a. Rechtmatigheid

Op basis van de beschikbare informatie bevatten de departementale verantwoordingsstaten over 2021 met de toelichtingen daarbij en de departementale saldibalansen per 31 december 2021 met de toelichtingen daarbij geen zodanige onrechtmatigheden en/of onzekerheden, dat deze op grond van de rapporteringstoleranties of vanwege in het bijzonder te signaleren risico’s vermeld dienen te worden, behoudens het onderstaande.

a.1 Toelichting op de tabel

De oorzaken van de overschrijding van de tolerantiegrenzen en de maatregelen ter verbetering van het beheer zijn:

Totaal artikelen: verplichtingen

De overschrijding van de tolerantiegrens wordt nagenoeg geheel veroorzaakt door de hieronder genoemde overschrijdingen bij de artikelen 1 en 13. De rapporteringstolerantie voor fouten en onzekerheden (kolom 3) en het percentage aan fouten en onzekerheden ten opzichte van het verantwoord bedrag (kolom 7) zijn gebaseerd op het totaal van de verantwoorde verplichtingen exclusief de negatieve bijstellingen als gevolg van het vervallen van garantieverplichtingen (tabel 77). De verplichtingen exclusief deze negatieve bijstellingen bedragen € 24.263.652 (x €1.000).

Artikel 1 Belastingen: verplichtingen

Een bedrag van € 95,3 mln. aan fouten en € 63,7 mln. aan onzekerheden betreft met name tekortkomingen bij de Belastingdienst bij het inhuren van personeel en het documenteren van bestellingen. Hiervoor gelden de verbetermaatregelen die al zijn getroffen in de aanpak van de onvolkomenheid voor verplichtingenbeheer.

De Belastingdienst is verder onrechtmatige verplichtingen voor inkopen onder categoriemanagement aangegaan ter waarde van € 80,1 mln. Het ministerie van IenW is categoriemanager op een aantal rijksbrede raamovereenkomsten waarvoor sinds 2020 sprake is van onrechtmatige overbruggingsovereenkomsten. De raamovereenkomst Financiële adviesdiensten is in december 2020 gereedgekomen en heeft tot een rechtmatig contract geleid. De her-aanbestedingen voor drie andere raamovereenkomsten zijn vertraagd. Het gaat daarbij om: Interim Management & Organisatieadvies, Inkoopadvies en Auditdiensten. Het ministerie van IenW heeft dit toegelicht in de bedrijfsvoeringsparagraaf in haar jaarverslag. Het door IenW afsluiten van rechtmatige rijksbrede raamovereenkomsten heeft onvoorziene vertraging opgelopen, waardoor genoemde overbruggingscontracten over geheel 2021 nog van kracht zijn gebleven.

Artikel 13 Toeslagen: verplichtingen

Een bedrag van € 116,6 mln. aan fouten en € 200,0 mln. aan onzekerheden betreft met name tekortkomingen bij het inhuren van personeel, het documenteren van bestellingen en het niet voldoen aan inkoop- en aanbestedingsregels. Een deel van de fouten (€ 33,3 mln.) is toe te wijzen aan de afname op eerder genoemde onrechtmatige rijksbrede raamovereenkomsten.

Het afwijken van inkoop- en aanbestedingsregels was nodig voor het versneld inrichten van het proces van private schuldhulpverlening, zodat gedupeerde ouders niet verder in problemen raken. De onrechtmatigheid op het gebied van inhuur betreft met name een contract wat verlopen was, maar waarvan de inhuur wel benodigd was om de continuïteit van de werkzaamheden te borgen. Daarnaast is de aanbesteding van inhuur niet altijd conform de regels verlopen. Dit wordt in belangrijke mate verklaard doordat de sterke maatschappelijke en politieke druk om zo snel als mogelijk onder andere de compensatieregelingen uit te voeren zeer snelle opschaling noodzakelijk maakte. Verbetermaatregelen zijn het versterken van het inhuurproces en het contractbeheer en het verder inrichten van interne beheersing en controle op het aangaan van verplichtingen.

In 2021 is in de hersteloperatie snelheid vaak boven zorgvuldigheid gegaan. Om de bedrijfsvoering weer beheersbaar te maken worden maatregelen getroffen. Voor zowel de verplichtingen als de uitgaven en ontvangsten gelden ook de verbetermaatregelen die al zijn getroffen in de aanpak van de onvolkomenheid verplichtingenbeheer.

Artikel 13 Toeslagen: uitgaven en ontvangsten

Een bedrag van € 10,5 mln. aan fouten en voor €22,2 mln. aan onzekerheden is geconstateerd op het documenteren van bestellingen en het inhuren van personeel. Het grootste deel van de onzekerheden ad € 38,0 mln. en € 7,0 mln. van de fouten betreft de vraag of er voldoende bewijstlast is verstrekt bij de uitvoering van de Catshuisregeling en andere compensatieregelingen zoals de integrale beoordelingen. Toeslagen werkt aan verhoging van de zorgvuldigheid bij het afhandelen van dossiers waar mogelijk, zonder dat dit ten koste gaat van de gewenste snelheid van uitvoering van de regelingen.

b. Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

Er zijn geen bijzonderheden te melden.

c. Begrotingsbeheer, financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering

c.1 Onvolkomenheden Algemene Rekenkamer (AR)

In 2021 is door het ministerie van Financiën gewerkt aan de oplossing van de tekortkomingen in de bedrijfsvoering die door de AR bij de verantwoording over 2020 zijn geconstateerd.

Toezichtfunctie financieel beheer Rijksoverheid

De AR constateerde over 2020 dat de minister van Financiën toezicht op fiscale regelingen effectiever moet inrichten.

In 2021 is het toetsingskader voor fiscale regelingen toegepast bij nieuwe fiscale regelingen. Doelmatigheid en doeltreffendheid van fiscale regelingen krijgen daardoor in kamerstukken extra aandacht. De begroting en de verantwoording bevatten inmiddels extracomptabele informatie over fiscale regelingen. Ook is er een evaluatieplanning voor de fiscale regelingen opgesteld en worden bestaande regelingen geëvalueerd. Tenslotte worden de uitkomsten van alle sinds 2010 uitgevoerde evaluaties voortaan benoemd in de miljoenennota en wordt in 2022 een breed onderzoek naar fiscale regelingen verwacht. Het toezicht op het toepassen van het toetsingskader en op de fiscale regelingen zelf is versterkt.

Over het voorafgaand toezicht op risicoregelingen constateerde de AR dat dit onvoldoende is opgezet en uitgevoerd. Verbetermaatregelen zijn doorgevoerd, zoals het aanpassen, verduidelijken, interdepartementaal bekend maken en publiceren van het «Beleidskader Risicoregelingen» en procesbeschrijvingen die gelden per 1 juli 2021 om de invulling van het toezicht te verbeteren.90 Om misverstanden te voorkomen wordt de term ‘voorafgaand toezicht’ in relatie tot risicoregelingen niet meer gebruikt.

Managementinformatie Belastingdienst

Deze onvolkomenheid van de AR kent een meerjarige aanpak tot en met 2022. Om de Belastingdienst beter in staat te stellen om te sturen, beheersen en verantwoorden, is in 2021 verder gewerkt aan de verbetering van de managementinformatie (MI). De activiteiten ten aanzien van de concernmanagementinformatie zijn medio 2021 afgerond. In 2021 is de prioriteit van het programma verschoven naar ketenmanagementinformatie, waarbij het doel is om de managementinformatie van de uitvoeringsketens verder op orde te krijgen.

Een medio 2021 uitgevoerde gatewayreview leverde inzicht op in de risico’s voor de werking van de op te leveren MI-producten.

M&O-beleid Belastingdienst: kleine belastingmiddelen en keuze inzet handhavingsmix

De AR constateerde over 2020 dat in de diverse handhavingsplannen van de Belastingdienst de keuzes voor de inzet van handhavingsinstrumenten onvoldoende worden onderbouwd en de evaluatie van de handhavingsinstrumenten niet stelselmatig plaatsvindt. In 2021 is een «Strategische ontwikkelagenda handhaving belastingen» opgesteld. Deze heeft als doel om de uitvoerings- en handhavingsstrategie (verder) te operationaliseren. Er wordt drie jaar vooruitgekeken om de samenhang van verschillende (ontwikkel)trajecten te prioriteren en te borgen. Jaarlijks wordt in de verschillende handhavingsplannen per doelgroep de afweging gemaakt welke nalevingsproblematiek wordt aangepakt en op welke wijze.

Verplichtingenbeheer en prestatieverklaringen

De onvolkomenheid op het verplichtingenbeheer Belastingdienst, Toeslagen en Douane ziet op het proces van aangaan, vastlegging en sluiting van de verplichting. De onvolkomenheid ten aanzien van de prestatieverklaring Belastingdienst, Toeslagen en Douane betreft het afstemmen van gefactureerde prestaties met de geleverde prestaties. De AR heeft in 2020 geconstateerd dat opzet en bestaan van het verplichtingenbeheer en het afgeven van prestatieverklaringen voldoen, maar dat de werking nog onvoldoende kon worden aangetoond. Gebleken is dat ondanks een aantal aanvullend getroffen maatregelen zoals versterkte interne controles in 2021 het gewenste beheersingsniveau voor zowel het verplichtingenbeheer als het afgeven van prestatieverklaringen nog niet is bereikt.

Wijzigingsbeheer IT-systemen (testprocedures) Belastingdienst 

De AR constateerde over 2020 dat het testen van wijzigingen in IT-systemen bij de Belastingdienst niet goed is geregeld. De Belastingdienst is in 2021 gestart met het inregelen van een adequate testprocedure bij wijzigingen in IT-systemen en centraal toezicht op de adequate uitvoering en documentatie van het testen. Uit dit toezicht is gebleken dat het testproces nog onvoldoende beheerst verloopt.

c.2 Overige punten van financieel beheer en materiële bedrijfsvoering

c.2.1 Belastingdienst

Registraties, risicomodellen en discriminatie Fraude Signalering Voorziening

Tekortkomingen in de naleving van wetgeving bij het gebruik van de Fraude Signalering Voorziening (FSV) en andere risicomodellen, en in het omgaan met persoonsgegevens zoals nationaliteit, hebben in het najaar van 2020 geleid tot een omvangrijk programma Herstellen, Verbeteren en Borgen (HVB). Verschillende risicomodellen zijn opgeschort, onderzocht op zorgvuldige gegevensverwerking, en pas bij voldoende waarborgen weer hervat. Conform de toezegging aan de Tweede Kamer (motie Marijnissen I en II) zijn circa 200.000 mensen met een brief geïnformeerd over het feit dat zij in FSV zijn geregistreerd en tot nu toe circa 100.000 mensen over de reden daarvan.

Erfbelasting

In 2021 heeft de Belastingdienst een verdere verbetering gerealiseerd op de processen van de erfbelasting. Een deel van de reeds ingediende aangiften voor de erfbelasting 2021 zal later worden opgelegd dan de streeftermijn van 3 tot 6 maanden. Dit komt omdat de ICT-functionaliteiten om aanslagen voor de erfbelasting te kunnen opleggen niet tijdig beschikbaar waren. Vanaf eind oktober 2021 was dit wel het geval en is het opleggen van aanslagen voor de erfbelasting over het belastingjaar 2021 gestart.

Verzoeken teruggave milieubelasting

Bij de introductie van een nieuw systeem voor de verwerking van de teruggave van de milieubelastingen in mei 2021 zijn achterstanden ontstaan in de uitbetaling en zijn onjuiste brieven verstuurd aan de gerechtigden. De achterstanden zijn in de loop van het jaar ingelopen, maar de verdaagde uitbetalingstermijn van 16 weken wordt nog niet volledig behaald. Door overschrijding van de reguliere uitbetalingstermijn hebben meer teruggavegerechtigden contact met de Belastingdienst opgenomen, waardoor de bereikbaarheid onder druk is komen te staan en het aantal terugbelverzoeken en klachten zijn toegenomen.

Vermogensrendementsheffing box 3

De Hoge Raad heeft op 24 december 2021 geoordeeld dat de forfaitaire wijze waarop het belastbaar inkomen uit box 3 is bepaald in 2017 en 2018 strijdig is met het recht op eigendom en het verbod op discriminatie, in de gevallen waarin het forfaitaire berekende rendement hoger uitvalt dan het werkelijk behaalde rendement. De consequenties worden onderzocht, zowel voor de wetgeving, de belastinginkomsten als voor de uitvoeringscapaciteit. De staatssecretaris van Financiën heeft bij brieven van 24 januari en 1 februari 202291 vragen van de Tweede Kamer over deze uitspraak beantwoord. Het kabinet koerst op besluitvorming bij de Voorjaarsbesluitvorming.

Vervolgingskosten

Bij vermindering van aanslagen heeft tot 31 december 2020 in bepaalde situaties ten onrechte geen vermindering van vervolgingskosten (aanmanings- en dwangbevelkosten) plaatsgevonden. Met ingang van januari 2021 is het proces aangepast om deze fouten te voorkomen. In december 2020 is de herstelactie gestart. Het streven was om deze in 2021 af te ronden, maar dit is niet gelukt. De omvang van deze herstelactie betrof in eerste instantie ten minste 936.000 aanslagen die deels automatisch en deels handmatig zouden worden beoordeeld. Nadere analyse heeft in juli 2021 geleid tot een uitbreiding van de herstelactie met ruim 438.000 aanslagen.

Invorderingsrente

Een vergelijkbare problematiek als bij de vervolgingskosten doet zich voor bij de invorderingsrente. Het betreft twee situaties. Ten eerste het niet herrekenen van invorderingsrente na vermindering van een aanslag. Daardoor is in die situaties ten onrechte te veel invorderingsrente in rekening gebracht. Ten tweede worden sinds 2017 verzoeken om teruggave (negatieve aangifte) geautomatiseerd behandeld. Daarbij wordt ten onrechte invorderingsrente in rekening gebracht als een negatieve aanslag met een positieve (nog onbetaalde) aanslag van hetzelfde middel en jaar wordt verrekend. De analyse van deze problematiek loopt nog.

Onterechte invorderingsmaatregelen na verjaring vorderingen

Een belastingschuld verjaart als deze vijf jaar na de betalingstermijn nog niet is betaald of ingevorderd en de laatste invorderingshandeling ouder is dan vijf jaar. De Belastingdienst mag de schuld dan niet meer invorderen of verrekenen. Voordat deze termijn is verlopen, kan de Belastingdienst voorkomen dat de vordering verjaart, het zogenaamde stuiten van de verjaring; er begint dan een nieuwe termijn van vijf jaar te lopen. Sinds december 2020 worden aanslagen tijdig gestuit. Begin 2021 is uit onderzoek gebleken dat er circa 220.000 aanslagen zijn verjaard. In januari 2021 zijn de relevante aanslagen gepauzeerd om te voorkomen dat onterecht wordt verrekend. Een groot deel van de mogelijk verjaarde aanslagen is in 2021 afgewikkeld.

Gedeformaliseerd werken

Binnen de wettelijke kaders wil de Belastingdienst ten behoeve van burgers op een praktische en zo eenvoudig mogelijke manier werken. Bij de invulling van een dergelijke werkwijze kan echter spanning ontstaan met bestaande wet- en regelgeving. Burgers mogen hiervan echter geen financieel nadeel ondervinden en het mag nooit ten koste gaan van de rechtsbescherming. Een voorbeeld hiervan is de wijze waarop de Belastingdienst omgaat met aanvullingen op de aangifte die binnen de bezwaartermijn binnenkomen na een ambtshalve opgelegde aanslag. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad valt af te leiden dat een bericht van een belastingplichtige al snel als een bezwaarschrift moet worden aangemerkt. De Belastingdienst behandelt deze gevallen veelal als verzoek om ambtshalve vermindering. Dat wordt het «gedeformaliseerd werken» genoemd. Hiermee handelt de Belastingdienst formeel niet conform de Awb, met het risico op ingebrekestellingen en dwangsommen. Het ministerie van Financiën onderzoekt of de gedeformaliseerde werkwijze kan worden ondersteund met wetgeving, zonder afbreuk te doen aan de rechtsbescherming van de belastingplichtige.

Ambtshalve aanslagen

Als een belastingplichtige een aangifteverplichting voor de inkomstenbelasting heeft en na de uitnodiging tot het doen van aangifte, de herinnering en de daaropvolgende aanmaning geen aangifte doet, stelt de inspecteur in bepaalde gevallen de aanslag ‘ambtshalve’ vast. Hierbij wordt het inkomen waar nodig geschat. Daarnaast wordt een verzuimboete opgelegd. Het ambtshalve proces is tevens van invloed op de vaststelling van het inkomen ten behoeve van inkomensafhankelijke regelingen, zoals Toeslagen. In bepaalde gevallen kan dat leiden tot een korting op de AOW-opbouw door de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Vanuit de Nationale Ombudsman, de Adviescommissie praktische rechtsbescherming en intern onderzoek van de Belastingdienst zijn er signalen dat een ambtshalve vastgestelde aanslag voor bepaalde groepen het risico heeft om hard uit te pakken. Daarnaast heeft de Belastingdienst in 2021 geconstateerd dat het huidige proces op onderdelen, zoals de interactie met burgers, het bieden van maatwerk en in specifieke gevallen de juridische formalisering, niet goed loopt en verbeterd moet worden. De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd bij brief van 31 januari 2022.92 In 2021 zijn hiertoe diverse onderzoeken en acties gestart. In 2022 zal op basis van de uitkomsten hiervan worden bezien welke maatregelen nodig zijn.

eHerkenning

eHerkenning is momenteel de enige beschikbare ‘digitale sleutel’ die voor ondernemers en rechtspersonen voldoende beveiliging biedt op digitale portalen. Niet alle rechtspersonen en fiscale entiteiten kunnen echter eHerkenning aanschaffen. Alleen rechtspersonen die zich kunnen inschrijven in het Handelsregister hebben deze mogelijkheid. Bedrijven die aangifte moeten doen via MijnBelastingdienst Zakelijk, maar geen authenticatiemiddel kunnen aanschaffen om toegang te krijgen tot dit portaal, worden door de Belastingdienst gevraagd gebruik te maken van commerciële softwarepakketten of fiscale dienstverleners. De Belastingdienst vergoedt de kosten tot maximaal € 450,-. De staatssecretarissen van de ministeries van BZK en Financiën (Fiscaliteit en Belastingen) hebben de Tweede Kamer toegezegd het mogelijk te maken dat ‘restgroepen’ zich registreren in het Handelsregister dan wel in een register dat de Belastingdienst zelf realiseert.

Keuzeregeling berichtenverkeer

Met de invoering van de keuzeregeling voor berichtenverkeer krijgen burgers de mogelijkheid om te kiezen voor papieren of digitale post van de Belastingdienst en Toeslagen. De oplevering van systemen om dat mogelijk te maken ondervindt uitloop door complexiteit, diversiteit en de hoge volumes van de berichten (circa 180 miljoen berichten per jaar). Met een brief van 25 november 2020 is de Tweede Kamer gemeld dat de keuzeregeling naar verwachting niet eerder dan eind 2022 kan worden ingevoerd.93 In 2021 is onderzocht of het mogelijk is een harde invoeringsdatum af te geven. De conclusie is dat dit op korte termijn niet het geval is. De huidige werkwijze van verzending van formele berichten (belastingen en toeslagen) en dienstverlening voor burgers blijft tot die tijd zoals die nu is.

Logische toegangsbeveiliging

Het in 2020 door de Belastingdienst vastgestelde model voor logische toegangsbeveiliging (LTB) is nog niet volledig geïmplementeerd. Het is daardoor niet altijd duidelijk of de vereiste functiescheidingen tijdig zijn doorgevoerd. Een beheerste LTB is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat alleen geautoriseerde gebruikers toegang hebben tot IT-systemen. In 2022 zal de informatievoorziening voor systeemwijzigingen worden verbeterd en worden de procedures voor het tijdig wijzigen van mutatierechten aangescherpt en beter bewaakt.

c.2.2 Toeslagen

Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen

De Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) heeft in 2021 erkenning en financieel herstel aan een grote groep gedupeerden geboden voor het onrecht dat hen is aangedaan bij de uitvoering van de toeslagregelingen. Het aantal ouders dat zich heeft gemeld is toegenomen ten opzichte van de ramingen, en de wens is ontstaat voor een breder dan alleen financieel herstel. Ook is gebleken dat het proces van individuele integrale beoordeling en financiële compensatie een tijdrovende karakter heeft, én er zijn nieuwe categorieën gedupeerden toegevoegd. De productieplannen en de apparaats- en programmakosten van UHT zijn om deze redenen herijkt.

UHT is door de bovengenoemde redenen en ondanks verdere opschaling van de capaciteit niet in staat om alle ouders binnen de gewenste wettelijke termijnen integraal te beoordelen.

Om te zorgen dat UHT zich volledig op haar kerntaak van financieel herstel kan richten en tegelijkertijd de coördinatie van de herstelorganisatie wordt versterkt is een programmadirectoraat-generaal Herstel ingericht. Dit directoraat richt zich op de overige onderdelen van herstel, zoals de brede ondersteuning en de schuldenaanpak.

Beleidsbesluiten vooruitlopend op wettelijke grondslag

Gelet op de urgentie en de maatschappelijke noodzaak om gedupeerden van de toeslagenaffaire een schone lei te bieden, zijn na een belangenafweging in 2021 beleidsbesluiten genomen vooruitlopend op de «Wet hersteloperatie Toeslagen» die met terugwerkende kracht in werking zal treden. De Raad van State heeft in oktober 2021 een advies uitgebracht bij het concept wetsvoorstel. Dit advies is verwerkt in het wetsvoorstel dat medio 2022 naar de Tweede Kamer wordt verzonden.

Het risico bestaat dat dit wetsvoorstel waarin de beleidsbesluiten worden gecodificeerd niet wordt aangenomen door de Staten-Generaal. Deze kans wordt gering geacht. Zowel de Eerste als de Tweede Kamer zijn bij de indiening van de incidentele suppletoire begrotingen middels Kamerbrieven inhoudelijk geïnformeerd over de regelingen. De Staten-Generaal zijn derhalve steeds op de hoogte gebracht van het voorgenomen beleid. Daarmee wordt deels tegemoetgekomen aan de kanttekening die ook door de Raad van State is gemaakt ten aanzien van de positie van de Staten-Generaal bij het gebruik van goedkeurende beleidsbesluiten. Tevens zijn de incidentele suppletoire begrotingen die aan deze regelingen ten grondslag liggen door de Staten-Generaal goedgekeurd.

Mochten desbetreffende beleidsbesluiten onverhoopt niet bij wet geformaliseerd worden, dan zullen de aangegane verplichtingen, uitgaven en kwijtscheldingen onrechtmatig zijn wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag. Dit heeft voor de uitgaven in 2021 betrekking op een bedrag van circa € 748 mln. Daarnaast heeft circa € 21 mln. betrekking op kwijtgescholden schulden van de Belastingdienst in de jaarrekening. 

Dit zal aan de beschikkingen voor ouders die op grond van het beleidsbesluit zijn afgegeven geen afbreuk doen. Deze beschikkingen hebben zogenoemde formele rechtskracht en zijn daarmee in rechte onaantastbaar. Hierbij zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en jurisprudentie van belang. Met terugwerkende kracht mogen geen rechten worden ontnomen, mede gezien de gerechtvaardigde verwachtingen en het gewekte vertrouwen.

c.2.3 Overige onderdelen van het departement

EU-afdrachten

Het ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor de ramingen, berekeningen, betalingen en verantwoording van en de control op de Nederlandse afdrachten aan de EU. In 2020 is vastgesteld dat de control op de berekening en betaling van de afdrachten tekortschoot, met risico’s voor de juistheid van de afdrachten. In 2021 is een extern onderzoek gedaan om de interne beheersing in kaart te brengen. Er zijn beheersmaatregelen genomen, zowel gericht op de tekortkoming als breder om het ketenproces te versterken. Deze verbetermaatregelen zijn inmiddels voor een belangrijk deel in uitvoering genomen. In 2022 ligt de focus op de werking van de geïmplementeerde beheersmaatregelen.

Garantieregeling herverzekering leverancierskredieten

De garantieregeling voor herverzekering van leverancierskredieten betreft een - vanwege de coronacrisis afgegeven - garantie van de Staat die ervoor moet zorgen dat de kortlopende kredietverlening in de private verzekeringssector doorloopt. De AR heeft een tekortkoming geconstateerd bij de controle van de geldstromen in het kader van deze garantieregeling. Om deze tekortkoming zo goed mogelijk op te lossen is er voor gekozen om additionele specifieke werkzaamheden door een externe accountant te laten uitvoeren. Daarnaast zijn ook afspraken gemaakt met de externe accountant over de uit te voeren werkzaamheden voor de vaststelling van de rechtmatigheid en getrouwheid van de door de verzekeringsmaatschappijen gedeclareerde bedragen en over de rapportage van de bevindingen, mede om het risico op onvolledige rapportage op de inkomstenstromen te beperken.

d. Overige aspecten van de bedrijfsvoering

d.1 M&O

Belastingheffing en toeslagen zijn gevoelig voor M&O (misbruik en oneigenlijk gebruik), omdat de hoogte van de heffing en de verplichting tot betalen afhankelijk zijn van gegevens die belastingplichtigen en toeslaggerechtigden zelf verstrekken. Dit kan van invloed zijn op de volledigheid van de belastingontvangsten en de juiste (voorlopige) toekenning van toeslagen. Het tegengaan van M&O bij de uitvoering van wet- en regelgeving is daarom een geïntegreerd onderdeel van het handhavingsbeleid. Het toezicht wordt uitgevoerd gegeven de beschikbaar gestelde personele en financiële middelen. Verder zijn er maatschappelijke begrenzingen door wettelijke bepalingen, zoals de privacywetgeving, die controlemogelijkheden beperken. Dit betekent dat ook bij een toereikend M&O-beleid sprake blijft van een inherente onzekerheid over de volledigheid van de ontvangsten en de juistheid van de (toeslag) uitgaven. Deze onzekerheid is niet nader kwantificeerbaar.

Net als in 2020 waren in 2021 zowel externe als interne factoren van invloed op de opzet en uitvoering van de uitvoerings- en handhavingsstrategie. Dit betrof in de eerste plaats de gevolgen van de coronacrisis. Daarnaast zijn verschillende risicomodellen tijdelijk stilgelegd, onderzocht op zorgvuldige gegevensverwerking, en pas bij voldoende waarborgen weer hervat.

d.1.1 M&O Belastingdienst

De Algemene Rekenkamer heeft in haar Verantwoordingsonderzoek 2020 het M&O-beleid Belastingdienst aangemerkt als een onvolkomenheid. Het gaat daarbij om de toereikendheid van de bedrijfsvoering, afgemeten aan de cyclus plan, do, check, act. De Belastingdienst werkt aan een «strategische ontwikkelagenda handhaving belastingen», bedoeld om de uitvoerings- en handhavingsstrategie (verder) te operationaliseren. De ontwikkelagenda kijkt drie jaar vooruit om samenhang van verschillende (ontwikkel)trajecten te prioriteren en te borgen. In de jaarlijkse handhavingsplannen van de uitvoeringsdirecties zal op basis van (risico)inzichten scherper de afweging worden vastgelegd welke nalevingsproblematiek wordt aangepakt per doelgroep en op welke manier. Het management zal hierop (bij)sturen op basis van viermaandelijkse rapportages. Sluitstuk is systematische evaluatie van de handhavingsplannen.

In 2021 heeft de Belastingdienst de dienstverlening zoveel mogelijk op peil weten te houden. De personele capaciteit voor dienstverlening is vergroot en locaties voor dienstverlening aan burgers zijn uitgebreid. Door corona hebben de directies Midden- en kleinbedrijf (MKB) en Grote Ondernemingen (GO) bedrijfsbezoeken en boekenonderzoeken op locatie voor een groot deel van het jaar niet kunnen afleggen. In de gevallen waar contact met de belastingplichtige nodig was, zijn alternatieven ontwikkeld, zoals toezicht ‘digitaal en op afstand’. De directie Particulieren heeft minder last gehad van de beperkingen door corona, omdat veel werkzaamheden vanuit huis konden worden voortgezet. Het werk van de FIOD heeft in belangrijke mate doorgang kunnen vinden. Door corona en capaciteitsproblemen zijn de voorgenomen aantallen controles en daarmee gemoeide correctieopbrengsten niet volledig gerealiseerd.

Afgezet tegen de prestatie-indicatoren voor belastingen in de begroting blijkt dat de naleving op peil is gebleven. De uitkomsten van deze prestatie-indicatoren vormen daarmee op zichzelf geen aanleiding te veronderstellen dat er sprake zou zijn van een ontoereikend M&O-beleid.

Uit onderzoek naar toezicht achteraf94 blijkt echter dat het niveau van toezicht in de periode 2016 ‒ 2019 is gedaald, een trend die zich ook over 2021 heeft doorgezet. De Belastingdienst ziet dat als een risico voor de naleving. Om die reden wordt een actieplan opgesteld. Het actieplan is bedoeld om de risico’s die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen te ondervangen als onderdeel van een toereikend M&O-beleid.

d.1.2 M&O Toeslagen

De toeslagenaffaire heeft ertoe geleid dat Toeslagen in 2021 zijn handhavingsstrategie heeft herijkt. Het bereiken van naleving door burgers begint met heldere regelgeving en goede dienstverlening om onbewuste en onbedoelde niet-naleving te voorkomen (proactief attenderen en gepaste gegevensuitwisseling), maar behelst ook intensievere vormen van (geautomatiseerd en handmatig) toezicht zoals controles op de juistheid van uitbetaalde toeslagen tot en met het optreden tegen M&O. Afhankelijk van de situatie wordt (een mix van) handhavingsinstrumenten ingezet om de toekenningszekerheid te maximaliseren zonder onevenredig zware (bewijs)last neer te leggen bij toeslaggerechtigden. Hierbij wordt gehandeld op basis van de geldende wet- en regelgeving en wordt de menselijke maat toegepast binnen de ruimte die de wet biedt in individuele situaties. In 2022 wordt de handhavingsstrategie verder doorontwikkeld, met specifieke aandacht voor de werking van de leercirkel met betrekking tot de handhavingsactiviteiten en waarbij nagegaan wordt of de beoogde doelstellingen worden gerealiseerd.

Door de herijking, de ontwikkeling van behandel- en waarborgenkaders en doordat een aantal risicomodellen is opgeschort wegens mogelijk onzorgvuldige gegevensverwerking is bij Toeslagen in 2021 het proces intensief toezicht niet uitgevoerd. Hierdoor ontstond er een handhavingstekort met de bijbehorende risico’s voor M&O. Door compenserende toezichtsactiviteiten vooraf en achteraf op toekenning van toeslagen is de handhaving op peil gebleven. In 2022 wordt het intensief toezicht weer opgestart, na het oplossen van de belemmeringen. De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd.95

Voor de hersteloperatie geldt dat - gelet op de politieke opdracht om de gedupeerden snel financieel te compenseren en hen herstel te bieden - de focus in 2021 geheel op deze opdracht heeft gelegen. Hierbij heeft op basis van een afweging tussen snelheid en zorgvuldigheid een risico-afweging plaatsgevonden. Dit heeft geleid tot een nadere invulling van het controlebeleid op de herstelregelingen. Belangrijke elementen hiervan zijn gedeeld met het parlement, waaronder de ingeschatte foutkans op de «Catshuisregeling» van 2-5% die hieruit voortvloeit. Dit is vervolgens de basis geweest voor het M&O-beleid van de hersteloperatie. Op basis van deze context kan gesteld worden dat het M&O-beleid toereikend is geweest. Deze aanpak zal verder versterkt worden en waar mogelijk risico’s mitigeren in 2022 om het verdere misbruik van de regelingen voor gedupeerden zo veel als mogelijk te beperken.

d.1.3 M&O Douane

Het M&O risico voor Douane betreft het heffen van te lage invoerrechten of accijnzen vanwege het risico van niet juiste opgaven door bedrijven. Hiervoor heeft Douane het Handhavingsplan Douane 2021 opgesteld. In dit handhavingsplan opgesteld is uitgewerkt hoe de Douane het toezicht heeft vormgegeven. Bij de uitvoering van het toezicht in de operatie zijn soms andere keuzes gemaakt, wat leidt tot enig M&O risico.

De uitkomsten van de controles geven echter geen aanleiding om te veronderstellen dat er sprake is van een ontoereikend M&O-beleid. De uitvoering van Cyclisch toezicht en «Binnenbrengen van ladingen lucht», als onderdelen van het toezicht, dienen wel meer in overeenstemming te worden gebracht met het Handhavingsplan.

d.2 Beheersing risico's interne fraude96

Om fouten en fraude te voorkomen maakt het ministerie van Financiën gebruik van risicomanagement met voor fraude een mix van beheersinstrumenten, zoals risicoanalyse, inventarisatie van te beschermen belangen, insiderregelingen, protocollen voor koersgevoelige informatie, integriteitsonderzoeken en diverse maatregelen bij werving en indiensttreding. Medewerkers worden bewust gemaakt van frauderisico’s in trainingen en communicatie. Ook de administratieve organisatie bevat de nodige maatregelen tegen fraude, waaronder maatregelen van interne controle.

Het frauderisicomanagement verdient nog wel verbetering. Het doel is om het proces in het hele ministerie meer gestructureerd en zichtbaar in te richten en uit te voeren. In 2021 is daar een begin mee gemaakt door fraude een plaats te geven in de periodieke rapportages en jaarplannen. Ook wordt er binnen de bredere aanpak van risicomanagement gewerkt aan een raamwerk voor risicoanalyse en beheersing van frauderisico’s voor het hele ministerie, waarmee de focus en aantoonbaarheid op dit aspect wordt verhoogd.

Vanuit het toegepaste beheersingsinstrumentarium zijn geen processen en risico’s geconstateerd die aanleiding hebben gegeven tot specifieke nieuwe of aanvullende beheersmaatregelen. Een aantal bestaande maatregelen bij de verschillende onderdelen verdient nog wel extra aandacht, zoals de logische toegangsbeveiliging bij de Belastingdienst en Douane.

Over 2021 zijn er bij het ministerie geen fraudes van belang geconstateerd.

d.3 Sturing en beheersing Belastingdienst

Na de introductie van de topstructuur in 2018 en de ontvlechting van Toeslagen en Douane bestaat de Belastingdienst uit 21 dienstonderdelen en 13 ketens. Met de introductie van de topstructuur is een belangrijke stap gezet om de sturing, rollen en verantwoordelijkheden binnen de Belastingdienst (verder) te verduidelijken. Uit diverse onderzoeken en praktijkvoorbeelden blijkt dat de werking van de topstructuur nog niet in alle opzichten in lijn is met de bedoeling daarvan. Met name als het gaat om lijnsturing versus ketensturing. Zo bestaat er nog geen overkoepelend portfoliomanagementproces voor niet-ICT gerelateerde projecten en programma’s van de Belastingdienst. Wel worden per keten de raakvlakken van alle projecten en programma’s op elkaar afgestemd. Ook het programma «Managementinformatie en Risicomanagement» draagt bij aan verbetering van de sturing van de ketens. Voor de ICT-gerelateerde projecten is het portfolioproces hervormd en afgestemd op de nieuwe topstructuur. In 2021 heeft de Belastingdienst een prioriteringskader opgesteld voor het ICT-portfolio, waardoor het besluitvormingsproces over de financiële consequenties van het portfolio van de Belastingdienst is verbeterd. Uit externe onderzoeken blijkt dat de werking van het portfolioproces nog in een aantal opzichten kan worden verbeterd, bijvoorbeeld wat betreft sturing op realisatie (projectexecutie) en de aansluiting op de planning- en controlcyclus. Daarvoor loopt sinds 2020 een driejarig ICT-verbetertraject met enkele tientallen verbeterinitiatieven. Niettemin moet worden geconcludeerd dat de algemene beheersing van het besturingsrisico op onderdelen nog verbetering behoeft.

Voor verschillende oudere financiële systemen zijn bij de accountantscontrole tekortkomingen op het gebied van ondersteunende bedrijfsvoeringsfunctiona-liteiten geconstateerd, waarbij het lastig is op eenvoudige, geautomatiseerde wijze herstel te plegen en managementinformatie voor interne controledoel-einden te genereren. Dit laatste gebeurt nu vaak met behulp van (foutgevoelige) zoekopdrachten en andere arbeidsintensieve beheersmaatregelen. Een structurele oplossing is gelegen in nieuwbouw van de systemen en maakt onderdeel uit van het portfoliomanagementproces.

De beheersing van het personeelsrisico (mogelijk tekort aan gekwalificeerde en gemotiveerde medewerkers, specialisten en managers) is nog niet op alle punten voldoende. Op het gebied van meerjarige planning, werving, opleiding en managementinformatie zijn goede stappen gezet. Meer inzicht in de toekomstige werklast en impact ervan op huidige en toekomstige personeelsbezetting is daarbij gewenst. Een prognose daarvan op langere termijn is niet eenvoudig gezien de vele variabelen en onzekerheden. Denk hierbij aan nieuwe politieke wensen, noodzakelijke hersteloperaties en vertragingen in ICT-projecten. Factoren die hierbij een rol spelen zijn de (toenemende) krapte op de arbeidsmarkt en de fors op gang komende pensioenuitstroom.

d.4 Informatiehuishouding

De informatievoorziening vanuit de rijksoverheid blijkt onvoldoende te zijn en de informatiehuishouding is niet op orde. Bewindspersonen en de Tweede Kamer krijgen daardoor soms niet de volledige en juiste informatie.

Het op orde brengen van de informatiehuishouding is cruciaal voor een betere informatievoorziening. Het ministerie van Financiën heeft daartoe de programmadirectie Informatie op Orde (IOO) ingericht en actieplannen goedgekeurd. De verschillende onderdelen van het ministerie zijn gestart met de uitvoering daarvan.

d.5 Informatiebeveiliging

Het informatiebeveiligingsbeeld (IB-beeld) vervangt conform rijksbrede afspraken de «In Control Verklaring» voor informatiebeveiliging (IB). Het ministerie van Financiën gebruikt het IB-beeld vanaf 2021. Het IB-beeld is opgebouwd op basis van de rapportages van de afzonderlijke onderdelen van het ministerie over informatiebeveiliging.

De belangrijkste risico’s op het gebied van IB zijn ransomware en de beschikbaarheid van kwantitatieve en kwalitatieve IB-capaciteit. Hier worden zowel departementaal als rijksbreed maatregelen voor genomen. Tevens is er meer focus op de beveiliging van gegevens nu het werken in de cloud, het werken op verschillende fysieke plaatsen (waaronder thuis) en het uitwisselen van gegevens met andere organisaties steeds meer toeneemt. Wanneer dit persoonsgegevens betreft wordt dit in nauwe samenwerking met de privacyorganisatie van het ministerie opgepakt.

Binnen alle onderdelen van het ministerie is de IB-organisatie uitgebouwd. De status, risico’s en maatregelen op het gebied van IB worden periodiek binnen de onderdelen en viermaandelijks departementsbreed aan de departementale Chief Information Officer (CIO) gerapporteerd.

d.6 Algemene Verordening Gegevensbescherming

Mede door de problematiek rond de FSV besteden de Belastingdienst, Toeslagen en Douane extra aandacht aan toepassing van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) en de Archiefwet. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft dit onderzocht en Toeslagen in 2021 bestuurlijke boetes opgelegd voor onrechtmatige en discriminerende verwerking van de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag vóór 2020. Er zijn verbetermaatregelen getroffen om het risico van ongeoorloofd gebruik van persoonsgegevens te minimaliseren. Risicomodellen worden onderzocht op ongeoorloofd gebruik en worden zonodig opgeschort.

Het beleidsdepartement optimaliseert de gegevensbescherming, onder andere door het versterken van de continue kwaliteitsverbetering rond privacy. Het beleidsdepartement, de Belastingdienst, Toeslagen, Douane en de functionaris gegevensbescherming zijn een werkgroep gestart om de organisatie van de gegevensbescherming te versterken.

De processen waarin gegevens worden verwerkt, worden met behulp van gegevensbeschermingseffectbeoordelingen (GEB’s) systematisch in kaart gebracht. Verbetermaatregelen naar aanleiding van GEB’s worden geïmplementeerd in de verwerkingsprocessen. Verwerkingenregisters worden verder gevuld en verbeterd.

d.7 Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten

Als werkgever heeft het ministerie van Financiën een quotum voor het aantal medewerkers vanuit de banenafspraak. Het wettelijke quotum voor 2021 was 2,56% (1.198 fta97). In 2019 is een Meerjarenstrategie Banenafspraak vastgesteld met een jaarlijkse toename van 200 fta, op weg naar het behalen van het quotum in 2023. Voor 2021 kwam dit neer op een streefdoel van 841 fta.

Het is niet gelukt om het wettelijke quotum en het streefdoel voor 2021 te halen, voornamelijk vanwege de coronabeperkingen en de daardoor moeizame begeleiding (op afstand) van deze kwetsbare doelgroep. Toch zorgen de inspanningen voor een solide toename van het aantal medewerkers banenafspraak, waardoor de achterstand op de norm stapsgewijs wordt ingelopen. Door een tijdelijke privacybeperking in de verwerking van BSN’s wordt niet gerapporteerd over het aantal fta maar alleen over het aantal medewerkers banenafspraak. Dat waren er 815.