Een garantie is een toezegging van het Rijk om de kosten van een derde partij voor zijn rekening te nemen als een bepaald risico werkelijkheid wordt. Soms is dit een effectieve manier om bepaalde beleidsdoelen te realiseren. Een garantie lijkt op het eerste gezicht gratis geld. Maar de overheid zegt met zo’n garantie wel toe kosten te dragen in bepaalde situaties waarop zij zelf geen invloed heeft. Daarmee zijn garanties, of breder gesteld risicoregelingen102, een risico voor de overheidsfinanciën. Om die reden heeft het kabinet twee jaar geleden het beleid rondom risicoregelingen aangescherpt.

Het al bestaande nee, tenzij -beleid is verder ingevuld om bewuster om te gaan met impliciete risico’s. Bij ieder besluit over een risicoregeling expliciteert het kabinet de risico’s, formuleert het adequate beheersingsmaatregelen en betrekt het kabinet het parlement. Dat het aangescherpte garantiebeleid zijn vruchten begint af te werpen was een belangrijke conclusie in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2014.103 Er gaat een preventieve en signalerende werking uit van het garantiekader. Het kabinet zet het nee, tenzij-beleid rondom risicoregelingen daarom ook onverminderd voort.

Garanties

Het Rijk staat in 2016 in totaal garant voor een bedrag van 195,6 miljard euro. Dat is 1,3 miljard euro meer dan in 2015. Voor het grootste gedeelte zijn deze garanties het gevolg van internationale afspraken, zoals de garanties in het kader van de Europese schuldencrisis, regionale ontwikkelingsbanken en het Internationaal Monetair Fonds (IMF). De internationale garanties beslaan 155,2 miljard euro van het uitstaande garantierisico. De overige 40,4 miljard euro zijn nationaal. In bijlage 7 van deze Miljoenennota staat een integraal overzicht van de risicoregelingen.

Vorig voorjaar heeft het kabinet alle openstaande, binnenlandse risicoregelingen opnieuw uitgebreid tegen het licht gehouden. Dat leidde tot versobering van enkele regelingen.104 Dit jaar zag het kabinet weinig aanleiding om individuele regelingen ingrijpend te wijzigen. Wel zal het kabinet de begrotingsreserves voortaan apart presenteren onder de noemer risicovoorzieningen. Hierdoor worden risicovoorzieningen voor risicoregelingen transparant beschreven in de departementale begrotingen.

Nieuw in het overzicht is het dit jaar opgerichte Development Related Infrastructure Investment Vehicle (DRIVE). Met dit programma steunt het kabinet infrastructurele projecten in ontwikkelingslanden. Om de financiering van zo’n project van de grond te krijgen kan een beroep worden gedaan op een garantie van de overheid. Het jaarlijkse garantieplafond bedraagt 55 miljoen euro voor een periode van vijf jaar, waarna het kabinet de regeling evalueert.

Het openstaande risico van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen (WAKO) is in 2015 gedaald met ongeveer 4 miljard euro. Dit is het gevolg van een nieuwe inschatting van de daadwerkelijke risico’s van de nucleaire installaties in Nederland.

Ook heeft het kabinet besloten om founding member te worden van de Asian Infrastructurale Investment Bank (AIIB).105 Het kabinet draagt hiermee bij aan de economische ontwikkeling van Azië, door investeringen in infrastructuur in die regio mogelijk te maken. Met deelname is een garantie van 730 miljoen euro gemoeid. De Nederlandse bijdrage aan het paid-in capital van de AIIB bedraagt 182 miljoen euro. De Nederlandse bijdrage, zowel garantie als paid-in capital, bepaalt voor een groot deel het stemgewicht van Nederland. Het stemgewicht van Nederland zal 1,16 procent bedragen.

Figuur 4.2.1 Totaalstand garanties, achterborgstellingen en leningen per jaar (in miljarden euro)

Achterborgstellingen

Achterborgstellingen bij waarborgfondsen vormen een voorwaardelijke verplichting voor de overheid en zijn daarmee ook een vorm van een risicoregeling. Waarborgfondsen verzekeren kredietverstrekkers tegen wanbetaling. Te grote risico’s in de markt kunnen kredietverlening in de weg staan. Waarborgfondsen verlagen het risico voor kredietverstrekkers. Bovendien leidt het instrument tot lagere financieringskosten. Een waarborgfonds kent verschillende lagen van zekerheid. Die opbouw zorgt voor een andere mate van risico voor de overheid dan bij een directe garantie. De eerste laag is het eigen vermogen van het waarborgfonds. In het geval van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en het Waarborgfonds voor de Zorgsector (Wfz) is de tweede laag de verplichting van deelnemers aan het fonds om elkaar bij te staan als het eigen vermogen van het fonds onder een bepaald niveau daalt. Deze verplichting voor de deelnemers heet het in te roepen obligo. Het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) kent deze tweede zekerheidslaag niet. Als laatste zekerheidslaag komt bij alle waarborgfondsen de achtervang door de overheid in beeld. Die laatste laag is de zogenoemde achterborgstelling.106

Zoals in de Miljoenennota 2015 aangekondigd heeft het kabinet het WSW en het Wfz getoetst op nut en noodzaak. De verantwoordelijke vakdepartementen hebben de Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van deze onderzoeken.107 Het Wfz heeft met ingang van 2015 het disagio, de premie, verhoogd voor nieuwe borgstellingen vanuit het Wfz. Op die manier is het Wfz beter gewapend tegen de toegenomen risico’s in de sector. Om het risico van de achterborgstelling terug te brengen heeft het kabinet verder afgesproken een risicovoorziening op te bouwen op de begroting van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), gerelateerd aan nieuwe garanties die het Wfz aangaat. Deze voorziening fungeert als buffer voor het geval het obligo en het eigen vermogen van het waarborgfonds onvoldoende blijken te zijn. Volgens het garantiebeleid van het kabinet blijft ook het Wfz onder de aandacht en blijven aanpassingen in de toekomst mogelijk om daarmee risico’s te beheersen.

Het is de bedoeling dat het WSW per 1 januari 2017 een premie gaat betalen aan het Rijk en gemeenten voor de achterborgstelling. De Kamer is hierover begin juni per brief geïnformeerd.108 Deze ontwikkeling is in lijn met het garantiekader van het Rijk, dat voorschrijft dat ontvangers van een garantie of achterborgstelling in principe een kostendekkende premie betalen die een reële weergave van het risico vormt. Het kabinet bepaalt de komende tijd in overleg met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) de hoogte van de premie.

Daarnaast kondigt de brief diverse maatregelen aan die de governance rond het WSW versterken, risico’s beter beheersen en zorgen voor betere prikkels in het corporatiestelsel. In overleg met het WSW en de VNG vindt een analyse plaats om de voor- en nadelen van de gepresenteerde richtingen te kunnen afwegen. De invoering van een eigen risico voor geldverstrekkers is een van de richtingen die de prikkels in het stelsel kan verbeteren. Het eigen risico is in dat geval de vereiste dat een deel van de leningen zonder achterborgstelling gefinancierd wordt. Het beoogde effect is dat geldverstrekkers risico’s met een kritische blik beoordelen en de voortgang monitoren om budgettaire schade te vermijden.

Het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW), verantwoordelijk voor de Nationale Hypotheekgarantie (NHG), betaalt sinds 2015 0,15 procent premie voor de achterborgstelling door het Rijk. Zodoende kennen alle waarborgfondsen op rijksniveau een risicovoorziening voor situaties waarin de achterborgstelling wordt ingeroepen. De premiesystematiek van het WEW wordt tegen het licht gehouden. De maximale waarde van hypotheken die in aanmerking komen voor de NHG is naar beneden bijgesteld. De tijdelijke crisismaatregel heeft de koopwoningmarkt in moeilijke tijden ondersteund. Nu de markt herstelt, schroeft het kabinet in stappen de maatregel terug tot 225.000 euro in 2016. Uiteindelijk moet de NHG-grens uit komen op de gemiddelde verkoopwaarde van woningen.

Leningen

Bij leningen bestaat altijd de kans dat de partij die geld heeft geleend niet aan zijn betalingsverplichting kan voldoen. Dit kredietrisico moet worden meegeteld in de rentevoorwaarden. Met andere woorden: hoe groter het risico, hoe hoger de rente. Leningen vormen daarmee een risico voor de rijksbegroting. Voor het aangaan van nieuwe leningen geldt het nee, tenzij-beleid en is het kabinet dus terughoudend.

Het verstrekken van leningen is ook juist beleid, bijvoorbeeld bij het studieleningenstelsel. Het kabinet heeft expliciete afspraken met het parlement gemaakt over bijvoorbeeld terugbetaaltermijn, premiestelling en budgettaire dekking van oninbare leningen. Meer informatie hierover staat in de begroting van het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap.

Tabel 4.2.1 bevat de met de financiële crisis samenhangende leningen aan de financiële instellingen – SNS REAAL Holding en ABN AMRO (voormalig overbruggingskrediet aan Fortis) – en Griekenland. ABN AMRO heeft de variabele lening van 1,65 miljard euro die nog uitstond in 2015 vervroegd afgelost. Van de nog uitstaande vastrentende leningen lost ABN AMRO in 2016 naar verwachting 950 miljoen euro af.

De andere belangrijke mutatie is de verplaatsing van SNS Bank. Als gevolg hiervan zal het totaal aan leningen dalen met 1,1 miljard euro. Dat is de lening die vervalt bij de aankoop van SNS Bank van SNS REAAL Holding. Hiertegenover staan ook nieuwe verplichtingen, zoals een vordering van SNS Bank op het Rijk. De Kamer is hierover per brief geïnformeerd.109 Op dit moment loopt hierover een voorhangprocedure. Als deze procedure is afgerond verwerkt het kabinet de mutaties, op zijn vroegst in de Najaarsnota.110

Box 4.2.1 Achtergronden bij de lage rentestand

De Nederlandse rente bevindt zich momenteel op een historisch laag niveau. Nederland is daar niet uniek in. Figuur 4.2.2 toont dat de nominale rentes op staatsobligaties in de periode 1990–2002 gestaag zijn gedaald van ongeveer 9 procent naar 4 procent. Deze trend is ook te zien als wordt gekeken naar de gemiddelde reële rente in ontwikkelde economieën.111 Verschillende structurele internationale trends dragen hieraan bij. Daarnaast speelt ook de conjunctuur een rol. Uiteindelijk is echter niet met zekerheid te voorspellen hoe lang de periode van lage rente aanhoudt.

Figuur 4.2.2 De tienjaarsrente op staatsobligaties

Bron: Bloomberg

Rente zorgt voor evenwicht tussen besparingen en investeringen. Toenemende besparingen hebben de afgelopen jaren een drukkend effect op de rente gehad. De oorzaak van de toenemende mondiale spaartegoeden ligt vooral in opkomende economieën.112 Vooral in China zijn de besparingen als percentage van het bbp sinds 2000 sterk toegenomen.

Ook de gestegen vraag naar veilige obligaties in plaats van aandelen kan hebben geleid tot een lagere reële rente.113 De opkomende economieën spelen ook hier een rol. Na de Azië-crisis eind jaren 90 besloten veel Aziatische landen om hun buitenlandse reserves te verhogen, in een poging zich te beschermen tegen een uitstroom van kapitaal. Deze reserves worden vooral gehouden in veilige obligaties; een hogere vraag naar deze obligaties drukt de rente. In het Westen kan de strengere financiële regelgeving de vraag naar veilige beleggingen hebben laten stijgen. De vergrijzende bevolking kan de gemiddelde risicoaversie laten stijgen en daarmee de vraag naar veilige obligaties. Het meeste risico – zoals algemeen wordt aangenomen – nemen mensen op jonge leeftijd.

Doordat de investeringen achterblijven bij de toegenomen besparingen daalt de rente. De totale investeringen als percentage van het bbp in ontwikkelde economieën zijn gedaald sinds 1980 en bijzonder sterk gedaald sinds 2000.114 Ook hier kan de vergrijzing een verklarende rol spelen. Een lagere bevolkingsgroei leidt tot minder vraag naar kapitaal en zo tot lagere investeringen. Dit draagt bij aan een neerwaartse druk op de rente.115 Een andere factor is de verschuiving van kapitaalgoederen naar technologische investeringsgoederen als computers. Prijzen van deze goederen zijn achtergebleven bij de algemene prijsontwikkeling, waardoor de investeringsquote daalt. Dit hangt ook samen met de recente opkomst van ICT-bedrijven, die minder vraag naar kapitaal hebben en zelfs grote hoeveelheden liquide middelen aanhouden.116 Deze verklarende factoren spelen ook een rol voor investeringen in Nederland.117

Ten slotte is de rentestand afhankelijk van de conjunctuur. Een aantrekkende economie zorgt voor een opwaartse druk op de rentes, omdat beleggers obligaties verruilen voor aandelen en omdat de investeringen herstellen. De Europese Centrale Bank (ECB) hanteert al een tijd een lage beleidsrente. Daarnaast kan kwantitatieve verruiming (QE, quantitative easing) voor een lagere rente zorgen. De ECB koopt onder de noemer QE sinds maart 2015 staatsobligaties van eurolanden op. Een toenemende vraag naar deze vermogenstitels leidt in theorie tot lagere rentes. Dat kan uiteindelijk de voorwaarden verbeteren waartegen bedrijven en huishoudens financiering kunnen krijgen.