Een passende straf

Op grond van jurisprudentie kan niet tweemaal een fiscale boete worden opgelegd voor hetzelfde feit. Sinds 1 juli 2009 is deze jurisprudentie, die voortvloeit uit het ne-bis-in-idem beginsel, voor alle bestuurlijke boeten in de wet vastgelegd. Zoals is geantwoord op vragen van het lid Omtzigt leidt dit in belastingzaken tot een handhavingstekort. Indien na het opleggen van een verzuimboete wordt geconstateerd dat sprake is van opzet of grove schuld vrijwaart de opgelegde verzuimboete de overtreder van een passende straf, namelijk van een vergrijpboete. Daarom stelt het kabinet thans voor het opleggen van een vergrijpboete na een verzuimboete mogelijk te maken indien sprake is van nieuwe bezwaren. Daarmee wordt voorzien in een gepast alternatief voor de bestaande mogelijkheid om in deze gevallen strafvervolging in te stellen. Naar verwachting zal de voorgestelde regeling met name toepassing vinden bij de boeten wegens het (gedeeltelijk) niet of niet tijdig betalen van een aangiftebelasting, zoals de omzetbelasting en de loonbelasting. In andere gevallen wijkt de delictsomschrijving bij verzuim- en vergrijpboeten van elkaar af, zodat minder snel sprake is van hetzelfde feit, of kent de wet geen vergrijpboete voor hetzelfde feit.

Huidige situatie

In belastingzaken kennen we twee soorten boeten: verzuimboeten en vergrijpboeten. Voor een verzuimboete, die wordt opgelegd indien is gehandeld in strijd met een bepaald voorschrift, is niet vereist dat sprake is van opzet of grove schuld. Voor het opleggen van een vergrijpboete daarentegen is wel de aanwezigheid van opzet of grove schuld vereist. Dit aanzienlijke verschil in de mate van verwijtbaarheid tussen verzuim- en vergrijpboeten werkt in meerdere opzichten door. Vanzelfsprekend werkt het door in de hoogte van de op te leggen boete. Maar ook gelden andere procedurele voorschriften. Het opmaken van een rapport en het vooraf horen zijn bij vergrijpboeten verplicht en bij verzuimboeten niet. Terwijl het opleggen van verzuimboeten in het algemeen geautomatiseerd plaatsvindt, zijn vergrijpboeten maatwerk en worden deze dus individueel opgelegd door de inspecteur.

Geautomatiseerde oplegging van verzuimboeten heeft belangrijke voordelen. De pakkans is hoog en de bestraffing volgt kort op het constateren van de overtreding. Geautomatiseerde oplegging leidt daardoor tot een effectieve handhaving van de onderliggende voorschriften. De voordelen hebben echter een keerzijde. Op het moment van het opleggen van een verzuimboete zijn niet altijd alle feiten en omstandigheden volledig bekend of onderzocht. Het gaat daarbij dan niet om het feit dat een overtreding heeft plaatsgevonden, maar met name om die feiten en omstandigheden die een bewustheid of intentie bij de overtreder aantonen. Indien later blijkt dat hij zich met grove schuld of opzet onttrokken heeft aan zijn fiscale verplichtingen, is het niet wenselijk dat naar het strafrecht moet worden gegrepen, enkel omdat dat de enige weg is om de overtreder alsnog zwaarder te bestraffen. Niet alleen op individueel niveau is een adequate straftoemeting noodzakelijk, maar ook voor de algemene belastingmoraal. Het kabinet kan en wil niet aan de maatschappij uitleggen dat de huidige wetgeving tot gevolg heeft dat een overtreder zijn passende straf ontloopt.

Het ne-bis-in-idem beginsel

Het ne-bis-in-idem beginsel houdt in dat niemand voor hetzelfde feit tweemaal kan worden bestraft of kan worden vervolgd. De voorgestelde regeling maakt daarop geen, althans geen ontoelaatbare, inbreuk. De voorgestelde regeling ziet uitsluitend op achteraf ontoereikende verzuimboeten. Verzuimboeten moeten, gelet op de aantallen, geautomatiseerd worden opgelegd. Dat betekent dat ten tijde van oplegging van de verzuimboete geen individuele inschatting kan worden gemaakt of de persoon in kwestie een ernstig verwijt kan worden gemaakt. Als men dit principe zou loslaten zouden de onderliggende voorschriften de facto niet meer effectief gehandhaafd kunnen worden. Deze consequentie zou gezien het op het spel staande algemene belang ontoelaatbaar zijn.17 Daarbij kan verder worden gewezen op de waarborgen voor de belastingplichtige in kwestie. In de eerste plaats is rechterlijke toetsing in volle omvang geborgd. En in de tweede plaats wordt in totaal niet een hogere boete opgelegd dan opgelegd zou zijn indien alle relevante feiten op een eerder moment bekend waren geweest en op dat moment reeds een vergrijpboete was opgelegd. De eerder opgelegde verzuimboete wordt op grond van dit wetsvoorstel namelijk verrekend met de later alsnog opgelegde vergrijpboete.