Uitgangspunten en actualiteit

Gemeenten en provincies beschikken over verschillende inkomstenbronnen om de uitgaven voor hun taken te financieren. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen hiervan is de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds. De jaarlijkse toe- en afname van het Gemeentefonds en het Provinciefonds wordt het accres genoemd.

In de Startnota 2022 van het kabinet Rutte IV zijn twee belangrijke wijzigingen in de indexering van de algemene uitkering van de fondsen toegelicht. Ten eerste is in het coalitieakkoord besloten dat de fondsen vanaf 2026 niet langer via de normeringssystematiek geïndexeerd worden. Daarmee vervalt de koppeling aan de rijksuitgaven. Ten tweede is er besloten dat tot 2025 het accres op basis van de bestaande koppeling aan de rijksuitgaven berekend wordt. Nieuw daarbij waren de uitzondering op de accresrelevante uitgaven (aru) voor een aantal investeringsfondsen.

Daarnaast heeft het kabinet aangegeven om nader te bezien of het wenselijk is om het accres stabieler te maken. Het kabinet heeft vorig jaar daarom het voorstel aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) gedaan om het volumedeel van het accres voor 2022–2025 vast te zetten op de stand van de Voorjaarsnota 2022. De VNG heeft met dit voorstel ingestemd en het IPO niet. Het volumedeel van het accres is voor de periode 2022-2025 dan ook alleen voor de gemeenten vastgezet. De accresstanden voor de jaren 2022 t/m 2025 voor gemeenten zullen slechts wijzigen als gevolg van loon- en prijsontwikkelingen. Deze wijzigingen biedt gemeenten de komende jaren zekerheid over hun inkomsten en beschikbare vrije ruimte ook wanneer de uitgaven van het Rijk achterblijven bij de ramingen. Dit is ook toegelicht in de contourennota financieringssystematiek medeoverheden van de minister van Binnenlandse Zaken.

In de Voorjaarsnota 2023 is besloten om het Gemeente- en Provinciefonds vanaf 2027 te indexeren op basis van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product. Uitgangspunt is dat de fondsen (GF en PF) meerjarig de ontwikkeling van het nominaal bruto binnenlands product volgen. De indexatie wordt gesplitst in een volumedeel en een prijsdeel. In de huidige Miljoenennota is deze indexering uitgewerkt. De volumeontwikkeling van de fondsen wordt gebaseerd op een 8-jaars (t-9 t/m t-2) historisch gemiddelde van de ontwikkeling van het bbp, waardoor de fondsen minder schommelen. De indexatie voor inflatie volgt de prijs bbp van het lopende jaar, waardoor de fondsen reëel ‘op niveau’ blijven. De grondslagen waarover deze indexatie berekend wordt, worden op gelijke wijze bepaald als de huidige grondslagen, waarover vanaf 2026 de huidige loon- en prijsindexatie wordt berekend. Ten slotte wordt de tranche van het lopend jaar bij Voorjaarsnota definitief. De bbp groei (zowel voor volume als prijs) is daarbij gebaseerd op de CEP-raming van het CPB. In deze bijlage is de indexatie op basis van bbp verder uitgewerkt.

De ontwikkeling van beide fondsen wordt hieronder separaat toegelicht. Vervolgens wordt ingegaan op de geraamde ontwikkelingen van het Btw-compensatiefonds (BCF).

Accres gemeentefonds

Het accres is gesplitst in een volume- en een loon- en prijsdeel. Het kabinet heeft ervoor gekozen om bij de Startnota 2022 het accres vanaf 2026 vast te zetten op een plus van 1 miljard euro ten opzichte van de stand bij Miljoenennota 2022. In juni 2022 is het Rijk met de VNG overeengekomen om ook het volumedeel van het accres tot en met 2025 vast te zetten op basis van de stand Voorjaarsnota 2022.

Het volumedeel van het accres staat daarmee vast tot en met 2026. Vanaf 2027 wordt aan de hand van de bbp-ontwikkeling geïndexeerd. Het volumedeel bestaat uit het 8-jaars (t-9 t/m t-2) historisch gemiddelde van de ontwikkeling van het bbp.

Het loon- en prijsdeel zal tot en met tranche 2026 met een gecombineerde index op basis van de CPB-indices voor de loonvoet sector overheid, de prijsontwikkeling materiele overheidsconsumptie (IMOC) en de prijsontwikkeling bruto overheidsinvesteringen (IBOI). Hierbij wordt een verdeling van 60/20/20 tussen loon, consumptie en investeringen aangehouden. Vanaf 2027 wordt ook voor het loon- en prijsdeel van het accres de nieuwe financieringssystematiek op basis van het bbp toegepast. De indexatie voor het loon- en prijsdeel is aan de hand van de prijs bbp van het betreffende jaar.

De individuele indexen worden in procenten met één cijfer achter de komma bijgehouden, de gecombineerde index wordt bijgehouden met twee cijfers achter de komma. De indices worden bijgesteld op basis van het CEP-raming van het CPB in het voorjaar en op basis van de MEV-raming in september. De tranche van het lopend jaar wordt in het voorjaar vastgezet op basis van indices uit de CEP-raming.

De basis voor de grondslag waarover de indexatie berekend wordt is (1) het jaarlijks budget in het Gemeentefonds voor zover dit verantwoord wordt op het uitgavenplafond Rijksbegroting, exclusief middelen in het sociaal deelfonds en corona- en Oekraïne-noodmaatregelen, en (2) het nog niet in het Gemeentefonds verwerkte volume-accres. De onderstaande tabel toont de grondslagen en de procentuele jaarlijkse groei van de index.

Bij het vastzetten van het accres voor de jaren 2022-2025 is besloten dat voor die jaren de grondslag voor de berekeningswijze van het loon- en prijs-accres zoveel mogelijk aansluit bij die van de bestaande normeringssystematiek. Hierbij wordt de meest actuele stand van de Gemeentefondsuitgaven en accres (excl. de hierboven genoemde uitzonderingen) gebruikt als basis voor de accrestranche van het jaar erop. Dit bedrag wordt vervolgens plat doorgetrokken tot 2025. Bijvoorbeeld: in 2023 waren de accresrelevante uitgaven in het Gemeentefonds 38.084 miljoen. De gecombineerde loon- en prijsontwikkeling voor 2024 wordt geraamd op 5,32%. Daarmee is het bedrag aan loon- en prijsindexatie voor tranche 2024 38.084*5,32%=2.026 miljoen. Dit bedrag wordt vervolgens plat doorgetrokken naar 2025.

Vanaf het jaar 2026 wordt het accres bijgehouden zoals dit ook voor de indexatie van de rijksbegroting gebruikelijk is. Dat wil zeggen dat het Gemeentefonds-budget uit de laatste Miljoenennota per jaar de grondslag is. Bijvoorbeeld: het accresrelevante gedeelte van het Gemeentefonds en het gereserveerd volume-accres is samen in 2026 34.619 miljoen. Dit is in prijspeil 2023. De gecombineerde loon- en prijsontwikkeling in 2024 wordt geraamd op 5,32%. Daarmee is het bedrag aan loon- en prijsindexatie voor tranche 2024 in het jaar 2026 34.619*5,32%= 1.842 miljoen.

De onderstaande tabellen tonen de tranches op basis van de Miljoenennotastand van het Gemeentefonds en de loon - en prijsontwikkeling van de MEV-raming. Daaronder is de raming uit de Voorjaarsnota weergegeven en de mutaties als gevolg van de verschillen tussen de twee ramingen. Door de uitwerking van de bbp-indexatie verschuift een deel van het accres van de prijs tranches naar de volume tranches in 2027 en 2028, per saldo is het accres hoger t.o.v. LPO.

Accres tot en met 2025 voor het Provinciefonds

Zoals eerder is toegelicht, wordt het accres voor het Provinciefonds tot 2025 berekend via een koppeling aan de Rijksuitgaven. In de onderstaande tabel wordt de berekening van het accres uitgesplitst en toegelicht. In 2023 daalt het accres vanwege onder andere kasschuiven naar latere jaren. De tranches voor 2024 en 2025 stijgen. Dit komt zowel door hogere volume-ontwikkeling als door gestegen loon- en prijsontwikkeling. Zie hoofdstuk 2.1 van de Miljoenennota voor verdere toelichting op de uitgavenontwikkeling.

Bij de bepaling van de omvang van accresrelevante uitgaven (aru) vormen de netto uitgaven van het Rijk onder het uitgavenplafond het startpunt. Netto wil zeggen dat de rijksuitgaven worden gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Op de netto uitgaven onder het uitgavenplafond (A) worden correcties (B) doorgevoerd voor verschillende posten zoals het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. Het saldo (C) geeft de accresrelevante uitgaven (aru) en vormt de basis voor de accresberekening. Het accres (F) is vervolgens het product van de grondslag (E ) en de aru in procenten (D).

Om de aru te berekenen wordt uitgegaan van de netto rijksuitgaven onder het uitgavenplafond inclusief drie typen standaardcorrecties en een bijzondere correctie voor corona- en Oekraïne -noodmaatregelen:

1. Rijksuitgaven aan gemeenten en provincies

Uitgaven onder het uitgavenplafond die het Rijk overmaakt naar gemeenten en provincies worden uit de aru gecorrigeerd. Deze overdrachten zijn immers bestemd voor de financiering van uitgaven door gemeenten en provincies zelf en maken derhalve geen onderdeel uit van de rijksuitgaven waarop de trap-op-trap-af van toepassing is. Het corrigeren van de overdrachten is ook nodig om een onbedoelde doorwerking van accres op accres in hetzelfde jaar te voorkomen. Rijksuitgaven die op deze wijze gecorrigeerd worden zijn onder andere de algemene, decentralisatie- en integratie-uitkeringen van het Gemeentefonds en Provinciefonds, de uitgaven van het Btw-compensatiefonds, de bijstand en de integratie-uitkering sociaal domein.

2. Niet-accresrelevante rijksuitgaven onder het plafond

In het coalitieakkoord van kabinet Rutte VI is gekozen om de uitvoeringskosten van medeoverheden voor investeringspakketten (klimaat, ontsluiten nieuw­bouwwoningen en stikstof) specifiek te verstrekken. In samenhang hiermee is besloten om de middelen voor het Transitiefonds, het Klimaatfonds, het budget voor ontsluiting van nieuwe woningen in het Mobiliteitsfonds en het Nationaal Groeifonds uit te zonderen van de berekening van de accresrelevante rijksuitgaven.

3. Uitgavenmutaties in de WW als gevolg van conjunctuur

In de begrotingsregels van het kabinet Rutte IV is afgesproken dat gedurende de regeerperiode het uitgavenplafond gecorrigeerd wordt voor mutaties in de WW-uitgaven als gevolg van de conjunctuur. Het Rijk hoeft zodoende mee- en tegenvallers in de WW-uitgaven als gevolg van conjunctuur niet op te vangen binnen het uitgavenplafond en deze uitgavenmutaties zijn om deze reden ook niet accresrelevant.

4. Financieringsverschuivingen gedurende de kabinetsperiode

Financieringsverschuivingen zijn verschuivingen van geldstromen binnen het Rijk die niet tot meer of minder bestedingsruimte van het Rijk leiden, maar zonder correctie wel effect zouden hebben op het accres. Dit zijn dus schuiven tussen accresrelevante uitgaven en niet-accresrelevante uitgaven. Bij een schuif is per saldo geen sprake van meer of minder uitgaven op rijksniveau, maar is alleen sprake van een andere financieringsbron. Denk bijvoorbeeld aan overhevelingen van departementale begrotingen naar het Gemeentefonds en Provinciefonds en financieringsverschuivingen tussen de inkomsten- en de uitgavenkant.

5. Corona-noodmaatregelen en Oekraïne-noodmaatregelen

Gegeven de uitzonderlijke situatie als gevolg van zowel het coronavirus als de oorlog in Oekraïne heeft het kabinet besloten de uitgaven hiervoor buiten het reguliere uitgavenplafond te behandelen. Dit betekent dat de extra uitgaven niet ten koste gaan van andere uitgaven, maar dat ze zorgen voor een verslechtering van het EMU-saldo en een verhoging van de EMU-schuld. Om boekhoudkundige redenen wordt een aantal van deze uitgaven met plafondcorrecties onder het uitgavenplafond geboekt. Ook hiervoor geldt dat ze niet ten koste gaan van andere uitgaven. Omdat de reguliere systematiek niet geldt voor deze uitgaven leiden ze ook niet tot een effect op het accres.

6. Maatregelen uit het energie-pakket

In september 2022 heeft het kabinet vanwege de gestegen energieprijzen besloten tot een pakket aanvullende maatregelen om de koopkracht van burgers te ondersteunen. Hierbij is aangegeven dat deze maatregelen vanwege hun uitzonderlijke karakter niet meelopen in de normeringssystematiek. Ook de dekking van het energiepakket is uitgezonderd op de aru om een onbedoeld negatief effect op de aru te voorkomen.

Grondslag

De normeringsystematiek is van toepassing op alle middelen die worden verantwoord onder het Provinciefonds en vallen onder het uitgavenplafond Rijksbegroting exclusief corona- en Oekraïne-noodmaatregelen.

Voor de berekening van het accres in jaar t wordt de grondslag van het voorgaande jaar (t-1) genomen. Het accrespercentage in jaar t betreft immers ook de groei van de aru ten opzichte van het voorgaande jaar (t-1). Als de aru met x% stijgen in jaar t groeit het Provinciefonds via het accres in jaar t ook met x%. Hiermee wordt het principe van trap-op-trap-af gewaarborgd.

Dit heeft tot gevolg dat mutaties in de grondslag altijd met een jaar vertraging doorwerken in de normeringsystematiek. Via taakmutaties kunnen departementen geld toevoegen of onttrekken aan het Provinciefonds; dit werkt door als grondslagmutatie. Uitgangspunt is dat bij taakmutaties geen jaren zijn zonder indexatie van deze overgehevelde budgetten. Dat betekent dat bij overheveling van of naar het Provinciefonds het verantwoordelijke departement een reeks overhevelt met indexatie over het lopende jaar.

Accres 2026 en verder voor het Provinciefonds

Net als bij het Gemeentefonds heeft het kabinet ook voor het Provinciefonds ervoor gekozen om bij Startnota 2022 het accres vanaf 2026 vast te zetten en te splitsen in een volume- en een loon- en prijsdeel. Het volumedeel van het accres staat vast en het loon- en prijsdeel wordt geactualiseerd op de manier die ook bij de begrotingen van het Rijk gebruikelijk is. Vanaf 2027 wordt net als voor het Gemeentefonds een indexatie op basis van bbp-ontwikkeling toegepast. Zie voor de toelichting op deze systematiek het kopje Accres Gemeentefonds hierboven.

De onderstaande tabellen tonen de tranches van de loon- en prijsontwikkeling in 2026 en de bbp-indexatie voor 2027 en 2028 op basis van de Miljoenennotastand van het Provinciefonds en de MEV-raming. Daaronder is de raming uit de Voorjaarsnota weergegeven en de mutaties als gevolg van de verschillen tussen de twee ramingen. Door de uitwerking van de bbp-indexatie verschuift een deel van het accres van de prijs tranches naar de volume tranches in 2027 en 2028, per saldo is het accres hoger t.o.v. LPO.

Doorwerking afspraken normeringssystematiek op plafond Btw-compensatiefonds

De bijdrage van het Rijk aan het Btw-compensatiefonds (hierna: BCF) is geplafonneerd. Het plafond van het BCF is sinds 2015 gekoppeld aan de accrespercentages zoals die volgen uit de normeringssystematiek voor het Gemeentefonds en Provinciefonds.

Het plafond van het BCF wordt daarnaast aangepast voor taakmutaties (zoals decentralisaties) die gepaard gaan met toevoegingen of onttrekkingen aan het BCF. Hierdoor hebben decentralisaties geen effect op de ruimte onder het plafond van het BCF.

Als het plafond overschreden wordt, komt het verschil ten laste van het Gemeente- en het Provinciefonds. Bij een realisatie lager dan het plafond komt het verschil ten gunste van het Gemeente- en Provinciefonds. Hierdoor zijn het BCF en het Gemeente- en Provinciefonds communicerende vaten.

Tot Voorjaarsnota 2022 werd de toevoeging of uitname over het gemeente- en provinciefonds verdeeld conform de gerealiseerde aandelen van de gezamenlijke Gemeenten en Provincies in het BCF. Echter, doordat de VNG heeft ingestemd met het voorstel van het kabinet om het volumedeel van het accres voor de periode 2022-2025 vast te zetten en het IPO niet, worden het Gemeente- en Provinciefonds per 2022 op verschillende wijze geïndexeerd. Het volume-accres 2022-2025 voor het gemeentefonds is vastgesteld bij VJN 2022 en wordt alleen nog gewijzigd naar aanleiding van de LPO-ontwikkeling, terwijl het accres voor het provinciefonds meebeweegt met de Rijksuitgaven. Vanaf 2027 wordt het BCF geïndexeerd met de bbp-systematiek.

Het aandeel van het BCF-plafond behorend bij gemeentes en provincies is bij Voorjaarsnota 2022 vastgesteld op die actuele stand. Sindsdien worden taakmutaties en accresontwikkelingen voor gemeentes en provincies apart bijgehouden. Onderstaande tabel geeft de ontwikkeling van het BCF-plafond voor het aandeel gemeentes en provincies weer sinds Voorjaarsnota 2023.