Hierbij bieden wij u het op 10 mei 2010 door ons vastgestelde «Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV)» aan.

Algemene Rekenkamer

Inhoud

SAMENVATTING

Voor u ligt ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV, XIV). In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons rechtmatigheidsonderzoek naar het jaarverslag en de bedrijfsvoering van dit ministerie.

Wij hebben uit hoofde van onze wettelijke taak, zoals beschreven in de Comptabiliteitswet (CW) 2001, het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer van het Ministerie van LNV beoordeeld en we zijn nagegaan of de informatie in het jaarverslag van dit ministerie over het gevoerde beleid, over de bedrijfsvoering en over de financiën tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels en goed is weergegeven in het jaarverslag.

De belangrijkste uitkomsten van ons onderzoek naar het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV zijn:

• Het jaarverslag van het Ministerie van LNV is een zogenoemd experiment jaarverslag. Het Ministerie van LNV is op de goede weg met het vormgeven aan het experiment jaarverslag. Het ministerie heeft in het Jaarverslag 2009 in vergelijking met 2008 concretere informatie opgenomen over prestaties en effecten. Voor alle kabinetsprioriteiten die een duidelijk effect beogen, heeft de minister van LNV aangegeven wat zij tot nu toe heeft bereikt. De dossiervorming van niet-financiële beleidsinformatie verdient echter nog aandacht.

• Het Ministerie van LNV wist in 2009 verbeteringen in het financieel beheer aan te brengen, tegelijk met veranderingen in de organisatie. Het ministerie heeft het beheer van de programma-uitgaven aan kleine relaties verbeterd en daarmee de vorig jaar nog bestaande onvolkomenheid opgeheven.

• De Voedsel- en Warenautoriteit (VWA), de Algemene Inspectiedienst en de Plantenziektenkundige Dienst bereiden momenteel een fusie voor. Uiterlijk in 2012 zal deze fusie afgerond zijn en de nieuwe organisatie functioneren. Voor de fusieorganisatie in oprichting hanteert het ministerie de naam nieuwe VWA (nVWA). Bij de VWA viel in 2009 op dat er opdrachten ten onrechte niet Europees waren aanbesteed. Wij merken dit aan als een onvolkomenheid in het financieel beheer van de VWA. We hebben meegewogen dat de door de VWA getroffen verbetermaatregelen pas in de loop van 2009 effect hadden en dat een belangrijke randvoorwaarde voor een goed verloop van de aanbestedingsprocedures, het contractbeheer, in 2009 niet op orde was. De VWA is nu bezig met verbeteringen in het contractbeheer en heeft ook al een centrale inkoopafdeling opgericht voor de hele nVWA.

• Het Ministerie van LNV zal in 2010 samen met de provincies een tussentijdse evaluatie, genaamd midterm review afronden over het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Via het ILG krijgen de provincies geld van het ministerie om rijksdoelen op onder meer het gebied van natuur en recreatie te realiseren. Een belangrijk deel van de ILG-gelden wordt ingezet voor de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), die door de Tweede Kamer is aangemerkt als groot project. Wij vragen de minister in het kader van de bespreking van de resultaten van de midterm review aanvullende afspraken te maken met de provincies over de controle op de besteding van het ILG-budget, zodat zij de Tweede Kamer zo goed mogelijk kan informeren over de wijze waarop het ILG-budget is besteed. Daarbij moet ook een oplossing worden gezocht voor de spanning tussen het controle- en verantwoordingsarrangement voor het ILG en de status van de EHS als groot project.

• In de financiële informatie constateerden wij een aantal fouten en onzekerheden. Op artikel 29 Algemeen wordt de artikeltolerantie van maximaal 3% van het bedrag aan uitgaven op het artikel aan fouten en onzekerheden overschreden. Dit komt met name door een onzekerheid die voortkomt uit een onvoldoende controle van het ministerie of de uitbetaalde wachtgelden voor medewerkers van voormalige LNV-onderdelen wel bij de juiste personen terechtkomen en of er inhoudingen moeten plaatsvinden wegens neveninkomsten.

1 OVER DIT ONDERZOEK

De minister verantwoordt zich in het jaarverslag over hoe het ministerie in het afgelopen jaar heeft gepresteerd en gefunctioneerd. In het jaarverslag staat of de doelen en prestaties die in de begroting van het ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd (informatie over het beleid), hoe het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de bedrijfsvoering) en wat de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het ministerie zijn geweest (financiële informatie).

Wij onderzoeken de informatie in het jaarverslag op elk van deze drie terreinen, en kijken ook naar de achterliggende processen binnen het ministerie. Op basis hiervan formuleren wij onze bevindingen en oordelen.

In dit rapport komen achtereenvolgens aan de orde: de informatie in het jaarverslag over het door de minister gevoerde beleid (hoofdstuk 2), over de bedrijfsvoering van het ministerie (hoofdstuk 3) en over de financiën van het ministerie (hoofdstuk 4). Wij besluiten dit rapport met een weergave van de reactie die wij op het conceptrapport hebben gekregen van de minister van LNV, aangevuld met ons nawoord (hoofdstuk 5). Afkortingen die specifiek zijn voor dit rapport, zijn opgenomen in de bijlagen.

Een uitgebreide toelichting op dit rapport vindt u op www.rekenkamer.nl.

1.1 Oordelen bij het jaarverslag

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het Rijk. Wij doen dit onderzoek uit hoofde van onze wettelijke taak zoals beschreven in de CW 2001. Wij beoordelen het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer (§ 3.2) en gaan na of de informatie in de jaarverslagen over het gevoerde beleid (§ 2.4), over de bedrijfsvoering (§ 3.2.5) en over de financiën (hoofdstuk 4) tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels en goed is weergegeven in de jaarverslagen. Met onze wettelijke oordelen hierover ondersteunen we de Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de betrokken ministers.

1.2 Onderzoek naar beleid

Niet alleen het doen van onderzoek naar de jaarverslagen behoort tot de wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer. De CW schrijft daarnaast voor dat wij onderzoek doen naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid (CW 2001, artikel 85). Dit jaar hebben wij het gevoerde beleid op een aantal terreinen onder de loep genomen. Hierover rapporteren wij in hoofdstuk 2. We schetsen een beeld van de beschikbaarheid in het jaarverslag van informatie over het door de minister gevoerde beleid. Daarnaast geven we voor de door ons onderzochte onderwerpen aan in hoeverre het gevoerde beleid heeft bijgedragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen en of het voor dit beleid bestemde geld ook is besteed zoals met de Tweede Kamer was afgesproken. Tot slot geven we in dit hoofdstuk een oordeel over de wijze waarop de beleidsinformatie tot stand is gekomen.

1.3 Onderzoek naar de bedrijfsvoering

Conform de CW 2001 (artikel 82) doet de Algemene Rekenkamer ook onderzoek naar de bedrijfsvoering van departementen. Wij integreren dit onderzoek in het jaarlijks terugkerende rechtmatigheidsonderzoek. Wij geven in hoofdstuk 3 een oordeel over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer en de voor dat beheer bijgehouden administraties. Ook beschrijven we in dit hoofdstuk de geconstateerde onvolkomenheden in de overige bedrijfsprocessen die belangrijk zijn voor het functioneren van het Ministerie van LNV, en doen waar nodig aanbevelingen voor verbetering. Tot slot geven we in dit hoofdstuk een oordeel over de wijze waarop de informatie over de bedrijfsvoering in het jaarverslag tot stand is gekomen.

1.4 Onderzoek naar de financiële informatie

Ook het onderzoek naar de financiële informatie in het jaarverslag is onderdeel van ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek (CW 2001, artikel 82). In hoofdstuk 4 melden we zowel de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die naar hun aard onze kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder «fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is gekomen (dat wil zeggen: het begrotingsgeld is niet volgens de regels ontvangen of uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (dat wil zeggen: er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we door onvolkomenheden in het financieel beheer niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.

2 BELEID

Onze conclusie op hoofdlijnen is dat het Ministerie van LNV voortgang boekt met het experiment jaarverslag. Zowel over prestaties als over resultaten heeft het ministerie ten opzichte van 2008 concretere informatie opgenomen in het jaarverslag.

2.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie

Bij de beschikbaarheid van de beleidsinformatie hebben wij één aandachtspunt. De dossiervorming over de beleidsinformatie voldoet niet aan de daaraan te stellen eisen.

2.2 Koppeling doelen, prestaties en geld

In het jaarverslag van het Ministerie van LNV wordt een duidelijke koppeling gemaakt tussen de kabinetsprioriteiten en de operationele doelstellingen bij de beleidsartikelen van het jaarverslag van het ministerie. De uitgaven bij de kabinetsdoelstellingen bedragen € 1 603 miljoen, wat overeenkomt met 88% van de totale programma-uitgaven in 2009.

2.3 Praktijktoets

In onze praktijktoetsen bekijken we wat de bijdrage van het beleid is geweest aan de oplossing van een bepaald maatschappelijk probleem, en gaan we na of het voor dit beleid bestemde geld besteed is aan de afgesproken doelen. Bij het Ministerie van LNV hebben we een praktijktoets verricht naar «integraal duurzame en diervriendelijke stallen» en «fiscale vrijstellingen behoud en ontwikkeling natuur». De «integraal duurzame en diervriendelijke stallen» vallen onder beleidsartikel 21 Duurzaam ondernemen in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV. Het financieel belang dat met dit onderwerp in 2009 is gemoeid, bedraagt € 10,7 miljoen. De «fiscale vrijstellingen behoud en ontwikkeling natuur» vallen onder beleidsartikel 23 Natuur van het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV. Het financieel belang dat met dit onderwerp is gemoeid, bedraagt in 2009 € 17 miljoen.

In het onderzoek naar «integraal duurzame en diervriendelijke stallen» hebben we bekeken wat de minister van LNV heeft gedaan om stallen te laten voldoen aan dierenwelzijnseisen die verder gaan dan de huidige wettelijke eisen. Het blijkt dat veehouders in toenemende mate gebruikmaken van de subsidie-instrumenten en fiscale instrumenten die het ministerie voor dit doel ter beschikking stelt. De jaarlijkse realisatie van het aantal nieuwe integraal duurzame stallen ligt op schema. De doelstelling voor 2011, 5% van de stallen is duurzaam en diervriendelijk, lijkt dus binnen bereik.

Het onderzoek «fiscale vrijstellingen behoud en ontwikkeling natuur» heeft betrekking op vier fiscale vrijstellingen die tot doel hebben bij te dragen aan het behoud en aan de ontwikkeling van bos en natuur. Gebruikers (veelal landgoedeigenaren) van de instrumenten voor behoud van bos en natuur vinden dat ze daar inderdaad aan bijdragen. Bij de ontwikkeling van bos en natuur daarentegen ondervinden gebruikers (veelal agrariërs) onder andere fiscale belemmeringen, met name het ontbreken van een persoonsgebonden aftrek voor natuur en de omvang van de belastingheffing bij staking van de onderneming. Deze belemmeringen lijken mede verantwoordelijk voor de beperkte belangstelling voor natuurontwikkeling door particulieren (particulier natuurbeheer).

2.4 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over gevoerd beleid

Onderstaand kader bevat ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV wordt verstrekt over het gevoerde beleid. Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie over het gevoerde beleid, selecteren wij jaarlijks één of enkele effect- of prestatiegegevens. Dit jaar hebben we aansluitend bij de praktijktoets de totstandkoming van het prestatiegegeven «realisatie % duurzame en diervriendelijke stallen» (artikel 21 en kabinetsprioriteit 25) uit het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV onderzocht.

Dat de totstandkoming van dit prestatiegegeven voldoet, neemt niet weg dat de dossiervorming ten behoeve van de totstandkoming van de informatie over beleid van het Ministerie van LNV in het algemeen niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Wij concluderen dat niet op efficiënte wijze valt te reconstrueren hoe de beleidsinformatie bij het Ministerie van LNV tot stand is gekomen.

3 BEDRIJFSVOERING

Op hoofdlijnen concluderen wij dat het Ministerie van LNV de bedrijfsvoering over de afgelopen drie jaar heeft verbeterd. Het ministerie heeft de onvolkomenheid in het beheer van de programma-uitgaven aan kleine relaties kunnen wegnemen. Verder heeft het ministerie de aanloopproblemen bij de introductie van een nieuw financieel systeem bij het kerndepartement in 2009 kunnen oplossen. Wel constateren wij een onvolkomenheid in de Europese aanbestedingen bij de VWA. Wij vragen het ministerie de komende jaren extra aandacht te besteden aan de volgende onderwerpen:

• de introductie van het nieuwe financiële systeem bij de baten-lastendiensten;

• het fusietraject voor de nVWA en de onvolkomenheid in de Europese aanbestedingen bij de VWA;

• in het kader van de midterm review op het ILG (2010) afspraken maken met de provincies over de controle op de besteding van geld voor het ILG.

3.1 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering

Onderstaande figuur toont de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van LNV over de afgelopen drie jaar. Daarin staat welke (ernstige) onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en het materieelbeheer en in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden zijn opgelost.  

Wij hebben in 2009 bij dit ministerie één onvolkomenheid in de bedrijfsvoering geconstateerd. Een uitgebreide toelichting op deze en eerdere onvolkomenheden staat in het achtergronddocument Toelichting op het rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, dat u kunt vinden op www.rekenkamer.nl.

3.2 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

In onderstaand kader staat ons oordeel over het financieel beheer en het materieelbeheer van het Ministerie van LNV. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze onderdelen van de departementale bedrijfsvoering voldoen aan de daaraan gestelde eisen.

3.2.1 Onvolkomenheid in naleving Europese aanbestedingsrichtlijnen bij VWA

Bij de VWA constateerden wij dat aan een aantal uitgaven in 2009 nog geen Europees aanbesteed contract ten grondslag lag en dat het contractbeheer niet op orde was. Om die reden hebben wij bij de VWA een onvolkomenheid geconstateerd in de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Inmiddels heeft de VWA de Europese aanbesteding voor de genoemde uitgaven afgerond. Met ingang van 2010 is er een centrale afdeling Inkoop bij de VWA die onder andere het contractbeheer en het regelen van Europese aanbestedingen als taak heeft.

3.2.2 Onvolkomenheid in beheer programma-uitgaven opgeheven

Bij de programma-uitgaven aan kleine relaties gaat het om relatief kleine bedragen die het ministerie betaalt aan een grote diversiteit aan organisaties. Het ministerie kon deze onvolkomenheid in het beheer van deze uitgaven opheffen, doordat de verbeteracties van het ministerie voldoende vruchten hebben afgeworpen. Het ministerie kon afrekeningen van subsidies en opdrachten voorheen slecht controleren, doordat de gestelde voorwaarden voor de ontvanger niet toegesneden waren op het soort transactie. Door de ingevoerde standaardbrieven is er nu een duidelijk onderscheid tussen subsidies en opdrachten. Om het beheer van de programma-uitgaven verder te versterken, vragen we LNV nog scherper te letten op het naleven van procedures en op het tijdig afrekenen van oude verplichtingen en voorschotten.

3.2.3 Investeringsbudget Landelijk Gebied

Een belangrijk aandachtspunt voor de komende jaren is de afrekening van de voorschotten bij het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Met deze voorschotten kunnen de provincies een bijdrage leveren aan het realiseren van de rijksdoelen voor het landelijk gebied. Het belangrijkste onderdeel van het ILG is de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), door de Tweede Kamer in 2007 aangemerkt als een zogenoemd groot project. Het ILG loopt van 2007 tot en met 2013. In 2010 is in een midterm review voorzien. Na afloop van deze periode dienen de provincies een eindverantwoording in.

De Algemene Rekenkamer heeft sinds 2006 in verschillende rapporten aandacht besteed aan het ILG en het EHS-beleid. Wij hebben daarbij aandacht gevraagd voor de controle op de besteding van het budget en de controle op de realisatie van de afgesproken prestaties. Ook hebben wij erop gewezen dat de aanwijzing door de Tweede Kamer van de EHS in 2007 als groot project een zware verantwoordingsplicht met zich meebrengt voor het Ministerie van LNV. Deze verzwaring staat op gespannen voet met het uitgangspunt van het ILG dat de verantwoording door de provincies aan het departement pas in 2014 hoeft plaats te vinden. Daardoor kan niet volledig worden voldaan aan de Regeling grote projecten. Een oplossing daarvoor is nog niet gevonden.

Het Ministerie van LNV heeft in 2009 nieuwe afspraken met de provincies gemaakt over de accountantscontrole op de verantwoording van de provincies. De minister van LNV krijgt hierdoor na afloop van het ILG een redelijke mate van zekerheid over de vraag of het ILG-budget daadwerkelijk is besteed aan de uitvoering van het ILG. Wel constateren wij dat de controle niet is toegesneden op het feit dat het ILG-budget afkomstig is van vier begrotingsartikelen. Hierdoor kan de minister na afloop van de ILG-periode niet per begrotingsartikel met zekerheid vaststellen welk deel van het ILG-budget daaraan is uitgegeven. Dit betekent dat wanneer bijvoorbeeld geld voor ILG-doelen op het terrein van artikel 23 Natuur wordt aangewend voor ILG-doelen op het terrein van artikel 24 Landschap en recreatie dit mogelijk niet wordt opgemerkt door de minister, omdat zij op dit punt geen controle-informatie ontvangt. Wij vragen de minister in het kader van de bespreking van de resultaten van de midterm review, aanvullende afspraken te maken met de provincies over de controle op de besteding van de ILG-gelden. Daarbij moet ook een oplossing worden gezocht voor de spanning tussen het controle- en verantwoordingsarrangement voor het ILG en de status van de EHS als groot project.

Een onafhankelijk Comité van Toezicht (CvT) beoordeelt voor de minister van LNV de prestaties van de provincies voor het ILG. Het gaat dan om de kwaliteit en kwantiteit van de geleverde prestaties, zoals het aantal hectares dat aangekocht of ingericht is voor de EHS. De bevindingen van het CvT zullen wij in 2014 betrekken bij ons oordeel over de rechtmatigheid van de afrekening van de ILG-voorschotten. Om vast te stellen dat wij kunnen steunen op de werkzaamheden van het CvT zullen wij een review moeten uitvoeren op het werk van het CvT.

Het Ministerie van LNV heeft nog geen interne procedure voor de gevallen waarin de minister een provincie een waarschuwing moet geven dat zij gerede twijfel heeft over het behalen van de afgesproken prestaties. De minister moet deze waarschuwing geven op basis van de resultaten van de midterm review. De minister kan pas twee jaar na het geven van de waarschuwing sancties opleggen.

3.2.4 Nieuw financieel systeem had aanloopproblemen, jaarverantwoording was tijdig

Aanloopproblemen bij de invoering van het nieuwe financiële systeem (E-procurement en Finance-systeem) waren onder andere overschrijdingen van betaaltermijnen, ontoereikende financiële overzichten, dubbele betalingen en betalingen zonder dat de geleverde prestaties toereikend waren vastgelegd. Het ministerie heeft de dubbele betalingen en de ontoereikende vastlegging in de zomer van 2009 gesignaleerd. Het ministerie is daarna overgegaan tot terugvordering en tot herstel van de vastlegging. De oorzaken van de problemen zijn rond de jaarwisseling structureel weggenomen door technische aanpassingen in het systeem. Het ministerie heeft de jaarverantwoording met een goedkeurende accountantsverklaring tijdig kunnen opleveren. Na een herstelactie van de grote posten eind 2009 blijft een bedrag van € 1,2 miljoen onzeker.

Het ministerie staat nog voor een belangrijke opgave in het verder uitbouwen van het nieuwe financiële systeem. De baten-lastendiensten gaan namelijk het nieuwe financiële systeem ook invoeren. Deze diensten kunnen profiteren van de ervaringen van het kerndepartement.

3.2.5 Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over bedrijfsvoering

Onderstaand kader bevat ons oordeel over de totstandkoming van de informatie die in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV staat vermeld over de bedrijfsvoering van het departement. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze informatie tot stand is gekomen volgens de daarvoor geldende regels.

Een van de drie organisatieonderdelen die informatie aanleveren voor de bedrijfsvoeringsparagraaf is de Directie Organisatie Bedrijfsvoering (DOB). Deze directie is verantwoordelijk voor de ondersteunende processen binnen het kerndepartement. Bij DOB ontbreken criteria voor een systematische selectie van onderwerpen die in de bedrijfsvoeringsparagraaf vermeld moeten worden. Daardoor ontstaat het risico dat DOB belangrijke onderwerpen voor de bedrijfsvoeringsparagraaf niet aanlevert.

4 FINANCIËLE INFORMATIE

In dit hoofdstuk staan onze oordelen over de financiële informatie (§ 4.1) en over de saldibalans (§ 4.2) in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV. Krachtens de CW 2001 gaan wij jaarlijks na of deze informatie voldoet aan de daaraan gestelde eisen.

4.1 Oordeel over de financiële informatie

De overschrijding van de artikeltolerantie voor artikel 29 Algemeen komt vooral doordat de uitgaven aan wachtgelden voor medewerkers van voormalige LNV-onderdelen onzeker zijn. Deze onzekerheid komt voort uit onvoldoende controle van het ministerie of de uitbetaalde wachtgelden bij de juiste personen terecht komen en of er inhoudingen moeten plaatsvinden wegens neveninkomsten.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.

4.2 Oordeel over de saldibalans

De Najaarsnota 2009 van het Ministerie van LNV vermeldt dat aan de begrotingsreserves landbouw en visserij respectievelijk € 7 miljoen en € 3 miljoen is onttrokken om een deel van de uitvoeringsproblematiek van het Ministerie van LNV op te lossen. In de begroting 2010 wordt aangegeven dat de gelden in 2009 met name worden besteed aan diverse apparaatskosten en de ganzenproblematiek. De besteding van deze gelden voldoet niet aan het doel van deze begrotingreserves, te weten de ontwikkeling en sanering van de landbouw en de visserij. Wij constateren dat het ministerie van LNV noch in de Najaarsnota 2009, noch in de Begroting 2010, noch in het Jaarverslag 2009 een relatie legt tussen de uitvoeringsproblematiek van het Ministerie van LNV en de bestedingsdoelen van de begrotingsreserves landbouw en visserij.

Wij zijn van mening dat het ministerie de Tweede Kamer in de Najaarsnota 2009 er expliciet op had moeten wijzen dat de gelden van de begrotingsreserve aan een ander doel dan het oorspronkelijke doel worden besteed.

Een overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlagen van dit rapport.

5. REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

De minister van LNV heeft op 26 april 2010 gereageerd op ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV (XIV). Hieronder hebben wij de belangrijkste punten uit haar reactie samengevat (§ 5.1). De integrale tekst van haar reactie staat op onze website: www.rekenkamer.nl. De reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord (§ 5.2).

5.1 Reactie minister

De minister geeft aan dat zij met belangstelling heeft kennisgenomen van het conceptrapport, dat op 21 april 2010 aan de minister is aangeboden. Zij geeft aan dat het ministerie van LNV de afgelopen jaren flink heeft gewerkt aan de verbetering van het financieel beheer. Hiertoe heeft het ministerie:

• een chief financial officer aangesteld bij de baten-lastendiensten;

• de financiële dienstverlening binnen het kerndepartement geclusterd;

• opleidingen verzorgd;

• een nieuw financieel systeem ingevoerd.

Dit blijkt ook uit de afwikkeling van oude onvolkomenheden.

1. Beheer programmagelden

Het doet de minister genoegen dat de Algemene Rekenkamer het beheer van programmagelden positief heeft beoordeeld. Het ministerie van LNV heeft afgelopen jaren diverse acties uitgevoerd om het financieel beheer verder te professionaliseren. Ook in de toekomst blijft de minister aandacht besteden aan de naleving van de procedures en tijdige afrekening van oude verplichtingen en voorschotten.

2. Beleidsinformatie

De minister staat kort stil bij het experimentjaarverslag en geeft verder aan dat zij de Tweede Kamer ook via regulier overleg, rapportages en nota’s voorziet van prestatie- en effectinformatie over het beleid. De minister onderstreept het belang van de beschikbaarheid van gestructureerde dossiers voor beleidsinformatie. Vanuit het Programma Beleidsinformatie werkt het ministerie aan een digitale vorm, waarin het metagegevens over de beleidsinformatie en de indicatoren-/prestatiegegevens zelf vastlegt. Hiermee wordt eenduidigheid, ordening en beschikbaarheid van beleidsinformatie naar een hoger niveau getild. De minister geeft daarbij aan dat het haar inzet is om daar waar de Tweede Kamer om beleidsinformatie vraagt, deze tijdig en volledig te kunnen leveren.

3. Praktijktoets integraal duurzame en diervriendelijke stallen

Het verheugt de minister dat het beleid voor de ontwikkeling en realisatie van integraal duurzame stallen positief wordt beoordeeld. De realisatie ligt op schema. De minister constateert dat het vliegwiel op gang is gekomen «zoals onder andere blijkt uit de ruime belangstelling voor de (fiscale) stimuleringsregelingen voor duurzame stallen.» Daarnaast neemt het aanbod toe van diervriendelijke en duurzame marktsegmenten die geproduceerd worden in integraal duurzame stallen. In lijn met de aanbeveling was de minister al van plan om voor de komende periode tussendoelen vast te stellen tot 2023. Vanwege haar demissionaire status moet het volgende kabinet echter de doelen van de Uitvoeringsagenda duurzame veehouderij gaan vaststellen.

4. Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer van de VWA

De minister reageert ook op de bij de VWA geconstateerde onvolkomenheid. Zij wijst erop dat de VWA al in 2009 belangrijke maatregelen heeft genomen die ervoor moeten zorgen dat de Europese aanbestedingsrichtlijnen beter worden nageleefd. Door de lange doorlooptijd van Europese aanbestedingen lag echter aan een deel van de uitgaven in 2009 nog geen Europees aanbesteed contract ten grondslag. In 2010 gaat de nVWA zowel het contractbeheer als de Europese aanbestedingen verder verbeteren. Er zijn inmiddels nieuwe Europese aanbestedingsprocedures opgestart om in 2010 aan de richtlijnen voor Europese aanbestedingen te voldoen. Met deze aanvullende stappen in 2010 vertrouwt de minister erop voldoende tegemoet te zijn gekomen aan de onvolkomenheid die de Algemene Rekenkamer heeft gesignaleerd.

5. Investeringsbudget Landelijk Gebied: verantwoording en controle

Daarnaast gaat de minister in op de constatering dat het sturings- en verantwoordingsarrangement voor het ILG op onderdelen onevenwichtig is en dat het controlearrangement moet worden verbeterd. De minister is een onderzoek gestart om te achterhalen wat er nodig is voor de controle van de rechtmatigheid. In dit onderzoek wordt bekeken of het kan aansluiten bij de systematiek van «single information single audit» (sisasystematiek). De minister geeft aan dat zij hierover met de provincies in overleg is en verwacht dat ze de provincies binnenkort een voorstel kan doen.

Verder merkt de minister op dat het Comité van Toezicht voor de midterm review (MTR) een onafhankelijk oordeel geeft over de voortgang van de afgesproken prestaties. De minister heeft toegezegd de MTR-rapportage voor Prinsjesdag 2010 aan de Tweede Kamer toe te zenden.

6. Totstandkoming informatie over bedrijfsvoering in jaarverslag

Uit het oordeel over de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2009 blijkt dat het ministerie van LNV op orde is met uitzondering van de bijdrage van de directie Organisatie & Bedrijfsvoering (DOB). De minister wijst erop dat de departementale auditdienst dit ook heeft gesignaleerd en dat er daarom DOB-onderwerpen in de bedrijfsvoeringsparagraaf staan. Hiermee ondervangt zij het mogelijke gevolg dat belangrijke risico’s niet in de bedrijfsvoeringsparagraaf zijn opgenomen. In 2010 zet DOB de adviezen van de auditdienst om in verbeteracties.

7. Financiële informatie

Verder reageert de minister op de geconstateerde fouten en onzekerheden door het ontbreken van controle op een deel van de wachtgelden. Hierover merkt de minister op dat dit regelingen zijn die de Stichting Pensioenfonds ABP verzorgt. De minister geeft aan dat zij met het ABP nadere afspraken zal maken over de verrekeningen van neveninkomsten en dat zij daarbij zal nagaan welke controles zij aanvullend kan laten verrichten.

Tot slot

De minister sluit af met de mededeling dat het Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV een belangrijk signaal is om met vertrouwen op de ingeslagen weg voort te gaan en de al ingezette of geplande verbeteringen voort te zetten met dezelfde energie als de afgelopen periode.

5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

De minister gaat in haar reactie voorbij aan onze aanbeveling om een oplossing te zoeken voor de spanning tussen het controle- en verantwoordingsarrangement voor het ILG en de status van de EHS als groot project. Wij denken dat dit punt moet worden betrokken bij de komende bespreking van de uitkomsten van de midterm review op het ILG. De implementatie van de al ingezette en aangekondigde maatregelen, waaronder de mogelijke invoering van de sisasystematiek voor het ILG, volgen wij met belangstelling.

KWALITEITSKAART

Toelichting op het instrument kwaliteitskaart

De kwaliteitskaart is een nieuw instrument van de Algemene Rekenkamer, dat we voor het eerst hebben opgenomen in onze rapporten bij de jaarverslagen 2008. De kwaliteitskaart is bedoeld om de uitkomsten van ons rechtmatigheidsonderzoek op een compacte manier te presenteren en plaatst de geconstateerde (ernstige) onvolkomenheden in de bedrijfsvoering in het licht van de totale bedrijfsvoering van het ministerie.

De kwaliteitskaart bestaat uit twee delen. In deel I zijn onze bevindingen gekoppeld aan de begrotingsartikelen van het ministerie. Deel I van de kwaliteitskaart van de ministeries maakt per artikel zichtbaar hoeveel procent van de uitgaven wordt toegelicht met specifieke, meetbare en tijdgebonden beleidsinformatie en maakt zichtbaar of het eventuele ontbreken van deze informatie door het betreffende ministerie wordt uitgelegd. De minister van LNV hoeft echter deze beleidsinformatie niet in het jaarverslag op te nemen op het niveau van beleidsartikelen, omdat het jaarverslag deel uitmaakt van het experiment «Verbeteren verantwoording en begroting». Daarom hebben we voor dit jaarverslag geen onderzoek kunnen doen naar de beschikbaarheid van de beleidsinformatie en ontbreekt de informatie in deel I van de kwaliteitskaart.

Deel I van de kwaliteitskaart laat wel per artikel zien:

• of het begrotingsartikel wordt geraakt door geconstateerde onvolkomenheden in de bedrijfsvoering, met mogelijk gevolgen voor de rechtmatigheid, de betrouwbaarheid van gegevens of de doelrealisatie;

• of wij als gevolg van geconstateerde onvolkomenheden daadwerkelijk fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid of deugdelijke weergave hebben geconstateerd;

• of de geconstateerde fouten en onzekerheden de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden.

In deel II van de kwaliteitskaart vormen de organisatieonderdelen van het ministerie en de te beheersen bedrijfsvoeringsprocessen het uitgangspunt. Dit deel van de kaart is mede gebaseerd op de Baseline financieel en materieel beheer van het Ministerie van Financiën, waarin de normen voor een goed financieel beheer en materieelbeheer zijn vastgelegd.

In dit deel van de kaart zetten we het aantal beheerdomeinen waarin we onvolkomenheden hebben geconstateerd af tegen het aantal beheerdomeinen dat voor een goed functioneren van het ministerie «relevant», respectievelijk «kritisch» is.

Deel II van de kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke onderwerpen de departementale auditdienst en/of wij in de controle over 2009 extra aandacht hebben besteed en waar wij (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd. Met extra aandacht van de auditdienst bedoelen wij die aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt (zie hoofdstuk 1 van de toelichting op dit rapport op www.rekenkamer.nl voor informatie over onze onderzoeksopzet). Met extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons departementspecifieke en ons rijksbrede onderzoek.

Extra aandacht van de Algemene Rekenkamer en van de auditdienst betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende beheerdomein in het onderzoek zijn betrokken; de extra aandacht kan ook betrekking hebben op een enkel aspect binnen het beheerdomein.

Voor een verdere toelichting op het instrument kwaliteitskaart verwijzen wij naar onze website: www.rekenkamer.nl. Hier vindt u achtergrondinformatie over de kwaliteitskaart en over de gehanteerde criteria en ordeningsprincipes.

Toelichting op de kwaliteitskaart van het Ministerie van LNV

Toelichting op kaart deel I

• Beleidsinformatie

In het kader van het experiment «Verbetering verantwoording en begroting» hoeft de minister in het jaarverslag geen informatie op te nemen over de realisatie van doelen en prestaties op het niveau van beleidsartikelen. Daarom hebben we ons onderzoek naar de beschikbaarheid van deze beleidsinformatie niet uitgevoerd voor dit jaarverslag. In Deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van LNV is dan ook niet zichtbaar gemaakt hoeveel procent van de uitgaven wordt toegelicht met specifieke, meetbare en tijdgebonden beleidsinformatie.

• Bedrijfsvoering

Deel I van de kwaliteitskaart laat zien dat de onvolkomenheid de staat van baten-lastendiensten raakt. Eén begrotingsartikel wordt geraakt door de door ons bij dit ministerie geconstateerde onvolkomenheid.

• Financiële informatie

Uit deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van LNV blijkt dat bij één begrotingsartikel de tolerantiegrens voor de omvang van fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave wordt overschreden. De tolerantiegrens voor het jaarverslag van het Ministerie van LNV als geheel wordt niet overschreden. We lichten de geconstateerde overschrijding van de tolerantiegrens hieronder kort toe.

De tolerantiegrens voor artikel 29 Algemeen wordt overschreden. De overschrijding doet zich in 2009 voor het eerst voor. Het betreft een bedrag van € 0,3 miljoen aan fouten en een bedrag van € 31,2 miljoen aan onzekerheden. Het Ministerie van LNV betaalt wachtgelden en FPU+ voor ex-medewerkers van in het verleden geprivatiseerde LNV-onderdelen. Hierop wordt geen controle uitgevoerd door LNV, zodat onzekerheid bestaat of de gelden aan de juiste mensen worden betaald, de mensen nog in leven zijn en of de neveninkomsten op deze gelden worden ingehouden.

Wij bevelen het ministerie aan controle op de uitbetaling van wachtgelden aan ex-personeelsleden van in het verleden geprivatiseerde LNV-onderdelen uit te voeren.

Toelichting op kaart deel II

Uit deel II van de kwaliteitskaart van het Ministerie van LNV blijkt dat 98 beheerdomeinen van belang zijn voor de bedrijfsvoering. Daarvan zijn 39 beheerdomeinen als kritisch aan te merken. Van de 98 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed functioneren van het ministerie hebben de auditdienst van het Ministerie van LNV en/of wij 18 beheerdomeinen extra onderzocht. Daarvan waren er 13 kritisch en 5 relevant. Bij 1 kritisch beheerdomein hebben wij een onvolkomenheid geconstateerd. Het betreft een onvolkomenheid bij de VWA die betrekking op heeft de (eerder vermelde) gebreken in de Europese aanbesteding (zie de Audit Actielijst, AAL).

AUDIT ACTIELIJST 2010

De AAL laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het ministerie actie moet ondernemen. Deze punten kunnen zowel de onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer betreffen als de onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering. De lijst vermeldt ook welke maatregelen de minister heeft aangekondigd om de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd, op te lossen.1