhaald.

Gerrit Zalm

INHOUDSOPGAVE

1 HOOFDLIJNEN VAN HET BELEID

1.1 Inleiding

De Nederlandse economie staat er in vergelijking met een aantal jaren geleden een stuk beter voor. De werkgelegenheid is sterk gestegen en het aantal mensen dat afhankelijk is van een uitkering is teruggedrongen. Dit hangt nauw samen met het beleid van lastenverlichting in combinatie met loonmatiging, en aanpassingen van het socialezekerheidsstelsel en de arbeidsmarkt. Tegelijk zijn de overheidsfinanciën duidelijk verbeterd, de investeringen van de overheid verhoogd en is de flexibiliteit van de economie vergroot. De solvabiliteitspositie van het bedrijfsleven is gunstig. Het verder versterken van de Nederlandse economie vergt ook in de komende jaren een voortdurende inspanning van de overheid. Naast het oplossen van nog resterende problemen zal nadrukkelijker moeten worden geanticipeerd op nieuwe ontwikkelingen en uitdagingen die in de nieuwe eeuw op ons afkomen, onder andere door de deelname van Nederland aan de Economische en Monetaire Unie (EMU). Ook moet de economie om kunnen gaan met onverwachte ontwikkelingen die zich onvermijdelijk zullen voordoen. Economische schokken van buitenaf moeten zodanig worden opgevangen dat deze niet direct gepaard gaan met een sterk oplopende werkloosheid, overheidstekorten of een verminderde sociale cohesie.

Hoeksteen voor een economisch en sociaal veerkrachtige economie is het aan het werk krijgen en aan het werk houden van mensen. Niet iedereen heeft geprofiteerd van de sterke banengroei van de afgelopen jaren. Meer dan in het verleden zal het arbeidsmarktbeleid worden toegesneden op het individu. Het werken aan een sterke sociale en economische infrastructuur betekent echter meer. Het betekent ook een leven lang leren, toegankelijke zorg en veiligheid op straat.

1.2 Recente economische ontwikkelingen

Na een aantal jaren met relatief hoge groeicijfers wordt nu een meer trendmatig tempo van de economische groei in Nederland verwacht. Negatieve effecten op de buitenlandse handel als gevolg van de financiële crisis in opkomende markten en het daaropvolgende afnemende vertrouwen van ondernemers in toekomstige economische ontwikkelingen hebben ook de economieën in de westerse industrielanden beïnvloed. De Europese economie heeft daardoor eind vorig jaar en begin dit jaar te maken gekregen met een groeivertraging, maar vertoont inmiddels duidelijke signalen van herstel. In Nederland hebben de binnenlandse bestedingen goed tegenwicht kunnen bieden aan de zwakke vraag uit het buitenland. De groei van de consumptieve bestedingen loopt, na de uitzonderlijk krachtige toename in 1998, in 1999 slechts licht terug. Het relatief grote consumentenvertrouwen, mede gebaseerd op een toename van de baanzekerheid van mensen, speelt een rol bij de verklaring van de consumptiestijging. Verder draagt de vermogenstoename, met name als gevolg van de stijgende huizenprijzen, bij aan de consumptiegroei. In termen van economische groei springt Nederland er in vergelijking met andere Europese landen goed uit. Dit is mede te danken aan de gunstige uitgangspositie.

De werkgelegenheid blijft in 1999 en 2000 groeien en de werkloosheid loopt verder terug. De doorgaande stijging van het aantal vacatures bij een afvlakkende economische groei duidt op het risico van knelpunten op de arbeidsmarkt. Dit onderstreept de economische noodzaak om nog meer dan in het verleden het beleid te richten op het activeren van het arbeidsaanbod; in de vormgeving van de lastenverlichting in 2000 speelt dit dan ook de hoofdrol.

De regering richt de aandacht bij het activeren van het arbeidsaanbod vooral op langdurig werklozen, arbeidsongeschikten, oudere werknemers en vrouwen. Langdurige werkloosheid is vooral een probleem onder laaggeschoolden en allochtonen. De werkloosheid onder allochtonen is drie keer hoger dan gemiddeld. Hoewel de werkloosheid ook bij deze groep de afgelopen jaren is gedaald, blijven de arbeidsmarktperspectieven van deze groep zorgelijk. Ondanks de beleidsinspanningen die in het verleden zijn genomen om het aantal arbeidsongeschikten te beperken, is het arbeidsongeschikheidsvolume in Nederland twee à drie maal zo hoog als het Europese gemiddelde. De arbeidsparticipatie van ouderen (mannen en vrouwen) ligt ver onder het Europese gemiddelde. Slechts één op de vier ouderen van 55 tot 65 jaar neemt deel aan het arbeidsproces. De arbeidsdeelname van vrouwen is het laatste decennium weliswaar fors gestegen, maar is (vooral in arbeidsjaren gerekend) in vergelijking met andere Europese landen nog steeds laag.

Het afgelopen jaar is wederom gebleken hoe lastig de internationale economische ontwikkeling zich laat voorspellen. In de Miljoenennota 1999 werd uitgegaan van een economische groei van 3% in 1999. Na een forse neerwaartse bijstelling van de raming eind vorig jaar zijn daarna weer opwaartse bijstellingen gepleegd, zodat thans de prognose voor 1999 weer vrijwel terug is bij die van een jaar geleden. De gekozen begrotingssystematiek blijkt goed bestand tegen dit soort onzekerheden, zowel aan de uitgavenkant als aan de inkomstenkant van de begroting. Ongebruikelijk grote bijstellingen van de nominale ontwikkeling hebben het afgelopen jaar echter wel geleid tot een meer wisselend begrotingsbeeld. De uitgaven kunnen dit en volgend jaar met enige bijstellingen binnen de afgesproken uitgavenkaders worden gehouden, terwijl aan de inkomstenkant sprake is van een meevaller.

De keuze voor behoedzame economische uitgangspunten in het Regeerakkoord werpt hiermee opnieuw zijn vruchten af. Er bestaat een relatieve rust in het begrotingsbeleid en de voorspelbaarheid van het overheidsbeleid is toegenomen. Ook in vergelijking met andere Europese landen kan Nederland de huidige groeivertraging relatief eenvoudig opvangen in de begroting.

Het overheidstekort komt naar verwachting in 1999 en 2000 uit op ½% BBP. Door de fasering van de lastenverlichting zal in 2001 het overheidstekort naar verwachting oplopen. Toch komt als het economisch tij meezit en de economische groei zich op het huidige niveau zou handhaven voor het eerst sinds 25 jaar begrotingsevenwicht in zicht. De overheidsschuld ontwikkelt zich ook voorspoedig en kan mogelijk over enige tijd onder het afgesproken plafond van 60% BBP uit het Verdrag van Maastricht komen. Een dergelijke ontwikkeling sluit aan bij de verplichtingen die Nederland in Europees verband is aangegaan met het Stabiliteits- en groeipact.

1.3 De invloed van trends

De structurele verbeteringen van de Nederlands economie van de afgelopen jaren zijn geen reden voor zelfgenoegzaamheid. Het vasthouden van de verbeteringen en het verder aanpakken van de zwakke plekken vergen een continue inspanning. Verder moet tijdig worden ingespeeld op ontwikkelingen die onvermijdelijk op ons af komen. Het verleden heeft geleerd dat het niet of niet op tijd inspelen op deze veranderende omstandigheden grote sociale en economische kosten met zich meebrengt.

Een aantal reeds bestaande ontwikkelingen en trends op sociaal en economisch terrein zal zich in de toekomst naar verwachting versterkt voortzetten. De internationalisering, die sterker zichtbaar is geworden door de deelname van Nederland aan de EMU, zorgt ervoor dat de internationale concurrentie steeds intensiever wordt. Tegelijk biedt deze internationalisatie ook kansen, vooral voor een open economie als de Nederlandse. Een tweede trend is de demografische ontwikkeling. De vergrijzing van de bevolking – die omstreeks 2040 haar hoogtepunt bereikt – is nu reeds merkbaar. De omvangrijke gevolgen van deze demografische ontwikkeling vereisen dat hierop tijdig wordt ingespeeld. Een derde trend betreft de technologische ontwikkeling, waardoor de wijze van productie van goederen en vooral diensten steeds kennisintensiever wordt. Deze trends bieden nieuwe kansen en uitdagingen voor allen die in de economie participeren.

De rol van de overheid in het economisch proces vraagt om een heldere visie. Op sommige terreinen zal de ruimte voor overheidshandelen worden beperkt onder invloed van de verdergaande integratie van de wereldeconomie en technologische ontwikkelingen. Een grotere rol voor marktkrachten is soms het juiste antwoord op deze ontwikkelingen. Tegelijkertijd is de afgelopen jaren het inzicht gegroeid dat een grotere rol van de markt een sterke overheid vereist die heldere regels en duidelijke randvoorwaarden stelt. Niet zelden doet zich de situatie voor dat overheidsoptreden vereist is om een gezonde werking van markten te bewerkstelligen, bijvoorbeeld om kartelafspraken tegen te gaan. Op terreinen waar de overheid zich geheel of gedeeltelijk als aanbieder van goederen en diensten terugtrekt, past soms een grotere rol als regelgever of toezichthouder. Een tweede aspect waarbij de veranderende rol van de overheid zichtbaar wordt betreft het gebruik van beleidsinstrumenten. Daar waar mogelijk wordt gebruikgemaakt van prijsprikkels in de vorm van heffingen of tarieven ter vervanging van regels. Tenslotte vereisen de veranderende omstandigheden dat, meer dan in het verleden, een permanente afweging wordt gemaakt waar en in welke vorm overheidsbetrokkenheid noodzakelijk is. Als overheidsbetrokkenheid noodzakelijk blijkt, moeten publieke en private verantwoordelijkheden duidelijk worden gescheiden. Die notie hoeft nieuwe initiatieven op het vlak van publiek-private samenwerking niet in de weg te staan.

1.4 Investeren in kwaliteit

De regering staat niet alleen voor een budgettaire uitdaging; ook de economische en sociale veerkracht moet worden vergroot. Centraal staat hierbij het aan het werk krijgen van mensen. Meer mensen aan het werk is niet alleen economisch noodzakelijk, maar ook maatschappelijk van groot belang. Werk is voor veel mensen de sleutel tot maatschappelijke participatie. De investeringen van de regering in de economische en sociale infrastructuur zijn dan ook met name gericht op het activeren van mensen. Voorkomen moet worden dat mensen om welke reden dan ook buiten de boot vallen. Maatschappelijke participatie vergt ook meer aandacht voor zaken als zorg, veiligheid en onderwijs.

Investeringen in de economische en sociale infrastructuur zorgen onder meer in de grote steden voor een stevige basis voor een duurzame economische groei. De regering heeft daarom aanzienlijke financiële middelen beschikbaar gesteld voor onderwijs, veiligheid, zorg, infrastructuur en het milieu. Maar om deze middelen goed en efficiënt te kunnen inpassen, is dikwijls een aanpassing van bestaande instituties en (collectieve) arrangementen noodzakelijk, waarbij ook de rolverdeling tussen centrale en decentrale overheden aan de orde is.

Door de toenemende internationale concurrentie is een goed opgeleide beroepsbevolking steeds meer een noodzakelijke voorwaarde voor een gezonde economische groei. Goed onderwijs is daarom een kernpunt van het regeringsbeleid. Belangrijk is dat het onderwijs aansluit bij de veranderende eisen van de arbeidsmarkt. Door de voortschrijdende technologische ontwikkeling stijgt ook het tempo van deze veranderingen. Het belang van inzetbaarheid («employability») van werknemers neemt daardoor toe. Voor het inzetbaar blijven is, naast een goede initiële scholing, ook goede latere scholing onmisbaar. Het leven lang leren is tevens cruciaal voor een grotere arbeidsparticipatie van ouderen.

In de afgelopen jaren is belangrijke voortgang geboekt bij het vergroten van de participatiegraad. Desondanks vereisen de huidige omvang van de inactiviteit en de vergrijzing van de bevolking een verdere vergroting van de arbeidsdeelname. Hierdoor kan het draagvlak voor de collectieve sector worden versterkt, terwijl tegelijk het beroep op de sociale zekerheid kan worden verminderd. De beleidsaanpassingen op het terrein van de sociale zekerheid en arbeidsmarkt worden dan ook in hoge mate ingegeven door het belang van een hogere arbeidsparticipatie.

Het doel is om mensen die onverhoopt werkloos of gedeeltelijk arbeidsongeschikt raken zo snel mogelijk weer aan het werk te krijgen en de huidige inactieven betere kansen te bieden op een betaalde baan. Ook oudere werknemers moeten langer actief blijven op de arbeidsmarkt. Hierbij spelen financiële prikkels een belangrijke rol. In de voorgestelde herziening van het belastingstelsel wordt het voor mensen met een uitkering financieel aantrekkelijker om te gaan werken. Dankzij de gewijzigde financiering van de ZW en de WAO is het voor werkgevers financieel aantrekkelijk geworden om instroom in de regelingen zoveel mogelijk te beperken en om reïntegratie te bevorderen.

Succesvol reïntegratiebeleid staat of valt met een uitvoeringsorganisatie die goed is uitgerust voor haar taken. Samen met sociale partners en met de gemeenten wordt daarvoor een nieuwe uitvoeringsorganisatie voor de sociale verzekeringen opgericht. In het hele land komen Centra voor Werk en Inkomen (CWI), waar werkzoekenden zich kunnen melden voor bemiddeling naar werk en het aanvragen van een uitkering. De uitbreiding van de zogeheten Instroom-/Doorstroombanen (I/D-banen) vergemakkelijkt de toetreding tot de arbeidsmarkt voor langdurig werklozen. Verder wordt het financiële belang dat gemeenten hebben bij een goede uitvoering van de bijstand vergroot.

Een aantal problemen vergt een aanvullende en meer specifieke aanpak. Gezien het groeiende aandeel van ouderen in de beroepsbevolking (het aantal mensen tussen de 55 en 65 jaar stijgt de komende tien jaar met 40%) is het noodzakelijk de arbeidsparticipatie van ouderen verder te verhogen. Voor het verhogen van de arbeidsdeelname van ouderen is vooral een mentaliteitsomslag noodzakelijk, zowel bij werkgevers als bij werknemers. Het moet weer vanzelfsprekend worden dat werknemers op oudere leeftijd blijven doorwerken. Werkgevers moeten meer rekening houden met de arbeidsinzet en scholing van oudere werknemers, terwijl werknemers zich moeten instellen op een loopbaan die langer doorloopt. Om de arbeidsdeelname van ouderen te verhogen zal de regering, onder andere op basis van een advies van de SER, maatregelen voorbereiden die alle betrokkenen – werkgevers, oudere werknemers, en uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid – daartoe stimulansen biedt. De arbeidsdeelname van vrouwen wordt onder andere bevorderd door het vergroten van de mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren.

Het halveren van het verschil in werkloosheid tussen etnische minderheden en autochtonen in de periode tot 2003 is een gezamenlijke doelstelling van de regering en sociale partners. De Wet stimulering arbeidsdeelname minderheden (SAMEN) ondersteunt dit streven. Begin 2000 zal een tussentijdse evaluatie van deze wet zijn afgerond. Daarnaast zal in het komende jaar de SER om advies worden gevraagd over een mogelijke versterking van het instrumentarium om de arbeidsdeelname van etnische minderheden te vergroten.

Door de dubbele vergrijzing – het aantal ouderen en hun gemiddelde leeftijd neemt toe – zal het belang van een kwalitatief goed en toereikend aanbod van zorg toenemen. Voor de beroepsbevolking zal de zorg er ook op gericht dienen te zijn dat mensen snel weer terug naar het werk kunnen. Verkorting van wachtlijsten kan hieraan bijdragen. Voor de verkorting van de wachtlijsten worden in de komende jaren aanzienlijke bedragen uitgetrokken. Daarnaast moet de aansluiting tussen het zorgaanbod en de behoeften van de individuele patiënt of cliënt verder worden verbeterd, evenals de bedrijfseconomische doelmatigheid. Een betere afbakening van de verantwoordelijkheden tussen de overheid en de private sector is daarbij noodzakelijk en vormt dan ook de leidraad bij de vernieuwing van de organisatie van de zorg die is ingezet in zowel de «care»- als in de «cure»-sector.

Ook op het terrein van de fysieke infrastructuur en het milieu is een aanzienlijke beleidsinspanning nodig. De toenemende internationalisering biedt Nederland, als traditionele handelsnatie en vestigingsplaats van internationaal georiënteerde bedrijven, grote kansen. Een gunstige geografische ligging helpt, maar is niet voldoende. In de wereld wordt, onder invloed van de technologische ontwikkeling, snelheid steeds belangrijker en is bereikbaarheid essentieel. Dit vraagt om een goede maatvoering. Bedrijvigheid, inwonertal en mobiliteit nemen nog steeds toe, terwijl ruimte in Nederland schaars is. Ten behoeve van de bereikbaarheid wil de regering de komende jaren forse investeringen doen. Een betere bereikbaarheid vraagt niet alleen om meer geld, maar ook om de inzet van andere instrumenten. Een voorbeeld hiervan is de introductie van concurrentie in het openbaar vervoer. Daarnaast wordt prijsbeleid ingezet om de bereikbaarheid van de grote steden te verbeteren. Daarvoor wordt in 2001 de eerste fase van het rekeningrijden ingevoerd. Ook streeft de regering naar het aangaan van publiek-private samenwerkingsvormen om bepaalde grote (infrastructurele) projecten te realiseren.

De regering investeert ook fors om het milieu in Nederland te verbeteren. Daarbij zal meer dan in het verleden een accent worden gelegd op economische instrumenten (zoals prijsmaatregelen en verhandelbare emissierechten, naast afspraken over vrijwillige emissiereducties). Zo wordt een experiment opgestart met verhandelbare reductiecertificaten voor CO₂ en komt er een studie voor de introductie van een verhandelbaar plafond voor CO₂-emissies. De belastingplannen voorzien bovendien in een verdere vergroening van het belastingstelsel.

Om zeker te stellen dat het belastingstelsel ook in toekomst zijn verschillende functies kan blijven vervullen, zijn structurele vernieuwingen van het fiscale stelsel onontbeerlijk. In het Regeerakkoord zijn de contouren geschetst van een herziening van het Nederlandse belastingstelsel die met ingang van 2001 in werking moet treden. De stelselherziening is vooral gericht op het stimuleren van de arbeidsparticipatie door een verlaging van de belastingtarieven op arbeid en de introductie van een arbeidskorting. Hiervoor zal een groot deel van de beschikbare lastenverlichting worden ingezet. Door de arbeidskorting wordt het hebben van een inkomen uit werk financieel aantrekkelijker gemaakt ten opzichte van een uitkering. Langs deze weg wil de regering een gematigde loonontwikkeling ondersteunen. De door het CPB geraamde loonontwikkeling voor 2001 en 2002 is hierdoor, in vergelijking met voorgaande jaren, dan ook matig. Gecombineerd met een aanzienlijke lastenverlichting valt het koopkrachtbeeld in de jaren 2001 en 2002 over de gehele linie evenwel nog steeds gunstig uit. Met het oog op de bevordering van de werkgelegenheid is het van belang dat dit de komende jaren wordt verdisconteerd bij het arbeidsvoorwaardenoverleg.

Door de invoering van een geheel vernieuwde wet op de inkomstenbelasting krijgt Nederland een robuuster en rechtvaardiger belastingstelsel, dat beter toegesneden is op de eisen van de 21^e eeuw. Verder zal het fiscale stelsel nadrukkelijker worden ingezet ter ondersteuning van nationale doelstellingen op het terrein van milieu. De regering beschouwt de invoering van de voorstellen in het kader van de belastingherziening per 1 januari 2001 als één van de belangrijkste uitdagingen voor het komende jaar. Het wetgevingstraject daarvoor ligt op schema.

1.5 Het budgettaire en fiscale beleid

In het Regeerakkoord zijn de kernpunten van het regeringsbeleid voor de periode 1999–2002 vastgelegd. Daarin is een pakket van intensiveringen en ombuigingen opgenomen waarmee een belangrijk deel van de uitgavenontwikkeling in deze periode is vormgegeven (tabel 1.5.1).

Belangrijke prioriteiten daarbij zijn de extra middelen voor de kwaliteit van het onderwijs, de zorg en de infrastructuur. Daarnaast is bij de opstelling van de begroting voor het jaar 2000 besloten tot een aantal beleidsintensiveringen. Speciale aandacht is er voor de inkomenspositie van jonggehandicapten en gezinnen met kinderen (verhoging van de kinderbijslag). Ten behoeve van de veiligheid wordt de normvergoeding aan de regionale politiekorpsen verhoogd en zijn er extra gelden voor de brandweer en de rampenbestrijding. De kwaliteit van de rechtsbijstand wordt ondersteund door een verhoging van het uurtarief van de sociale advocatuur. Extra middelen zijn beschikbaar gesteld voor de benodigde humanitaire hulp en vredesoperaties in verband met Kosovo, voor maatschappelijke opvang, voor jeugdhulpverlening en enkele onderwijsknelpunten.

¹ Als gevolg van afronding op honderden miljoenen kan het verschil der delen afwijken van het gespresenteerde verschil.

De toetsing van de uitgavenontwikkeling aan de uitgavenkaders (tabel 1.5.2) laat zien dat de uitgaven in de jaren 1999 en 2000 voor alle sectoren binnen de kaders blijven. In de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt is door een meevallend beroep op de werkloosheidsregelingen sprake van onderschrijdingen van 1,4 miljard in 1999, 0,9 miljard in 2000, teruglopend naar 0,1 miljard in 2002.

De overheidsinkomsten vallen in 2000 ruim 1 miljard hoger uit dan in het Regeerakkoord nog werd verwacht. Volgens de afgesproken mee- en tegenvallerformule komt deze inkomstenmeevaller bij een overheidstekort beneden de ¾% BBP voor de ene helft ten goede aan een verlaging van het overheidstekort en voor de andere helft aan lastenverlichting. De ruimte voor lastenverlichting in de huidige kabinetsperiode wordt uit hoofde hiervan vergroot.

De regering heeft besloten de lasten in 2000 met 1 miljard te verlichten. Bij de vormgeving van deze lastenverlichting is aangesloten bij de uitgangspunten voor de herziening van het belastingstelsel in 2001. De lastenverlichting in 2000 stimuleert het arbeidsaanbod, ondersteunt het inkomen en bevordert loonmatiging. De verhoging van het arbeidskostenforfait maakt het voor niet-werkenden financieel aantrekkelijker om te gaan werken. Tevens draagt deze maatregel bij aan een evenwichtiger inkomensbeeld. De in 1999 geïntroduceerde knip in de eerste schijf wordt in 2000 vergroot. Om de werkgelegenheid voor met name laaggeschoolden te bevorderen, wordt het BTW-tarief voor een aantal arbeidsintensieve diensten verlaagd van 17,5% naar 6%. Hiermee wordt de bedrijvigheid en de werkgelegenheid in deze sectoren gestimuleerd. Bovendien kan dit bijdragen aan een vermindering van het zogenoemde zwart werken. Bedrijfswinsten tot 50 000 gulden worden vanaf volgend jaar belast met een lager Vpb-tarief (30% in plaats van 35%). Ten slotte wordt in 2000 de tweede tranche van vergroeningmaatregelen doorgevoerd. Net als vorig jaar worden deze lastenverzwarende maatregelen volledig via andere lastenverlichtende maatregelen teruggesluisd naar het bedrijfsleven en naar gezinnen.

Het EMU-tekort wordt geraamd op 0,6% BBP in 1999 en 0,5% BBP in 2000 (tabel 1.5.3). Het tekort ligt daarmee ruim onder de 3% die als plafondwaarde in het Stabiliteits- en groeipact is vastgelegd. De EMU-schuldquote daalt in de jaren 1999 en 2000 verder richting een niveau van 60%.

1.6 Slot

De uitgangspositie van de Nederlandse economie is relatief gunstig. De structuur van de economie is sterk verbeterd en ook de overheidsfinanciën staan er een stuk beter voor dan een aantal jaren geleden. Als het economisch meezit, komt begrotingsevenwicht in deze kabinetsperiode dichtbij. De toenemende internationalisering, vergrijzing en technologische ontwikkeling zorgen voor een blijvende druk op de veerkracht van de Nederlandse economie. De regering zet het beleid van de afgelopen jaren op hoofdlijnen voort, waarbij op een aantal terreinen de accenten anders worden gelegd. De nadruk blijft liggen op het vergroten van de arbeidsparticipatie, waardoor zowel de economische als de sociale veerkracht van Nederland wordt versterkt. Nederland gaat op deze wijze goed toegerust de 21^e eeuw in.

2 ECONOMISCHE ONTWIKKELINGEN EN UITDAGINGEN

2.1 Inleiding

Onder invloed van een stagnerende wereldhandel is aan de hoogconjunctuur van 1997 en (de eerste helft van) 1998 een einde gekomen. De Nederlandse economie heeft evenwel een «harde landing» kunnen vermijden. De afvlakking van de economische groei blijft met 2¾% in 1999, na de groei met 3¾% in 1998, beperkt. Daarmee presteert de Nederlandse economie opnieuw beter dan in de ons omringende landen. De werkgelegenheid neemt met 165 000 personen toe, waarmee Nederland zich ook op dit vlak binnen de EU relatief gunstig onderscheidt. Deze gunstige prestaties ten opzichte van het Europese gemiddelde gelden niet alleen voor 1999, maar zijn kenmerkend voor het gehele decennium.

Grafiek 2.1.1 Ontwikkeling BBP en werkgelegenheid EU en Nederland 1990–1999; (1990 = 100)

Bron: CPB, Macro Economische Verkenning 2000, 1999

Voor een stabiele ontwikkeling van de Nederlandse economie is schokbestendigheid in toenemende mate van belang. Een open economie als de Nederlandse is onder andere door de verdere internationalisering van de kapitaalmarkt kwetsbaarder geworden voor schokken van buitenaf. Dergelijke veranderingen in de omgeving hebben ertoe geleid dat de mogelijkheden van de overheid om schokken op te vangen zijn verminderd. Alleen een veerkrachtige economie heeft het vermogen om schokken op te vangen zonder dat deze leiden tot omvangrijke maatschappelijke kosten in termen van groei, werkgelegenheid, milieu, sociale cohesie en de overheidsfinanciën. Voldoende aanpassingsvermogen biedt tegelijkertijd ook de mogelijkheid om kansen te benutten door flexibel in te spelen op veranderende omstandigheden. Voorwaarde hiervoor is een effectieve werking van markten.

In het afgelopen decennium zijn op veel terreinen aanzienlijke vorderingen gemaakt bij de vergroting van het aanpassingsvermogen. Deze aanpassingen waren onder meer gericht op knelpunten die in de loop van de jaren zeventig en begin jaren tachtig zijn ontstaan zoals onevenwichtige overheidsfinanciën en een groot en sterk groeiend beroep op de sociale zekerheid. De regering beoogt de economische en sociale veerkracht verder te versterken. Hiermee wordt geanticipeerd op toekomstige ontwikkelingen, voordat knelpunten ontstaan of kansen onbenut gelaten worden.

Een aantal trends zal in het begin van de 21^e eeuw structurele veranderingen in de economie te zien geven. De naoorlogse geboortegolf uit zich nu in een in snel tempo ouder wordende beroepsbevolking. Tegelijkertijd vereisen technologische ontwikkelingen een hoger en soms ander scholingsniveau van werknemers. Op het internationale vlak zijn de voortschrijdende internationale vervlechting en de daaraan nauw gelieerde verdere Europese integratie en uitbreiding de voornaamste trends op middellange termijn die ook hun invloed zullen hebben op de structuur van de economie.

De gunstige economische ontwikkeling in de jaren negentig heeft de mogelijkheid geboden enige buffers op te bouwen voor eventuele schokken. Deze sterkere uitgangspositie biedt de gelegenheid antwoord te bieden aan de uitdagingen die zich in het begin van de volgende eeuw voordoen. Een concurrerende en duurzame economische structuur vraagt namelijk om permanente aanpassingen aan de veranderende omgeving.

2.2 De uitgangspositie van de Nederlandse economie

In vergelijking met een decennium geleden is de economische uitgangspositie van ons land structureel verder verbeterd. Aanpassingen op het gebied van de overheidsfinanciën, de arbeidsmarkt en productmarkten hebben een bijdrage geleverd aan de gunstige financiële en sociaal-economische ontwikkeling in de jaren negentig en aan de versterking van het aanpassings- en concurrentievermogen.

Internationaal bestaat waardering voor de hervormingen die in ons land op verschillende terreinen zijn doorgevoerd. Breed wordt erkend dat de goede economische prestaties in de afgelopen jaren mede hieraan te danken zijn. Met name op het gebied van de creatie van werkgelegenheid en de reductie van de werkloosheid geldt ons land als voorbeeld voor het succes van structurele aanpassingen. In internationaal perspectief steekt Nederland met landen als de Verenigde Staten en Denemarken gunstig af wat betreft het niveau en de mutatie van de trendmatige werkloosheid. Nederland kende aan het begin van het decennium een hoog niveau van trendmatige werkloosheid, maar inmiddels ligt deze ruim beneden het OESO-gemiddelde. Niet alle groepen hebben overigens in gelijke mate kunnen profiteren van deze ontwikkelingen.

¹ t.o.v. OESO-gemiddelde.

Bron: OESO, Economic Outlook 65, juni 1999

De werkgelegenheid neemt in de periode 1990–2000 toe met 16% gerekend in arbeidsjaren en 20% gerekend in personen; hiermee is ons land een van de best presterende landen in de EU. De arbeidsparticipatie (in personen) is in tien jaar tijd met 6%-punten toegenomen tot 72%, vooral door de sterke toename van de participatie van vrouwen van 25–49 jaar op de arbeidsmarkt. Aan deze stijging heeft de groei van deeltijdbanen veel bijgedragen. Ook is de continue daling van de participatie van mensen van 55–65 jaar tot staan gebracht. Tegelijkertijd met de werkgelegenheidsgroei is het grote beroep op de sociale zekerheid teruggebracht. De jarenlange stijging van het aantal mensen onder de 65 jaar dat een beroep doet op een uitkering is in de jaren negentig omgeslagen in een daling. Hierdoor kan de inactieven/actieven-ratio in de leeftijdscategorie 15–64 jaar afnemen naar 31%.

Op het terrein van verbetering van de collectieve financiën is verdere voortgang geboekt. Het EMU-tekort bevindt zich inmiddels onder de 1% BBP en de EMU-schuld is in tien jaar tijd met meer dan 10%-punten teruggebracht tot 62% BBP. Dit gebeurde in een periode waarin eveneens de lastendruk naar beneden is gebracht (de collectieve lasten daalden met enkele procentpunten BBP) en het peil van de investeringen in de fysieke infrastructuur is verhoogd. Deze combinatie van lastenverlichting en tekort- en schuldreductie is in Europees verband vrij uniek en alleen mogelijk door lagere collectieve uitgaven. Veranderingen in de begrotingssystematiek vanaf 1994 hebben hieraan positief bijgedragen.

Grafiek 2.2.1 Ontwikkeling collectieve uitgaven in Nederland, eurogebied en OESO 1990–1998; in % BBP

Bron: OESO, Economic Outlook 65, juni 1999

De positie van het bedrijfsleven is, afgemeten aan de solvabiliteit, verder versterkt. De vermogensverhouding in de marktsector lag in 1990, na de hoogconjunctuur van eind jaren tachtig, al op een behoorlijk niveau, maar kon worden uitgebouwd.

Tezamen hebben deze economische prestaties ertoe geleid dat het inkomen per hoofd van de bevolking duidelijk harder gestegen is dan het gemiddelde in het eurogebied.

Grafiek 2.2.2 Indicatoren uitgangspositie Nederlandse economie

¹ Reeksbreuk als gevolg van de revisie van de Nationale Rekeningen (zie box 4.5.1).

Bron: CPB, OESO

De gunstige economische ontwikkeling vanaf medio jaren negentig biedt een solide basis voor het aanpakken van de problemen die resteren en de uitdagingen waarmee de Nederlandse economie geconfronteerd wordt. Wanneer problemen op het gebied van milieu, mobiliteit en scholing niet ter hand worden genomen, kunnen belemmeringen voor verdere duurzame economische groei optreden. Een van de grotere uitdagingen ligt op het terrein van de arbeidsmarkt. De groeiende werkgelegenheid brengt in bepaalde sectoren knelpunten op de arbeidsmarkt aan het licht, terwijl er tegelijkertijd nog een omvangrijke inactiviteit bestaat. Om de bestaande knelpunten te verhelpen en mogelijke risico's voor de loonontwikkeling te voorkomen is beleid gericht op vergroting van het arbeidsaanbod noodzakelijk, onder meer via een activerende uitvoering van de sociale zekerheid en een gerichte verlaging van de lastendruk op arbeid, het komend jaar in de vorm van een verhoging van het arbeidskostenforfait. Verlaging van de collectieve lasten kan bijdragen aan een beheerste loonontwikkeling, zoals in de jaren negentig het geval is geweest.

Met het nog hoge niveau van inactiviteit in het algemeen is meer specifiek ook het hoge aantal arbeidsongeschikten, dat in ons land aanmerkelijk hoger ligt dan in de ons omringende landen, een bron van zorg. De in de afgelopen jaren weer gestegen kans op instroom in de WAO bergt een risico van een verdere oploop in zich.

Een ander knelpunt is de arbeidssituatie van allochtonen: ondanks de gedaalde werkloosheid onder allochtonen bestaat er nog een groot verschil in werkloosheid tussen autochtonen en allochtonen. Belangrijke andere uitdagingen liggen ook op het vlak van de fysieke en sociale infrastructuur. In hoofdstuk 3 wordt nader op deze uitdagingen ingegaan.

2.3 Veranderingen in de economische en sociale omgeving

Diverse veranderingen in de Nederlandse economische en sociale omgeving, die zich ook al in het afgelopen decennium manifesteerden, zullen de komende jaren verder aan betekenis winnen. De belangrijkste zijn de internationale vervlechting, de demografische en de technologische ontwikkeling. Indien tijdig en effectief op deze ontwikkelingen wordt ingespeeld, kunnen enerzijds het aanpassings- en concurrentievermogen worden vergroot en anderzijds schoksgewijze beleidswijzigingen achterwege blijven.

Naast beleid gericht op verbetering van de bestendigheid voor economische schokken, zijn bijdragen aan het voorkomen van het ontstaan van schokken evenzeer van belang. De weerslag die de financiële crisis in de opkomende markten op de wereldeconomie heeft gehad, is aanleiding om naar wegen te zoeken die deze schokken in de toekomst kunnen voorkomen. Hiervoor is het noodzakelijk de schokbestendigheid van het internationale financiële systeem te versterken. Centraal staan hierbij een goed toezicht op financiële instellingen en een goed systeem van «corporate governance», zoals in de meer ontwikkelde westerse economieën het geval is. Dit draagt bij aan een vergroting van de transparantie van de financiële markten en van het overheidsbeleid. Primair zijn landen zelf hiervoor verantwoordelijk, waarbij de internationale financiële instellingen behulpzaam kunnen zijn. Tevens kunnen de internationale instellingen adviseren over het wisselkoersbeleid dat past bij de economie van een land. Daarnaast is meer aandacht nodig voor de ontwikkeling van internationale kapitaalstromen. Uit de financiële crisis bleek dat daaraan voorafgaand niet altijd en overal de aanwezige risico's op een juiste wijze weerspiegeld werden in de rente van uitleningen door banken aan bedrijven.

De verschillende voorstellen voor verbeteringen in het internationale kapitaalverkeer proberen dan ook vooral de «moral hazard» in het financiële systeem tegen te gaan. De risico's van een investering moeten immers altijd daar worden neergelegd, waar ook het rendement op de investering wordt gerealiseerd. Dat betekent dat particuliere banken en andere financiers doorgaans veel meer bij het oplossen van financiële crises betrokken moeten worden dan tot nu toe het geval was.

Nederland pleit daarbij voor het vooraf vastleggen van duidelijke spelregels die in crisissituaties gehanteerd zullen worden. Daarbij kan het opnemen van clausules in leningcontracten behulpzaam zijn of het opstellen van regels die vooraf vastleggen hoe, waar en wanneer tijdens een liquiditeitscrisis met particuliere crediteuren afspraken gemaakt zullen worden over hun aandeel in de oplossing en afwikkeling daarvan. Grotere transparantie van het beleid in individuele landen en een reductie van de verwevenheid tussen overheid en marktsector is eveneens van belang. Daarnaast kunnen verbeteringen in de transparantie van het beleid van de internationale financiële instellingen onzekerheid op de financiële markten en het risico van grote fluctuaties in kapitaalbewegingen verminderen. Verbeteringen in de stabiliteit van het internationale financiële stelsel zijn niet alleen vanuit het perspectief van schokbestendigheid van belang, maar ook gelet op de internationaal georiënteerde financiële sector in ons land.

Grafiek 2.3.1 Uitzettingen van banken aan Azië, Oost-Europa en Latijns-Amerika; ultimo 1998, in % BBP

Bron: Bank for International Settlements, International banking and financial market development, Quarterly review, mei 1999

Internationalisering en Europese integratie

Gegevens over de ontwikkeling van het aantal fusies tussen Nederlandse en buitenlandse bedrijven en over de ontwikkeling van de directe investeringen indiceren een verdere internationalisering van de Nederlandse economie.

Grafiek 2.3.2 Stand directe investeringen 1990–1997; ultimo, in % van het BBP

Bron: De Nederlandsche Bank

De dit jaar binnen de EU van start gegane muntunie leidt tot besparingen op transactiekosten, lagere rentestanden en tot beter geïntegreerde Europese markten voor goederen, diensten en kapitaal. Maar de EMU leidt ook tot een vergroting van de economische dynamiek. Het gemeenschappelijke monetaire beleid is gericht op het gehele eurogebied en kan niet bijdragen aan het herstel van evenwicht in geval van een economische schok louter in Nederland. Aangezien de mobiliteit van arbeid in het eurogebied beperkt is, dienen de economieën van het eurogebied een grote mate van flexibiliteit te bezitten om deze asymmetrische schokken op te vangen. Prijzen van producten en productiefactoren dienen dan hun rol als aanpassingsmechanismen te vervullen zodat volume-aanpassingen in de vorm van werkloosheid niet of slechts in geringe mate optreden. De huidige hoge structurele werkloosheid in een aantal eurolanden kan worden toegeschreven aan onvoldoende aanpassingsvermogen en institutionele rigiditeiten in combinatie met een hoog niveau van collectieve lasten. In Europa leidde conjuncturele werkloosheid in het verleden vaak tot structurele werkloosheid, waardoor het werkloosheidsniveau na een economische schok telkens op een hoger niveau kwam te liggen. De grote mate van flexibiliteit op de Amerikaanse arbeidsmarkt heeft ervoor gezorgd dat daar na een economische schok de werkloosheid zich telkens beweegt naar het werkloosheidsniveau voorafgaand aan de schok.

De grotere mobiliteit van productiefactoren en de verdergaande marktintegratie van de EMU brengen een grotere gevoeligheid voor internationale verschillen in concurrentiekracht met zich mee. Daarnaast maakt de internationalisering de kwaliteit van minder mobiele productiefactoren (arbeid, scholing, infrastructuur) belangrijker om mobiele productiefactoren (kapitaal) aan te trekken. In combinatie met de snelle technologische ontwikkeling biedt de economische internationalisering kansen en bedreigingen. De ontwikkeling richting een duurzame kenniseconomie kan een risico betekenen voor mensen met een lage scholing. In verband met dit risico is een goed functionerend onderwijssysteem, permanente scholing, gericht beleid op het onderste segment van de arbeidsmarkt en een flexibele werking van de arbeidsmarkt van belang. Nederland heeft op het gebied van flexibilisering van de arbeidsmarkt reeds belangrijke stappen gezet.

¹ regulering arbeidsmarkt op schaal van 0–100. 0 = zeer flexibel, 100 = zeer restrictief, op basis van World Competitiveness Yearbook 1998.

² afhankelijk van leeftijd en arbeidsverleden (25% van de instroom in de werkloosheid ontvangt een bijstandsuitkering)

³ voor gezin met kinderen met een looninkomen op 2/3 van het modale inkomen

Bron: World Competitiveness Yearbook 1998 en OESO, Benefit systems and Work Incentives, 1998

Naast een flexibele werking van de arbeidsmarkt en productmarkten is in het aanpassingsvermogen van een economie een rol weggelegd voor het begrotingsbeleid. Een vrije werking van de automatische stabilisatoren kan bijdragen aan het opvangen van schokken. Daarvoor is wel vereist dat de structurele positie van het begrotingssaldo op orde is. De belasting- en premieontvangsten zijn het meest gevoelig voor fluctuaties in de economische groei. Via de afgesproken mee- en tegenvallerformule, waarin bepaald is dat een deel van de mee- dan wel tegenvallende ontvangsten ten opzichte van de Regeerakkoordramingen direct in het tekort tot uiting mogen komen, is een begin gemaakt met automatische stabilisatie.

In de Nederlandse begrotingssystematiek ligt het accent op toepassing van uitgavenkaders en van behoedzame economische uitgangspunten. In combinatie met de strikte scheiding tussen uitgaven en inkomsten heeft deze systematiek gezorgd voor een grote mate van bestuurlijke rust. In andere EMU-landen (vooral diegene met nog relatief hoge tekorten) is het budgettaire beleid meer op het begrotingssaldo gericht. Waar de Nederlandse systematiek vooral gemotiveerd is door de wens ad-hocbesluitvorming te vermijden, gaat in Europees verband meer de aandacht uit naar het creëren van voldoende ruimte voor het stabiliserende effect van de automatische stabilisatoren. Dit is ingegeven door de gedachte dat het gezamenlijk monetair beleid geen rol kan spelen in het opvangen van asymmetrische schokken of uiteenlopende conjunctuurcycli. In het Pact voor Stabiliteit en Groei is afgesproken dat de begrotingsposities in de EU-landen op middellange termijn dichtbij evenwicht moeten zijn of een overschot moeten vertonen, opdat de automatische stabilisatoren kunnen werken, zonder dat gevaar bestaat dat het maximum voor het EMU-tekort van 3% BBP wordt overschreden. Voor Nederland kan berekend worden dat een daling van de economische groei met 1% leidt, bij volledige werking van de automatische stabilisatoren, tot een hoger tekort met circa 0,7% BBP. Dit effect wordt voor het merendeel bepaald door de daling van de belasting- en premieontvangsten (0,6% BBP). Modelsimulaties van het CPB geven aan dat dit effect met enige vertraging optreedt en afhankelijk is van het type economische schok (wereldhandel, investeringen, consumptie). Tevens laten deze berekeningen zien dat het al dan niet laten werken van de automatische stabilisatoren, ook in een open economie als de Nederlandse, aanzienlijke effecten op de economische groei heeft. Indien geen automatische stabilisatie via het tekort wordt toegelaten, is sprake van bijna een verdubbeling van de effecten van de economische schok op de economische groei. Volgens de mee- en tegenvallerformule komt drie kwart of de helft van de inkomstenmee- of tegenvaller ten opzichte van de ijklatten tot uitdrukking in het tekort. De formule laat de automatische stabilisatie derhalve niet geheel werken, maar wel voor een aanzienlijk deel. Naast de helderheid en duidelijkheid, die uitgaat van de afspraken over het budgettaire beleid in geval van inkomsten mee- of tegenvallers, heeft de formule zodoende een gunstig neveneffect in de vorm van de bijdrage aan het opvangen van schokken.

Door de Europese integratie zijn voor Nederland niet alleen verbeteringen in het aanpassingsvermogen op nationaal vlak van belang, maar ook hervormingen in andere landen van het eurogebied. De blijvend hoge werkloosheid in het eurogebied van gemiddeld 10% heeft voor een belangrijk deel een structureel karakter. Bestrijding van deze werkloosheid vereist structurele aanpassingen in diverse landen. Wanneer deze aanpassingen uitblijven, kan dit aanleiding geven tot spanningen. Op de eerste plaats bij het gemeenschappelijke monetaire beleid dat in dat geval minder goed aansluit op de situatie in de afzonderlijke lidstaten. Daarnaast bestaat er het risico dat in sommige landen druk ontstaat om het beperkte aanpassingsvermogen via gemeenschappelijk beleid te compenseren. Gegeven de omvang van de Duitse, Franse en Italiaanse economie binnen het eurogebied zijn met name deze landen van belang. Door «peer pressure» en uitwisseling van «best practices» kan het tempo van hervormingen worden verhoogd, zodat convergentie naar goedpresterende landen optreedt. Voortgang van het proces van structurele hervormingen versterkt tevens het concurrentievermogen van Europa ten opzichte van de Verenigde Staten en Japan.

Grafiek 2.3.3 Aandelen in totale BBP van het eurogebied

Bron: Berekening ministerie van Financiën

Gezien de mogelijke opwaartse druk van een expansief budgettair beleid van een lidstaat op de inflatie en de rente in het EMU-gebied, is coördinatie op begrotingsgebied noodzakelijk. Dit heeft tot afspraken geleid ter beheersing van de overheidsfinanciën in de vorm van het Stabiliteits- en groeipact. Afgesproken is dat de begrotingsposities van de afzonderlijke lidstaten dicht bij evenwicht moeten uitkomen of een overschot moeten hebben. De concrete invulling kan verschillen tegen de achtergrond van een verschillende gevoeligheid van het begrotingssaldo voor conjuncturele factoren en de verschillende invloed van langetermijnvraagstukken zoals de gevolgen van de vergrijzing. Voor het werkgelegenheidsbeleid en het beleid van structurele hervormingen heeft de beleidscoördinatie de vorm van het gezamenlijk opstellen van (landenspecifieke) richtsnoeren en van informatie-uitwisseling. Bij het beleid ten aanzien van structurele hervormingen gaat het om de wijze waarop lidstaten belemmeringen wegnemen voor een effectieve werking van goederen, diensten- en kapitaalmarkten en de arbeidsmarkt. Primair gaat het hierbij om nationale beleidsaangelegenheden, waar door monitoring en uitwisseling van «best practices» verbeteringen in de nationale beleidsstrategieën tot stand kunnen komen.

Ook op fiscaal terrein is de belangstelling voor beleidscoördinatie sterk toegenomen. Met het verdwijnen van het wisselkoersrisico in het eurogebied is de aandacht verschoven naar andere belemmeringen voor een effectieve werking van de interne markt, waaronder verschillen in fiscale wet- en regelgeving. Tegelijkertijd is het economisch belang van fiscale verschillen door de grotere mobiliteit van belastinggrondslagen en economische activiteiten toegenomen. De grotere mobiliteit heeft tot gevolg dat de feitelijke vrijheid op nationaal niveau op sommige onderdelen, zoals bijvoorbeeld bij de belasting van rente op spaartegoeden, slechts beperkt is. Voorzover de grotere mobiliteit leidt tot erosie van de belastinggrondslagen, kan een tendens naar lastenverzwaring van immobiele grondslagen (waaronder arbeid) ontstaan. Dit kan niet alleen op gespannen voet staan met doelstellingen van nationale overheden, maar ook terugslaan op economische activiteiten die mobiel zijn. Voor specifieke onderdelen van het fiscale beleid, waar sprake is van negatieve effecten voor andere lidstaten (schadelijke concurrentie), is daarom sterkere coördinatie gewenst. Bijvoorbeeld op het terrein van het milieu is coördinatie bij energieheffingen wenselijk.

Het tegengaan van schadelijke belastingconcurrentie op specifieke onderdelen kan samengaan met ruimte voor nationale overheden om het fiscale beleid af te stemmen op nationale voorkeuren en omstandigheden. Het laat onverlet dat ook op het gebied van de fiscaliteit beleidsconcurrentie kan leiden tot stimulansen voor effectievere en efficiëntere vormen van beleid. Concurrentie op fiscaal gebied verschaft aanpassingsvermogen en vormt een aansporing om fiscale instrumenten te innoveren.

In het kader van de Europese discussie over belastingcoördinatie is een aantal onderzoeksbureaus gevraagd onderzoek te doen naar de effectieve belastingdruk voor ondernemingen in de EU-lidstaten. De effectieve belastingdruk is de belasting die bedrijven uiteindelijk betalen over hun bruto winst na correctie voor verschillen in belastinggrondslag en fiscale faciliteiten. Uit de onderzoeken kwam naar voren dat de meeste lidstaten verschillende belastingmaatregelen inzetten om hun land aantrekkelijk te maken voor ondernemingen. Hieruit valt af te leiden dat er sprake is van een zekere belastingconcurrentie in Europa. De onderzoeksresultaten geven aan dat de belasting die bedrijven in de praktijk moeten betalen, lager is dan het officiële statutaire belastingtarief. De omvang van de verleende belastingprikkels in de verschillende EU-lidstaten kan worden bepaald door het verschil tussen het statutaire belastingtarief en de werkelijk betaalde (effectieve) belastingdruk te meten. Op basis van de belastinggegevens van bijna 3000 bedrijven in Europa in de periode 1990–1996 is een vergelijking gemaakt tussen beide tarieven (zie tabel 2.3.2).

Bron: MARC, Corporate effective tax rates in the European Union, 1999.

Uit de onderzoeksresultaten kan een aantal conclusies worden getrokken:

(1) er bestaan aanzienlijke verschillen tussen het statutaire tarief en de effectief betaalde belasting;

(2) landen met een hoog officieel belastingtarief geven over het algemeen ook meer belastingprikkels aan bedrijven;

(3) de effectieve belastingdruk loopt in Europa minder ver uiteen dan de officiële tarieven doen vermoeden;

(4) de effectieve belastingdruk voor bedrijven in Nederland bevindt zich in de Europese middenmoot, doch ligt boven het EU-gemiddelde.

Het Europese integratieproces zorgt, tezamen met de verdere uitbreiding van de EU, voor een verdieping en verbreding van de Europese samenwerking. Ook op het gebied van het financieel- en sociaal-economisch beleid is de wenselijkheid van een verdere verdieping aan de orde. Centraal in de afbakening tussen het nationale en het Europese beleid staat dat coördinatie op EU-niveau alleen gewenst is in geval van een duidelijke toegevoegde waarde (subsidiariteit) en niet verder gaat dan noodzakelijk voor de realisatie van de verdragsdoelstellingen (proportionaliteit). Vanuit economisch oogpunt is coördinatie van beleid gewenst, indien sprake is van positieve of negatieve effecten voor andere lidstaten, schaalvoordelen (zoals in het geval van Trans-Europese Netwerken) of collectieve goederen (zoals het klimaat en schone lucht). Daarnaast is coördinatie gewenst om gelijke concurrentievoorwaarden op de interne markt te waarborgen, zoals het Europese mededingingsbeleid beoogt. In alle andere gevallen is er ruimte voor processen van informatie-uitwisseling, «peer pressure», «best practices» of beleidsconcurrentie, waarvan een impuls op de kwaliteit van de overheid kan uitgaan.

Demografische ontwikkeling

Veranderingen in de leeftijdsopbouw en de samenstelling van de bevolking zijn van grote betekenis voor de arbeidsmarkt, het onderwijs en de oudedagsvoorzieningen (inclusief de zorg). Ten eerste stijgt in het begin van de 21^e eeuw de gemiddelde leeftijd van de beroepsbevolking relatief sterk. Het aandeel van 55–64-jarigen in de beroepsgeschikte bevolking neemt toe van 14% in 1999 naar 19% in 2010. De participatiegraad in deze leeftijdsgroep bevindt zich op een laag niveau. Wel is de gestage daling van de participatie van oudere mannen in de laatste jaren omgebogen in een lichte stijging. Een ander belangrijke demografische ontwikkeling is het stijgende aandeel van allochtonen in de totale bevolking. Deze groei is het gevolg van zowel natuurlijke aanwas als migratie.

De sterk gestegen werkgelegenheid heeft niet kunnen verhelpen dat voor specifieke groepen zoals ouderen, laagopgeleiden, arbeidsgehandicapten en allochtonen de werkloosheid nog aanzienlijk is, mede waardoor de participatiegraad beduidend lager ligt dan het gemiddelde. Internationaal bezien blijft in Nederland de participatie van ouderen en vrouwen achter. Gezien het hoge percentage van vrouwen met deeltijdbanen in Nederland geldt dit te meer gemeten in gestandaardiseerde arbeidsjaren. De bij andere landen achterblijvende participatie van vrouwen is deels een erfenis uit het verleden: bij jonge vrouwen is het verschil in internationaal perspectief lager dan bij oudere vrouwen.

Bron: OESO Employment Outlook, juni 1999

De verschillen in participatie tussen landen kunnen deels verklaard worden vanuit de structuur van de instituties: de aantrekkelijke uittredingsregelingen voor ouderen bieden een gedeeltelijke verklaring voor de relatief lage participatie van ouderen in Nederland. Dit betreft dan voor Nederland zowel VUT-regelingen als socialezekerheidsregelingen. In vergelijking met andere landen is de gemiddelde leeftijd waarop mannen en vrouwen in ons land uit het arbeidsproces treden laag.

Grafiek 2.3.4 Internationale vergelijking gemiddelde uittreedleeftijd naar geslacht 1995

Bron: OESO, Economic Outlook 63, juni 1998

Een hogere participatiegraad van ouderen en allochtonen wordt een belangrijke factor voor de verdere ontwikkeling van de Nederlandse economie en voor het draagvlak van de collectieve voorzieningen. Indien de participatiegraad van deze groepen niet verder stijgt, dan heeft dit op termijn consequenties voor de verdere groei van de welvaart.

Voor handhaving van verdere welvaartsgroei is naast vergroting van de arbeidsparticipatie een verhoging van de productiviteitsstijging van belang. Een toename van zowel de participatie als de productiviteit kan een vertraging van de groei van het BBP per hoofd van de bevolkingen voorkomen. Behalve via het beleid gericht op de arbeidsparticipatie, kunnen via het onderwijs, het wegnemen van belemmeringen voor diffusie van technologische kennis en aanpassingen in de economische structuur bijdragen worden geleverd aan de groei van de arbeidsproductiviteit.

De demografische ontwikkeling heeft eveneens substantiële gevolgen voor de samenstelling van de collectieve uitgaven. De budgettaire kosten die gepaard gaan met de vergrijzing komen met name tot uiting in de AOW en in de zorguitgaven. Tentatieve berekeningen van de Studiegroep Begrotingsruimte duiden op een additioneel beslag dat kan oplopen tot 4½% à 7% BBP in 2040. Voor de AOW-uitgaven is een stijging voorzien van 2½% BBP. Bij de zorg leidt de demografische ontwikkeling tot een stijging van 2% BBP. Als er ook nog van wordt uitgegaan dat de zorguitgaven per persoon hoger uitkomen als gevolg van de toenemende welvaart, komt er nog 2½% BBP bij. Het grotere beslag van de AOW- en zorguitgaven kan worden beperkt door vergroting van het draagvlak.

Voor de creatie van voldoende ruimte voor deze uitgaven is flexibiliteit in de overheidsfinanciën noodzakelijk. Deze ruimte kan, bij verdere tekortreductie richting begrotingsevenwicht of -overschot, voortvloeien uit lagere rentelasten. Inmiddels wordt in diverse landen gespaard voor de toekomst door de opgebouwde overheidsschuld te reduceren. In 1998 kenden reeds zes EU-lidstaten een overschot op de begroting. Overigens geldt voor Nederland dat in verband met de fasering van het lastenbeeld het EMU-tekort na 2000 een oploop zal vertonen. Op middellange termijn bezien ligt het EMU-tekort daardoor hoger dan het nu voor 2000 geraamde niveau van ½% BBP.

Grafiek 2.3.5. Ontwikkeling begrotingssaldo 1998–2000; in % BBP

Bron: Ministerie van Financiën en CPB, Macro Economische Verkenning 2000, 1999

Om de toekomstige uitgaven samenhangend met de vergrijzing op te vangen is tijdens de vorige kabinetsperiode besloten tot de instelling van het AOW-spaarfonds. Op deze manier is een begin gemaakt met het sparen voor de kosten van de naderende vergrijzing. Volgend jaar zal het AOW-spaarfonds ruim 15 miljard bevatten (1,8% BBP). Met de afgesproken jaarlijks oplopende stortingen (4¾ miljard gulden in 2000) is het fonds daarmee goed op weg naar een omvang die een adequate dekking kan bieden voor de toekomstige AOW-uitgaven. Daarbij is het nuttig te onderscheiden hoe het fonds tot uitdrukking komt in de EMU-cijfers (zie ook paragraaf 4.5). De jaarlijkse stortingen in het AOW-spaarfonds zijn neutraal voor het EMU-tekort: tegenover een hoger tekort bij het rijk staat een overschot bij het AOW-spaarfonds. Voor de collectieve sector als geheel is er daardoor geen effect, noch op het EMU-tekort noch op de EMU-schuld.

Technologische ontwikkeling

Een van de grootste uitdagingen waar de Nederlandse economie zich aan het begin van de 21^e eeuw voor gesteld ziet, is de verdere omschakeling naar een duurzame kenniseconomie. Technologische ontwikkelingen hebben in het verleden tot grote veranderingen in de economische structuur geleid. Ook de huidige ontwikkelingen, met name op het gebied van de informatie- en communicatietechnologie (ICT), brengen ingrijpende veranderingen met zich mee: uiteenlopende onderdelen van de dienstensector zoals de automatiserings-, communicatie- en financiële dienstensector kennen hoge groeicijfers en een sterke werkgelegenheidsgroei. De uitbreiding van de toepassingsmogelijkheden van bestaande technologie en de snel voortgaande technologische ontwikkeling zullen in de komende jaren gepaard gaan met toenemende productdifferentiatie en de introductie van nieuwe producten en diensten. In combinatie met de internationalisering ontstaat hierdoor een grotere concurrentie, waardoor het belang van kennis en innovatievermogen als het relatieve voordeel van westerse industrielanden aan kracht wint. Wanneer in de loop van het volgende decennium de uitbreiding van de EU plaatsvindt met een aantal landen uit Midden- en Oost-Europa, neemt voor Nederland het belang van concurrentiefactoren als innovatief vermogen en kwaliteit toe. Het lagere niveau van de arbeidskosten in de nieuw toetredende landen, rekening houdend met de lagere arbeidsproductiviteit, vermindert de mogelijkheden om te concurreren op prijs.

De opkomst van nieuwe producten en diensten kan ten koste gaan van bestaande producten en diensten. Dit benadrukt de noodzakelijke flexibiliteit van werknemers en werkgevers. Naast de onzekerheden over de effecten van technologische ontwikkelingen op macro-economische grootheden als inflatie-, productiviteitsontwikkeling en conjunctuuruitslagen is één conclusie wel duidelijk: de vraag naar arbeid zal kennisintensiever worden.

De R&D-intensiteit van de Nederlandse economie is, afgemeten aan indicatoren als aantal onderzoekers in het bedrijfsleven en octrooi-aanvragen, relatief laag. Dit hangt gedeeltelijk samen met de economische structuur, waarin het accent ligt op R&D-extensieve sectoren als voeding en diensten. Ook als hiervoor wordt gecorrigeerd is de R&D-intensiteit nog relatief laag. Achterblijvende voortbrenging van nieuwe technologie behoeft niet te betekenen dat de toepassing van kennis achterblijft ten opzichte van het buitenland. Uit recente Eurostat-gegevens blijkt echter dat het aandeel van nieuwe producten in de omzet van Nederlandse industriële bedrijven onder het EU-gemiddelde ligt.

Grafiek 2.3.6 Aantal onderzoekers in de marktsector en aantal octrooiaanvragen in 1996; per 10 000 werknemers resp. per 10 000 inwoners

Bron: OESO, Main science and technology indicators, 1998

Voor een economie waar meer dan nu kennis centraal staat, is een hoogopgeleide beroepsbevolking en een goede aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt een eerste vereiste. Flexibiliteit is noodzakelijk om in te spelen op de snellere veranderingen in de wensen van de arbeidsmarkt. Naast het basis, voortgezet en hoger onderwijs is een goed functionerend systeem van onderwijs gedurende het werkzame leven nodig. Zo wordt voorkomen dat een stijgende gemiddelde leeftijd van de beroepsbevolking samen gaat met een veroudering van kennis. De grotere nadruk op kennis en permanente scholing brengt een risico voor laaggeschoolde arbeid met zich mee. Adequate startkwalificaties en bestrijding van schooluitval zijn hierbij primair op hun plaats. Vanuit economisch oogpunt is schooluitval, mede door de teruglopende instroom op de arbeidsmarkt, een kostbare verspilling van economische productiefactoren. Vanuit sociaal oogpunt schept voortijdig schoolverlaten een nadelige uitgangspositie voor de toetreding op de arbeidsmarkt en kans op sociale uitsluiting. Het belang van kennis en vaardigheden voor werknemers om te kunnen inspelen op veranderende marktomstandigheden leidt ertoe dat scholing een continu proces wordt. Vergroting van de vaardigheden en de inzetbaarheid van werknemers («employability») verhogen de kansen op de arbeidsmarkt in geval van werkloosheid.

Een duurzame kenniseconomie heeft, naast een effectief functionerend scholingssysteem, behoefte aan een goede kennisinfrastructuur. Met kennisinfrastructuur wordt de gehele keten bedoeld, waarin kennis wordt geproduceerd en verspreid in de economie. Hierbij gaat het onder meer om effectieve prikkels voor de toepassing van innovaties, het wegnemen van belemmeringen voor markttoetreding, de toegang tot risicokapitaal en een hoog niveau van basisonderzoek.

2.4 Prioriteiten voor het financieel-economisch beleid

Uit de ontwikkelingen zoals in de vorige paragraaf beschreven, volgt een aantal beleidsprioriteiten om de gewenste versterking van de economische en sociale veerkracht vorm te geven. Belangrijk hierbij is dat economische dynamiek een randvoorwaarde is om succesvol te kunnen investeren in de kwaliteit van de samenleving. De overheid kan de economische dynamiek niet afdwingen of garanderen, maar kan er wel een bijdrage aan leveren. Allereerst door een vertrouwenwekkend budgettair en fiscaal beleid te voeren. De Nederlandse regering heeft in het afgelopen decennium de gezondmaking van de overheidsfinanciën hoge prioriteit gegeven. Op dit vlak zijn aanzienlijke successen geboekt. Als de economie zich gunstig ontwikkelt en het huidige groeiniveau kan worden gehandhaafd, zou zelfs begrotingsevenwicht, zoals is afgesproken in het Stabiliteits- en groeipact, in deze kabinetsperiode dichtbij kunnen komen. Blijvende aandacht is gewenst voor verdere verlaging van de lastendruk, zodat het succes van de combinatie lastenverlichting en een beheerste ontwikkeling van de lonen kan worden gecontinueerd.

Evenwichtige overheidsfinanciën zijn een voorwaarde om voorzienbare lasten in de toekomst op te kunnen vangen. Dit geldt bovenal voor de vergrijzingskosten, die voor een aanzienlijk deel bij de overheid zullen neerslaan. Teneinde een goed niveau van collectieve voorzieningen te kunnen handhaven is versterking van het draagvlak via vergroting van de arbeidsparticipatie en een activerend stelsel van sociale zekerheid van cruciaal belang. Tijdige aanpassingen in bijvoorbeeld het zorgstelsel, waarbij meer prikkels worden ingebouwd om de kosten te beheersen, bieden mogelijkheden om een goed niveau van voorzieningen te combineren met een grotere doelmatigheid. Dit is een uitdaging die de regering aangaat.

Een andere bijdrage die de overheid kan leveren is de creatie van gunstige economische randvoorwaarden. Hierbij gaat het onder meer om een hoge kwaliteit van menselijk kapitaal en van de fysieke en sociale infrastructuur. De naderende kenniseconomie vraagt om kennisinstituties die flexibel en soepel inspelen op de veranderende context. Om Nederland aantrekkelijk te houden als vestigingsplaats is verder een concurrerend niveau van de collectieve lasten noodzakelijk. Onderdeel van het voorwaardenscheppende economische beleid vormt tevens het terugdringen van de administratieve lasten en de regeldruk.

Aanpassing van de economische randvoorwaarden voor vergroting van het aanpassingsvermogen vereist een flexibele inzet van beleidsinstrumenten. Gewijzigde inzichten in de effectiviteit van instrumenten en nieuwe interventiemechanismen leiden op veel beleidsterreinen tot veranderingen in de rol van de overheid. Als gevolg van technologische en maatschappelijke ontwikkelingen zijn in belangrijke economische sectoren zoals de telecommunicatie, openbaar vervoer en openbaar nut, waar in het verleden overheidsmonopolies bestonden, mogelijkheden voor de introductie van concurrentie ontstaan. De veranderende rol van de overheid komt hier tot uiting in de vastlegging van de randvoorwaarden waaronder op de markt geopereerd kan worden en in het toezicht op het functioneren van de markt. De telecommunicatiesector is een voorbeeld waar de combinatie van meer concurrentie, herregulering van de markt en strak toezicht door de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) heeft geleid tot scherpe concurrentie met lagere prijzen, meer productinnovatie en een hogere servicekwaliteit. Nadere regulering van en toezicht op markten beperkt zich niet tot sectoren waar in het verleden de overheid een nadrukkelijke rol speelde. Ook in andere sectoren is een grotere regulering van de overheid wenselijk gebleken. Zo is in de financiële sector – banken, verzekeringen, effecten – het toezicht en de regelgeving vanuit de overheid ingrijpend vernieuwd. Deze zomer is een Raad van Financiële Toezichthouders opgericht die een sectoroverstijgend perspectief aan het bestaande toezicht toevoegt.

Voor het beïnvloeden van gedrag zijn andere beleidsinstrumenten dan (her)regulering en toezicht soms effectiever. Langs de weg van prijsprikkels in de vorm van heffingen, tarieven, invoering van eigen risico of door meer concurrentie op markten, kunnen op bepaalde beleidsterreinen gewenste gedragsreacties teweeg worden gebracht. In de sociale zekerheid zijn met privatisering van de Ziektewet en de mogelijkheid tot uittreden van de collectieve arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (Wet premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen) hier elementen van toegepast. Een voorbeeld uit de financiële sector is het schrappen van de wettelijke beloningsregels voor assurantietussenpersonen. Door het wegnemen van deze beperkende regelgeving wordt de prijsconcurrentie bevorderd.

Veranderingen in het beleidsinstrumentarium van de overheid leiden tot enerzijds een permanente herijking van en anderzijds herschikking tussen publieke en private verantwoordelijkheden. Deze herijking komt onder meer naar voren in het zoeken naar mogelijkheden voor samenwerking tussen overheid en marktpartijen bij de realisering van overheidsdoelstellingen. Nieuwe vormen van samenwerking zoals publiek-private samenwerking op het gebied van infrastructurele projecten kan voor beide partijen profijtelijk blijken. Centraal bij deze samenwerking staat het realiseren van synergie-effecten. Een strikte scheiding tussen publieke en private sector is van belang daar waar de private sector ongelijke concurrentie van de overheid ondervindt, doordat de overheid tegen ongelijke voorwaarden op een markt opereert. Als onderdeel van het project «Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit» zijn in het deelproject Markt en Overheid duidelijke voorwaarden gesteld aan overheidsactiviteiten die concurreren met marktpartijen. De regering zal wetgeving voorbereiden om mogelijke ongelijke concurrentie tegen te gaan, zodat alle belanghebbenden duidelijkheid en zekerheid wordt geboden.

De geschetste ontwikkelingen bieden kansen, uitdagingen én bedreigingen voor de stabiliteit en welvaart van de Nederlandse samenleving. Deze uitdagingen en bedreigingen vergen op vele fronten aanpassingen van bestaande regelingen en arrangementen. De regering ontplooit op tal van beleidsterreinen initiatieven voor een adequate voorbereiding op de ontwikkelingen in het begin van de 21^e eeuw. In hoofdstuk 3 wordt belicht op welke wijze zij de economische en sociale uitdagingen aangaat.

3 VERSTERKING VAN ECONOMISCHE EN SOCIALE VEERKRACHT

3.1 Inleiding

Zoals in het vorige hoofdstuk is aangegeven, is de uitgangspositie van de Nederlandse economie, in vergelijking met een decennium geleden, op diverse onderdelen structureel verbeterd. Het vasthouden van deze verbeteringen vergt een continue inspanning. Daarnaast moet de economie zo worden ingericht dat deze soepel kan inspelen op toekomstige trends, zoals de vergrijzing en ontgroening van de bevolking, de voortschrijdende technologische ontwikkeling en de toenemende internationalisering van de wereldeconomie. Minstens zo belangrijk als het inspelen op genoemde trends is het tijdig en adequaat reageren op niet (te) voorziene veranderingen. Het verleden heeft op een soms pijnlijke manier duidelijk gemaakt dat het te laat inspelen op veranderende omstandigheden en het uitstellen van noodzakelijke aanpassingen kunnen leiden tot hoge financiële en maatschappelijke kosten. Om deze redenen is het noodzakelijk dat zowel de sociale als de economische veerkracht van ons land toeneemt.

De regering werkt aan deze noodzaak door vernieuwingen en aanpassingen van het beleid op het terrein van onderwijs, sociale zekerheid, zorg, infrastructuur, milieu en belastingen, waar de invloed van de trends nu reeds is te voorzien. Daarbij gaat het niet alleen om meer geld – hierop zal worden ingegaan in hoofdstuk 4 – maar ook om aanpassingen in de vormgeving van (collectieve) arrangementen en daarmee in het in te zetten beleidsinstrumentarium.

De overheid moet alert kunnen inspelen op voornoemde ontwikkelingen en haar rol waar nodig op flexibele wijze aanpassen. De snelheid en aard van de trends vragen om een bescheiden opvatting over de «maakbaarheid» van de samenleving en derhalve niet op alle terreinen een hoofdrol voor de overheid. Waar mogelijk beperkt de overheid zich tot het schep- pen van kaders of het afsluiten van convenanten en krijgen particuliere initiatieven ruim baan. Waar overheidsbetrokkenheid noodzakelijk is, moeten verantwoordelijkheden duidelijk worden afgebakend. De ontwikkeling is derhalve niet eenzijdig: soms is sprake van een meer afstandelijke rol, soms neemt de betrokkenheid van de regering juist toe.

Ook de rolverdeling tussen de rijksoverheid en de decentrale overheden verandert. Gemeenten en provincies fungeren veelal als partner van het Rijk, aan wie een belangrijk deel van de invulling en de uitvoering van het beleid wordt overgelaten. Dit geldt voor zowel de inspanningen op het terrein van de sociale infrastructuur, waarbij kan worden gedacht aan meer financiële verantwoordelijkheden van gemeenten voor de bijstand, als voor de fysieke infrastructuur, waarvan het investeringsprogramma «Vitaliteit steden» een mooi voorbeeld vormt, alle onder het overkoepelend kader van het Grotestedenbeleid. Gedeelde verantwoordelijkheden en een nieuw beleidsinstrumentarium staan ook hierbij centraal.

3.2 Onderwijs

Het onderwijs in Nederland

Het algemene beeld van het Nederlandse onderwijs is gunstig, maar er zijn zwakke plekken. Onderwijs is niet alleen een kwestie van voldoende geld. Internationale vergelijkingen laten zien dat de kwaliteit van de Nederlandse onderwijsprestaties relatief goed is, terwijl de uitgaven voor onderwijs in internationaal perspectief niet hoog zijn. Dit wijst op een hoog niveau van productiviteit.

Ook het gemiddelde opleidingsniveau in Nederland is goed en neemt nog steeds toe, met name door de groeiende deelname aan het hoger onderwijs.

Grafiek 3.2.1 Aandeel hoogopgeleiden (van de 25–34 jarigen); Nederland versus andere landen

Bron: Education at a glance, OECD Indicators, 1998

Wel is het verontrustend dat veel jongeren de opleiding voortijdig verlaten. Aan de schooluitval zijn grote economische en sociale risico's verbonden. Juist met het oog op een goede integratie en sociale cohesie is het bijzonder zorgelijk dat, ondanks de extra middelen, schooluitval het grootst blijft bij allochtone leerlingen. Van de Turkse en Marokkaanse jongeren verlaat ongeveer een kwart de opleiding zonder diploma.

Grafiek 3.2.2 Uitval voortgezet onderwijs per etnische bevolkingsgroep; in % (1998)

Bron: SPVA 98; ISEO en SCP

Daarnaast zijn er signalen dat de aansluiting tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt verbetering behoeft. Op delen van de arbeidsmarkt bestaat een ernstig gebrek aan goed opgeleide mensen (met name lager technisch geschoolden). Mensen zijn soms goed opgeleid, maar uiteindelijk niet voor die taken waaraan in de maatschappij behoefte bestaat.

Een veerkrachtige economie vereist mensen die snel en soepel kunnen reageren op nieuwe ontwikkelingen. Het vergt ook een onderwijsbestel dat toegesneden is op een leven lang leren en snel veranderende vraag naar kennis en onderwijs. Het CPB stelt dat de employability van de Nederlandse beroepsbevolking te gering is met het oog op de snelle veranderingen.

Uitwerking in het Regeerakkoord

De regering richt haar investeringen vooral op de kwaliteit en de toegankelijkheid van het initieel onderwijs. Beoogd wordt zo een stevig fundament te leggen voor de verdere (school)carrière. Zo wordt in deze kabinetsperiode extra geld gestoken in klassenverkleining in de eerste vier jaren van het basisonderwijs. Dit gaat gepaard met een grotere vraag naar leerkrachten, een vraag die zich overigens niet altijd even gemakkelijk laat vervullen. In de dit voorjaar verschenen nota «Maatwerk voor morgen» zijn plannen uitgewerkt die hierin voorzien.

Door het stimuleren van het gebruik van informatie- en communicatietechnologie (ICT) op alle schoolsoorten krijgt ICT een geïntegreerde plaats in het onderwijs en draagt het bij aan onderwijs op maat. De toegankelijkheid van het voortgezet en hoger onderwijs wordt verder versterkt, onder andere door een verhoging van de tegemoetkoming studiekosten voor lagere en middeninkomens en door maatregelen bij de studiefinanciering waardoor de keuzevrijheid van studenten toeneemt. Doordat bijvoorbeeld de diplomatermijn en de leeftijdgrens zijn verruimd, kunnen studenten langer (en ook flexibeler) studeren. Tevens wordt het combineren van leren en werken hiermee gestimuleerd, waardoor de aansluiting van onderwijs en arbeidsmarkt wordt versterkt.

Grafiek 3.2.3 Werkloosheid naar opleidingsniveau in 1998; in % van de (relevante) beroepsbevolking

Bron: Sociale Nota 2000

Belangrijk is dat voor jongeren goede voorwaarden worden geschapen om het hoogst haalbare en meest passende onderwijs te bereiken. De kans op werkloosheid onder laaggeschoolden neemt hiermee af. Voorkomen van voortijdige schooluitval is essentieel. De regering bestrijdt voortijdige schooluitval dan ook met een breed geschakeerd plan. De leerplicht wordt aangescherpt, de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten wordt versterkt en de meldingsplicht voor voortijdig schoolverlaten wordt wettelijk geregeld. Een en ander is ook onderwerp van studie in het MDW-project «Voortijdig schoolverlaten in de beroeps- en volwasseneneducatie». De aanpak van het voortijdig schoolverlaten is een gezamenlijke verantwoordelijkheid waarover komend najaar convenanten worden afgesloten tussen het Rijk en de 25 grote steden. In die convenanten worden concrete afspraken opgenomen over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de verschillende overheden.

Meer dan geld alleen: aansturing van het onderwijs

De snelle veranderingen in de vraag naar kennis en onderwijs vergen een heroverweging van de wijze waarop de overheid haar rol in het onderwijs vormgeeft. Dit past in een bredere trend van herbezinning op de taakverdeling tussen markt en overheid.

Grafiek 3.2.4 Regelgeving op het terrein van onderwijs; aantallen per jaar

Bron: SCP, Onderwijs in beweging

Voor grote delen van de onderwijssector geschiedt de aansturing nog steeds via strakke regulering. Deze regelgeving is bedoeld om de kosten te beheersen en zorg te dragen voor een optimale benutting van het budget. Een dergelijke vorm van aansturing past echter niet zonder meer in een sterk dynamische omgeving. Regelgeving blijkt moeilijk snel en soepel aan te passen, en scholen hebben moeite om steeds weer nieuwe regelgeving te verwerken. De oplossing is dan om verantwoordelijkheden neer te leggen op het niveau waar informatie wel beschikbaar is: dereguleren en besturen op afstand.

Deregulering stelt wel eisen aan de wijze van bekostiging en de kwaliteitscontrole. Er moet een samenhangend stelsel zijn van kwaliteitszorg en toezicht. Primair berust de verantwoordelijkheid hiervoor bij de onderwijsinstellingen, hetgeen niet wegneemt dat de overheid er borg voor moet kunnen staan dat elke instelling en elke opleiding voldoende kwaliteit biedt. De onderwijsinspectie speelt hierbij een belangrijke rol. De regering heeft dit onderwerp inmiddels nader uitgewerkt in de nota «Variëteit en Waarborg». Daarnaast ligt het in de rede nog meer dan nu bij de kwaliteitstoets een rol toe te kennen aan leerlingen, studenten en hun ouders. Zij zijn immers het sterkst gemotiveerd. Essentieel is dan wel de informatie over de kwaliteit van onderwijsprestaties. Alleen bij voldoende inzicht in de kwaliteit van de instelling en de prijs die daarvoor wordt gevraagd, zal een grotere invloed van de gebruiker ook meer kwaliteit opleveren. Op dit terrein zijn al enige stappen gezet. Zo publiceert de Inspectie voor het Onderwijs sinds vorig jaar kwaliteitskaarten voor het voortgezet onderwijs. Vanzelfsprekend zal hierbij voor een juiste vergelijking rekening moeten worden gehouden met het verschil in instroomniveau van leerlingen waarmee scholen worden geconfronteerd.

Een leven lang leren: employability

Door de vergrijzing van de beroepsbevolking en de economische en technologische ontwikkeling neemt het belang van «employability» alleen maar toe. In termen van rolverdeling, past hier een actieve opstelling van de sociale partners; het is vooral de verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers zelf om te investeren in «employability». De werknemer krijgt meer baanzekerheid en mogelijk zelfs uitzicht op een betere baan, terwijl de werkgever een beter geschoolde werknemer krijgt. De overheid kan randvoorwaarden en gunstige condities creëren, zoals op het gebied van de fiscaliteit en de sociale zekerheid. Daarnaast wordt dit onderwerp verder opgepakt met de sociale partners. Een activerend socialezekerheidssysteem draagt bij aan reductie van de duur van de werkloosheid, zodanig dat vaardigheden en kennis van een werknemer op peil blijven en de kansen op de arbeidsmarkt toenemen.

3.3 Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

Inactiviteit

Nog steeds doet een groot gedeelte van de 20- tot 65-jarigen in ons land een beroep op een uitkeringsregeling. Hoewel de werkloosheidscijfers zich de laatste jaren gunstig hebben ontwikkeld, blijft het niveau van werkloosheid van de beroepsbevolking schril afsteken bij het weer toenemende aantal vacatures. Daarnaast blijft ook de arbeidsongeschiktheid structureel steken op een te hoog niveau. Het terugdringen van deze inactiviteit en het daarmee verhogen van het arbeidsaanbod blijft een van de belangrijkste beleidsuitdagingen van de regering. Op het terrein van de sociale zekerheid kiest de regering, voortbordurend op de ervaringen van afgelopen jaren, voor een nog meer gerichte inzet van het gehanteerde beleidsinstrumentarium. Dit leidt soms tot meer afstand, en soms juist tot een directere betrokkenheid van de regering.

Grafiek 3.3.1 Aantal ABW'ers en WW'ers versus aantal vacatures; in % van de beroepsbevolking

Bron: Sociale Nota

Ziekte en arbeidsongeschiktheid: financiële prikkels en preventie

In het recente verleden is de Ziektewet grotendeels geprivatiseerd; werkgevers dragen het risico van ziekteverzuim van de eigen werknemers. In de WAO is premiedifferentiatie en de mogelijkheid tot het dragen van eigen risico geïntroduceerd middels de wet Pemba. Deze beide maatregelen hebben de prikkel voor werkgevers om ziekteverzuim te vermijden en uitstoot wegens arbeidsongeschiktheid te voorkomen sterk vergroot.

Het is voor werkgevers financieel interessant om te investeren in preventie van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid door de verbetering van arbeidsomstandigheden. Arbo-diensten – weer een andere private partij – leveren de hiervoor noodzakelijke expertise.

Grafiek 3.3.2 Volume ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid; in % van de beroepsbevolking

Bron: Sociale Nota

Deze inspanningen hebben nog niet voldoende effect gesorteerd, alhoewel het effect van de wet Pemba nog niet tot volledige wasdom is gekomen. Zoals uit grafiek 3.3.2 blijkt, zijn de ontwikkelingen in het ziekteverzuim en het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen nog steeds niet rooskleurig; het niveau is – vooral in internationaal perspectief – nog steeds hoog. Dit geldt des te meer, indien de ontwikkeling wordt afgezet tegen de noodzaak van een hogere arbeidsparticipatie.

De vergrijzing zal in toenemende mate voor een opwaartse druk op het arbeidsongeschiktheidsvolume zorgen. Dit vormt een reden temeer, om inspanningen die gericht zijn op het beteugelen van deze groei, voort te zetten.

Gemiddelde in leeftijdscategorie 15–64 voor verwachte WAO instroom 1994. Bronnen: GMD, ABP, SVr, CBS

Revalideringscijfers laten zien, dat het voorkómen van langdurige uitval het beste aangrijpingspunt voor het beleid vormt. Het preventieve element in het beleid moet dus verder worden versterkt, en mensen die eenmaal zijn uitgevallen moeten zo snel mogelijk worden gereïntegreerd.

De regering geeft hieraan invulling door het stimuleren van bedrijfstakgewijze convenanten gericht op de verbetering van arbeidsomstandigheden, voorzien van een concrete inspanningsverplichting van de betrokken werkgevers. In het kader van het Plan van Aanpak WAO en de verbetering van het «poortwachtersmodel» voor de WAO wordt de bureaucratie verder teruggedrongen en wordt de ruimte voor activiteiten gericht op preventie en reïntegratie vergroot. Onderdeel van het Plan van Aanpak is onder andere de objectivering van de keuringsprocedure die ertoe bijdraagt dat ziekteverzuim niet langer duurt dan nodig is en dat geen onnodige toelating tot de WAO plaatsvindt.

Langdurige werkloosheid

Voor de nieuwe instroom in de werkloosheid is de «sluitende aanpak» gecreëerd, die erop is gericht langdurige werkloosheid te voorkomen, door mensen die werkloos worden en niet zelf aan de slag kunnen komen, binnen 12 maanden een scholings- of activeringstraject aan te bieden. Uiterlijk in 2003 moet sprake zijn van een dergelijke «sluitende aanpak». Nederland kent in het kader van de Wet inschakeling werkzoekenden (WIW) al een sluitende aanpak voor jongeren. In 1999 zullen ongeveer 30 000 extra trajecten worden uitgevoerd, bovenop de 130 000 trajecten die reeds in 1998 worden uitgevoerd. In 2003 zal uiteindelijk sprake zijn van 265 000 trajecten. Deze preventieve aanpak heeft tot doel dat minder mensen langdurig werkloos worden; juist bij langdurige werkloosheid blijken mensen vaardigheden te verliezen die noodzakelijk zijn voor inzetbaarheid op de arbeidsmarkt («employability»). De kansen op werkhervatting dalen naarmate de leeftijd van betrokkene hoger is, maar zeker ook naarmate de tijd voortschrijdt.

Bron: IPO

– = gegevens van voldoende betrouwbaarheid ontbreken

Ook bij werkloosheid staat het voorkomen van langdurige uitval derhalve centraal. Voor mensen die al langdurig werkloos zijn financiert de regering extra werkgelegenheid in de collectieve sector door middel van de 20 000 additionele Instroom-/Doorstroombanen (I/D-banen) bovenop de reeds bestaande 40 000 I/D-banen.

Nieuw element is de sterkere nadruk die wordt gelegd op de doorstroming en de uitstroom. Zo zullen 10 000 van de 60 000 banen doorstroombanen kunnen worden, waarvoor een hoger kwalificatie- en beloningsniveau geldt dan voor de instroombanen. Na minstens vijf jaar in een instroombaan komt men in aanmerking voor een doorstroombaan. De nadruk op uitstroom uit de regeling komt tot uitdrukking in de uitstroompremie die I/D-werknemers kunnen krijgen, wanneer zij duurzaam uitstromen uit een I/D-baan naar regulier werk. Op deze manier worden mensen met een I/D-baan geprikkeld tot uitstroom, zodat de vrijkomende I/D-banen weer door anderen opgevuld kunnen worden.

Prikkels in de uitvoering

De komende jaren zullen in het teken staan van veranderingen in de uitvoeringsorganisatie en de versterking van de financiële prikkels bij de uitvoerders van de socialezekerheidsregelingen. De contouren van de nieuwe organisatiestructuur zijn beschreven in het regeringsstandpunt «Structuur uitvoering werk en inkomen» (SUWI). Kernpunt is dat op onderdelen marktwerking in de uitvoering van de sociale zekerheid wordt geïntroduceerd onder handhaving van de publieke uitvoering van de waarborgfunctie (recht, hoogte en duur van de uitkering).

Met ingang van 1 januari 2001 zal de financiering van de bijstand worden veranderd. Dan zullen de gemeenten voor 25% van de totale ABW-uitgaven worden gebudgetteerd. In drie jaar wordt toegegroeid van een verdeling op basis van historische uitgaven naar een verdeling op basis van een objectief verdeelmodel. Dit is een financiële stimulans voor gemeenten om inspanningen gericht op uitstroom te verrichten. Het Rijk blijft overigens volledig verantwoordelijk voor de budgettaire gevolgen van de macro-economische ontwikkeling van het ABW-volume. Na 2001 zullen in overleg met de gemeenten verdere stappen worden gezet.

In de sfeer van de aanwending van reïntegratiesubsidies worden meer vrijheden geïntroduceerd ter vergroting van de effectiviteit. Zo zal per 1 januari 2000 de gedwongen winkelnering bij arbeidsvoorziening voor de besteding van de zogeheten inkoopmiddelen worden afgeschaft. Dit heeft tot gevolg dat gemeenten en uitvoeringsinstellingen meer vrijheid hebben bij de inkoop van arbeidsbemiddeling. Zodoende zullen alleen de best presterende organisaties reïntegratie-opdrachten bemachtigen, zeker wanneer de betaling (deels) op basis van «no cure no pay» of met gebruikmaking van bonussen zal plaatsvinden. Het resultaat is dat de kansen op een slechts kortdurende uitval toenemen.

Participatie van ouderen

De huidige bevolking vergrijst en ontgroent. De participatiegraad van de groep 50+'ers en zeker die van de groep 55+'ers, die structureel op een te laag niveau ligt, moet worden verhoogd.

Grafiek 3.3.3 Participatie naar leeftijdsgroep 15–65 (1997)

Bron: CBS

Ter bestrijding van leeftijdsdiscriminatie bij werving en selectie wordt een wetsontwerp ingediend. Op dit punt is echter vooral een mentaliteitsomslag nodig; het moet in ons land weer gemeengoed worden, dat werkloze mensen van 45 jaar of ouder binnen afzienbare tijd een nieuwe baan vinden, en juist niet dat ouderen bij bijvoorbeeld reorganisaties met voorrang afvloeien. De huidige inrichting van de sociale verzekeringen ondersteunt deze mentaliteitsverandering niet. Mede met het oog daarop is door de regering aan de SER advies gevraagd over de bevordering van de arbeidsdeelname van ouderen, waaronder een specifiek tegen het ontslag van ouderen gerichte vorm van premiedifferentiatie in de WW. Hierdoor werkt het ontslaan van een oudere werknemer directer door in de premielasten voor de werkgever.

3.4 Zorg

Internationaal gezien kenmerkt Nederland zich door een zeer goede en breed toegankelijke gezondheidszorg, terwijl in termen van kosten een Europese middenpositie wordt ingenomen.

Grafiek 3.4.1 Totale zorguitgaven in internationaal perspectief; in % BBP

Bron: OECD Health Data 1998

Het beleid van de afgelopen jaren, dat met het Regeerakkoord van 1998 een nieuwe impuls heeft gekregen, is erop gericht deze verworvenheden te behouden en tegelijkertijd vernieuwing tot stand te brengen in het licht van de demografische trends, de toenemende invloed van de Europese integratie en de toegenomen individualisering. Anticiperen op deze trends kan de collectieve uitgaven aan zorg beheersen, onder behoud van zorg van goede kwaliteit en toegankelijkheid. De accenten liggen hierbij op ten eerste het verbeteren van de aansluiting van het zorgaanbod bij de behoefte van de individuele patiënt of cliënt (allocatieve doelmatigheid), ten tweede op een verantwoorde inzet van (extra) collectieve middelen en ten derde op een vergroting van de bedrijfseconomische doelmatigheid (efficiency). Dit vereist een toenemend samenspel tussen de overheid en de partijen in de zorgsector en tegelijkertijd een duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheden.

Zorg op maat

De welvaart in Nederland en de groeiende mate van individualisering van de samenleving zijn van invloed op de aard van de zorg waar mensen behoefte aan hebben. Met name ouderen zullen dan ook meer en meer zelf de vorm willen bepalen waarin deze zorg wordt geleverd («zorg op maat») en zijn bereid om hier een prijs voor te betalen. Deze behoefte aan zorg op maat uit zich eveneens in de roep van werkgevers en Arbo-diensten om meer aandacht voor zorg voor arbeidsgerelateerde aandoeningen. Aanbieders van zorg blijken steeds vaker in staat om op dergelijke wensen in te spelen; voorbeelden zijn nieuwe combinaties van wonen en zorg voor ouderen, of de gerichte aanpak van arbeidsgerelateerde aandoeningen. Dergelijke initiatieven ontstaan veelal op het grensvlak tussen overheid en markt. Zij roepen de vraag op hoe de noodzakelijke maatschappelijke solidariteit («gelijke toegang») kan worden vormgegeven, terwijl tegelijkertijd tegemoet wordt gekomen aan de behoefte aan zorg op maat. Van belang daarbij is voorts dat patiënten, verzekeraars en werkgevers op basis van Europese regelgeving steeds eenvoudiger hun toevlucht in het buitenland kunnen zoeken.

Reductie van wachtlijsten

Voor de huidige kabinetsperiode is structureel ruim 5,6 miljard gulden vrijgemaakt voor volumegroei in de zorgsector, met de nadruk op de aanpak van wachtlijsten en de werkdruk. Inmiddels zijn in de verschillende sectoren nadere afspraken gemaakt over de besteding van deze middelen. Centraal daarin staat het afleggen van verantwoording door alle betrokken partijen over de aanwending van collectieve gelden en de daarmee bereikte resultaten. Ten aanzien van de cure is het plan «Structurele aanpak wachttijden» in de zorgsector van belang. Hierin wordt aangegeven waar de grootste knelpunten zich voordoen en hoe deze moeten worden aangepakt. Daarbij komt ook gespecialiseerde zorg gericht op specifieke aandoeningen – zoals de reeds genoemde arbeidsgerelateerde aandoeningen – nadrukkelijk aan bod. Door de aanpak van wachtlijsten en door het zorgaanbod beter toe te snijden op deze specifieke aandoeningen, kan een nuttige bijdrage worden geleverd aan vergroting van participatie: mensen kunnen sneller weer aan het werk. Het grensvlak tussen Arbo-dienstverlening en reguliere gezondheidszorg en de daarbij horende afbakening van verantwoordelijkheden van overheid en private sector, zal verder aan de orde komen in een regeringsnota die dit najaar aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden.

Herijking van verantwoordelijkheden in de care- en curesector

Een betere afbakening van de verantwoordelijkheden tussen overheid en private sector, gericht op vergroting van doelmatigheid en het leveren van zorg op maat, vormt de leidraad bij de vernieuwing van de organisatie van de zorg die is ingezet in zowel de «care»- als in de «cure»-sector.

In het plan van aanpak «Modernisering AWBZ» van juni 1999 is aangegeven hoe de nieuwe verantwoordelijkheden van de betrokken partijen in de «care»-sector de komende jaren vorm zullen krijgen. Centraal daarbij staat de zorgvraag van de cliënt. De verzekeraars (in de vorm van regionale zorgkantoren) krijgen een sterkere sturende rol, waarbij zij door middel van (mogelijk ook financiële) prikkels gestimuleerd worden om de AWBZ-verzekerde zorg doelmatig en naar de wensen van de verzekerden vorm te geven. Zorginstellingen worden geconfronteerd met een geleidelijke afbouw van de garantie ten aanzien van hun instellingsbudget en zullen actief moeten zijn in een speelveld met een breder en gevarieerder aanbod van zorgprodukten.

Waar de herijking van verantwoordelijkheden in de «care»-sector pas onlangs is ingezet, is dit proces in de «cure»-sector reeds een aantal jaren aan de gang. In 1999 zijn opnieuw stappen gezet om zowel de financiële verantwoordelijkheid als de regierol van ziekenfondsverzekeraars meer voelbaar en zichtbaar te maken. Ziekenfondsen dragen over een steeds groter deel van hun kosten financieel risico; dit beleid zal de komende jaren worden voortgezet. Ook bij de organisatie van de zorg neemt de rol van verzekeraars verder toe, door de flexibilisering van het overeenkomstenstelsel. Zo is de contracteerplicht voor vrije beroepsbeoefenaren reeds beëindigd. Daarnaast worden de mogelijkheden voor zogenaamde flexizorg vergroot; verzekeraars krijgen meer ruimte om zelf vorm te geven aan het zorgaanbod. In het kader van de kostenbeheersing op het terrein van de geneesmiddelen zullen de mogelijkheden voor verzekeraars om invulling te geven aan de hun toebedeelde regierol verder worden uitgebreid. De geneesmiddelensector is overigens een sprekend voorbeeld van een sector waarbij voortschrijding van de vergrijzing, technologische ontwikkeling (nieuwe geneesmiddelen) en een tendens tot verdergaande extramuralisatie van de zorg, hebben geleid tot een onderliggend groeipercentage van de kosten dat boven de 10% ligt. De prijsbeheersingsmaatregelen en pakketreducties die na 1992 de feitelijke kostengroei nog wisten af te remmen, waren na 1997 weer uitgewerkt.

Het verzekeringsstelsel zelf is eveneens aan veranderingen onderhevig. Het wetsvoorstel om kleine zelfstandigen onder de ziekenfondsverzekering te brengen is onlangs aan de Tweede Kamer gezonden. Daarnaast zal de regering bezien of, in het licht van de vergrijzing en andere reeds genoemde ontwikkelingen, in de toekomst verdergaande aanpassingen van het verzekeringsstelsel noodzakelijk zijn.

3.5 Infrastructuur en Milieu

16 miljoen mensen op dat hele kleine stukje aarde ...

Nederland is een dichtbevolkt land. Meer inwoners, hogere eisen ten aanzien van de leefomgeving en meer mobiliteit, leggen alle een claim op de schaarse ruimte. De regering realiseert zich dat niet alle wensen op het terrein van bereikbaarheid en leefbaarheid tegelijk kunnen worden ingelost. Er zijn wel duidelijke keuzes gemaakt en stappen gezet in de goede richting. De regering heeft het investeringsprogramma een financiële impuls gegeven. Tegelijkertijd is het beleid is toenemende mate gericht op verbetering van de efficiency en de effectiviteit.

In de periode 1999–2010 wordt in totaal 28½ miljard gulden extra geïnvesteerd. De investeringen betreffen zowel investeringen in de bereikbaarheid, alsook investeringen op het gebied van het milieu, in de vitaliteit van de steden, in ruimte- en natuurkwaliteitsverbeteringen, en in de kennisinfrastructuur van Nederland. In hoofdstuk 4 wordt hier uitgebreider op ingegaan. In termen van efficiency en effectiviteit, komt er een sterker accent op marktwerking in het openbaar vervoer, wordt prijsbeleid ingezet om de bereikbaarheid van het grootstedelijk gebied te verbeteren, worden concrete vormgeving van publiek-private samenwerking toegepast op verschillende fronten (bereikbaarheid, stedelijke vernieuwing, kennisinfrastructuur) en komen er initiatieven op het gebied van innovatief aanbesteden.

Openbaar vervoer: marktwerking

Een belangrijke bijdrage aan het verbeteren van de bereikbaarheid is een marktgeoriënteerd openbaar-personenvervoerssysteem. De regering kiest hierbij voor meer (periodieke) aanbesteding om de aanbieders van regionaal openbaar personenvervoer te prikkelen om zo goed en zo efficiënt mogelijk in te spelen op de wensen van de reiziger. Deze keuze wordt ondersteund door goede ervaringen in Zuid-Limburg. Nadat daar het openbaar busvervoer aan concurrentie werd blootgesteld, steeg het gebruik van het openbaar vervoer met 20%, het aanbod met 30% en de efficiency met 30 tot 70%.

Daarnaast legt de regering een grotere verantwoordelijkheid op lokaal niveau. In het stads- en streekvervoer is gekozen voor een systeem van decentrale openbare aanbesteding van regionale lijnen. Ook op het terrein van de gemeentelijke vervoersbedrijven zijn initiatieven ontplooid die een meer klantgerichte en efficiënte bedrijfsvoering bevorderen. De vervoersrechten op de regionale spoorlijnen worden via decentrale openbare aanbesteding in de markt gezet. Deze decentrale aanpak maakt het mogelijk subsidies tussen de diverse soorten openbaar vervoer te verschuiven en zo beter in te spelen op de lokale behoeften. In de zomer van 1999 is een start gemaakt met de aanbesteding van het regionale spoorvervoer in het noorden van het land. Ook bij het vervoer over de HSL-Zuid komt een sterker accent op aanbesteding te liggen.

Grafiek 3.5.1 Verwacht aandeel aanbesteed spoorvervoer tot 2010

Bron: De Derde Eeuw Spoor, marktordening personenvervoer per spoor, 22 maart 1999.

Rekeningrijden

Om de bereikbaarheid over de weg te verbeteren wordt rekeningrijden ingevoerd. Het is een prijsinstrument dat dient ter bestrijding van congestie in de ochtendspits. Het voornemen is rekeningrijden gefaseerd in te voeren. In de eerste fase wordt rekeningrijden in één regio ingevoerd. Deze fase start eind 2001, duurt twee jaar en zal uitvoerig worden geëvalueerd waarna rekeningrijden in de overige regio's zal worden ingevoerd. Volgens onderzoek leidt rekeningrijden, bij invoering in vier steden tegelijkertijd, tot een daling van de verkeersintensiteit met 10 tot 15% tijdens de heffingsuren. De congestie kan hierdoor met 30 tot 40% dalen.

Publiek-private samenwerking

Bij vele investeringen onderzoekt de regering op welke wijze samenwerking tussen publieke en private partijen (PPS) vorm kan krijgen. Voorwaarde en tevens doel van PPS is het creëren van meerwaarde: een mooier, beter of efficiënter eindproduct. Door samen te werken met private partijen kan gebruik worden gemaakt van kennis en ervaring van de markt. Doelmatige oplossingen zijn mogelijk door taken en risico's bij die partij te leggen die hiervoor het beste is toegerust. Het streven is om de samenwerking op competitieve basis tot stand te brengen, zodat het Rijk een scherpe prijs betaalt voor de taken en risico's die worden overgedragen aan de private sector. Om alle relevante kennis te bundelenis begin 1999 het Kenniscentrum PPS bij het ministerie van Financiën opgericht. Het Kenniscentrum PPS werkt met verschillende ministeries aan de verdere uitwerking van het PPS-beleid en aan de implementatie daarvan in uiteenlopende projecten, op zowel nationaal als lokaal niveau.

Een sprekend voorbeeld van PPS bij de infrastructuur is het model van de Infraprovider bij de HSL-Zuid. Bij dit model koopt de overheid een dienst in en rekent de leverancier af op de kwaliteit en de beschikbaarheid van de rails en de systemen. Maar ook in het kader van de versterking van de ruimtelijk-economische structuur van Nederland is PPS mogelijk. Zo zijn inmiddels zes sleutelprojecten geselecteerd (de stationslocaties Den Haag, Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Arnhem en Breda), waarover op afzienbare termijn nadere besluitvorming zal plaatsvinden. De zes stations zijn alle multimodale vervoersknooppunten die goede mogelijkheden bieden voor commerciële vastgoedontwikkelingen. Het Rijk wil samen met de gemeenten en marktpartijen de mogelijkheden bezien om deze vervoersknooppunten te ontwikkelen tot aantrekkelijke bedrijfslocaties voor (inter)nationaal georiënteerde zakelijke dienstverlening en tegelijkertijd tot aantrekkelijke woon- en leefgebieden met een hoge ruimtelijke en stedelijke kwaliteit.

Innovatief aanbesteden

Ook innovatief aanbesteden biedt kansen voor de overheid om meer waar voor haar geld te krijgen en tegelijkertijd bedrijven te stimuleren tot innovatie en onderlinge samenwerking (clustervorming). Uit een recent afgerond interdepartementaal beleidsonderzoek «Innovatief aanbesteden bij Rijkswaterstaat» is gebleken dat ook met innovatief aanbesteden bedrijfseconomische en maatschappelijke voordelen, zoals een betere prijs-kwaliteitsverhouding en een kortere doorlooptijd in de uitvoering, bereikt kunnen worden. De potentie voor innovatief aanbesteden bij Rijkswaterstaat is aanzienlijk. Eind 1999 zal naar verwachting terzake een uitgewerkt regeringsstandpunt aan de Tweede Kamer worden aangeboden.

Milieu-investeringen

Uit de milieubalans van het RIVM blijkt dat er op een aantal onderdelen van het milieu in Nederland aanzienlijke verbeteringen zijn bereikt. Tegelijkertijd is duidelijk dat bepaalde milieuproblemen bijzonder hardnekkig zijn. Zo is het huidige tempo van de emissiereducties – ook wanneer rekening wordt gehouden met de maatregelen uit het NMP3 – niet voldoende om de gestelde doelen voor broeikasgassen en verzurende en vermestende stoffen te halen. De grootste knelpunten liggen bij het energiegebruik, de verkeers- en vervoersproblematiek en de landbouw (in het bijzonder de veehouderij). Deze knelpunten hangen nauw samen met de structuur van de economie en de hoge bevolkingsdichtheid van Nederland.

De regering investeert fors om het milieu in Nederland verder te verbeteren en te zorgen voor een duurzame economische ontwikkeling. De kosteneffectiviteit van de verschillende instrumenten om de milieudoelen te bereiken vormt een belangrijke leidraad bij het maken van keuzes. Dat wil zeggen dat de gestelde milieudoelen verwezenlijkt worden tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten. Prijsmaatregelen en systemen van verhandelbare emissierechten kunnen in bepaalde gevallen een goed alternatief zijn voor directe verbodsbepalingen. Het geeft producenten en consumenten de ruimte om zelf in te vullen op welke manier de opgelegde milieudoelen worden gerealiseerd. Een kosteneffectief milieubeleid is daarmee zowel in het belang van het milieu als de economische dynamiek. Bovendien vergroten kosteneffectieve maatregelen het draagvlak voor het milieubeleid.

Prijsbeleid en milieu

In de afgelopen jaren hebben prijsmaatregelen al een belangrijkere plaats gekregen in het milieubeleid. Op dit moment zijn er verschillende belastingen op milieugrondslag, zoals de Regulerende Energiebelasting, de grondwaterbelasting en de belasting op bestrijdingsmiddelen. Mede in relatie tot de herziening van het belastingstelsel, wordt de Regulerende Energiebelasting verder verhoogd met volledige terugsluis van de opbrengst. Het belastingstelsel wordt «vergroend». Daarnaast bestaat het voornemen de bestaande belastingen te verhogen en een belasting op oppervlaktedelfstoffen in te voeren.

Het instrument van verhandelbare emissierechten kan een rol gaan krijgen in het instrumentarium van het Nederlandse milieubeleid. Het uitgangspunt van een systeem van verhandelbare emissierechten is dat de totale emissie aan een bepaald plafond wordt gebonden. De verdeling van de emissiereducties over de emissiebronnen wordt aan de markt overgelaten. Dit leidt tot een maximale flexibiliteit bij het nemen van maatregelen om de emissies terug te dringen. Daarnaast verbeteren verhandelbare emissierechten de marktwerking van de economie doordat er nieuwe markten ontstaan waarop prijzen de schaarste van het milieu tot uitdrukking brengen.

Het emissieplafond garandeert dat de milieudoelstelling gehaald wordt omdat de totale emissies niet boven de uitgegeven emissierechten mogen komen. Ervaringen in het buitenland, met name in de Verenigde Staten, met systemen van verhandelbare emissierechten bij electriciteitscentrales geven aan dat het instrument in die situatie succesvol is en heeft geleid tot lagere milieukosten. Uit onderzoek voor Nederland blijkt dat een substantiële kostenbesparing haalbaar is bij inzet van verhandelbare emissierechten voor onder andere de emissies van SO₂ en NO_X.

Op dit moment biedt de huidige nationale en Europese wetgeving nog onvoldoende ruimte om verhandelbare emissierechten als alternatief voor regelgeving in te zetten. Daarom zal de regering de knelpunten in de wetgeving in kaart brengen en aangeven op welke punten aanpassingen nodig zijn om een systeem van verhandelbare emissierechten volwaardig te kunnen invoeren, zonder dat een cumulatie van beleidsinstrumenten plaatsvindt.

Tegelijkertijd wil de regering op beperkte schaal en binnen de huidige juridische mogelijkheden ervaring opdoen op het gebied van verhandelbare emissiereducties. Er wordt gewerkt aan de invoering van een systeem van NO_x-kostenverevening en aan het opstarten van een experiment van verhandelbare reductiecertificaten voor CO₂ zoals is aangegeven in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid. Beide systemen lijken te kunnen worden ingepast in de huidige Nederlandse en Europese regelgeving. Voor de langere termijn zullen de mogelijkheden voor het instellen van een verhandelbaar plafond voor CO₂-emissies verder worden onderzocht. Een breed samengestelde commissie onder onafhankelijk voorzitterschap zal dit onderzoek doen en voor zo'n systeem een concreet implementatieplan formuleren. De commissie zal de resultaten in 2001 beschikbaar maken.

BOX EFFECTIVITEIT MARKTCONFORME INSTRUMENTEN

In een onderzoek van SEO (Stichting voor Economisch Onderzoek) en de universiteit van Groningen is een verkenning gemaakt van de macro-economische gevolgen van een meer marktconform milieubeleid. De economische gevolgen zijn vergeleken met een scenario waarin vooral gebruik wordt gemaakt van de bestaande instrumenten, zoals regulering, convenanten en subsidies.

Het onderzoek laat in de marktconforme scenario's over het algemeen substantiële kostenbesparingen voor de bedrijfstakken zien ten opzichte van het referentiescenario.

De besparingen van milieukosten in een systeem van verhandelbare emissierechten in vergelijking met directe regulering zijn weergegeven in tabel 3.5.1.

Een beleid gericht op «de vervuiler betaalt» onderstreept de noodzaak van goede prijzen voor vervuiling. Het onderzoek geeft ook aan dat het beleid van de overheid (milieusubsidies en belastingvrijstellingen) de totstandkoming van de juiste prijs soms tegenwerkt. Zoals onderstaande tabel laat zien zijn hiermee aanzienlijke bedragen gemoeid.

Een meer op marktwerking gebaseerde weg in het milieubeleid blijkt dus efficiënter voor het bedrijfsleven, ontlast het overheidsbudget en leidt niet tot slechtere macro-economische resultaten. In algemene zin mag worden verwacht dat een marktconform milieubeleid tot meer economische dynamiek zal leiden.

SEO, «Market performance and environmental policy: A scenario study for a market oriented environmental policy», augustus 1998.

3.6 Belastingherziening

Belastingherziening 21^e eeuw

Op fiscaal gebied staat het beleid in deze kabinetsperiode in het teken van de modernisering van het belastingstelsel in het kader van de belastingherziening 21^e eeuw. De belastingherziening is gericht op het creëren van een robuust belastingstelsel voor de volgende eeuw met bredere grondslagen en lagere tarieven in de loon- en inkomstenbelasting. De kern van de belastingherziening is nader uitgewerkt in het wetsvoorstel voor de Wet inkomstenbelasting 2001.

Arbeid

De regering beoogt met de belastingherziening de economische structuur te versterken en de werkgelegenheid, vooral aan de onderkant van de arbeidsmarkt, te bevorderen. Een van de speerpunten hierbij is om het aanvaarden van werk financieel aantrekkelijker te maken. Door een combinatie van maatregelen zal de lastendruk op arbeid worden verlaagd. Dit stimuleert de werkgelegenheid en zal tevens leiden tot een, met het oog op de vergrijzing noodzakelijk geachte, verbreding van het financiële draagvlak van de collectieve sector. In het bijzonder zal hiermee de participatie van mensen met een uitkering op minimumniveau en van partners van werkende kostwinners kunnen toenemen.

Belangrijke maatregelen in de belastingherziening zijn onder meer:

• de introductie van een arbeidskorting, waardoor werken financieel aantrekkelijker wordt;

• een verlaging van de marginale tarieven;

• een verschuiving van directe naar indirecte belastingen (waaronder milieubelastingen), hetgeen bijdraagt aan een daling van de gemiddelde wig op arbeid, en;

• de omzetting van de belastingvrije som in een individueel uit te betalen heffingskorting, waardoor werken financieel aantrekkelijker wordt voor partners.

Voor mensen met een uitkering beperkt het relatief geringe nettoverschil tussen een uitkering op minimumniveau en het minimumloon de financiële prikkel voor het zoeken en aanvaarden van een betaalde baan. In sommige gevallen is, als gevolg van een cumulatie van inkomensafhankelijke regelingen, het financieel zelfs nadelig een betaalde baan te aanvaarden. De afgelopen jaren heeft de verhoging van het arbeidskostenforfait reeds gezorgd voor een groter netto-beloningsverschil tussen werk en een uitkering (op minimumniveau). In grafiek 3.6.1 blijkt dat de voorgestelde belastingherziening leidt tot een substantiële verdere toename van dit beloningsverschil. Deze toename kan worden toegeschreven aan de invoering van de arbeidskorting. Deze is zodanig vormgegeven dat het effect ervan maximaal is bij mensen die, vanuit een uitkeringssituatie, een baan op minimumloonniveau accepteren (de arbeidskorting begint bij 50% van het wettelijk minimumloon en bereikt een maximaal effect bij 100% daarvan). Op deze wijze wordt de uitstroom uit de uitkeringssituatie optimaal bevorderd.

Grafiek 3.6.1 Netto-inkomensverbetering voor alleenverdiener met minimumuitkering die baan vindt op minimumloonniveau voor en na belastingherziening (guldens per jaar)¹

¹ In de laatste kolom wordt de netto-inkomensverbetering weergegeven onder de fictieve veronderstelling dat de belastingherziening 2001 reeds in 1999 ingaat. Bij de berekening ervan is uitgegaan van de premies volksverzekeringen, premies werknemersverzekeringen, overhevelingstoeslag, gemiddelde pensioen en VUT-premies, premies werknemersverzekeringen, contractlonen en consumentenprijzen zoals deze in 1999 gelden.

Bron: ministerie van Financiën

In het huidige stelsel kan de belastingvrije som van een partner met een inkomen beneden de belastingvrije som binnen het huishouden worden overgedragen aan de meestverdienende partner (de hoofdkostwinner). Deze maatregel heeft als nadeel dat hij vaak een beletsel vormt voor partners van de hoofdkostwinner, meestal vrouwen, om te participeren op de arbeidsmarkt. Dit geldt met name voor die gevallen, waarin het inkomen van de hoofdkostwinner tegen de tweede of derde schijf wordt belast. In die gevallen zal in het huidige stelsel een bruto inkomensverbetering van de partner resulteren in een netto inkomensdaling voor het huishouden. Tegen deze achtergrond wordt in de belastingherziening de belastingvrije som omgezet in een individueel uit te betalen heffingskorting, zodat werk financieel aantrekkelijker wordt voor partners. Zoals in grafiek 3.6.2 is aangegeven, betekent dit een financiële stimulans voor partners om te gaan werken.

Grafiek 3.6.2 Netto inkomensverbetering op huishoudensniveau in guldens bij stijging belastbaar inkomen van de minstverdienende partner met duizend gulden (het inkomen van hoofdkostwinner wordt belast tegen het hoogste tarief)

Bron: ministerie van Financiën

Uit CPB-berekeningen blijkt dat de belastingherziening naar verwachting leidt tot een substantiële stijging van de werkgelegenheid. Dit is in de eerste plaats een gevolg van het feit dat door de daling van de marginale belastingdruk het arbeidsaanbod voor de meeste groepen toeneemt. Dit geldt in het bijzonder voor partners die een deeltijdbaan hebben met een jaarinkomen tussen de 50% en 100% van het minimumloon. De tweede reden voor de stijging van de werkgelegenheid is gelegen in de daling van de gemiddelde belastingdruk die mogelijk wordt gemaakt door de lastenverlichting. Dit bevordert loonmatiging en leidt tot werkgelegenheidsgroei. Daarnaast leidt de introductie van de arbeidskorting tot een toename van het netto beloningsverschil tussen een uitkering en werk, hetgeen de relatief sterke daling van de werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt verklaart.

Milieu

Een verdere vergroening van het belastingstelsel vormt een andere belangrijke doelstelling van de belastingherziening. Verdere vergroening wordt bereikt door een verhoging van de bestaande energie- en milieubelastingen, de introductie van nieuwe milieubelastingen, het indexeren van de milieubelastingen en het treffen van fiscale faciliteiten voor milieuvriendelijke activiteiten. Met een groener belastingstelsel wordt een bijdrage geleverd aan een duurzame economische ontwikkeling. Door de belastingdruk op milieubelastende activiteiten te verhogen, wordt conform het beginsel «de vervuiler betaalt» het milieubeslag beter in de prijs van goederen en diensten tot uitdrukking gebracht. Het in prijs brengen van de kosten van milieuvervuiling stimuleert milieubewust gedrag van burgers en bedrijven. De verhoging van de energiebelastingen vormt een onderdeel van het beleid gericht op de reductie van CO₂-uitstoot en op energiebesparing. Het is een onmisbaar onderdeel van de Nederlandse bijdrage aan het halen van de in Kyoto afgesproken reductie van broeikasgassen in de Europese Unie.

In het kader van de belastingherziening worden de milieubelastingen verhoogd. De opbrengst wordt aangewend voor de verlaging van de tarieven van de loon- en inkomstenbelasting. In het Regeerakkoord is ervoor gekozen om de, in het kader van de belastingherziening, te treffen vergroeningsmaatregelen in drie tranches – per 1999, 2000 en 2001 – in te voeren. De eerste tranche van de vergroeningsmaatregelen is grotendeels ingepast in het belastingplan voor het jaar 1999. De overige twee tranches zullen hun beslag krijgen in de belastingplannen voor de jaren 2000 en 2001.

Belasting op vermogensinkomsten: de forfaitaire rendementsheffing

Een belangrijke stap naar een robuuster en rechtvaardiger belastingstelsel vormt de invoering van een nieuw systeem voor het belasten van inkomen uit sparen en beleggen. In het huidige systeem zijn reguliere opbrengsten van privévermogensbestanddelen (rente, dividend, huur) wel, maar de op dergelijke vermogensbestanddelen behaalde vermogenswinsten niet belast. Dit leidt ertoe dat veel belastingplichtigen vermogensrendementen zoveel mogelijk in de vorm van onbelaste vermogenswinst trachten te realiseren. Als gevolg van de veelheid aan beleggingsvormen die op basis van het principe van onbelaste vermogensgroei worden aangeboden, kan de belasting op vermogensopbrengsten in het huidige regime betrekkelijk eenvoudig worden ontlopen. Dit leidt tot een aantasting van de draagkrachtgedachte in de inkomstenbelasting. Daarnaast verstoren de verschillen in fiscale behandeling van belaste reguliere vermogensinkomsten en onbelaste vermogenswinst de werking van de kapitaalmarkt. Beleggen in vermogensvormen waarvan het rendement neerslaat in onbelaste vermogenswinst, wordt financieel al snel aantrekkelijker dan beleggen in vermogensvormen die het rendement (deels) regulier uitkeren, zelfs als het bruto rendement op de laatste categorie hoger is.

In de belastingherziening wordt voorgesteld de opbrengsten uit privé-vermogens forfaitair vast te stellen op een rendement van 4% en dit forfaitaire rendement te belasten tegen een vast tarief van 30%. Voor de fiscale behandeling is het dus niet langer van belang of opbrengsten uit vermogen worden genoten in de vorm van reguliere inkomsten of in de vorm van vermogenswinst. Hiermee verdwijnt de hierboven geschetste mogelijkheid om belasting op (inkomsten uit) vermogen te ontwijken.

De vermogensrendementsheffing zal tevens leiden tot een aanzienlijke verbreding en versterking van de grondslag voor belasting op (inkomsten uit) vermogen. Een tarief van 30% in combinatie met de aanzienlijk verbrede (forfaitaire) heffingsgrondslag, genereert voldoende inkomsten om de vermogensbelasting te laten vervallen en daarnaast een bijdrage te leveren aan tariefsverlaging. Macro bezien daalt hierdoor de belastingdruk op arbeid en neemt de belastingdruk op (forfaitaire) vermogensinkomsten toe.

Ten slotte wordt de werking van de kapitaalmarkt verbeterd omdat het bij de keuze voor een bepaalde beleggingsvorm niet langer van belang is of het rendement zal neerslaan in koerswinst of in reguliere uitkeringen.

4 BUDGETTAIR BELEID

4.1 Inleiding

In het Regeerakkoord en de Miljoenennota 1999 zijn de hoofdlijnen voor het budgettaire beleid voor deze kabinetsperiode uiteengezet. Een onderdeel daarvan is een programma van ombuigingen, intensiveringen en een forse lastenverlichting waarvan in het eerste deel van dit hoofdstuk de hoofdlijnen worden weergegeven.

De regering heeft ervoor gekozen de begrotingssystematiek uit de vorige kabinetsperiode te handhaven en waar nodig te verbeteren. Deze systematiek heeft in de periode 1994 tot en met 1998 bewezen te leiden tot een zorgvuldige en integrale budgettaire besluitvorming. Hierdoor is de ontwikkeling van de uitgaven in deze periode beheerst geweest en was er sprake van een meer op de langere termijn gericht overheidsbeleid. In de begrotingssystematiek staan de vaste reële uitgavenkaders waarmee de uitgaven zijn genormeerd centraal. In dit hoofdstuk wordt de huidige raming van de uitgavenontwikkeling afgezet tegen de uitgavenkaders. Daarbij wordt ook ingegaan op de nominale aanpassingen die deel uitmaken van de systematiek. Een element dat vorig jaar aan de begrotingssystematiek is toegevoegd, is de uitgavenreserve. De inzet van deze reserve wordt bezien in het licht van de budgettaire risico's die voor latere jaren aanwezig zijn. Ook is door de regering de mee- en tegenvallerformule bij de inkomsten geïntroduceerd waarmee bepaald wordt hoe zal worden omgegaan met eventuele mee- en tegenvallers bij de overheidsinkomsten. In dit hoofdstuk vindt derhalve tevens de toetsing van de overheidsinkomsten aan de zogeheten inkomstenijklatten plaats. Tot slot wordt de ontwikkeling van het EMU-tekort en de EMU-schuld gepresenteerd. Daarbij wordt ook ingegaan op de effecten van de herziening van de Nationale Rekeningen door het Centraal Bureau voor de Statistiek.

4.2 Ombuigingen en intensiveringen Regeerakkoord

In de Miljoenennota 1999 is een integraal overzicht gegeven van de intensiveringen en ombuigingen die deel uitmaken van het Regeerakkoord. Op het moment van het uitbrengen van de Miljoenennota 1999 had de aanwending van deze bedragen nog een relatief globaal karakter. Inmiddels zijn de plannen nader uitgewerkt en geconcretiseerd. In tabel 4.2.1 wordt een totaaloverzicht gegeven van de intensiveringen en ombuigingen.

¹ Voorzover de in de tabel genoemde bedragen na de opstelling van het Regeerakkoord en de Miljoenennota 1999 nog gewijzigd zijn, komt dit tot uitdrukking in de uitgaventoetsing in paragraaf 4.3.

² Als gevolg van afronding op honderden miljoenen kan de som der delen afwijken van het totaal.

In het Regeerakkoord is voor intensiveringen een totaalbedrag ingezet van 2,7 miljard in 1999 oplopend tot een bedrag van 9,3 miljard in 2002. Zoals aangegeven is in hoofdstuk 3, zijn de intensiveringen met name gericht op de versterking van de economische en sociale veerkracht van de Nederlandse samenleving, waarbij goed onderwijs van groot belang is. De regering heeft daarom een aantal intensiveringen op dit beleidsterrein ingezet, bijvoorbeeld de verkleining van de klassen in de eerste vier jaren van het basisonderwijs en het stimuleren van het gebruik van informatie- en communicatietechnologie.

Ondanks de nog hoge inactiviteit in Nederland, is sprake van toenemende spanningen op de arbeidsmarkt. Een pakket van specifieke maatregelen op het terrein van het arbeidsmarktbeleid moet daarom bijdragen aan een betere aansluiting tussen vraag en aanbod. Een voorbeeld daarvan is de sluitende aanpak waarmee iedere nieuwe werkzoekende van 23 jaar en ouder binnen een jaar een arbeidsbemiddelingstraject krijgt aangeboden. In 2000 zullen met de middelen uit het Regeerakkoord in het kader van de sluitende aanpak circa 35 000 trajecten worden gerealiseerd. Daarnaast worden in totaal 20 000 nieuwe I/D-banen (Instroom/Doorstroom) geïntroduceerd, waarvan tot het jaar 2000 al 10 000. Ook vinden er intensiveringen plaats in de WSW waarmee wachtlijsten worden beperkt. Daarbij komt relatief veel nadruk te liggen op het instrument begeleid werken, naast de al bestaande vormen van arbeid. In 2000 zullen uit hoofde van de intensivering circa 1 100 nieuwe WSW-plaatsen in uitvoering genomen kunnen worden. Tot slot zijn er extra middelen beschikbaar gesteld voor het arbeidsomstandighedenbeleid.

Ten behoeve van een gerichte inkomensondersteuning voor specifieke groepen zijn bedragen beschikbaar gesteld, oplopend tot 0,8 miljard in 2002. Voor een deel – via de Wet voorziening gehandicapten en de bijzondere bijstand – worden deze middelen door de gemeenten ingezet. Daarnaast is een deel van de middelen ten gunste gebracht van het budget voor de tegemoetkoming studiekosten ten behoeve van ouders met een relatief laag inkomen en ingezet als extra middelen voor de individuele huursubsidie voor 65-plussers.

Voor de volumegroei in de zorgsector is deze kabinetsperiode cumulatief ruim 5,6 miljard gereserveerd, zijnde 2,2 miljard intensiveringen bovenop de 1,3% groei van het vorige kabinet. Inmiddels zijn in de diverse sectoren meerjarenafspraken gemaakt over de resultaten die met dat geld bereikt dienen te worden. In de verpleging en verzorging gaat het om een bedrag oplopend tot cumulatief 2,0 miljard in 2002. Hiervan is bijna 1,3 miljard bestemd voor wachtlijstreductie en nog eens bijna 0,7 miljard voor vermindering van de werkdruk. In de curatieve sector wordt tot en met 2002 cumulatief zo'n 1,5 miljard extra besteed. Hiervan wordt op dit moment al een deel besteed aan de aanpak van wachttijden.

Een belangrijke prioriteit van de regering zijn de investeringen in de infrastructuur als middel voor een duurzame versterking van de Nederlandse economie. Met de extra middelen is er voor de periode tot en met 2010, tezamen met de nog vrij besteedbare middelen op verschillende begrotingen, een totaalbedrag van 28½ miljard beschikbaar voor investeringsprojecten. In het afgelopen jaar is een ambitieus investeringsprogramma samengesteld en uitgewerkt. Voorbeelden zijn de investeringen in het wegennet, in het lokaal en regionaal openbaar vervoer en in het rekeningrijden. Daarnaast wordt de vitaliteit van de steden aangepakt door onder andere investeringen in de stadseconomie en de leefbaarheid. Op het terrein van de ruimtelijke kwaliteit en het milieu vinden investeringen plaats onder andere ten behoeve van de realisatie van de ecologische hoofdstructuur. Tot slot wordt er geïnvesteerd in de kennisinfrastructuur.

Ten behoeve van de politie zijn middelen beschikbaar gesteld voor het oplossen van financiële knelpunten van de regionale korpsen en voor uitbreiding van de sterkte. Naar verwachting zal in 2000 het aantal fte's bij de regionale korpsen ten opzichte van 1998 al toenemen met 1 850. Daarnaast zijn middelen beschikbaar gesteld voor uitbreiding van de sanctiecapaciteit die vooral worden aangewend voor extra plaatsen in justitiële jeugdinrichtingen en in tbs-inrichtingen. Voorts zijn er op dit onderdeel middelen uitgetrokken voor de modernisering van de rechterlijke macht. Tot slot zijn er middelen beschikbaar gesteld voor de intensivering van het jeugdbeleid.

Een voorbeeld van de overige intensiveringen zijn de extra middelen die de regering met ingang van 1999 beschikbaar heeft gesteld voor uitbreiding van de capaciteit van de kinderopvang. Hiermee kunnen aan het eind van de kabinetsperiode ruim 70 000 nieuwe opvangplaatsen zijn gecreëerd.

De regering heeft na de opstelling van het Regeerakkoord, ten tijde van het opstellen van de begroting voor het jaar 2000, besloten tot een aantal extra beleidsintensiveringen. Het betreft de verhoging van normvergoeding aan de regionale politiekorpsen, de extra gelden voor de brandweer en de rampenbestrijding en de verhoging van het uurtarief van de sociale advocatuur. Verder zijn extra middelen beschikbaar gekomen voor de benodigde humanitaire hulp- en vredesoperaties in verband met Kosovo. Ten slotte zal extra geld beschikbaar komen ten behoeve van problemen op het terrein van de maatschappelijke opvang, de overlastproblematiek en het verslavingsbeleid, de verbetering van de doorstroming in het onderwijs, de jeugdzorg en enkele achterstandsprogramma's in het onderwijs (zie ook paragraaf 4.3).

Ombuigingen

Mede om budgettaire ruimte te maken voor het pakket aan intensiveringen is in het Regeerakkoord een pakket ombuigingen opgenomen met een totale omvang van 1,5 miljard in 1999 oplopend tot 7,7 miljard in 2002. Voor een belangrijk deel hangen deze samen met een doelmatiger optreden van de overheid. Zo zal door de afroming van een deel van de arbeidsproductiviteitsstijging bij de overheid, in combinatie met een vermindering van het personeelsvolume (ongeveer 5% in 2002), een forse budgettaire besparing worden verkregen. Daarnaast worden er besparingen gerealiseerd door een beperking van het budget voor incidentele loonstijgingen bij het Rijk en een vermindering van de uitgaven aan departementale aankopen en externe advisering. Deze ombuigingen worden gerealiseerd door middel van taakstellende kortingen op de departementale begrotingen. Ook zijn er wijzigingen doorgevoerd bij de arbeidsvoorwaarden bij de rijksoverheid in die zin dat ter ondersteuning van het activerende ouderenbeleid het functioneel leeftijdsontslag wordt versoberd en dat de tegemoetkoming ziektekosten meer marktconform zal worden. De beide maatregelen worden concreet uitgewerkt bij de besprekingen over de arbeidsvoorwaarden in het desbetreffende jaar in de diverse overheidssectoren. Zo zijn in de CAO's voor de sectoren Rijk en Politie afspraken gemaakt over het beperken van het functioneel leeftijdsontslag en bevatten de CAO's voor de sectoren Rijk, Defensie en Rechterlijke Macht maatregelen die leiden tot een versobering van de ziektekostentegemoetkomingen.

Ter beperking van het beroep op de sociale zekerheid is een pakket van diverse maatregelen samengesteld. Voor een belangrijk deel betreft dit de WAO. In het najaar van 1998 is een plan van aanpak gepresenteerd voor de terugdringing van het WAO-volume en in mei van dit jaar is een plan voor de hervorming van het poortwachtersmodel aan de Tweede Kamer aangeboden. Met dit pakket van maatregelen moeten besparingen gerealiseerd worden, oplopend tot een bedrag van 0,7 miljard in 2002.

De huidige financiering van de bijstandsuitgaven leidt ertoe dat gemeenten bijna geen financieel belang hebben bij het aanbrengen van verbeteringen in de uitvoering van de bijstand. In het Regeerakkoord is afgesproken de financiële verantwoordelijkheid voor de bijstandsuitgaven meer bij de gemeenten en minder bij het Rijk te leggen. Van deze verschuiving van de financiële verantwoordelijkheid wordt meer doelmatigheid en een lager bijstandsvolume verwacht met als gevolg een besparing op de bijstandsuitgaven.

Een in budgettaire omvang belangrijk deel van de ombuigingen betreft het buitenlandbeleid. Deze ombuiging betreft met name de inzet om te komen tot een lagere afdracht aan de Europese Unie. Bij de onderhandelingen in Berlijn is een totale besparing gerealiseerd van 1,55 miljard in 2002, ruim 0,2 miljard hoger dan de 1,3 miljard waarvan bij de opstelling van het Regeerakkoord werd uitgegaan. In bijlage 9 wordt deze besparing nader toegelicht. Een tweede element uit de ombuigingen op dit beleidsterrein betreft de structurele verlaging van de defensiebegroting met 0,4 miljard. Voor de jaren 1999 en 2000 is de ombuiging op de defensiebegroting reeds ingevuld. Voor latere jaren zal deze ombuiging nader moeten worden ingevuld in de nog te verschijnen Defensienota.

Belastingherziening

Naast de hierboven weergegeven intensiveringen en ombuigingen zijn in het Regeerakkoord de contouren geschetst van een belastingherziening die met ingang van 2001 in werking moet treden. Deze belastingherziening is gericht op het creëren van een robuust belastingstelsel met bredere grondslagen en lagere tarieven in de loon- en inkomstenbelasting. Om de ontwikkeling van de economie en werkgelegenheid te stimuleren is de herziening gericht op het verminderen van de lastendruk op arbeid. Daarnaast moet een verdergaande «vergroening» van het belastingstelsel een belangrijke bijdrage leveren aan een duurzame economische ontwikkeling. Zoals tabel 4.2.2 laat zien is in totaal met de verlaging van de tarieven in de loon- en inkomstenbelasting en de introductie van een arbeidskorting een bedrag van ruim 23 miljard gemoeid. Hierbij wordt een lastenverlichting van 5 miljard gerealiseerd. De financiering van de resterende 18 miljard bestaat uit grondslagverbredende maatregelen in de loon- en inkomstenbelasting en een verhoging van de tarieven van de BTW en de milieubelastingen. De kern van de belastingherziening is uitgewerkt in het wetsvoorstel voor de Wet inkomstenbelasting 2001.

¹ Als gevolg van afrondingseffecten is de optelling van de afzonderlijke onderdelen niet gelijk aan het totaalbedrag.

4.3 De ontwikkeling van de uitgaven in 1999–2002

Evenals in de vorige kabinetsperiode zijn ook voor de periode 1999–2002 reële uitgavenkaders opgesteld. Op dit moment blijven de uitgaven op de Rijksbegroting in enge zin en in de Zorg voor de jaren 1999 en 2000 nagenoeg binnen het uitgavenkader. In de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt is, vooral door een meevallend beroep op de werkloosheidsregelingen, sprake van een onderschrijding van 1,4 miljard in 1999, 0,9 miljard in 2000 teruglopend naar 0,1 miljard in 2002. Het beeld voor de jaren 2001 en 2002 is uiteraard nog zeer tentatief. Een risicofactor is de aanname dat onder invloed van de omvangrijke lastenverlichting de contractloonstijging in beide jaren beperkt kan blijven tot 1,35%. Dit is weliswaar conform de CPB-doorrekening van het Regeerakkoord doch kan al snel een te lage veronderstelling blijken. Daarom is het van belang dat voor die jaren de uitgavenreserve uit het Regeerakkoord van ¾ respectievelijk 1 miljard volledig intact is gelaten. Daarnaast zou de rentevoet lager uit kunnen vallen dan de aanname van ruim 6%.

Hieronder volgt per budgetdisciplinesector een nadere toelichting op de ontwikkeling van de uitgaven sinds de Miljoenennota 1999, waarbij de uitgaven worden getoetst aan de uitgavenkaders.

A. Rijksbegroting in enge zin

Tabel 4.3.1 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de netto-uitgaven op de Rijksbegroting in enge zin sinds de Miljoenennota 1999.

¹ Als gevolg van afronding op honderden miljoenen kan de som der delen 0,1 afwijken van het totaal.

Voor 1999 leiden de gewijzigde macro-economische inzichten tot 0,9 miljard lagere uitgaven onder het uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin ten opzichte van de Miljoenennota 1999. Deze meevaller wordt voor 0,5 miljard veroorzaakt door een lagere contractloonontwikkeling en voor 0,4 miljard door lagere rentelasten. In 2000 komen de loon- en prijsgevoelige uitgaven, als gevolg van een hogere contractloonontwikkeling, circa 0,5 miljard hoger uit. Hier staat, grotendeels als gevolg van een meevallende rentevoet, een omvangrijke structurele meevaller bij de rente-uitgaven van 1,9 miljard tegenover. De uitvoering van schuldconversies in 1999, waarbij kleinere leningen met een hoge rente worden omgezet in grotere leningen tegen een lage rentevoet, draagt ook bij aan de rentemeevaller.

Verder zijn in 1999 en 2000 overige mee- en tegenvallers opgetreden, per saldo leidend tot een tegenvaller van 1,2 miljard in 1999 en een tegenvaller van 3,2 miljard in 2000. Deze tegenvallers betreffen met name hogere uitgaven als gevolg van de hogere instroom en de lagere uitstroom van asielzoekers: bij ongewijzigd beleid met een omvang van 1,2 miljard in 1999, 2,2 miljard in 2000, oplopend tot 2,9 miljard in 2002. De tegemoetkoming voor de waterschade 1998 belast het uitgavenbeeld 1999, inclusief de oogstschaderegeling, met circa 0,7 miljard. Hier staan in 1999 en 2000 meevallers bij de Exportkredietverzekering tegenover. Verder komen in 1999 de afdrachten aan de Europese Unie 0,7 miljard lager uit. De lagere EU-afdrachten zijn grotendeels het gevolg van het besluit van de Begrotingsraad om het niveau van de EU-uitgaven aanmerkelijk lager vast te stellen dan werd voorzien in de Miljoenennota 1999, in combinatie met de onderuitputting op de EU-begroting uit 1998. Verder heeft de Commissie besloten een kleiner aandeel van de BTW-afdrachten van de lidstaten op te vragen en is de raming van de af te dragen invoerrechten verlaagd. Door een relatief sterke groei van zowel het BNP als de BTW-grondslag van Nederland ten opzichte van de overige EU-lidstaten, komen de EU-afdrachten voor 2000 circa 0,45 miljard hoger uit. Hierin is ook een opwaartse bijstelling opgenomen op grond van de nacalculatie over de afdrachten van 1999. Daarnaast doen zich vanaf 2000 bij de onderwijsuitgaven tegenvallers voor uit hoofde van hogere leerlingen- en studentenaantallen. Verder biedt het beeld voor 1999 ruimte om een eerste deel van de taakstellende onderuitputting in verband met de systematiek van de eindejaarsmarge in te vullen. Van de taakstellende onderuitputting 1999 van circa 0,9 miljard is op deze wijze reeds circa 0,4 miljard gedekt. Mede tegen de achtergrond van de (ramings)bijstellingen die reeds bij Voorjaarsnota zijn ingezet, waardoor het potentieel voor verdere onderuitputting in 1999 is beperkt, is voor deze verwerkingswijze gekozen.

Om bovengenoemde per saldo tegenvallers in te kunnen passen in het uitgavenkader en om ruimte te maken voor enkele beleidsintensiveringen zoals de extra HGIS-middelen, heeft de regering een aantal uitgavenbeperkende maatregelen getroffen (0,9 miljard in 1999 en 2,0 miljard in 2000 oplopend naar 2,5 mld in 2002). Er zijn maatregelen getroffen ter beperking van de instroom en ter bevordering van de uitstroom van asielzoekers. De budgettaire effecten van de asielmaatregelen lopen naar verwachting op van 0,2 miljard in 1999, naar 0,6 miljard in 2000 tot 1,2 miljard in 2002. Verder is een groot aantal departementale maatregelen getroffen in de sfeer van efficiency, beperking van subsidies en dergelijke.

De post «uitgavenprioriteiten» betreft grotendeels de ophoging van de HGIS-middelen vanaf 1999 met bijna 0,4 miljard in samenhang met de revisie van de Nationale Rekeningen (zie box 4.5.1). Deze extra middelen kunnen voorzien in de benodigde humanitaire hulp en vredesoperaties in verband met Kosovo. Verder zijn extra HGIS-middelen beschikbaar gesteld voor preventiebeleid ten aanzien van asielzoekers. In 1999 is 0,2 miljard extra uitgetrokken voor de opkoop van varkensrechten. Meerjarig zijn extra gelden beschikbaar gesteld voor de normvergoeding politie, voor brandweer en rampenbestrijding en voor een verhoging van het uurtarief van de sociale advocatuur. Ten slotte zal extra geld beschikbaar komen ten behoeve van de problemen op het terrein van de maatschappelijke opvang, de overlastproblematiek en het verslavingsbeleid, de verbetering van de doorstroming in het onderwijs, de jeugdzorg en enkele achterstandsprogramma's in het onderwijs.

De per saldo tegenvallers in combinatie met de uitgavenbeperkingen en intensiveringen leiden tot een gewijzigde toevoeging van middelen aan het gemeente- en het provinciefonds, dit als gevolg van de koppeling van de hoogte van het gemeente- en het provinciefonds aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

De technische mutaties/overboekingen bestaan grotendeels uit een overboeking van de EWLW-banen (Extra Werkgelegenheid voor Langdurig Werklozen) naar de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) en uit een overboeking van middelen voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg naar de sector Zorg.

Door een thans hogere verwachte prijsontwikkeling van het BBP in 2000 komt in dat jaar het uitgavenkader in lopende prijzen hoger uit dan in de Miljoenennota 1999. De huidige raming van de prijsontwikkeling van het BBP in 1999 is nagenoeg gelijk aan de raming uit de Miljoenennota 1999 (in box 4.3.1 wordt de systematiek van de aanpassing van de uitgavenkaders aan de prijsontwikkeling BBP nader toegelicht). Het uitgavenkader Rijksbegroting wordt verlaagd met dezelfde technische mutaties/overboekingen die hierboven zijn toegelicht, zodat deze de uitgaventoetsing niet beïnvloeden. De uitgavenkaders SZA en Zorg worden spiegelbeeldig opgehoogd met dezelfde overboekingen. Bij de Voorjaarsnota 1999 is ter compensatie van dreigende overschrijdingen de uitgavenreserve 1999 (0,25 miljard) naar rato van de budgettaire omvang toegedeeld aan de sectoren. Het uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin wordt hierdoor in 1999 met 0,1 miljard verhoogd.

De uitgaven op de Rijksbegroting in enge zin blijven voor de jaren 1999, 2000 precies binnen het uitgavenkader. In de huidige raming resulteert voor 2001 en 2002 een nog op te lossen problematiek van 0,1 respectievelijk 0,2 miljard. Deze problematiek zal worden geactualiseerd bij het volgende hoofdbesluitvormingsmoment, in het voorjaar van 2000, en bij de begrotingsvoorbereiding 2001 of 2002 worden opgelost.

In de begrotings- en meerjarencijfers zijn middelen opgenomen voor de invoering van de euro in Nederland op 1 januari 2002. De regering had reeds bij de begrotingsvoorbereiding 1998 een reservering getroffen van in totaal 800 miljoen. Bij de opstelling van de begrotingen voor 2000 is een groot deel van deze middelen aan de begrotingen toegevoegd.

B. Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

Tabel 4.3.2 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de netto-uitgaven in de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt sinds de Miljoenennota 1999.

¹ Als gevolg van afronding op honderden miljoenen kan de som der delen 0,1 afwijken van het totaal.

Uit hoofde van nieuwe macro-economische inzichten doen zich in de sector SZA in 1999 en 2000 meevallers voor van 1,5 miljard respectievelijk 0,7 miljard. Deze meevallers hangen grotendeels samen met een gunstiger ontwikkeling van de werkloosheid. Ten opzichte van de Miljoenennota 1999 komt de werkloosheid in 1999 40 000 personen lager uit en in 2000 35 000 lager. Daarnaast komt de gemiddelde werkloosheidsuitkering lager uit als gevolg van samenstellingseffecten. Hiertegenover staat dat in 2000 de kosten van de koppeling als gevolg van de hogere contractloonontwikkeling opwaarts zijn bijgesteld.

De overige mee- en tegenvallers betreffen onder andere een structurele meevaller bij de AOW als gevolg van een samenstellingseffect en een incidentele ontvangst in 1999 in verband met te hoge bevoorschotting van de begrotingsgefinancierde regelingen in 1998 (met name de bijstand). Hier staan tegenvallers bij het vangnet ZW tegenover. Ten slotte worden, net als bij de sector Rijksbegroting in enge zin, een deel van de per saldo meevallers in het uitvoeringsjaar 1999 ingezet ter dekking van de taakstellende onderuitputting in verband met de systematiek van de eindejaarsmarge (0,25 miljard).

Onder de post «uitgavenbeperkingen» is een aantal intertemporele verschuivingen opgenomen. Verder zijn op het gebied van de werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen maatregelen in voorbereiding waarvan een activerende werking zal uitgaan. Daar zowel de vormgeving als de opbrengsten van de maatregelen nog zeer onzeker zijn, zijn nog geen opbrengsten verwerkt. Het is bovendien denkbaar dat de opbrengsten in een later stadium van het begrotingsproces nodig zullen zijn ter compensatie van besparingsverliezen uit hoofde van vertragingen bij Regeerakkoord-maatregelen.

Extra middelen zijn beschikbaar gesteld ten behoeve van millenniumkosten in 1999 in de premiegefinancierde sectoren, voor de reïntegratie van arbeidsongeschikten (REA) en voor een verhoging van de kinderbijslag vanaf 2000. Voorts brengt de vertraging in de invoering van de Wet Beperking Export Uitkeringen besparingsverliezen met zich mee.

De technische mutaties/overboekingen bestaan grotendeels uit een overboeking van EWLW-banen vanuit zowel de sector Rijksbegroting in enge zin (circa 1 miljard vanaf 1999) als vanuit de sector Zorg (0,5 miljard vanaf 2000). Voorts zijn de zogenaamde bruteringseffecten van de uitkeringen herberekend en als technische mutatie verwerkt.

Na aanpassing van het uitgavenkader aan de geactualiseerde deflator en na inzet van de uitgavenreserve in 1999 resulteert voor de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt een onderschrijding van 1,4 miljard voor 1999, 0,9 miljard voor 2000, aflopend naar 0,1 miljard in 2002.

C. Zorg

Tabel 4.3.3 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de netto-uitgaven in de sector Zorg sinds de Miljoenennota 1999.

¹ Als gevolg van afronding op honderden miljoenen kan de som der delen 0,1 afwijken van het totaal.

De lagere loon- en prijsontwikkeling in 1999 heeft een neerwaarts effect op de zorguitgaven voor dat jaar. Na de Miljoenennota 1999 zijn twee substantiële tegenvallers in de zorguitgaven 1998 verwerkt, die een doorwerking hebben naar latere jaren. Dit betreft een verdere overschrijding bij de medicijnen en de verruiming van de loonruimte 1998 voor de zorgsector naar aanleiding van het advies van de commissie-Van Voorden. Voorts is bij de hulpmiddelen, als gevolg van extramuralisatie en demografische ontwikkelingen, een tegenvaller opgetreden van 0,2 miljard in 1999 oplopend naar 0,4 miljard in 2002. Een aanzienlijke meevaller treedt op bij de bouwuitgaven in de zorg, waar sprake is van onderuitputting. Verder is de taakstellende onderuitputting in verband met de eindejaarsmarge voor 1999 ingevuld (krap 0,1 miljard).

Besparingsverliezen zijn onder meer opgetreden bij de voorgenomen aanpassing van het geneesmiddelenvergoedingssysteem en bij het uitsluiten van niet-receptplichtige geneesmiddelen (totaal circa 0,2 miljard per jaar).

In het Regeerakkoord zijn middelen beschikbaar gesteld om de maximale volumegroei in de zorgsector te verhogen van 1,3% naar 2,3% per jaar. Ondanks deze extra middelen is het noodzakelijk om in de zorgsector additionele kostenbeperkende maatregelen te treffen ter compensatie van de opgetreden tegenvallers en de besparingsverliezen. Hierbij gaat het onder meer om maatregelen op het gebied van de inkomstenstructuur van apothekers (korting receptregelvergoeding en afromen kortingen en bonussen) en om maatregelen ter beperking van het gebruik van de zogenaamde hardlopers (cholesterolverlagers en maagzuurremmers).

De begrotingsuitgaven voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg zijn vanaf 1999 overgeboekt vanuit de sector Rijksbegroting in enge zin naar de sector Zorg (circa 0,4 miljard). Hiertegenover staat dat vanuit de sector Zorg vanaf 2000 EWLW-banen zijn overgeboekt naar de sector SZA (0,5 miljard).

Het uitgavenkader wordt opwaarts aangepast aan de actuele deflator en wordt opgehoogd voor de toedeling van de uitgavenreserve 1999. Voor 1999 resulteert een onderschrijding van 0,1 miljard en voor de jaren 2000–2002 blijven de zorguitgaven nagenoeg binnen het uitgavenkader.

Box 4.3.1 Prijsaanpassing uitgavenkader

Nacalculatie

In de huidige begrotingssystematiek fungeren de uitgavenkaders als instrument voor de beheersing van de uitgaven van de collectieve sector. De reële uitgavenkaders die zijn opgesteld bij het Regeerakkoord, worden gedurende de kabinetsperiode voor de inflatie aangepast op basis van de nieuwe inzichten in de algemene nominale ontwikkeling (de prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product).

In de regels budgetdiscipline is vastgelegd dat deze aanpassing voor het lopende jaar plaatsvindt tot en met de raming in het Centraal Economisch Plan van het betreffende jaar. Mutaties nadien, zoals ramingsbijstellingen in bijvoorbeeld de Macro Economische Verkenning 2000, leiden voorzover deze het jaar 1999 betreffen, niet tot aanpassingen van de uitgavenkaders. Deze keuze is destijds gemaakt omdat er aan het einde van het jaar voor de overheid redelijkerwijs geen instrumenten beschikbaar zijn om de begroting aan te passen aan gewijzigde inzichten in de nominale ontwikkeling. Ingrijpen in de begroting als gevolg van een in het verleden verkeerd ingeschatte nominale ontwikkeling belemmert een stabiel en betrouwbaar financieel-economisch overheidsbeleid. Gegeven deze keuze ligt het voor de hand te bezien in hoeverre de raming van de prijsontwikkeling van het BBP na de raming bij het CEP van het lopende jaar nog veel wijzigingen ondergaat. Daartoe is in de onderstaande grafiek de raming van de pBBP voor de jaren 1995 tot en met 2000 weergegeven voor de vijf belangrijkste ramingsmomenten en het realisatiecijfer uit de eerstvolgende Nationale Rekeningen. Daarbij geldt dat ook de pBBP in het CEP van het jaar volgende op het uitvoeringsjaar (de pBBP voor 1999 in het CEP 2000) nog steeds een raming is. In de Nationale Rekeningen, die worden opgesteld in het jaar t+3, wordt het cijfer definitief bepaald (voor 1999 dus medio 2002). De grafiek laat zien dat de sterkste ramingsbijstellingen optreden tussen de ramingen bij CEP t-1 en CEP t. Grafiek 4.3.1 Ramingen pBBP; in %

In het debat over de Voorjaarsnota 1999 is gesproken over de mogelijkheid om ook de ramingsbijstelling in de pBBP in de MEV in het lopende jaar nog mee te nemen in de opstelling van de begroting. Wanneer de ramingsbijstellingen in de periode 1995–1999 worden bezien, blijkt dat er gemiddeld tussen ramingen bij het CEP t en de MEV t+1 sprake is van een bijstelling met 0,02%-punt. De budgettaire effecten van dergelijke bijstellingen zouden meerjarig dus zeer beperkt zijn, terwijl er wel een tweede besluitvormingsmoment ontstaat, wat niet in lijn is met de wens van een stabiel en betrouwbaar financieel-economisch overheidsbeleid. Om deze reden ligt het niet voor de hand de eerder opgestelde lijn te verlaten. Daarnaast geldt dat ook het ramingscijfer uit de MEV voor het lopende jaar nog een ramingselement bevat.

Opstelling Voorjaarsnota 1999

Bij de opstelling van de Voorjaarsnota 1999 is er bewust voor gekozen eenmalig de definitieve prijsaanpassing van het kader voor het lopende jaar te baseren op de juni-publicatie van het CPB. Op dat moment bestonden er diverse duidelijke signalen dat de prijsontwikkeling in 1999 hoger zou uitvallen dan het in het CEP vermelde cijfer. In dat licht is in de Voorjaarsnota 1999 uitgegaan van een pBBP die 0,2% hoger lag dan in het CEP werd geraamd. Op basis van de juni-rapportage van het CPB is de kaderaanpassing 1999 definitief vastgesteld op 1,6%, 0,35% hoger dan door het Centraal Plan Bureau in het CEP werd gepresenteerd. Deze keuze wordt bevestigd in de sterke mutatie die voor het jaar 1999 zichtbaar is tussen de raming bij het CEP t en de raming bij de MEV t+1.

D. Veronderstellingen loon- en prijsontwikkeling

De gehanteerde loon- en prijsontwikkelingen voor de jaren 1999 en 2000 zijn gebaseerd op de meest recente raming van het CPB, de MEV 2000. Voor de macro-economische variabelen in de jaren 2001 en 2002 is sinds de Miljoenennota 1999 geen nieuwe raming beschikbaar gekomen.

De veronderstelde prijsontwikkeling van het BBP in 2000 is niet vrij van risico's. Tegen de achtergrond van de CPB-raming dit voorjaar van de pBBP 2000 (0,6%) en de lagere ramingen van andere economische instituten, kan de pBBP voor 2000 in het CEP 2000 lager uitvallen dan de huidige raming van 2,4% (zie ook grafiek 4.3.1).

Omdat ook de veronderstelde loonontwikkeling in 2001 en 2002 niet risicoloos is, heeft de regering besloten de uitgavenreserve voor de jaren 2000-2002 (½ miljard in 2000 oplopend naar 1 miljard in 2002) intact te laten. Over de uitgavenreserve is in de regels budgetdiscipline opgenomen dat deze is bedoeld om onverwachte uitgaventegenvallers met name in de ruilvoetsfeer gedeeltelijk op te kunnen vangen. De uitgavenreserve is niet bedoeld voor de financiering van beleidsintensiveringen. Over de eventuele aanwending van de uitgavenreserve 2000 zal in het voorjaar van 2000 besloten worden, als ook de uitgavenkaders voor 2000 definitief worden vastgesteld op basis van de dan geraamde prijsontwikkeling van het BBP in 2000.

¹ De cijfers voor 2001 en 2002 zijn gebaseerd op de doorrekening van het Regeerakkoord door het CPB.

De regering wil zich inspannen om het arbeidsaanbod te bevorderen en om te komen tot een gematigde loonontwikkeling. Tegen deze achtergrond is voor deze kabinetsperiode een omvangrijke lastenverlichting voorzien, waarvan het leeuwendeel samenhangt met de fiscale stelselherziening in 2001. De door het CPB geraamde loonontwikkeling voor 2001 en 2002 is hierdoor, in vergelijking met voorgaande jaren, dan ook gematigd. Gecombineerd met een aanzienlijke lastenverlichting valt het koopkrachtbeeld in de jaren 2001 en 2002 over de gehele linie evenwel nog steeds gunstig uit. Het is met het oog op de bevordering van de werkgelegenheid van belang dat dit wordt verdisconteerd bij de arbeidsvoorwaardenoverleggen voor de komende jaren.

Tekortbelasting agentschappen

Voor de berekening van het EMU-saldo is van belang dat in jaren waarin agentschappen relatief veel investeren, zij een negatieve bijdrage leveren aan het EMU-saldo. Dit betreft in 1999 en volgende jaren met name de Rijksgebouwendienst (RGD). Voor het totaal van de agentschappen gaat het om een belasting van het EMU-tekort van circa een half miljard. Voor de financiering van de investeringen kan een beroep worden gedaan op de leenfaciliteit van het ministerie van Financiën.

De begrotingen van de agentschappen worden beheerst op basis van hun saldo van baten en lasten. Dit saldo komt op enig moment door winstafdracht of tekortafdekking via de begroting van de desbetreffende ministeries ten gunste respectievelijk ten laste van het uitgavenkader.

4.4 Lasten- en inkomstenontwikkeling

Lastenontwikkeling 2000

De regering heeft besloten om de lasten voor 2000 met 1 miljard te verlichten (tabel 4.4.1). Dit is het saldo van een lastenverzwaring van 0,4 miljard bij de sociale premies en een lastenverlichting van 1,4 miljard bij de belastingen (inclusief de afschaffing van de omroepbijdrage). De inzet en de vorm van de lastenverlichting in 2000 loopt vooruit op de doelstellingen van de herziening van het belastingstelsel in 2001, die gepaard zal gaan met een lastenverlichting van 5 miljard.

De regering heeft de afgelopen jaren gewerkt aan het oplossen van de vermogenstekorten bij de centrale sociale fondsen. Naar verwachting zullen er eind 2000 geen vermogenstekorten meer zijn. Bij een aantal fondsen is zelfs sprake van een vermogensoverschot (voor een uitgebreid overzicht wordt verwezen naar bijlage 10).

¹ Inclusief compensatie werkgevers in de collectieve sector.

Het lastenverlichtingspakket van de regering stimuleert het arbeidsaanbod, ondersteunt het inkomen en bevordert loonmatiging. Het maximum van het arbeidskostenforfait wordt verhoogd met 390 gulden, waardoor het aantrekkelijker wordt voor niet-werkenden om zich actief aan te bieden op de arbeidsmarkt. De kosten van deze verhoging bedragen 0,8 miljard. Naast de stimulerende werking op het arbeidsaanbod, draagt deze maatregel ook bij aan het realiseren van een evenwichtig inkomensbeeld.

In 1999 is de zogeheten knip in de eerste schijf geïntroduceerd, die vooral ten gunste komt van de laagste inkomens. In 2000 zal het effect van de knip worden vergroot door een verlaging van het laagste belasting- en premietarief met 0,45%-punt. Dit is opgebouwd uit een verkleining van 0,2%-punt als compensatie voor het afschaffen van de omroepbijdragen en de vergroeningsmaatregelen, terwijl een vergroting van het effect van de knip van 0,65%-punt voortvloeit uit het pakket voor werkgelegenheid en inkomen. Ten behoeve van de inkomenspositie van ouderen heeft de regering besloten de algemene ouderenaftrek in 2000 met 380 gulden te verhogen. Voor jonggehandicapten met een Wajong-uitkering wordt in 2000 een fiscale faciliteit geïntroduceerd waardoor het inkomensniveau van jonggehandicapten wordt opgetrokken tot dat van ouderen. Deze faciliteit zal terugwerken tot en met 1999. De kosten hiervan bedragen 0,1 miljard. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan de motie-Van Zijl/Schimmel.

In het kader van de stimulering van de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt zal, zodra de Europese besluitvorming dit toelaat, het BTW-tarief voor een aantal arbeidsintensieve diensten van 17,5% naar 6% worden verlaagd. Deze diensten worden daardoor goedkoper. Hiermee wordt de bedrijvigheid en de werkgelegenheid in arbeidsintensieve sectoren gestimuleerd. Bovendien kan dit bijdragen aan een vermindering van het zogenoemde «zwart werken» in deze sfeer. Hiermee is naar verwachting 0,25 miljard lastenverlichting gemoeid.

De tweede tranche vergroening van het fiscale stelsel is onderdeel van de algehele belastingherziening 2001. De opbrengst van de vergroening wordt volledig teruggesluisd naar gezinnen en bedrijven, voornamelijk via lagere tarieven, maar ten dele ook via de zogenoemde positieve prikkels ter bevordering van milieuvriendelijk gedrag. De regering brengt hiermee een verdere verschuiving aan van de lastendruk op arbeid naar milieu. De lastendruk op arbeid daalt in 2000 door de vergroeningsmaatregelen met 1,1 miljard.

Ter versterking en dynamisering van het ondernemerschap heeft de regering in overleg met het bedrijfsleven een herkenbaar pakket aan maatregelen samengesteld. Belangrijke maatregelen uit dit zogenoemde ondernemerspakket zijn de verlaging van het Vpb-tarief naar 30% over de eerste 50 000 gulden winst. Dit ondersteunt met name de bedrijvigheid in het midden- en kleinbedrijf. Tevens wordt de kapitaalsbelasting verlaagd. Verder wordt de ombuiging op de Wet bevordering speur en ontwikkelingwerk (WBSO) en de investeringsaftrek ongedaan gemaakt en wordt het WBSO-percentage in 2000 gehandhaafd. Het ondernemerspakket zal in twee tranches worden ingevoerd, waarvan de eerste met ingang van 1 januari 2000.

De regering heeft besloten om de omroepbijdrage per 1 januari 2000 af te schaffen. Ter compensatie van deze afschaffing wordt het eerste deel van de laagste belastingschijf verhoogd met 1,1%-punt. Door deze vormgeving geschiedt de compensatie zo veel mogelijk inkomensneutraal.

Belastinguitgaven

De lastenontwikkeling is mede afhankelijk van wijzigingen in de belastinguitgaven die, doordat zij een derving of uitstel van belastingheffing met zich meebrengen, de lastendruk verlagen. In bijlage 5 wordt een overzicht gegeven van belastinguitgaven in de loonbelasting, de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting met een raming van het budgettaire belang voor het jaar 1999.

Inkomstenontwikkeling 2000

In het Regeerakkoord is afgesproken om in de periode 1999–2002 de lasten met 4½ miljard te verlichten. Het bedrag van 4½ miljard kan groter of kleiner worden als zich respectievelijk mee- of tegenvallers voordoen bij de overheidsinkomsten. Afgesproken is dat meevallende overheidsinkomsten volgens een bepaalde sleutel (afhankelijk van het niveau van het EMU-tekort voor een kwart of voor de helft) beschikbaar zijn voor verdere lastenverlichting. Bij een eventuele inkomstentegenvaller werkt de formule vergelijkbaar. Om te bepalen of er sprake is van mee- of tegenvallers bij de overheidsinkomsten zijn in de Miljoenennota 1999 inkomstenijklatten opgesteld voor de jaren 1999 tot en met 2002.

Toetsing van de geraamde overheidsinkomsten aan de inkomstenijklat 2000 levert een geraamde inkomstenmeevaller op van 1,3 miljard (tabel 4.4.2).

Het lastenbeeld tot en met 2002

Aangezien het EMU-tekort in 2000 lager ligt dan ¾% BBP is volgens de Regeerakkoord-afspraken de helft van de inkomstenmeevaller beschikbaar voor extra lastenverlichting. Daarmee zou de lastenverlichting over de hele periode worden vergroot tot ruim 5 miljard. Gegeven de lastenverzwaring in 1999 beloopt de ruimte voor lastenverlichting voor 2000 tot 2002 ruim 7 miljard. Hiervan is 5 miljard bestemd voor de belastingherziening die in 2001 wordt doorgevoerd. Daarmee is nog ruim 2 miljard vrij aanwendbaar wat betreft tijdstip en invulling. Hiervan wordt voor 2000 thans 1 miljard belegd (tabel 4.4.3).

4.5 De ontwikkeling van het EMU-tekort en de EMU-schuld

Het EMU-tekort voor 1998 is uitgekomen op 0,8% BBP, wat de laagste EMU-tekort-realisatie is sinds 1974. Ten opzichte van 1997 is het EMU-tekort in 1998 gedaald met 0,4%-punt BBP.

In de Miljoenennota 1999 was nog een EMU-tekort voor 1998 voorzien van 1,3% BBP. De daling sinds de Miljoenennota 1999 met 0,5%-punt BBP is geconcentreerd bij het Rijk en de lokale overheid; de sociale fondsen laten per saldo een kleiner overschot zien dan een jaar geleden nog werd verwacht. Het grootste gedeelte van de daling bij het Rijk kan worden toegeschreven aan de hoger dan geraamde belastingontvangsten (bijna 2 miljard hoger sinds vorig jaar september) en aan lagere begrotingsgefinancierde uitgaven binnen de kaders. Dit betrof met name het kader Rijksbegroting in enge zin. De lokale overheid heeft een EMU-overschot van in totaal 0,3%-punt BBP gerealiseerd in 1998. De gemeenten droegen voor ongeveer de helft hier aan bij met een overschot van 0,9 miljard (ruim 0,1% BBP).

De huidige raming van het EMU-tekort in 1999 van 0,6% BBP ligt ruim onder de raming van 1,3% BBP in de Miljoenennota 1999 en de raming van 1,7% BBP in de Voorjaarsnota 1999. De lagere raming van het EMU-tekort is met name veroorzaakt door hogere inkomstenramingen (bij de belastingen, premies en gasbaten) en door een incidentele ontvangst (van ongeveer 1 miljard) van Common-Areabaten.

De huidige inzichten duiden erop dat het EMU-tekort voor het jaar 2000 uitkomt op 0,5% BBP. Het EMU-tekort zal in 2001 bij de gehanteerde rekenveronderstelling (waaronder een groei van 2%) stijgen met 0,7%-punt BBP, mede als gevolg van de fasering van de voorgenomen lastenverlichting. Van 2001 naar 2002 daalt het EMU-tekort met 0,1%-punt en komt uit op 1,1% BBP; dit ook weer onder de aanname van 2% economische groei in 2001 en 2002.

Omdat volgens de Europese regels de ontvangsten van het AOW-spaarfonds tot de ontvangsten van de overheid worden gerekend, leiden de stortingen in het AOW-spaarfonds per saldo niet tot een belasting van het EMU-tekort. In onderstaande tabel wordt aangegeven in welke mate het meerekenen van de ontvangsten van het AOW-spaarfonds bijdraagt aan een beperking van het EMU-tekort.

De ontwikkeling van de EMU-schuld

De EMU-schuldquote van Nederland heeft de afgelopen jaren een relatief forse daling laten zien. Zo is de EMU-schuldquote van 1994 naar 1998 gedaald van 77,5% BBP naar 66,6% BBP. Mede dankzij de lage EMU-tekorten daalt de EMU-schuldquote volgens de huidige inzichten verder naar 62,2% BBP in 2000.

Ook in de jaren daarna zet de daling van de EMU-schuldquote zich verder voort bij een combinatie van lage EMU-tekorten en behoedzame economische groeiveronderstellingen.

Box 4.5.1 De revisie van de Nationale Rekeningen

Met ingang van deze Miljoenennota zijn de EMU-cijfers inzake het overheidstekort en de overheidsschuld berekend volgens de nieuwe methode van het ESR 1995 (het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen). De methode van het ESR omvat geharmoniseerde voorschriften (o.a. definities, classificaties en registratieregels) voor een consistente, betrouwbare en vergelijkbare kwantitatieve beschrijving van de economieën van de landen van de Europese Unie. Het ESR is in Europees verband verplicht voorgeschreven in de juridische vorm van een Raadsverordening (Raadsverordening nr. 2223/96 van 25 juni 1996) voor onder meer de Nationale Rekeningen, de EMU-rapportages inzake het overheidstekort en de overheidsschuld en voor de BNP-afdracht van de lidstaten aan de Europese Unie.

In Nederland zullen voortaan onder meer het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Centraal Planbureau en het ministerie van Financiën het ESR 1995 toepassen. Dit betekent dat kernvariabelen als het BBP, het BNP, het EMU-tekort en de EMU-schuld, zowel nationaal als internationaal, een nog grotere mate van betrouwbaarheid, vergelijkbaarheid en transparantie bezitten.

Toepassing van de nieuwe methode heeft voor Nederland gevolgen voor de omvang van het BBP, het BNP, het EMU-tekort, de EMU-schuld, de afdracht van het BNP-middel aan de Europese Unie en via de BNP-koppeling voor de uitgaven voor internationale samenwerking. Het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft in de nieuwe Nationale Rekeningen berekend dat het BBP van Nederland ongeveer 30 miljard (dat is ongeveer 4%) hoger uitkomt bij toepassing van het ESR 1995. Doordat de uitgaven voor internationale samenwerking (het ODA en non-ODA deel) aan het BNP zijn gekoppeld, leidt de revisie van de Nationale Rekeningen onder meer tot een toename van deze uitgaven met ongeveer 350 miljoen. Het hogere BNP heeft ook gevolgen voor de BNP-afdracht aan Brussel. De exacte budgettaire gevolgen hiervan zijn afhankelijk van de effecten van de revisie op de BNP's van de andere lidstaten van de Europese Unie. Afgesproken is dat pas bij het nieuwe Eigen-middelenbesluit van de Europese Unie in 2002 het ESR 1995 relevant wordt voor de berekening van de BNP-afdrachten.

Het hogere BBP heeft een verlagend effect op de in procenten-BBP uitgedrukte EMU-quotes van het overheidstekort en de overheidsschuld. Voor het EMU-tekort is het noemereffect verwaarloosbaar klein bij de huidige lage EMU-tekorten; voor de EMU-schuld is het effect wel belangrijk.

De tellers van het EMU-tekort en de EMU-schuld wijzigen vooral door een andere sectorafbakening van de overheid. De omvang van de sector Overheid is uitgebreid met enkele onderdelen van de Nederlandse Spoorwegen (bijvoorbeeld NS Railinfrabeheer), de Nationale Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden (NIO) en een aantal instellingen zonder winstoogmerk (onder andere centra voor asielzoekers, musea, bibliotheken). Daarnaast is de sector Overheid kleiner geworden bij het onderdeel sociale verzekeringen doordat sociale regelingen die via CAO's zijn geregeld geen deel meer uitmaken van de overheid, zoals bijvoorbeeld de VUT-fondsen en de Risicofondsen voor de bouw. Ook specifieke CAO-regelingen voor overheidspersoneel, zoals het ambtenarenfonds voor de

arbeidsongeschiktheidsregeling (de FAOP) en de particuliere ziektekostenverzekeringen voor de politie en de gemeente- en provincieambtenaren (DGVP, IZA en IZR), maken nu geen deel meer uit van de sector Sociale Verzekering.

De nieuwe registratieregels voor onder meer belastingen en premies en rente-uitgaven en de iets gewijzigde afbakening in EMU-relevante transacties hebben per saldo een relatief klein effect op het EMU-tekort.

De EMU-cijfers voor en na revisie

Toepassing van het ESR 1995 veroorzaakt wijzigingen in zowel de teller als de noemer van de EMU-cijfers inzake het overheidstekort en de overheidsschuld. Het EMU-tekort wijzigt vooral als gevolg van wijzigingen in de afbakening van de sector Overheid. De aanpassingen uit hoofde van andere registratieregels en andere afbakening van de EMU-relevante transacties beïnvloeden het EMU-tekort per saldo gering. Vooral de wijzigingen in de sector Sociale Verzekeringen leiden tot een verslechtering van het EMU-tekort met gemiddeld 0,1%-punt BBP. De fondsen die zijn overgeheveld van de sector Sociale Verzekeringen naar de sector Particuliere Verzekeringen, zoals de VUT-fondsen, de risicofondsen voor de bouw en het ambtenarenfonds voor de arbeidsongeschiktheidsregeling (de FAOP) hadden namelijk jaarlijks grote overschotten; in 1998 ging het om een bedrag van 1,5 miljard.

De EMU-schuldquote verbetert voor elk van de jaren met bijna 1%-punt BBP door de toepassing van het ESR 1995. Voor een belangrijk deel wordt de mutatie verklaard door het noemereffect. Dit effect bedraagt gemiddeld genomen ongeveer 2%-punt BBP. Daarnaast neemt de EMU-schuld in guldens gemeten toe met ongeveer 10 miljard. Deze mutatie bestaat uit wijzigingen in de sectorafbakening (9 miljard, zie box 4.5.1) en de uitbreiding van in de afbakening betrokken schuldinstrumenten (1 miljard). Dit betreft voor de overheid hoofdzakelijk de schuld uit hoofde van financiële leasing.

Box 4.5.2 Handhaving EMU-norm

De afgelopen jaren is het EMU-tekort sterk gedaald en inmiddels bevindt het zich ruim onder het plafond van 3% zoals die is vastgelegd in protocol nr. 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (het Verdrag van Maastricht). Om te voorkomen dat deze norm in tijden waarin de economische omstandigheden zich negatief ontwikkelen wordt overschreden, is het noodzakelijk dat er voldoende instrumenten voor de regering beschikbaar zijn om in dat geval de tekortontwikkeling te beïnvloeden.

Daarvoor is het allereerst essentieel dat de informatie over de ontwikkeling van het EMU-saldo bij alle onderdelen van de sector Overheid die bijdragen aan het EMU-saldo tijdig beschikbaar is. Ook recente Europese afspraken vergen een tijdige en volledige informatievoorziening over alle sectoren van de overheid. Daarnaast moet – wanneer op basis van deze informatie blijkt dat het EMU-tekort zich ontwikkelt richting de 3% – de regering als «ultimum remedium» de mogelijkheid hebben om in te grijpen in de omvang van de aandelen in het EMU-saldo die de verschillende delen van de sector Overheid hebben.

Deze twee zaken zullen met betrekking tot de openbare lichamen – zoals gemeenten en provincies – wettelijk worden geregeld in de Wet financiering lagere overheid 2000, die in voorbereiding is. Als «ultimum remedium» zal in deze wet de bevoegdheid van de minister van Financiën worden vastgelegd om bij AMvB in te kunnen grijpen in het aandeel dat de openbare lichamen in het EMU-saldo hebben, indien de ongewenste ontwikkeling van het EMU-saldo wordt veroorzaakt door de openbare lichamen.

Een dergelijke oplossing zal ook moeten worden gevonden voor de onderdelen van de sector Overheid die niet tot het Rijk of de openbare lichamen behoren. Het gaat hier voornamelijk om zelfstandige bestuursorganen (niet alle) maar het kan ook gaan om onderdelen die niet als zelfstandig bestuursorgaan te boek staan. Gezien de zeer specifieke afbakening van de sector Overheid op basis van de Europese regels, ligt het voor de hand om de informatievoorziening en het «ultimum remedium» voor het nog niet afgedekte deel van de sector Overheid, te regelen in de Comptabiliteitswet of een aparte wet terzake.

5 FINANCIEEL MANAGEMENT: TRANSPARANTE RESULTATEN

5.1 Inleiding

In de Miljoenennota wordt in een afzonderlijk hoofdstuk ingegaan op het beleid van de regering om de transparantie van zowel het beleid als de bedrijfsvoering van de rijksoverheid te vergroten in het streven naar een slagvaardige, doelmatige en doeltreffende overheid. In de praktijk blijkt dit hoofdstuk een mengvorm te zijn van een visie op beoogde ontwikkelingen en een terugblik op bereikte resultaten. In lijn met het gedachtegoed zoals verwoord in de regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» wordt het onderdeel financieel management in deze Miljoenennota meer toekomstgericht ingevuld. De terugblik op bereikte resultaten wordt in de toekomst opgenomen in het Financieel Jaarverslag van het Rijk.

In het nieuwe millennium krijgt het streven naar transparantie nieuwe impulsen. In mei 1999 heeft de regering in de nota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» haar ideeën geschetst om de informatiewaarde en de toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken te verbeteren. De afgelopen jaren zijn forse inspanningen geleverd om de doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsbeleid te vergroten. «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» ondersteunt dit door doelmatigheid en doeltreffendheid als richtinggevende ontwerp- en indelingsprincipes in de begroting en het jaarverslag te gaan hanteren. Hiermee wordt ook een goede stimulans gegeven aan de verdere ontwikkeling en het gebruik van prestatiegegevens. Daarnaast wordt conform het Regeerakkoord met interdepartementale beleidsonderzoeken naar de bedrijfsvoering van overheidsorganisaties een belangrijke bijdrage geleverd aan de verbreding van het resultaatgerichte sturingsmodel binnen de rijksoverheid. Als laatste wordt, mede vanuit de optiek van vergroting van de transparantie, het beleid ten aanzien van diensten die een baten-lastenstelsel voeren gepreciseerd.

5.2 Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording

«De tijd is rijp om de begrotingsstukken in een nieuw jasje te steken. Deze jas moet eigentijdser zijn en de gebruikers ervan beter in staat stellen hun functies uit te oefenen». Met deze zinnen opent de regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording», die op 27 mei 1999 aan de voorzitter van de Tweede Kamer is aangeboden. De nota bevat voorstellen voor de verbetering van de informatiewaarde en de toegankelijkheid van de departementale begrotings- en verantwoordingsstukken.

De structuur, inhoud en presentatie van de begroting en de verantwoording zullen worden aangepast. Behalve aan de beheersing en rechtmatigheid van overheidsuitgaven zal meer aandacht worden gegeven aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidsuitgaven. Veel sterker dan nu worden in de nieuwe voorstellen beleid, prestaties en middelen in hun onderlinge relatie gepresenteerd. Hierdoor kan de autorisatie- en controlefunctie van de Staten-Generaal (een van de pijlers van onze democratie), beter worden ondersteund. Om de meer integrale verantwoording over beleid, prestaties en middelen tot uitdrukking te brengen, wordt de financiële verantwoording in het vervolg aangeduid als het departementale jaarverslag.

In de begroting nieuwe stijl staan de vragen «Wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten?» centraal en in het jaarverslag «Hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?». Een vaste, herkenbare indeling van de begroting en het jaarverslag moet bijdragen aan de beantwoording van deze vragen.

De kern van de begroting nieuwe stijl en van het jaarverslag wordt gevormd door de beleidsparagraaf. Deze paragraaf bevat de beleidsagenda, waarin de beleidsprioriteiten in een oogopslag en op hoofdlijnen zichtbaar worden gemaakt. Daarnaast zijn in deze paragraaf de beleidsartikelen opgenomen. Bij de indeling naar artikelen staat niet langer een inputbenadering centraal, maar een indeling naar onderwerpen van beleid. Om de beoogde en gerealiseerde resultaten van beleid beter zichtbaar te maken, wordt bij de beleidsartikelen aandacht besteed aan de algemene en nader geoperationaliseerde doelstellingen die zo veel mogelijk in streefwaarden worden geformuleerd. Instrumenten als prestatiegegevens en beleidsevaluaties spelen daarbij een belangrijke rol.

In de begroting nieuwe stijl en in het jaarverslag wordt in de bedrijfsvoeringsparagraaf ingegaan op uiteenlopende elementen van het interne functioneren van het ministerie. Deze paragraaf heeft het karakter van een uitzonderingsrapportage. Dit wordt mogelijk gemaakt door te werken met een meer algemene mededeling over de bedrijfsvoering door de minister. Doorgaans zal de bedrijfsvoeringsparagraaf alleen voorkomen in het jaarverslag. Slechts bij uitzonderingen, bijvoorbeeld een voorgenomen reorganisatie of verzelfstandiging, wordt de bedrijfsvoeringsparagraaf ook opgenomen in de departementale begroting.

Voor de verbetering van de informatiewaarde is het van belang dat de begrotings- en verantwoordingsstukken tijdig beschikbaar zijn. Uiterlijk de derde woensdag in mei moeten de jaarverslagen de Staten-Generaal bereiken. Op deze wijze kunnen de jaarverslagen effectief gebruikt worden voor een beoordeling van de lopende begrotingen en bij de voorbereiding van de komende begrotingen. Op deze datum komt er eveneens een apart Financieel Jaarverslag van het Rijk. Dit vormt het logische sluitstuk op de departementale jaarverslagen. Het Financieel Jaarverslag van het Rijk is een bundeling van bestaande, door de minister van Financiën verzorgde, verantwoordingsinformatie in één document. Het geeft inzicht in de financiële realisaties op rijksniveau, in de resultaten van het gevoerde macro-budgettaire beleid en (blikt terug op) rijksbrede bedrijfsvoeringsthema's.

Nadat de Staten-Generaal groen licht hebben gegeven, moeten de voorstellen uit de regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» nader uitgewerkt en geïmplementeerd worden. Dit is geen sinecure. De koppeling tussen beleid, prestaties en middelen moet veelal nog inhoudelijk worden aangebracht. Daarbij is van belang dat de diverse ministeries niet allemaal vanuit dezelfde uitgangspositie starten. Bij de implementatie is zorgvuldigheid geboden. Een meerjarig traject is vereist.

De bedoeling is dat de departementale begrotingen voor het begrotingsjaar 2002 in september 2001 overeenkomstig de nieuwe stijl aan de Staten-Generaal aangeboden worden. De departementale jaarverslagen voor datzelfde begrotingsjaar verschijnen in mei 2003 en vormen feitelijk het eindpunt van het implementatietraject. Dit laat onverlet dat nadien een verdere kwaliteitsverbetering van de formulering van algemene en nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen en de ontwikkeling van prestatiegegevens mogelijk en wenselijk zal zijn.

De aanloop naar september 2001 wordt gebruikt om enkele onderdelen van de voorstellen uit de regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» in interdepartementaal verband voor te bereiden. Uiterlijk 1 mei 2000 ontvangen de Staten-Generaal voorbeeldbegrotingen gebaseerd op de ontwerpbegrotingen 2000 die voor elk ministerie en begrotingsfonds een gewijzigde begrotingsindeling laten zien. Aan de hand van de voorbeeldbegrotingen kan in een dialoog tussen de vakministers en de Staten-Generaal de uiteindelijke nieuwe begrotingsindeling worden vastgesteld. Ook zullen de Staten-Generaal uiterlijk 1 mei 2000 geïnformeerd worden over de nadere uitwerking en het mogelijke implementatietraject van de mededeling over de bedrijfsvoering alsmede over de resultaten van de inventarisatie van de informatiekundige, personele en financiële gevolgen. In het Platform Financiële Informatievoorziening zal de realisatie van een adequate (financiële) informatievoorziening in het kader van «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» nader worden bezien. Daar de benodigde informatie breder ligt dan het financiële gebied zal ook samenwerking tot stand worden gebracht met andere gebieden. Ten slotte wordt gedurende de aanloopperiode de noodzakelijke wijziging van de Comptabiliteitswet opgepakt.

De nog uit te werken onderdelen zijn dermate verstrekkend dat de regering het wenselijk acht om in dialoog met de Staten-Generaal de haalbaarheid van het tijdpad van het implementatietraject goed af te wegen. Daarom wordt in mei 2000 een evaluatiemoment ingelast. Gedurende het implementatietraject zal jaarlijks in het Financieel Jaarverslag van het Rijk een voortgangsrapportage aan de Staten-Generaal worden aangeboden.

5.3 Betere besluiten en prikkels door prestatiegegevens

Op de drempel van een nieuwe fase

In de begroting nieuwe stijl en het jaarverslag spelen beleidsdoelstellingen en prestatiegegevens een belangrijke rol. Dit is een logisch gevolg van de koppeling tussen beleid, prestaties en middelen. De grotere transparantie die hierdoor ontstaat, moet de politieke besluitvorming over beleidsmaatregelen ten goede komen en prikkelen tot doelmatig en doeltreffend handelen. Geconstateerd kan worden dat niet alleen de ideeën over de begroting en de verantwoording veranderd zijn maar dat ook het denken over prestatiegegevens, waaronder uitkomsten van evaluatieonderzoek, in een nieuwe fase terecht is gekomen. Een fase waarin het gebruik van deze informatie centraal staat en een meer integrale visie ontstaat op het volgen van de doelmatigheid van beheer en de doeltreffendheid van beleid.

Het volgen van de doelmatigheid van beheer en de doeltreffendheid van beleid

In de ontwerpbegrotingen 2000 is overeenkomstig de voorgaande jaren sprake van een hoge «dekkingsgraad» op het gebied van ramingskengetallen (die een toelichting geven op de programma-uitgaven) en doelmatigheidskengetallen (die een onderbouwing van de apparaatsuitgaven geven). Geconstateerd kan worden dat hier sprake is van een continu verbeterproces, waarbij prestatiegegevens worden verfijnd, sommige indicatoren als minder relevant ter zijde worden geschoven en betere nieuwe prestatiegegevens worden ontwikkeld. Dit proces is inherent aan daadwerkelijk resultaatgericht werken. Zo zijn in de ontwerpbegroting 2000 van EZ nieuwe matrices opgenomen, waarin inzicht wordt verschaft in – de kosten van – ingezette beleidsinstrumenten per beleidsthema. Voorbeelden van verbeterde doelmatigheidskengetallen zijn onder andere te vinden in de ontwerpbegroting 2000 van Justitie, waarin bij het onderdeel «schuldsanering» programma- en apparaatsuitgaven nu helder gescheiden worden. Door enkele minder direct relevante ramingskengetallen in een bijlage op te nemen, zijn de ontwerpbegrotingen 2000 van OCenW en Defensie minder «technisch» van aard, terwijl de informatiewaarde gelijk blijft.

Wat betreft indicatoren die het parlement inzicht bieden in de beoogde en gerealiseerde doeltreffendheid van beleid, is sprake van een andersoortige ontwikkeling. In de ontwerpbegrotingen 2000 wordt beduidend meer beleid met dergelijke prestatiegegevens toegelicht dan in de ontwerpbegrotingen van vorig jaar. Zo zijn in de ontwerpbegroting 2000 van BZ bij Ontwikkelingssamenwerking gegevens opgenomen die de ontwikkeling schetsen van het percentage van de bevolking dat beschikt over veilig drinkwater, en bevat de ontwerpbegroting 2000 van het Infrastructuurfonds een «input/output/outcome-tabel» waar het gaat om de regionale en lokale infrastructuur. Het werken aan dan wel met indicatoren die inzicht bieden in de doeltreffendheid van beleid heeft tot een wat genuanceerd beeld over de mogelijkheden van deze (reguliere aan de jaarlijkse begrotingscyclus gekoppelde) prestatiegegevens geleid. Het zal niet mogelijk zijn overal goede prestatiegegevens te formuleren waarmee de beleidsdoelstellingen (jaarlijks en direct) gevolgd kunnen worden. Niet alleen omdat sommige beleidsdoelstellingen moeilijk in zinvolle streefwaarden uit te drukken zijn, maar ook vanwege de vaak complexe relatie tussen beleid en effect. Daarnaast geldt dat streefwaarden niet altijd geschikte aanknopingspunten voor sturing bieden. In dergelijke gevallen kan echter in plaats van met de beoogde «finale» effecten bijna altijd worden gewerkt met van de algemene beleidsdoelstelling afgeleide effecten die wel in het kader van de jaarlijkse begrotingscyclus gevolgd kunnen worden. Aanvullend zal door systematisch evaluatieonderzoek inzicht geboden moeten worden in de «echte» doeltreffendheid. In de ontwerpbegrotingen 2000 komt deze meer integrale visie op prestatiegegevens tot uitdrukking doordat de uitkomsten van evaluatieonderzoek zo veel mogelijk worden opgenomen in de artikelsgewijze toelichting.

Belangrijke steun van de Staten-Generaal

In de Staten-Generaal bestaat (ook) een breed gedragen wens om meer resultaatgericht te begroten en te verantwoorden. Naar aanleiding van de motie-Melkert c.s. heeft de voorzitter van de Tweede Kamer de regering eind 1998 verzocht om in de financiële verantwoording over 1998 aan te geven welke van de door haar gevraagde prestatiegegevens opgenomen zullen worden in de financiële verantwoording over 1999. Deze aandacht van de Staten-Generaal is van het grootste belang voor een meer transparante en op resultaat gerichte overheid. In de beantwoording van de Kamervragen over de regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» is een integraal overzicht gegeven van de resultaten van genoemde motie. Daarbij heeft de regering tevens haar visie gegeven over (de follow up van) de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer in het rapport «Ambitieus, maar haalbaar». Geconcludeerd kan worden dat in een relatief korte periode het nodige is bereikt. Het verzoek van de Tweede Kamer, de beantwoording door de regering en de review van de Algemene Rekenkamer hebben tot een aantal lessen geleid, zowel voor het parlement als voor de regering. Het is zaak deze in een open dialoog te bespreken en hieruit – mede voor de nieuwe begrotingsopzet – lering te trekken.

Voorhoedeprojecten prestatiegegevens en beleidsevaluatie

Hoewel er de afgelopen jaren veel energie is gestoken in het ontwikkelen van prestatiegegevens, zijn er signalen dat het gebruik hiervan sterk kan verbeteren. Soms is de aansluiting tussen («verplichte kengetallen» in) de begroting en de feitelijke beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen nog gebrekkig. Mede vanuit het besef dat hier een kritische succesfactor ligt voor de begroting en verantwoording nieuwe stijl, kondigde de regering in de Miljoenennota 1999 aan dit gebruik te willen stimuleren. Daartoe zijn onlangs de volgende acht voorhoedeprojecten gestart.

Naast het trekken van lessen die rijksbreed van belang zijn om het gebruik van prestatiegegevens te verbeteren, wordt beoogd vooruitgang te boeken op de specifieke beleidsterreinen zelf. De regering heeft bij de projectkeuze aansluiting gezocht bij de door de Tweede Kamer geformuleerde beleidsprioriteiten in het kader van de reeds genoemde motie-Melkert c.s. Voorhoedeprojecten kunnen zo bezien een middel zijn om op een door de Tweede Kamer als prioritair aangemerkt beleidsterrein op het gebied van prestatiegegevens voortgang te boeken voor de begroting en verantwoording nieuwe stijl.

Ten behoeve van de voorhoedeprojecten is een onderzoeksstramien ontwikkeld. Hierin staan vier factoren centraal, die bepalend lijken te zijn voor de kans dat prestatiegegevens worden gebruikt. Daarbij gaat het achtereenvolgens om de verwachtingen over de (on)mogelijkheden van de verschillende soorten prestatiegegevens, de (gepercipieerde) kwaliteit van informatie, de bestuurlijke inbedding van prestatiegegevens en het belang van een op resultaat gerichte overheidscultuur. Nog dit jaar wordt bij de acht voorhoedeprojecten de huidige situatie in kaart gebracht. Die wordt vergeleken met de in het stramien beschreven ideaaltypische situatie en er worden verbetervoorstellen geformuleerd. Vanaf 1 januari 2000 dienen deze te worden geïmplementeerd, bijvoorbeeld ten behoeve van de begrotingsvoorbereiding 2001. In het Financieel Jaarverslag van het Rijk zal de Tweede Kamer worden geïnformeerd over de bereikte resultaten.

5.4 Transparantie, resultaatgerichte aansturing en bedrijfsvoering van overheidsorganisaties

Interdepartementale beleidsonderzoeken naar de bedrijfsvoering van overheidsorganisaties

De interdepartementale beleidsonderzoeken naar de bedrijfsvoering van overheidsorganisaties vloeien voort uit de nota «Van uitgaven naar kosten». Doel van de onderzoeken is te bezien of voor bepaalde overheidsorganisaties een (meer) op resultaat gericht sturingsmodel mogelijk is: sturing op basis van afspraken over prestaties en daarvoor te maken kosten. Door de transparantie in de bedrijfsvoering te vergroten, wordt een doelmatigheidsverbetering beoogd.

Sinds de start in september 1997 zijn in totaal dertien overheidsorganisaties onderwerp geweest van een dergelijk interdepartementaal beleidsonderzoek, waarvan vijf in de periode september 1998 tot juni 1999. In het najaar 1999 worden deze vijf onderzoeksrapporten aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden, voorzien van een regeringsstandpunt bij ieder rapport en een overzicht van de belangrijkste conclusies. In bijlage 7 wordt hier nader op ingegaan.

Government governance

Transparantie in de onderlinge relaties tussen aansturende en uitvoerende overheidsorganisaties en een heldere verantwoordelijkheids- en bevoegdhedenverdeling daarbij, is van wezenlijk belang. Om deze duidelijkheid te verkrijgen en ook om het bestaan van niet goed ingevulde sturings-, verantwoordelijkheids- en toezichtsrelaties («witte vlekken») aan het licht te brengen, kan het government governance-concept behulpzaam zijn. Bij diverse doorlichtingen van beleidsterreinen heeft het government governance-gedachtegoed al zijn waarde bewezen. Verdere operationalisering om te komen tot een brede toepasbaarheid wordt nu voorbereid.

Een nieuw agentschap

Voor overheidsorganisaties waarvan geconcludeerd wordt dat een op resultaat gericht sturingsmodel gebaat is met het baten-lastenstelsel, is in 1991 als uitvloeisel van het heroverwegingsrapport «Verder bouwen aan beheer» het agentschapsmodel geïntroduceerd. Per 1 januari 2000 wordt de Inspectie Gezondheidsbescherming, Waren en Veterinaire Zaken van het ministerie van VWS omgevormd tot agentschap. Daarmee komt het totale aantal agentschappen op 22. De Inspectie heeft een totale omzet in 2000 van circa 130 miljoen, het aantal personeelsleden bedraagt circa 875 fte's.

Mede naar aanleiding van de rijksbrede evaluatie van het agentschapsmodel (1998) wordt voorgesteld om het baten-lastenstelsel breder beschikbaar te stellen dan alleen voor agentschappen. Dit wordt geformaliseerd in de zevende wijziging van de Comptabiliteitswet. Aan diensten die een baten-lastenstelsel willen gaan voeren zonder de agentschapsstatus worden dezelfde eisen gesteld als aan agentschappen. De zevende wijziging wordt in september 1999 aan de Raad van State voor advies voorgelegd.

De ervaring leert dat met een besluit om een resultaatgericht sturingsmodel in combinatie met een baten-lastenstelsel te gaan voeren een groot veranderingstraject in gang wordt gezet. In het najaar van 1999 wordt het project «Invoeringstraject voor diensten met een baten-lastenstelsel» in interdepartementaal verband opgestart. Met dit project wordt beoogd op grond van de opgedane ervaringen handreikingen te geven aan diensten die een baten-lastenstelsel willen gaan voeren. Het gaat hierbij om het inzichtelijk maken van de formele procedures, het actualiseren van de verslaggevingsvoorschriften en het bundelen van ervaringen met betrekking tot het management van het veranderingsproces.

5.5 Beleid ten aanzien van diensten die een baten-lastenstelsel voeren

Het aantal diensten dat een baten-lastenstelsel voert, groeit. Inmiddels is al een aantal jaren ervaring opgedaan met (de werking van) het baten-lastenstelsel in de rijksdienst. De te constateren groei en de ervaringen maken het wenselijk en noodzakelijk om het beleid rond diensten die een baten-lastenstelsel voeren nog eens goed tegen het licht te houden.

Agentschappen konden tot nu toe geen leningen afsluiten bij andere instanties dan het moederdepartement en moesten zelf reserveren voor toekomstige investeringen. Uit dien hoofde vervulde het eigen vermogen een financieringsfunctie. Daarnaast dient het eigen vermogen ook als buffer om tegenslagen in de exploitatie op te kunnen vangen. Afhankelijk van het investerings- en activiteitenniveau van een agentschap kan daardoor een relatief omvangrijke eigenvermogenspositie noodzakelijk zijn. Deze noodzaak is echter niet altijd zichtbaar in een jaarrekening van een agentschap, waardoor het beeld kan ontstaan van onnodige reservevorming. Afgezien van deze beeldvorming heeft financiering met eigen vermogen als nadeel dat de kosten van het vermogensbeslag niet zichtbaar worden en daardoor niet altijd deel uitmaken van de kostprijzen van producten en diensten van agentschappen. Bij financiering met rentedragend vreemd vermogen gaat dit automatisch.

De mogelijkheden om rentedragend vreemd vermogen aan te trekken waren echter beperkt: het agentschap was immers aangewezen op het moederdepartement. Met de introductie van een leenfaciliteit per 1 januari 1999 voor agentschappen is dit veranderd. Een agentschap wordt hiermee in staat gesteld voor investeringen een lening af te sluiten bij het ministerie van Financiën. Over deze lening dient rente vergoed te worden. Het beroep op de leenfaciliteit door agentschappen is aan autorisatie door de Staten-Generaal onderworpen. De lening zelf is een kapitaalontvangst, de investering en de aflossingen op de lening zijn kapitaaluitgaven. In bijlage 2.6 van de Miljoenennota wordt voor alle agentschappen gezamenlijk een beeld gegeven van het beroep op de leenfaciliteit in 2000.

Met de leenfaciliteit is het in principe niet meer noodzakelijk om zelf te reserveren voor toekomstige investeringen. Daarmee komt in wezen de financieringsfunctie van het eigen vermogen te vervallen. Dit is ook de lijn die is ingezet voor agentschappen die per 1 januari 2000 van start gaan. Om een eind te maken aan de discussies die in het kader van verzelfstandigingen ontstaan over het al dan niet (gedeeltelijk) afrekenen over de vermogensbestanddelen die in economische zin overgaan naar een te verzelfstandigen onderdeel, is de beleidslijn «Overdracht van vermogensbestanddelen» opgesteld. Uitgangspunt bij de beleidslijn is dat het agentschap met een beroep op de leenfaciliteit het moederdepartement moet betalen voor de overdracht van vermogensbestanddelen. De eenmalige ontvangst bij het moederministerie is niet-relevant voor het uitgavenkader. In sommige gevallen zijn er dusdanige bedragen mee gemoeid dat het budgettaire beeld verstoord zou worden terwijl er juridisch gezien door de interne verzelfstandiging niets verandert. Ministeries moeten echter wel extra kosten maken. Met het beroep op de leenfaciliteit gaan de kostprijzen van de producten en diensten van agentschappen immers toenemen. Om te voorkomen dat toepassing van de beleidslijn een drempel opwerpt voor toekomstige agentschapsvorming, wordt rentecompensatie verstrekt voor het beroep op de leenfaciliteit uit hoofde van de overdracht van vermogensbestanddelen.

Het gevolg van de verplichte afrekening over de overgedragen vermogensbestanddelen en de introductie van de leenfaciliteit is dat nieuwe agentschappen nog slechts eigen vermogen uit hoofde van de bufferfunctie moeten aanhouden. Om te voorkomen dat er een discrepantie ontstaat tussen de huidige en de nieuwe agentschappen, heeft de regering ervoor gekozen om per 1 januari 2000 ook de financiering van de huidige agentschappen te veranderen. Op deze datum rekenen zij (alsnog) af over de overgedragen vermogensbestanddelen.

Van agentschappen wordt verwacht dat zij doelmatig en bedrijfsmatig functioneren, waarbij het streven erop gericht moet zijn de prijs-kwaliteitverhouding van de producten en diensten van de agentschappen te verbeteren. Structurele (doelmatigheids)winsten moeten zo veel mogelijk in de vorm van kostprijsverlagingen teruggesluisd worden naar de afnemers. Om dit te stimuleren en te structureren, wordt het eigen vermogen van agentschappen, behoudens een eventuele verplichte reserve, gemaximeerd op 5% van de gemiddelde jaaromzet, berekend over de laatste drie jaren. Wanneer het eigen vermogen boven het maximum uitkomt, moeten afspraken gemaakt worden om het overschot aan de afnemers te doen toekomen. Om de handelwijze ten aanzien van saldi van baten en lasten en de consequenties voor de vermogenspositie van de agentschappen in beeld te brengen, is in de regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» aangegeven dat agentschappen de meerjarige vermogensontwikkeling in het vervolg transparant zullen maken en zullen toelichten.

LIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN EN HUN BETEKENIS AANVULLENDE POSTEN

Posten die nog niet in de ontwerp-begrotingswetvoorstellen (kunnen) worden opgenomen, maar die terwille van een volledig beeld wel reeds in de totaalcijfers van de rijksbegroting zijn begrepen. Het betreffen veelal posten waarvan de verdeling over de begrotingen nog niet wordt of kan worden aangegeven. Voorbeelden van aanvullende posten zijn de arbeidsvoorwaarden en de prijsbijstelling.Actieven

Het aantal actieven geeft de werkgelegenheid (uitgedrukt in arbeidsjaren), verminderd met het uitkeringsvolume van de Ziektewet (uitgedrukt in arbeidsjaren), weer.Agentschap

Een agentschap is een onderdeel van een ministerie waarvoor een afgezonderd en afwijkend beheer wordt gevoerd met als doel een doelmatiger beheer te realiseren. Agentschappen voeren een baten-lastenstelsel, hebben een eigen begroting en staan los van de begrotingsadministratie van het moederministerie. De ministeriële verantwoordelijkheid is niet gewijzigd.AOW-spaarfonds

Fonds waarin middelen worden vrijgemaakt voor toekomstige AOW-uitgaven. Vanaf 1997 vinden jaarlijks stortingen in dit fonds plaats. Jaarlijks wordt over het in het fonds aanwezige vermogen rente vergoed.Automatische stabilisatoren

Begrotingsmechanismen die een ten opzichte van de economische ontwikkeling tegenovergesteld verloop kennen: bij versnelling van de conjunctuur nemen de belasting- en premie-inkomsten toe en de uitgaven voor werkloosheid af. Hierdoor neemt het begrotingssaldo toe. Bij vertraging van de conjunctuur treedt het omgekeerde op. Automatische stabilisatoren hebben daarmee een dempende invloed op de conjunctuur.Baten-lastenstelsel

In een baten-lastenstelsel worden uitgaven en ontvangsten toegerekend aan het tijdvak waarin het verbruik van goederen en diensten plaatsvindt en de baten ontstaan. Dit stelsel maakt het mogelijk om de integrale kosten en opbrengsten af te leiden uit de administratie.Bedrijfsvoering

Het geheel van activiteiten inzake de aanwending van personele, financiële, materiële en informatiemiddelen in het kader van de beleids- en begrotingsprocessen waarvoor een minister verantwoordelijkheid draagt.Begrotingsnormering

Keuze van een of meer budgettaire doelvariabelen, waarbij een referentiewaarde voor deze doelvariabele(n) wordt vastgesteld.Belastinguitgaven

Overheidsuitgaven in de vorm van een derving of een uitstel van belastingontvangsten, voortvloeiend uit een voorziening in de wet voorzover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet.Beleidsintensiveringen

Verhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten ten opzichte van de begroting en/of de meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing ten grondslag ligt. Deze term wordt meestal beperkt tot beleidsmatige mutaties in de netto-uitgaven. Een beleidsmatige verlaging van de belastingontvangsten wordt doorgaans aangeduid met de term lastenverlichting.Beleidsevaluatie

Onderzoek waarbij op basis van de analyse van op systematische wijze verzamelde gegevens een uitspraak kan worden gedaan over het te voeren of gevoerde beleid.Besparingsverlies

Budgettair nadeel dat optreedt doordat een (voorgenomen) ombuiging minder besparingen oplevert dan aanvankelijk werd geraamd. Dit kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van uitstel van de invoering van de ombuigingsmaatregel.Bruto Binnenlands Product (BBP)

De som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse productieproces, plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende subsidies.Budgetdiscipline(regels)

Regels voor het omgaan met mutaties in de netto-uitgaven, gericht op het handhaven van een eerder vastgelegd uitgavenkader. De regels budgetdiscipline zijn beschreven in bijlage 14 van de Miljoenennota 1999.Budgetdisciplinesector

Cluster van uitgaven en niet-belastingontvangsten die voor de regels budgetdiscipline op identieke wijze behandeld worden. Er zijn drie budgetdisciplinesectoren: de Rijksbegroting in enge zin, de Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de Zorg.Budgetteringsafspraken

Budgetteringsafspraken maken deel uit van de regels budgetdiscipline. Ze hebben betrekking op die delen van de begroting waar, bij voorkomende mutaties in de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering, per definitie alleen beleidsmatige mutaties worden onderkend. Derhalve wordt daar geen onderscheid gemaakt tussen tegenvallers, beleidsintensiveringen, meevallers, efficiencywinsten en ombuigingen.Buitensporigetekortenprocedure

Een procedure in het EU-Verdrag die in werking kan treden als het tekort van een lidstaat van de Europese Unie de 3%-BBP overschrijdt. In het kader van deze procedure kan de Europese Raad van Ministers bijvoorbeeld aanbevelingen tot een lidstaat richten om het tekort terug te dringen en zo nodig sancties opleggen, waaronder geldelijke boetes.Collectieve sector

Het totaal van de centrale overheid (voornamelijk het Rijk), de sociale fondsen en de lokale overheid. Wanneer gesproken wordt over het uitgavenkader, dan wordt met de collectieve sector bedoeld het totaal van de subsectoren Rijks- begroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt, en de Zorg.Consolidatie

De post Consolidatie wordt gebruikt voor het corrigeren van de rijksbegroting voor dubbeltellingen als gevolg van het «brutoboeken» van onderlinge betalingen. Het brutoboeken houdt in dat zowel het departement dat de feitelijke betaling verricht, als het departement dat bijdraagt, de uitgaven in de begroting opneemt. Het ontvangende departement raamt de te ontvangen bijdragen ook aan de ontvangstenkant van de begroting. Dit geldt ook voor bijdragen van een departement aan een agentschap. Hierdoor wordt het rekenkundige niveau van de totale rijksuitgaven en rijksontvangsten hoger dan het feitelijke niveau. Door middel van de post Consolidatie wordt hiervoor gecorrigeerd.Contractloon(stijging)

(Stijging van) het looninkomen per werknemer als direct gevolg van de afgesloten collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO) in de private sector en van arbeidsvoorwaardenafspraken met overheidspersoneel.Decentralisatie

Het overdragen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar decentrale overheden. Concreet kan dit leiden tot overheveling van taken (en de daartoe benodigde middelen) van de centrale overheid naar decentrale overheden.Deflator BBP

De verwachte prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product. Op basis van de deflator BBP worden de reële uitgavenkaders en inkomstenijklatten omgerekend in lopende prijzen, zodat de geraamde inkomsten en uitgaven er aan kunnen worden getoetst.Derdenrekening

Rekeningcourantverhouding die het Rijk heeft met derden en rekeningen waarop uitgaven en ontvangsten staan die conform de Comptabiliteitswet niet via de begroting lopen, omdat zij met derden of met andere onderdelen van het Rijk kunnen worden verrekend. De mutatie in het saldo van de derdenrekening is niet relevant voor het EMU-saldo.Deregulering

Het afschaffen, vereenvoudigen of stroomlijnen van regelingen en wetten die de overheid oplegt aan bedrijven, instellingen en burgers. Doel hiervan is bevordering van dynamiek en aanpassingsvermogen van de economie en het vermijden van onnodige bureaucratie en onnodig hoge kosten ten gevolge van ondoelmatige of inefficiënte regelgeving.Desaldering

Het gelijktijdig verhogen of verlagen van uitgaven en niet-belastingontvangsten, die recht- streeks met elkaar samenhangen. Desalderingen hebben dus geen invloed op het begrotingssaldo.Doelmatigheid

Dit begrip betreft het verband tussen de ingezette middelen en de geleverde prestaties (in kwantiteit en kwaliteit). Doelmatigheid komt tot uitdrukking in kostprijzen per eenheid product en kwaliteitsgegevens.Doeltreffendheid

Doeltreffendheid betreft de mate waarin – vanuit een beleidsdoelstelling als gewenst beschouwde – effecten worden bereikt als gevolg van bepaalde beleidsmaatregelen.Ecofin-Raad

De Raad van ministers van Financiën van de Europese Unie.Economische classificatie

Methode om uitgaven en ontvangsten in te delen naar macro-economische categorieën. Overzichten naar macro-economische categorieën worden opgesteld op basis van de economische codering van het stelsel van Economische Rekeningen van de EU (ESR95). Deze overzichten zijn inpasbaar in het systeem van de Nationale Rekeningen.Economische en Monetaire Unie (EMU)

De in het verdrag van Maastricht geregelde unie tussen EU-lidstaten. De derde fase die op 1 januari 1999 van start is gegaan kenmerkt zich door onherroepelijk vastgelegde wisselkoersen, volledig vrij kapitaalverkeer en girale invoering van de gemeenschappelijke munt, de euro. In 2002 wordt de euro ook chartaal ingevoerd. In de EMU is de Europese Centrale Bank verantwoordelijk voor het gemeenschappelijke monetaire beleid dat wordt uitgevoerd door het Europees Stelsel van Centrale Banken. Tevens vindt binnen de EMU coördinatie van het economisch beleid plaats.Eindejaarsmarge

Voorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het is toegestaan binnen een begroting tot maximaal 1,0% van het (gecorrigeerde) begrotingstotaal gelden tussen opeenvolgende jaren te schuiven. Op deze wijze kan het ondoelmatig besteden van begrotingsgelden worden beperkt.EMU-saldo

Het EMU-saldo heeft betrekking op het vorderingensaldo van de sector overheid op transactiebasis. Het vorderingensaldo geeft de mutatie in het saldo van de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer. Omdat het EMU-saldo betrekking heeft op de totale collectieve sector is niet alleen het vorderingensado van het Rijk van belang, maar ook de vorderingensaldi van de sociale fondsen en de lokale overheid. Weergave op transactiebasis wil zeggen dat de economische handeling die leidt tot de uitgave of ontvangst (transactie) zo veel mogelijk als meetmoment wordt genomen.EMU-schuld

Het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de gehele collectieve sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste van het Rijk, de de sociale fondsen en de lokale overheid, minus de onderlinge schuld van deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een brutoschuldbegrip.Extrapolaties (zie meerjarenramingen)Financiële vernieuwing

Wijziging van het financieringssysteem van een voorziening of van een regeling teneinde te komen tot een doelmatiger en een doeltreffender beleid.Financieringsbehoefte van het Rijk

De som van het feitelijke financieringstekort en de aflossingen op de bestaande staatsschuld.Financieringstekort (feitelijk) van het Rijk

Het saldo van de relevante uitgaven en ontvangsten, minus de mutatie in het saldo van de derdenrekening. Relevante uitgaven en ontvangsten zijn in dit verband alle begrotingsuitgaven en -ontvangsten behalve de aflossingen, de uitgifte van schuld en de muntslag.Fonds Economische Structuurversterking (FES)

Het Fonds Economische Structuurversterking wordt gevoed met een deel van de aardgasbaten, alsmede met de rentevrijval (na dividendderving) samenhangend met de ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen, en eventueel opbrengsten van veilingen van etherfrequenties. De middelen in het FES worden gereserveerd voor investeringsprojecten van nationaal belang die de economische structuur versterken. Het betreft een verdeelfonds: vanuit het fonds worden bijdragen toegekend aan andere begrotingen van het Rijk.Geïntegreerde kasverplichtingenadministratie

Een administratie waarin de aangegane verplichtingen worden geregistreerd, tezamen met de hieruit voortvloeiende betalingen in het jaar van aangaan en eventuele volgende jaren. Gedane betalingen worden geregistreerd in relatie tot de aangegane verplichtingen, zodat de nog openstaande verplichtingenbedragen kunnen worden vastgesteld.Gemeentefonds

Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de gemeenten, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei van het fonds op basis van de ontwikkeling van de nettogecorrigeerde rijksuitgaven, wordt het accres genoemd.Government governance

Het waarborgen van de onderlinge samenhang in de wijze van sturen beheersen en toezichthouden van een overheidsorganisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS)

De middelen voor het buitenlandse beleid worden verantwoord op verschillende begrotingen. Om de samenhang van het buitenlands beleid te versterken, zijn de financiële middelen hiertoe gebundeld onder de homogene groep internationale samenwerking. Op die manier wordt de omvang van de beschikbare middelen duidelijk gemaakt en kan een integrale afweging plaatsvinden omtrent de inzet van deze middelen.Horizontale ontwikkeling

Ontwikkeling van de uitgaven en ontvangsten van jaar op jaar. De horizontale toelichting in de Miljoenennota (bijlage 5 geeft een toelichting op die ontwikkeling van de netto-uitgaven, die op dat moment in de meerjarencijfers ligt besloten.i/a-ratio

De verhouding tussen het aantal inactieven en het aantal actieven. De i/a-ratio wordt gebruikt bij de besluitvorming over de aanpassing van de hoogte van het minimumloon en de sociale uitkeringen.IJklat

Het inkomstenkader waaraan bij de begrotingsvoorbereiding wordt afgemeten of zich per saldo mee- of tegenvallers voordoen bij de inkomsten. De ijklatten gelden voor de belastingen c.s., premies en gasbaten. De ijklatten worden gebruikt als toetsingsmaatstaf voor de mee- en tegenvallerformule. Indien de uiteindelijke inkomsten in positieve of negatieve zin afwijken van het geraamde inkomstenkader, dan is de meevaller- en tegenvallerformule van toepassing.IJklijn

Het uitgavenkader waaraan bij de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering de uitgavenvoornemens en -ontwikkeling worden getoetst. Er zijn ijklijnen voor de sectoren Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en Zorg.Inactieven, niet-actieven

Het aantal inactieven of niet-actieven is gelijk aan het totaal aantal uitkeringsjaren in de sociale zekerheid voorzover geregeld in de socialezekerheidswetgeving. Een uitsplitsing kan gemaakt worden tussen inkomensvervanging in verband met ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en ouderdom.Incidentele loonstijging

Het verschil tussen de feitelijke toename van het looninkomen per werknemer en de toename van de contractlonen. Dit verschil wordt veroorzaakt door bijvoorbeeld promoties, periodieken, overwerk en in- en uitstroom.Infrastructuurfonds

Een begrotingsfonds waarin de middelen die voorheen op de begrotingen van Verkeer en Waterstaat, het Rijkswegenfonds en het Mobiliteitsfonds beschikbaar waren voor de uitgaven aan weg-, water- en railinfrastructuur, zijn samengevoegd. Tevens worden uit dit fonds uitgaven in het kader van de Investeringsimpuls 1994–1998 gedaan; de middelen hiervoor zijn afkomstig uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES).Interdepartementale beleidsonderzoeken

De evaluatie van beleidsterreinen en ontwikkeling van beleidsvarianten volgens een door de regering vastgestelde interdepartementale procedure. Deze procedure voorziet onder meer in de totstandkoming van openbare rapportages.Interne markt

Fase in het Europese integratieproces waarvan het wezenlijke kenmerk is een geheel vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal in de EU-lidstaten.Intertemporele compensatie

De mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden af te wijken van het algemene uitgangspunt van de budgetdiscipline dat de fasering van compensatiemaatregelen in de tijd parallel moet lopen aan de omvang van de problematiek.Kasstelsel

In een kasstelsel worden uitgaven en ontvangsten toegerekend aan het tijdvak waarin de feitelijke uitgaven en ontvangsten plaatsvinden.Kengetal

Een kengetal is een getal dat inzicht geeft in de situatie en/of de ontwikkeling van een beleids- of productieproces.Lastenverlichting respectievelijk -verzwaring

Een verlaging (respectievelijk verhoging) van belastingtarieven dan wel verruiming (respectievelijk beperking) van fiscale aftrekmogelijkheden of een verlaging (respectievelijk verhoging) van de tarieven van de socialeverzekeringspremies.Leen- en depositofaciliteit

Een budgettaire faciliteit waarvan dienstonderdelen van het Rijk die een baten-lastenstelsel voeren gebruik kunnen maken om bij de minister van Financiën geldmiddelen te lenen om investeringen te plegen, dan wel om rentedragend geld uit te zetten.Loonbijstelling

Middelen die nodig zijn om de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van loonstijgingen te financieren. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende post Arbeidsvoorwaarden.Macromutaties

Mutaties als gevolg van (geraamde) wijzigingen in het economische beeld.Mee- en tegenvallerformule

De mee- en tegenvallerformule bij de inkomsten bepaalt hoe mee- en tegenvallers bij de inkomsten verdeeld worden over lastenverlichting en tekortreductie (bij een meevaller), en lastenverzwaring en tekortverhoging (bij een tegenvaller). Zolang het EMU-tekort nog boven de ¾%-BBP ligt, worden meevallers voor 75% aangewend ten behoeve van EMU-tekortreductie en voor 25% ten behoeve van lastenverlichting. Bij een EMU-tekort lager dan ¼%-BBP geldt een verdeelsteutel tussen tekortreductie en lastenverlichting van 50%/50%. Bij een inkomstentegenvaller werkt de formule vergelijkbaar. Meerjarenramingen (extrapolaties)

Ramingen van de uitgaven, niet-belastingontvangsten premie- en belastingontvangsten voor de vier jaren volgend op het begrotingsjaar. In de Miljoenennota beslaan de meerjarenramingen de periode t tot en met t+4. Bij het opstellen van de meerjarenramingen wordt, rekening houdend met de macro-economische verwachtingen, uitgegaan van bestaande wettelijke regelingen, concrete afspraken op kabinets- of ministerieel niveau (inclusief meerjarige ombuigingstaakstellingen), aangegane verplichtingen en kwantificeerbare exogene factoren. Voorzover deze factoren in enig jaar een uitgaven- of inkomstencategorie niet beïnvloeden, wordt de meerjarenraming – behoudens de veronderstelde loon- en prijsontwikkeling – niet bijgesteld ten opzichte van de raming van het voorafgaande jaar.Microlastenontwikkeling (MLO)

De microlastenontwikkeling is het saldobedrag waarmee de belastingopbrengst verandert als gevolg van belastingmaatregelen dan wel als gevolg van aanwijsbare veranderingen in de systematiek van de premieheffing, alsmede de mutaties in de premieontvangsten anders dan uit hoofde van (macro-economische) grondslagmutaties.Najaarsnota

Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten. De Najaarsnota moet uiterlijk op 1 december van het lopende begrotingsjaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.Nationale rekeningen

Overzichtsstatistiek van de Nederlandse economie opgesteld door het CBS in overeenstemming met internationale standaarden (ESR'95).Nettogecorrigeerde rijksuitgaven

Grondslag voor de berekening van het accres van het gemeente- en provinciefonds. Basis voor de nettogecorrigeerde rijksuitgaven vormen de brutorijksuitgaven minus de niet-belastingontvangsten van het Rijk. Correcties op de basis vormen onder meer de uitgaven voor de rente op de staatsschuld, ontwikkelingssamenwerking, de Europese Unie en het gemeente- en provinciefonds zelf.Netto-uitgaven

De voor het uitgavenkader relevante (bruto)uitgaven verminderd met de voor het uitgavenkader relevante ontvangsten. Bij de relevante ontvangsten gaat het grotendeels om niet-belastingontvangsten op de Rijksbegroting en om eigen betalingen in de zorgsector.Netto-uitgaven Rijksbegroting in enge zin

Relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten van de rijksbegroting exclusief de uitgaven en niet-belastingontvangsten van de Rijksbegroting die tot de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt dan wel tot de sector Zorg worden gerekend. Tevens worden de relevante uitgaven gecorrigeerd voor enkele incidentele posten.Netto-uitgaven Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

De budgetdisciplinesector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt omvat de sociale zekerheid op de Rijksbegroting alsmede de uitgaven van de sociale fondsen. Voor de sociale fondsen is het totaal van uitkeringen en administratiekosten relevant. Het bovenwettelijk gedeelte blijft buiten beschouwing.Netto-uitgaven zorgsector

De uitgaven die tot het Budgettair Kader Zorg (BKZ) worden gerekend. Het BKZ omvat de via de AWBZ, ZFW en particuliere verzekeraars (voorzover betrekking hebbend op de particulier verzekerde voorzieningen die ook in het ZFW-verzekerde pakket zijn opgenomen) gefinancierde netto-uitgaven alsmede de via de rijksbegroting gefinancierde netto-uitgaven die tot de zorgsector worden gerekend. Bij het collectief gefinancierde deel van het BKZ worden de via de particuliere verzekeraars gefinancierde uitgaven niet meegenomen, met uitzondering van de via de omslagbijdrage WTZ gefinancierde uitgaven.Niet-belastingontvangsten (of -middelen)

Alle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de belastingen worden gerekend. Het betreft een zeer heterogene groep. Het gaat daarbij vooral om ontvangsten die samenhangen met verleende overheidsdiensten en kredietverlening door het Rijk, sommige ontvangsten die als collectieve lasten worden aangemerkt, de aardgasbaten (exclusief vennootschapsbelasting) en incidentele ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen.Nominale mutaties

Mutaties als gevolg van wijzigingen in de lonen en prijzen.Ombuiging

Beleidsmatige verlaging van de netto-uitgaven ten opzichte van een eerder vastgelegd ijkpunt.Openeinderegeling

Regeling op grond waarvan derden buiten de overheid recht hebben op een geldelijke bijdrage van de overheid of van de sociale fondsen. Deze derden moeten voldoen aan in de regeling vastgestelde voorwaarden. Anders dan door het aanpassen van deze voorwaarden, kan de overheid het beroep op een openeinderegeling niet beheersen.Overboeking

Een verschuiving van begrotingsuitgaven tussen verschillende begrotingen of budgetdisciplinesectoren.Participatiegraad

Het aantal mensen dat deelneemt aan het arbeidsproces in procenten van de beroepsbevolking, beide gedefinieerd in personen in de leeftijdscategorie 15 tot en met 64 jaar.Prestatiegegevens

Kwantitatieve informatie over de prijs en kwaliteit van producten en diensten enerzijds en de resultaten (effecten) die met overheidsbeleid worden beoogd of behaald anderzijds.Prijsbijstelling

Tegemoetkoming voor de extra uitgaven van ministeries ten gevolge van prijsstijgingen. Deze middelen worden gereserveerd op de aanvullende post prijsbijstelling.Privatiseren

Het extern verzelfstandigen van overheidsactiviteiten naar een marktconform opererende onderneming. De geprivatiseerde instelling ontleent haar positie aan de werking van concurrentie op de markt.Provinciefonds

Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de provincies, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei van het fonds op basis van de ontwikkeling van de nettogecorrigeerde rijksuitgaven, wordt het accres genoemd.Publiek-private samenwerking (PPS)

Vormen van samenwerking tussen markt en overheid, waarbij gezocht wordt naar een institutionele vormgeving waarin het bereiken van synergie-effecten en een efficiëntere allocatie van schaarse middelen centraal staan.Reële uitgavenkader(s)

Plafondwaarden voor de netto-uitgaven in de collectieve sector. Binnen de collectieve sector worden drie sectoren onderscheiden: de Rijksbegroting in enge zin, de Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de Sector Zorg. De uitgavenkaders zijn uitgedrukt in reële termen. Dat betekent dat de in guldens gemeten uitgavenkaders, wanneer de algemene nominale ontwikkeling zich anders ontwikkelt dan bij het Regeerakkoord werd voorzien, daarvoor worden aangepast.Rente (korte en lange)

De korte rente wordt gelijk verondersteld aan de driemaands interbancaire rente. De lange rente wordt gelijk verondersteld aan het rendement op langlopende staatsleningen.Reserveringsfaciliteit voor investeringen

Voorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het voor investeringen in kapitaalgoederen is toegestaan een verlaging in het eerstvolgende begrotingsjaar (en/of van nabije meerjarencijfers) te combineren met een in totaliteit even grote verhoging van de budgetten in verderaf gelegen jaren; er treedt dus compensatie over de jaren heen op.Rijksbijdragen aan sociale fondsen

Bijdragen van het Rijk aan de socialeverzekeringsfondsen. Het betreft hier niet de betaling van de door het Rijk verschuldigde premies, maar de daarvan los staande bijdragen die naast de premies dienen ter financiering van de socialeverzekeringsuitgaven.Ruilvoet (van de collectieve sector)

De relatieve verhouding tussen het loon- en prijsniveau in de collectieve sector ten opzichte van het prijsniveau van het Bruto Binnenlands Product (BBP).Ruilvoetwinst respectievelijk -verlies

Een zodanig verschil in ontwikkeling tussen het prijsniveau van het Bruto Binnenlands Product (BBP), enerzijds en het loon- en prijsniveau in de collectieve sector anderzijds, dat er sprake is van een uitgavenmeevaller (respectievelijk uitgaventegenvaller) ten opzichte van het uitgavenkader.Sociale fondsen

Fondsen waaruit uitkeringen en voorzieningen worden verstrekt krachtens socialeverzekeringswetten. De financiering vindt voor het overgrote deel plaats via sociale premies en rijksbijdragen.Specifieke uitkeringen

Uitkeringen van het Rijk aan gemeenten en provincies en uitkeringen van het Rijk rechtstreeks aan derden, waaraan ook andere publiekrechtelijke lichamen bijdragen. De bestedingsrichting van deze uitkeringen is vooraf aangegeven.Staatsschuld (zie EMU-schuld)Stabiliteits- en groeipact

Samenstel van Europese afspraken, waarin de lidstaten van de Europese Unie zich verplichten om op middellange termijn te streven naar een begrotingssaldo dat nabij evenwicht is of een overschot vertoont.Trendmatig begrotingsbeleid

Bij een trendmatig begrotingsbeleid wordt, op basis van doelstellingen of randvoorwaarden voor het overheidstekort en de lastenontwikkeling, aan het begin van de kabinetsperiode een uitgavenkader vastgesteld. Daar wordt tijdens de kabinetsperiode op gekoerst. Mutaties die tijdens die periode in de belasting- en premieontvangsten optreden komen tot uitdrukking in een mutatie van het tekort en van de lasten. De verdeling van de mutaties in de inkomsten over tekort- en lasten geschiedt op basis van de mee- en tegenvallerformule voor de inkomsten.Uitgavenkader

Het uitgavenkader van een budgetdisciplinesector geeft de plafondwaarde voor de totale (netto-)uitgaven van die sector weer. Bij het Regeerakkoord zijn de kaders in reële termen vastgelegd. Bij de begrotingsvoorbereiding wordt het reële kader aangepast voor de prijsontwikkeling van het BBP.Uitgavenprioriteiten

Beleidsmatige verhoging van uitgaven (intensiveringen).Uitgavenreserve

De in de begroting opgenomen uitgavenreserve is bedoeld voor het opvangen van eventuele tegenvallers die zich in de komende jaren kunnen voordoen. Het gaat daarbij met name om tegenvallers door ruilvoetverliezen. De uitgaven- reserve bedraagt 250 miljoen in 1999 en loopt op tot 1 miljard in 2002Vermoedelijke Uitkomsten

Ten tijde van de Miljoenennota voorziene uitkomsten van de begrotingsuitvoering van het lopende jaar.Verticale ontwikkeling

Mutaties van uitgaven en ontvangsten tussen de huidige meerjarencijfers en de overeenkomstige meerjarencijfers zoals die eerder luidden. De verticale toelichting in de Miljoenennota licht een dergelijke vergelijking van twee momentopnamen voor de relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten toe. Aldus worden mee- en tegenvallers, ombuigingen en tussentijdse beleidsintensiveringen geïnventariseerd.Verzelfstandiging

Externe verzelfstandiging: taken worden bij of krachtens wet aan een verzelfstandigde eenheid buiten de rijksoverheid opgedragen. De ministeriële verantwoordelijkheid neemt af.

Interne verzelfstandiging: delegatie van taken en bevoegdheden binnen de rijksoverheid. De ministeriële verantwoordelijkheid blijft intact.Volumemutaties

Mutaties, ontdaan van hun prijseffecten, bijvoorbeeld als gevolg van een groter aantal studenten dat recht heeft op studiefinanciering, meer personen die huursubsidie ontvangen, een uitbreiding van de investeringsprojecten etcetera.Voorjaarsnota

Tussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt aangegeven welke wijzigingen ten opzichte van de ontwerpbegroting noodzakelijk worden geacht. Deze nota moet uiterlijk op 1 juni van dat jaar bij de Staten-Generaal worden ingediend.Voorlopige Rekening (Februarinota)

De laatste budgettaire nota over de voorlopige realisatie van de begroting van het voorgaande jaar. Deze nota moet uiterlijk op 1 maart van het opvolgende begrotingsjaar door de minister van Financiën bij de Staten-Generaal worden ingediend.Wig

Gemiddeld: het verschil tussen de brutoloonkosten en het netto-inkomen van een werknemer als percentage van de loonkosten.

Marginaal: het deel van een (geringe) loonstijging dat afgedragen dient te worden aan belastingen en premies als percentage van de loonstijging.WKA

Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid. Deze wet regelt de koppeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de contractloonontwikkeling van de mensen die werken in het bedrijfsleven en de collectieve sector. Van deze koppeling kan in bepaalde situaties worden afgeweken.Zelfstandig bestuursorgaan (ZBO)

Organen waaraan de uitoefening van een wettelijke taak is opgedragen, zonder dat er sprake is van (volledige) ondergeschiktheid aan de minister, en die voor de uitoefening van de taak uit collectieve middelen (Rijksbijdragen en heffingen) worden gefinancierd.

2 NOTA OVER DE TOESTAND VAN 'S RIJKS FINANCIËN

Aangeboden 21 september 1999

Bijlagen bij de Miljoenennota 2000

1 BUDGETTAIRE KERNGEGEVENS

2 DE UITGAVEN EN NIET-BELASTINGONTVANGSTEN 1998–2004

¹ In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale uitgaven voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

¹ In deze tabel zijn de niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale niet-belastingontvangsten voor Internationale Samenwerking zijn tussen haakjes vermeld.

2.3 Rijksbegroting in enge zin

Toelichting

Tabel 2.3.1 geeft een toelichting op de opbouw van de actuele netto uitgaven onder de ijklijn Rijksbegroting in enge zin. De netto uitgaven omvatten de totale begrotingsuitgaven minus de totale niet-belastingontvangsten. De verdeling van de uitgaven en niet-belastingontvangsten over de begrotingen staat vermeld in de tabellen 2.1 en 2.2 van deze bijlage.

Om de totale netto uitgaven te herleiden tot de netto uitgaven vallend onder de ijklijn, worden er diverse correcties aangebracht, weergegeven in de regels 3 tot en met 9. Deze correcties hebben ten eerste tot doel om dubbeltellingen tussen de verschillende budgetdisciplinesectoren te voorkomen (de uitgaven van de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de sector Zorg op de Rijksbegroting en de onderlinge betalingen). Bovendien wordt gecorrigeerd voor een aantal incidentele factoren die het zicht op de structurele ontwikkeling vertekenen en daarmee een stabiel begrotingsbeleid bemoeilijken. Ten opzichte van vorig jaar zijn er drie correctiereeksen toegevoegd, te weten de restitutie van vooruitbetaalde omroepbijdragen, de conversie van de agentschapsvermogens en een correctiereeks als gevolg van een lening aan het ABP in verband met militaire pensioenen (welke overigens ook niet relevant is voor het EMU-tekort).

Tabel 2.3.2 geeft de opbouw van de ijklijn weer. De ijklijn is de weerslag van de uitgavenvoornemens uit het Regeerakkoord en komt overeen met de uitgavenramingen in de Miljoenennota 1999.

In tabel 2.3.3 is weergegeven hoe de actuele uitgaven zich verhouden tot de ijklijn in lopende prijzen. De ijklijn in lopende prijzen is te bepalen door de reële ijklijn te corrigeren voor de huidige raming van de prijsontwikkeling van het BBP. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor de aanwending van de uitgavenreserve, de overboekingen tussen de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de sector Zorg enerzijds en de Rijksbegroting in enge zin anderzijds en tot slot voor statistische factoren. Door deze correcties kan een zinvolle vergelijking tussen de actuele uitgaven en de ijklijn worden gemaakt.

De uitgavenreserve is een extra buffer die als aparte post is toegevoegd onder het totaal van de uitgavenkaders. De aanwending van de uitgavenreserve is evenredig over de drie sectoren verdeeld. De overboekingen bestaan grotendeels uit een overboeking van de EWLW-banen (Extra Werkgelegenheid voor Langdurig Werklozen) naar de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en uit een overboeking van middelen voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg naar de sector Zorg. De correcties als gevolg van statistische factoren betreffen met name de budgettair neutrale verwerking van de afschaffing van de omroepbijdrage, waarvoor ook de ijklatten zijn gecorrigeerd.

2.4 Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

Toelichting

Tabel 2.4.1 geeft de actuele ramingen weer van de netto-uitgaven die vallen onder de ijklijn sociale zekerheid en arbeidsmarkt. Deze ramingen komen overeen met de ramingen in de Sociale Nota 2000.

In tabel 2.4.2 staat de ijklijn sociale zekerheid en arbeidsmarkt. De ijklijn komt overeen met de uitgavenraming van de verschillende regelingen in de Miljoenennota 1999 en de Sociale Nota 1999.

In tabel 2.4.3 is weergegeven hoe de actuele uitgaven zich verhouden tot de ijklijn in lopende prijzen. De ijklijn in lopende prijzen is te bepalen door de reële ijklijn te corrigeren voor de huidige raming van de prijsontwikkeling van het BBP. Verder is ook hier gecorrigeerd voor de aanwending van de uitgavenreserve, de overboekingen van en naar de overige budgetdisciplinesectoren en statistische factoren. Door genoemde correcties kan een zinvolle vergelijking gemaakt worden tussen de actuele uitgaven en de ijklijn.

Bij de overboekingen is de belangrijkste mutatie de overboeking van de EWLW-banen (Extra Werkgelegenheid voor Langdurig Werklozen) vanuit zowel de sector Rijksbegroting in enge zin als de sector Zorg. Voorts zijn de zogenaamde bruteringseffecten van de uitkeringen herberekend en als statistische mutatie verwerkt.

2.5 Zorg

Toelichting

Tabel 2.5.1 geeft de raming van de actuele netto-uitgaven weer die vallen onder het Budgettair Kader Zorg. De netto BKZ-uitgaven bestaan uit premiegefinancierde en begrotingsgefinancierde uitgaven. De premiegefinancierde uitgaven zijn uitgaven betreffende het basis zorgpakket, waarvan de regering vindt dat het voor iedereen toegankelijk moet zijn (AWBZ- en ZFW-pakket). De begrotingsgefinancierde uitgaven betreffen uitgaven van de begroting van VWS, verminderd met de niet-belastingontvangsten, voorzover relevant voor het BKZ. Het verschil tussen de uitgaven vallend onder het BKZ en de uitgaven vallend onder de ijklijn zorg bestaat uit de niet-belastingontvangsten voor het particulier verzekerde ziekenfondspakket en de uitgaven voor de WTZ-omslagpremie.

In tabel 2.5.2 is het BKZ weergegeven, in tabel 2.5.3 staat de ijklijn zorg. Het BKZ en de ijklijn komen overeen met de uitgavenramingen in de Miljoenennota 1999. De ijklijn zorg bestaat uit het collectief gefinancierde gedeelte van het BKZ.

Tabel 2.5.4 geeft weer hoe de actuele uitgaven zich verhouden tot het BKZ en de ijklijn zorg, beide in lopende prijzen. Hiertoe is gecorrigeerd voor de actuele prijsontwikkeling van het BBP. Daarnaast is gecorrigeerd voor de aanwending van de uitgavenreserve, de overboekingen en statistische factoren. De twee grootste overboekingen betreffen een overboeking van de sector Rijksbegroting in enge zin voor de uitgaven voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg, die omwille van de beheersbaarheid onder het BKZ zijn gebracht en een overboeking van de EWLW-banen (Extra Werkgelegenheid voor Langdurig Werklozen) naar de sector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt. De belangrijkste statistische mutatie in 1999 betreft de implementatie van het Waarborgfonds die niet in 1998 maar in 1999 heeft plaatsgevonden. De hievoor in 1998 gereserveerde gelden zijn daarom doorgeschoven naar 1999, onder gelijktijdige aanpassing van het BKZ.

2.6 De agentschappen

Toelichting

Agentschappen werken op basis van het stelsel van baten en lasten. Omdat dit stelsel afwijkt van het kasstelsel moeten de begrotingen van agentschappen in kastermen worden vertaald om zo de invloed op het EMU-saldo te kunnen bepalen. Deze vertaling komt erop neer dat lasten tot uitgaven en baten tot ontvangsten moeten worden herleid, waarbij alleen de uitgaven aan derden en ontvangsten van derden relevant zijn voor het EMU-saldo. Deze boekhoudkundige bewerking levert bovenstaande tabel op, waarin het geconsolideerde saldo van uitgaven aan derden minus ontvangsten van derden van de agentschappen is opgenomen.

Uit tabel 2.6.2 blijkt dat de agentschappen, in aanvulling op de belasting van het EMU-saldo door alle begrotingen, het EMU-saldo in 1999 respectievelijk in 2000 belasten met circa een half miljard gulden. Het totaal geconsolideerde saldo van de agentschappen is opgenomen in de berekening van het EMU-saldo in deze Miljoenennota.

Toelichting

Tabel 2.6.3 geeft een overzicht van het beroep op de leenfaciliteit door de verschillende agentschappen. Daarbij is onderscheid gemaakt in een beroep op de leenfaciliteit uit hoofde van de overdracht van vermogensbestanddelen en het beroep uit hoofde van nieuwe investeringen. Beide zijn het gevolg van de doorgevoerde veranderingen in de financieringswijze van agentschappen. Dit is in hoofdstuk 5 nader toegelicht. De leningen zullen worden aangewend voor het doen van investeringen. Aangenomen wordt dat deze investeringen leiden tot uitgaven bij derden. Deze uitgaven zijn betrokken in het consolidatiesaldo in tabel 2.6.2.

In de departementale begrotingen is voor het desbetreffende agentschap het geraamde beroep op de leenfaciliteit opgenomen.

Inzake de overdracht van vermogensbestanddelen is van belang dat de definitieve afrekening op basis van de balans per 31 december 1999 wordt vastgesteld. Dit betekent dat daarvoor de financiële verantwoordingen over 1999 nodig zijn. Bij Voorjaarsnota 2000/eerste suppletore begrotingen 2000 zullen eventuele bijstellingen van de nu opgenomen bedragen worden aangebracht.

3 DE BELASTING- EN PREMIEONTVANGSTEN EN DE IJKLATTEN VOOR DE INKOMSTEN

Deze bijlage bevat in de paragrafen 3.1 tot en met 3.4 een toelichting op de raming van de belastingontvangsten voor 1999 en 2000. Voor een uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar de memorie van toelichting in begroting IX-B. Daar wordt de raming nader kwantitatief onderbouwd. In paragraaf 3.5 is een belastingraming voor de jaren 2001 tot en met 2004 opgenomen, waarin ook de gevolgen van het voorgenomen fiscale beleid uit het Regeerakkoord zijn verwerkt. In paragraaf 3.6 wordt de raming van premieontvangsten vermeld. In paragraaf 3.7 worden de geraamde totale overheidsinkomsten in 2000 getoetst aan de inkomstenijklat 2000 en wordt de inkomstenmeevaller 2000 toegelicht.

3.1 De belastingramingen voor 1999 en 2000

¹ Bruto afdracht inclusief perceptievergoedingen.

In tabel 3.1.1 staan in de laatste twee kolommen per belastingsoort de actuele belastingramingen voor 1999 en 2000 weergegeven. Voor 1999 zijn ook de eerdere ramingen bij de Ontwerpbegroting 1999 en de Voorjaarsnota 1999 opgenomen. De eerste kolom laat de gerealiseerde kasontvangsten in 1998 zien.

3.2 De belastingontvangsten in 1999

In tabel 3.2.1 zijn voor 1999 de belangrijkste mutaties ten opzichte van de Voorjaarsnota 1999 vermeld.

¹ Inclusief niet aan afzonderlijke belastingsoorten toe te rekenen belastingontvangsten.

De raming voor het totaal aan belastingontvangsten is voor 1999 ten opzichte van de Voorjaarsnota 1999 met 4,1 miljard verhoogd. Deze mutatie vloeit voort uit bijstellingen in het economisch beeld in de Macro Economische Verkenning 2000 ten opzichte van het Centraal Economisch Plan 1999 en uit inzichten vanuit de aanslag- en kasontwikkeling tot en met juli van de verschillende belastingsoorten.

De raming voor de omzetbelasting is ten opzichte van de raming bij Voorjaarsnota 1999 opwaarts bijgesteld met 0,5 miljard. De hogere raming is het gevolg van hoger geraamde binnenlandse bestedingen in de Macro Economische Verkenning 2000 ten opzichte van het Centraal Economisch Plan 1999 in samenhang met de kasontvangsten tot en met juli. De opwaartse bijstelling van de raming voor de accijnzen hangt eveneens samen met de hoger geraamde binnenlandse bestedingen en de kasontvangsten tot en met juli. Bij de belastingen van rechtsverkeer laat de overdrachtsbelasting een veel gunstigere ontwikkeling zien dan bij Voorjaarsnota werd verwacht. Deze gunstige kasontwikkeling is het gevolg van de aanhoudend sterke volume- en prijsontwikkeling op de markt voor onroerend goed. De raming van de overdrachtsbelasting is met 0,4 miljard verhoogd. De raming van de motorrijtuigenbelasting is met 0,2 miljard verhoogd in samenhang met de hoger dan verwachte kasontwikkeling tot en met juli. De raming voor de overige kostprijsverhogende belastingen is opwaarts bijgesteld met 0,6 miljard. Deze bijstelling is het saldo van een aantal opwaartse en neerwaartse aanpassingen. De belangrijkste opwaartse bijstelling is bij de raming voor de belasting op personenauto's en motorrijwielen die met 0,8 miljard is verhoogd. Deze bijstelling heeft te maken met de hoge autoverkopen in de eerste helft van 1999 en de daaruit voortvloeiende hoger dan verwachte kasrealisatie. Bij Voorjaarsnota werd nog uitgegaan van een inzakkende verkoop ten opzichte van het recordjaar 1998. Inmiddels blijkt dat de autoverkopen in de eerste helft van 1999 ruim 20% hoger lagen dan in dezelfde periode vorig jaar. Tegenover deze meevallende ontwikkeling staat een tegenvaller bij de regulerende energiebelasting. In samenhang met de lager dan verwachte kasrealisatie is de raming neerwaarts aangepast met 0,4 miljard. Deze tegenvallende ontwikkeling is vooral een gevolg is van de relatief warme winter die heeft geleid tot een lager energieverbruik. De raming voor de inkomstenbelasting is neerwaarts bijgesteld met 0,6 miljard. Deze neerwaartse bijstelling heeft te maken met het hoger dan verwachte gebruik van de voorlopige teruggaaf. Voor een deel levert dit een structurele derving op van de inkomstenbelasting als gevolg van een toegenomen gebruik van aftrekposten. Voor een deel is de bijstelling incidenteel van aard, omdat aftrekposten die voorheen na afloop van het jaar werden verrekend met de inkomstenbelasting nu reeds lopende het jaar worden verrekend. De raming voor de loonbelasting is opwaarts bijgesteld met 1,0 miljard. Deze bijstelling heeft voor een deel (0,4 miljard) te maken met de lager geraamde nabetaling aan de fondsen in 1999. Ook de hoger geraamde werkgelegenheid is van belang (0,3 miljard). De raming van de dividendbelasting is met 1,1 miljard opwaarts bijgesteld. Deze forse bijstelling is in lijn met de zeer sterke kasontwikkeling tot en met juli. Deze meevaller heeft voor een deel een incidenteel karakter omdat de oorzaak gelegen is in een eenmalig hoge dividenduitkering van een grote beursgenoteerde onderneming. De raming voor de vennootschapsbelasting is opwaarts bijgesteld met 0,6 miljard. Voor het grootste deel hangt deze meevaller samen met de uitkomst van de arbitragezaak inzake de Common Area baten (0,5 miljard). Voorts is in samenhang met de hogere olieprijzen de raming van de VpB-opbrengst uit de gassector opwaarts bijgesteld. De raming voor de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen is opwaarts bijgesteld met 0,3 miljard. Deze bijstelling is in lijn met de kasrealisatie tot en met juli bij met name de vermogensbelasting en de successierechten.

3.3 De invloed van maatregelen op de belastingontvangsten 2000

Als gevolg van maatregelen neemt in 2000 de belastingopbrengst per saldo toe met 0,3 miljard ten opzichte van 1999. Deze toename is het gevolg van fiscale maatregelen met een omvang van –0,1 miljard en overige maatregelen met een totaal van 0,5 miljard. Deze overige maatregelen betreffen vooral maatregelen in de uitvoeringssfeer. Indien rekening wordt gehouden met de afschaffing van de omroepbijdragen en de restitutie van in 1999 betaalde omroepbijdragen over 2000, is sprake van een daling van de totale opbrengst met 1,6 miljard ten opzichte van 1999. In tabel 3.3.1 staan de kaseffecten van verschillende maatregelen uitgesplitst. Omdat vanaf 1999 voor de microlastenontwikkeling de effecten op transactiebasis relevant zijn, sluit het saldo van de fiscale maatregelen op kasbasis niet volledig aan bij de microlastenontwikkeling zoals deze neerslaat bij het Rijk (hoofdstuk 4, tabel 4.4.1). Daarnaast is ook de micro lastenontwikkeling bij de sociale premies relevant voor het totale lastenbeeld. Daarom wordt ter vergelijking in de rechterkolom van tabel 3.3.1 het effect op transactiebasis van belastingen en sociale premies weergegeven. Het totaal van 1,0 miljard sluit aan bij de lastenverlichting in de fiscale sfeer in tabel 4.4.1.

¹ Inclusief compensatie werkgevers in de collectieve sector

Tabel 3.3.1 geeft een overzicht van de maatregelen die van invloed zijn op de belastingopbrengst in 2000.

De in tabel 3.3.1 opgenomen maatregelen leiden per saldo tot een toename van de belastingopbrengst met 0,3 miljard in 2000. De afschaffing van omroepbijdragen resulteert in een structurele inkomensderving van 1,4 miljard. In 2000 is daarnaast sprake van restituties van omroepbijdragen die in 1999 reeds zijn betaald en die betrekking hebben op 2000. Het totaal van de restituties wordt geraamd op 0,5 miljard. Inclusief de afschaffing van de omroepbijdragen en deze restituties is sprake van een daling van de opbrengst met 1,6 miljard.

3.4 De belastingontvangsten in 2000

Tabel 3.4.1. bevat een beknopt overzicht van de belastingramingen voor 1999 en 2000. Een uitgebreid overzicht is opgenomen in tabel 3.1.1 aan het begin van deze bijlage.

¹ Inclusief niet aan afzonderlijke belastingsoorten toe te rekenen belastingontvangsten.

De totale opbrengst aan rijksbelastingen in 2000 zal naar verwachting 196,8 miljard bedragen. De opbrengst stijgt met 7,4 miljard ten opzichte van 1999 (stand Vermoedelijke Uitkomsten 1999). Deze stijging is het gevolg van 0,3 miljard aan maatregelen en 7,0 miljard aan endogene groei. De belangrijkste maatregelen zijn opgenomen in tabel 3.3.1. Voor de afzonderlijke belastingsoorten volgt hieronder een korte toelichting. De endogene groei van 7,0 miljard is het gevolg van de groei van de bestedingen, de toename van de werkgelegenheid en de winstontwikkeling.

De geraamde opbrengst van de omzetbelasting bedraagt 60,8 miljard voor 2000. Dit is een toename van 2,8 miljard ten opzichte van de vermoedelijke uitkomst voor 1999. Deze stijging wordt voor 2,5 miljard veroorzaakt door de prijs- en volume-ontwikkeling van de consumptieve bestedingen. Daarbij wordt voorzien dat anticipatie op de belastingherziening 2001 in 2000 leidt tot een eenmalig hogere consumptie resulterend in een additionele BTW-opbrengst. De stijging in 2000 is voorts voor 0,3 miljard het gevolg van maatregelen, waaronder de opbrengst van BTW op de aanleg van infrastructuur voor het openbaar vervoer en de exploitatie daarvan. De geraamde opbrengst van de accijnzen in 2000 neemt toe met 0,6 miljard. Deze toename is met name het gevolg van de geraamde volumestijging. De geraamde opbrengst van de belastingen van rechtsverkeer neemt van 1999 op 2000 toe met 0,2 miljard. Deze stijging is voornamelijk het gevolg van de verwachte volume- en prijsstijging op de woningmarkt in 2000.

De opbrengst van de motorrijtuigenbelasting stijgt ten opzichte van de vermoedelijke uitkomsten 1999 met 0,1 miljard. Deze stijging is het gevolg van de groei van het wagenpark. De raming van de overige kostprijsverhogende belastingen bedraagt 16,4 miljard, een toename van 1,7 miljard ten opzichte van 1999. Deze stijging hangt in belangrijke mate samen met de afspraak uit het Regeerakkoord om de belastingen op milieu gefaseerd te verhogen. In dat kader wordt de regulerende energiebelasting per 1 januari verhoogd (1,2 miljard). Daarnaast levert de introductie van een waterbelasting een belangrijke bijdrage (0,3 miljard). Deze belasting vervangt het per 1 januari 1999 ingevoerde algemene BTW-tarief op de levering van water.

De geraamde opbrengst voor de inkomstenbelasting voor 2000 bedraagt –3,0 miljard. Dit is een afname met 0,1 miljard ten opzichte van de vermoedelijke uitkomst over 1999. Deze daling is het gevolg van maatregelen. Daarbij spelen met name de maatregelen in het kader van het werkgelegenheids- en inkomenspakket en de terugsluis van het vergroeningspakket een rol. De endogene groei is per saldo 0,2 miljard. Daarbij is rekening gehouden met verwachte anticipatie voorafgaand aan de belastingherziening 2001 (–0,3 miljard). Gegeven het feit dat de belastingtarieven in 2001 fors zullen dalen, kan niet worden uitgesloten dat een deel van de belastingplichtigen daar waar mogelijk aftrekposten willen vergelden tegen de tarieven in 2000. Dit leidt tot een eenmalige minderopbrengst bij de inkomstenbelasting in 2000, die overigens voor een deel zal worden gecompenseerd door een hogere opbrengst in 2001. Opgemerkt moet worden dat de raming van deze effecten met een meer dan gebruikelijke onzekerheid is omgeven. Met het overgangsrecht wordt getracht deze anticipatie-effecten tegen te gaan. De opbrengst voor de loonbelasting voor 2000 wordt geraamd op 50,1 miljard. Dit is een toename van 3,0 miljard ten opzichte van de vermoedelijke uitkomst over 1999. Deze stijging is het saldo van maatregelen met een omvang van –0,9 miljard en de endogene stijging van de totale loonsom als gevolg van de loon- en de werkgelegenheidsontwikkeling (3,9 miljard). Kwantitatief gezien de belangrijkste maatregel is de verlaging van het belastingtarief in de eerste schijf met 0,90% vanwege de terugsluis van het pakket vergroening.

De geraamde opbrengst van de dividendbelasting neemt in 2000 0,4 miljard af ten opzichte van 1999. Deze daling hangt samen met de sterk gestegen opbrengst in 1999 die voor een deel het gevolg is van een eenmalige hoge dividenduitkering. De geraamde opbrengst van de vennootschapsbelasting neemt in 2000 af met 0,7 miljard ten opzichte van het niveau in 1999 (33,9 miljard). Deze afname is het gevolg van een autonome daling van 0,2 miljard en een endogene daling van 0,5 miljard. De endogene daling hangt samen met de vertraagde doorwerking van de dalende economische groei ten opzichte van 1998. De belangrijkste autonome mutatie is de verlaging van het VpB-tarief met 0,5%-punt over de eerste 50 000 gulden winst (–0,2 miljard). De raming van de opbrengst voor 2000 voor de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen ligt 0,2 miljard hoger dan het geraamde eindniveau voor 1999. Deze stijging doet zich voor bij de successierechten en de vermogensbelasting. Hierbij speelt de gestegen waarde van specifieke vermogensbestanddelen zoals huizen een rol.

3.5 Meerjarige belastingramingen

De meerjarige belastingraming zoals gepresenteerd in tabel 3.5.1 is voor de jaren 1999 en 2000 in het voorgaande toegelicht. De raming voor de jaren 2000–2002 is gebaseerd op het behoedzame scenario voor de middellange termijn van het Centraal Planbureau na verwerking van het Regeerakkoord.Tevens is het voorgenomen fiscale beleid in de raming verwerkt en is rekening gehouden met het lastenbeeld zoals geschetst in hoofdstuk 4 (tabel 4.4.3). De belastingramingen voor 2003 en 2004 hebben bij gebrek aan een macro-economisch beeld voor dat jaar een louter technisch karakter.

3.6 De premieontvangsten in 2000

Tabel 3.6.1 bevat de ramingen voor de premie-inkomsten voor 1999 en 2000. Deze ramingen zijn conform de ramingen van het Centraal Planbureau in de Macro Economische Verkenning 2000. Een uitgebreid overzicht van deze ramingen is opgenomen in de Sociale Nota 2000 (voor wat betreft de sociale zekerheidsfondsen) en de Zorgnota 2000 (voor wat betreft de zorgfondsen).

¹ Inclusief derving premies volksverzekeringen vanwege afdrachtskortingen

3.7 Toetsing overheidsinkomsten aan de inkomstenijklatten

De regering heeft in de zogeheten mee- en tegenvallerformule afgesproken dat eventuele mee- of tegenvallers bij de overheidsinkomsten volgens een bepaalde sleutel ten gunste respectievelijk ten laste komen van het EMU-tekort en de ruimte voor lastenverlichting. Bij een EMU-tekort beneden de ¾% BBP worden meevallende overheidsinkomsten voor 50% gebruikt om het tekort te verlagen en voor 50% voor extra lastenverlichting. Is het EMU-tekort hoger dan ¾% BBP, dan wordt 75% van de meevaller ingezet voor het verlagen van het tekort en 25% voor extra lastenverlichting. Bij een inkomstentegenvaller werkt de formule symmetrisch.

Om te beoordelen of er inderdaad sprake is van inkomstenmee- of tegenvallers zijn in de Miljoenennota 1999 ijklatten voor de overheidsinkomsten opgesteld voor de jaren 1999 tot en met 2002. Daarbij wordt gekeken naar de belastingopbrengsten van het Rijk, milieu- en landbouwheffingen, omroepbijdragen, sociale premies, en het niet-belasting gedeelte van de aardgasbaten (exclusief FES-deel). De geraamde belasting- en premieopbrengsten voor 2000 zijn gebaseerd op de ramingen in tabel 3.1.1 respectievelijk 3.6.1. De raming van de gasbaten is gebaseerd op de begroting van het ministerie van EZ.

Toetsing van de geraamde overheidsinkomsten in 2000 aan de inkomstenijklat voor 2000 levert een geraamde inkomstenmeevaller op van 1,3 miljard. Deze meevaller doet zich met name voor bij de belastingen (tabel 3.7.1).

In tabel 3.7.1 is de reële inkomstenijklat uit de Miljoenennota 1999 met behulp van de BBP-deflator 2000 (conform MEV 2000) nominaal gemaakt, waarbij gecorrigeerd is voor beleidsmatige wijzigingen in het inkomstenbeeld. Op deze manier hebben alleen (structurele) endogene ontwikkelingen van de belasting- en premie-inkomsten invloed op de inkomstenmee- en tegenvallers. Daarom is de afschaffing van de omroepbijdrage (een beleidsmaatregel) in de correctiepost verwerkt, zowel bij de belastingen als bij de omroepbijdrage. Evenmin is bij het bepalen van de meevaller rekening gehouden met de effecten van anticipatie op de belastingherziening 2001. Deze effecten zijn immers niet structureel van aard. Verder is in het Regeerakkoord afgesproken dat resterende inkomstenmeevallers over 1998 volledig worden benut voor extra tekortreductie, inclusief de doorwerking naar latere jaren. De structurele inkomstenmeevaller over 1998 bedraagt 1,2 miljard (het saldo van een structurele belastingmeevaller van 1,4 miljard en een premietegenvaller van 0,2 miljard). Door deze meevaller in de correctiepost op te nemen heeft deze geen invloed op omvang van de inkomstenmee- en tegenvallers in latere jaren.

4 BELASTINGUITGAVEN

4.1 Inleiding

Belastinguitgaven zijn een derving of een uitstel van belastingontvangsten die voortvloeien uit een voorziening in de wet voorzover die voorziening niet in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet. Bijlage 5 van de Miljoenennota 1999 bevatte voor het eerst een overzicht van het geraamde budgettaire belang in 1998 van belastinguitgaven in de loonbelasting, de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting. In deze Miljoenennota wordt het overzicht geactualiseerd voor het jaar 1999. Voor een aantal algemene opmerkingen rond het thema belastinguitgaven wordt verwezen naar de Miljoenennota 1999.

Ook de Algemene Rekenkamer heeft zich het afgelopen jaar gebogen over het onderwerp belastinguitgaven. In maart van dit jaar heeft zij aan de Tweede Kamer het rapport «Belastingen als beleidsinstrument» aangeboden (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 452, nr. 2) waarin zij verslag doet van de bevindingen van haar onderzoek naar stimulerings- en ontmoedigingsregelingen in het belastingrecht. Ten behoeve van dat onderzoek is voor 28 stimuleringsregelingen, die in de periode 1988–1998 zijn ingevoerd of aangepast, gekeken naar de beleidsvoorbereiding, de beleidsuitvoering en de beleidsresultaten. In haar rapport geeft de Algemene Rekenkamer onder meer aan het wenselijk te achten dat er meer inzicht ontstaat in de resultaten van stimuleringsmaatregelen, zodat beter afgewogen kan worden of een regeling moet worden aangepast of voortgezet. Mede naar aanleiding van deze wens van de Algemene Rekenkamer is dit punt ook aan de orde geweest tijdens het Algemeen Overleg van 24 juni 1999 over het Rekenkamerrapport. Bij die gelegenheid is toegezegd te bezien of het mogelijk is een toetsingskader te ontwikkelen voor fiscale stimuleringsregelingen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of een fiscale regeling wenselijk is.

4.2 Overzicht van belastinguitgaven

Tabel 4.2.1 bevat een overzicht van het budgettaire belang van belastinguitgaven in de loon- en inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting voor het jaar 1999. De belastinguitgaven zijn daarbij verdeeld in een viertal categorieën, te weten verlaging lastendruk op ondernemingen (winstsfeer; niet-arbeid), verlaging lastendruk op arbeid, verlaging lastendruk op inkomsten uit vermogen en overige regelingen. De belastinguitgaven die de lastendruk op ondernemingen verlagen zijn onderverdeeld in de drie subcategorieën algemeen, investeringen in het algemeen en investeringen ten behoeve van het milieu. De belastinguitgaven die de lastendruk op arbeid verlagen zijn gesplitst in regelingen die een verlichting betekenen voor werkgevers en regelingen die een verlichting betekenen voor werknemers.

In het overzicht is naast het belastingeffect ook het effect op de premies volksverzekeringen opgenomen. Ter informatie is tevens per regeling naast het totale budgettaire belang voor 1999 de in de vorige Miljoenennota opgenomen raming voor 1998 weergegeven.

Het budgettaire belang van alle belastinguitgaven gezamenlijk is niet gelijk aan het totaal van de afzonderlijke regelingen; met name als gevolg van de progressieve tariefstructuur is het totale budgettaire belang van belastinguitgaven hoger dan de som van de in het overzicht opgenomen bedragen. Hoewel in verband hiermee bezwaren verbonden zijn aan het totaliseren van de verschillende posten is, om een indicatie te geven van het relatieve belang van belastinguitgaven naar inkomenscategorie en naar doel, in tabel 4.2.2 en in tabel 4.2.3 een totaaltelling gemaakt.