Inleiding

Financiële situatie

Defensie heeft op dit moment te maken met de gevolgen van een interne budgettaire problematiek. De kosten voor de instandhouding van het materieel zijn hoger dan voorzien. De uitstroom van personeel is afgenomen en Defensie heeft tevens te maken met hogere uitgaven voor bijvoorbeeld pensioenen en uitkeringen. Door de financiële crisis heeft Defensie te maken met tegenvallers bij de verkoop van materieel, waardoor vertragingen optreden in de verkoopopbrengsten en de totale opbrengsten lager uitvallen dan gepland. De prijsbijstelling draagt slechts in beperkte mate bij aan de oplossing van de interne problematiek.

Om deze problematiek het hoofd te bieden, treft Defensie een aantal herschikkingen en verschillende versoberingsmaatregelen die gevolgen hebben voor de operationele doelstellingen. Daarbij moeten soms pijnlijke keuzes worden gemaakt. Om de tegenvallers en interne ramingsbijstellingen te financieren wordt de toename van de personele vulling geleidelijker uitgevoerd en de dienstverlening en de ondersteuning versoberd. Hierdoor blijven in een aantal gevallen de bevoorradingstijden van reserveonderdelen lang, waardoor de druk op de inzetbaarheid van wapensystemen blijft bestaan. Ook de levertijden van het Kleding- en Persoonsgebonden Uitrustingbedrijf blijven voor sommige artikelen lang. Daar waar nodig zijn de opdrachten aan de operationele commando’s voor 2011 tijdelijk aangepast en is het oefenprogramma beperkt. De operationele commando’s hebben hun activiteiten teruggeschroefd, in samenspraak met de Defensie Materieel Organisatie en het Commando DienstenCentra. Tot slot zijn er aanpassingen in investeringsprojecten gedaan. Zo wordt de aanschaf van een aantal resterende reservedelen van de LC-fregatten gereduceerd en vertraagd. Het project F-16 zelfbescherming wordt gereduceerd en projecten zoals de herintroductie mijnenveegcapaciteit, de vervanging wiel- en rupsberging en de upgrade van de Patriot- luchtverdedigingsystemen worden vertraagd. In de uitwerking van de maatregelen wordt de invloed op de investeringsquote meegewogen in het uitwerken van voorstellen. De investeringsquote wordt berekend door het totale bedrag dat is gemoeid met investeringen af te zetten tegen het bedrag van de defensiebegroting. In de jaren 2007 tot en met 2010 bedroeg de investeringsquote gemiddeld ongeveer 20 procent. Door de maatregelen die Defensie heeft genomen bedraagt de investeringsquote in 2011 ongeveer 19,3 procent. De wijzigingen in de investeringsprojecten zijn opgenomen en toegelicht in beleidsartikel 25 DMO. Al deze maatregelen zijn nodig om de begroting voor 2011 sluitend te maken. Bij de vaststelling van de maatregelen is als uitgangspunt gehanteerd dat de uitvoering en voortgang van lopende missies niet mogen worden gehinderd en dat Defensie blijft investeren in haar personeel, de operationele inzetbaarheid en de bedrijfsvoering. Dit is nodig om te kunnen blijven beschikken over een kwalitatief hoogwaardige krijgsmacht die nationaal en internationaal kan worden ingezet.

Voor de uitvoering van haar kerntaken heeft Defensie behoefte aan goed materieel. Uit de Verkenningen is gebleken dat de stijging van de kosten van defensiematerieel mogelijk een risico vormt waarop de toekomstige bedrijfsvoering van Defensie zich moet instellen. In een aantal gevallen blijven de bevoorradingstijden van reserveonderdelen lang, waardoor druk op de inzetbaarheid van de wapensystemen blijft bestaan. Volgens wetenschappelijk onderzoek in het Verenigd Koninkrijk en de inzichten van het Europese Defensie Agentschap zijn de kosten van investeringen in militair materieel met naar schatting twee tot zeven procent per jaar sneller gestegen dan de inflatie. Deze prijsstijging wordt voor een groot deel verklaard door kwaliteitseisen en een toegenomen complexiteit bij materieelsystemen. Nader onderzoek is nodig om te bepalen in welke mate ook de Nederlandse krijgsmacht door deze ontwikkeling wordt geraakt en welke maatregelen mogelijk zijn om de investerings- en exploitatie-uitgaven van defensiematerieel te beheersen.

De uitgaven voor de materiële exploitatie stijgen al jaren. Naar aanleiding van de knelpunten in het materiële exploitatiebudget heeft Defensie maatregelen genomen die effect hebben op het begrotingsjaar 2011. De Kamer is over de financiële problematiek geïnformeerd met Kamerbrief 32 123 X, nr. 122. De gevolgen van de maatregelen zijn verwerkt in de verschillende begrotingsartikelen. Daarnaast werkt Defensie hard om de materiële exploitatie binnen de meerjarige financiële kaders te houden. De nadruk ligt hierbij zowel op de verbetering van het inzicht in de materiële exploitatie, als op verbeterde beheersing, sturing en verantwoording van de materiële exploitatie.

Het project «Beter Verbeteren» dat zich richt op het financieel beheer, materieelbeheer en de overige bedrijfsvoeringaspecten, is goed op weg zijn doelstellingen te realiseren. De meerjarige verbeterprogramma’s liggen overwegend op koers en het feitelijk beheer is op specifieke onderdelen verbeterd. Defensie heeft de ambitie om in 2012 het financieel beheer op orde te hebben. Het materieelbeheer moet in 2014 op orde zijn. Om dit te bereiken wordt de voortgang van de meerjarige verbeterplannen nauwlettend in de gaten gehouden. Zo hebben de clusters financieel beheer en materieelbeheer van het project «Beter Verbeteren» de prioriteiten uit het Rapport bij het Jaarverslag 2009 van de Algemene Rekenkamer onderdeel gemaakt van hun planning. Deze prioriteiten, zoals onder andere het op orde krijgen van het verplichtingenbeheer, het verbeteren van het betaalgedrag en het verbeteren en vereenvoudigen van het handtekeningen- en bevoegdhedenregister, dienen in maart 2011 afgerond dan wel verbeterd te zijn. Tot slot zal met de defensiebrede risicoanalyse 2011 nader inzicht ontstaan in de risico’s die Defensie loopt ten aanzien van de bedrijfsvoering en de voortgang van het verbeterproces.

Verkenningen

In mei 2010 is het interdepartementale project «Verkenningen» voltooid met een slotconferentie. Het eindrapport is de Staten-Generaal op 29 maart jl. toegezonden. De projectdirectie heeft de afgelopen twee jaar, op grond van op langere termijn te verwachten ontwikkelingen en mogelijke scenario’s, uiteenlopende beleidsopties ontwikkeld voor de krijgsmacht van de toekomst. Niet eerder is in Nederland op defensiegebied een interdisciplinaire, interdepartementale en internationale benadering gevolgd die zich laat vergelijken met die van de Verkenningen. Bij de vaststelling van het rapport heeft de ministeriële regiegroep van de Verkenningen besloten de werkwijze van de Verkenningen een structureel vervolg te geven, zowel binnen Defensie als in interdepartementaal verband.

In de Verkenningen is veel aandacht besteed aan een consistente relatie tussen het ambitieniveau, de daarvoor benodigde samenstelling en toerusting van de krijgsmacht en het daaruit voortvloeiende niveau van defensiebestedingen. Dit maakt voor toekomstige beleidskeuzes tevens inzichtelijk wat hun consequenties zijn.

Hoofdpunten van aandacht

A. Investeren in personeel

De professionaliteit van het Nederlands defensiepersoneel wordt nationaal en internationaal zeer gewaardeerd. Investeren in personeel blijft ook in 2011 een van de aandachtspunten van Defensie. De belangrijkste doelstelling op het gebied van personeelsbeleid is het vullen en gevuld houden van de defensieorganisatie met goed opgeleid en gemotiveerd personeel binnen de beschikbare financiële kaders. Na jaren van teruglopende vulling is sinds 2009 sprake van een toename van de vulling. Zowel de initiatieven uit het actieplan Werving en Behoud als de toestand op de arbeidsmarkt hebben daartoe bijgedragen. De noodzakelijke herschikkingen als gevolg van de economische crisis en de interne budgettaire problematiek noopten echter in 2009 tot het besluit om de vulling van de organisatie geleidelijker te laten verlopen. Tussen 2011 en 2015 zal de vulling naar verwachting geleidelijk aan oplopen van 95,8 procent in 2011 naar 98 procent in 2015 en latere jaren.

Defensie streeft naar een verjonging van het personeelsbestand. Dit is niet alleen van belang om binnen de beschikbare financiële kaders te komen tot volledige vulling, maar ook om ervoor te zorgen dat sprake is van een op zijn taken toegeruste krijgsmacht. De sturingsinstrumenten die in het kader van de introductie van het Flexibel Personeelssysteem (FPS) zijn opgenomen in de Militaire Ambtenarenwet, zullen daartoe worden benut. Mede gezien het bij de introductie van FPS gehanteerde overgangsrecht en enkele kortetermijnmaatregelen om de vulling te verbeteren, zal het langere tijd nemen voordat de structureel wenselijk geachte personeelsopbouw is bereikt.

B. Operationele gereedstelling en operationele inzetbaarheid

Nederland beschikt over een kwalitatief hoogwaardige krijgsmacht. De ingezette transformatie heeft geleid tot een moderne expeditionaire krijgsmacht die kan worden ingezet in alle delen van het geweldsspectrum en die beschikt over goed materieel en professioneel en gemotiveerd personeel. De inzet in een groot aantal internationale operaties en de brede bijdrage aan nationale taken onderstreept dit. Ook in 2011 en in de jaren daarna zal op Defensie waarschijnlijk een beroep worden gedaan voor kwalitatief hoogwaardige militaire bijdragen aan nationale taken en internationale operaties, veelal in nauwe samenwerking met verschillende partijen. Dat betekent dat Defensie ervoor moet zorgen dat haar inzetbaarheid in stand blijft. Het handhaven van de operationele inzetbaarheid blijft daarom ook in 2011 een aandachtspunt.

In tijden van financiële crisis blijft het van belang waar mogelijk te streven naar een verdere integratie en rationalisatie van operationele capaciteiten in internationaal verband. Hiervan vallen op de kortere termijn echter geen grote doelmatigheidswinsten te verwachten, aangezien de internationale bereidheid om tot een onderlinge verdeling van taken en capaciteiten over te gaan beperkt blijft. Internationale samenwerking blijft wel een belangrijke pijler om de toegang tot capaciteiten te vergroten. De maritieme samenwerkingsverbanden met het Verenigd Koninkrijk en België, maar ook de deelname aan het NAVO AWACS-initiatief zijn daarvan voorbeelden, evenals de landmachtsamenwerking in het Duits-Nederlandse Legerkorpshoofdkwartier. Meer recent heeft Nederland zijn toegang tot operationele capaciteiten vergroot door internationale samenwerking, zoals het C-17 initiatief van de NAVO, dat de strategische luchttransportcapaciteit vergroot. Een ander recent voorbeeld is de ontwikkeling van het European Air Transport Command (EATC) in Eindhoven. Hierin wordt de beschikbare luchttransportcapaciteit en de air-to-air refueling capaciteit van de participerende landen onder één commando gebracht. Mede vanwege de te behalen schaalvoordelen geldt daarnaast dat Nederland bij voorkeur opereert in multinationaal verband en binnen bestaande operationele structuren zoals de NAVO en de EU. Deze organisaties opereren steeds vaker in dezelfde missiegebieden, waardoor het belang van een verdere stroomlijning en onderlinge versterking van de activiteiten toeneemt.

De interne budgettaire problematiek bij Defensie heeft geleid tot een herfasering in projecten en tot een herprioritering van de operationele doelstellingen voor het jaar 2011. Dit betekent dat door het stellen van prioriteiten het oefenprogramma voor 2011 is versoberd. Dit betekent ook dat voor bepaalde eenheden de mate van operationele gereedheid neerwaarts is bijgesteld. In principe worden eenheden gereedgesteld om alle elementen van de organieke taak te kunnen uitvoeren; de zogenaamde organieke operationele gereedheid. Wanneer echter al bekend is waarvoor een eenheid wordt ingezet, is het opportuun om specifiek gereed te stellen voor het deel van de organieke taak dat nodig is voor de missie; de zogenaamde specifieke operationele gereedheid. Daarnaast kan het zijn dat eenheden specifiek operationeel gereedgesteld worden omdat een bepaald deel van de organieke taak tijdelijk niet uitgevoerd kan worden door schaarste aan personeel, materieel of ontbrekende oefengelegenheid. Het uitgangspunt daarbij is dat de gemaakte keuzes geen effect hebben op de lopende inzet in de missiegebieden.

C. Inzet

De krijgsmacht bewijst haar professionaliteit sinds jaar en dag in operaties in uiteenlopende gebieden zoals in Afghanistan, Irak, het Midden-Oosten, Afrika en op de Balkan. Ter bestrijding van piraterij rond de Hoorn van Afrika neemt Nederland sinds maart 2009 met maritieme eenheden deel aan zowel de EU-operatie Atalanta als de NAVO-operatie Ocean Shield. De ervaringen van de afgelopen jaren hebben duidelijk gemaakt dat in operaties rekening moet worden gehouden met een wisselende geweldsintensiteit, een toenemende complexiteit en een toenemend aantal belanghebbenden.

In het voorjaar van 2011 heeft Nederland de leiding over een zogenaamde EU-battlegroup.

Per 1 augustus 2010 heeft Nederland zijn taak als lead nation in Uruzgan beëindigd en zijn taken overgedragen aan een samenwerkingsverband van internationale partners; het zogenaamde Combined Team Uruzgan. Op dezelfde datum is een start gemaakt met de terugtrekking van het personeel en het materieel. Volgens plan zijn vóór 1 december 2010 de Nederlandse militairen van de Task Force Uruzgan en van Task Force 55 terug in Nederland. De militairen van de Redeployment Task Force (RDTF) staan de komende periode voor een complexe en forse operatie met als doel het op beheerste wijze terugbrengen van het materieel naar Nederland. De RDTF bestaat uit ongeveer 700 militairen, die echter niet allemaal tegelijk zullen worden ingezet. Tussen 1 december 2010 en 1 mei 2011 zal nog een klein gedeelte van de RDTF in Afghanistan aanwezig zijn voor de afhandeling van de laatste materieelkonvooien. Dit blijkt noodzakelijk omdat het efficiënter is het vervoer hiervan over een iets langere periode te spreiden. Na 1 augustus 2010 is nog een klein aantal Nederlandse functionarissen in Uruzgan werkzaam in het kader van een goede overdracht van onze kennis, ervaring en taken aan de opvolgers. Dit personeel zal mogelijk ook buiten de poort actief zijn en wordt daarbij beschermd door militairen van het Combined Team Uruzgan.

Ook voor de binnenlandse veiligheid blijft de inzet van de krijgsmacht van groot belang. Dit blijkt uit de inzet voor nationale taken zoals een bijdrage met 3 000 militairen voor het uitvoeren van rampenbestrijding, een bijdrage aan de kustwacht Nederland en de kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba, de inzet van de Koninklijke marechaussee en de explosievenopruimingsdienst, de mijnen- en explosievenruiming op de Noordzee, de Quick Reaction Alert-F-16’s, de Search and Rescue-taken van de maritieme helikopters, de bijdrage aan de Dienst Speciale Interventies (DSI), de inzet van de luchtverkeersleiding van Nieuw Milligen, de inzet van een Chemisch, Biologisch, Radiologisch en Nucleair (CBRN) reactieteam en de ondersteuning van het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum in Driebergen. De open Nederlandse samenleving blijft kwetsbaar voor invloeden en dreigingen die haar functioneren kunnen ontwrichten. De civiele en militaire autoriteiten moeten elkaar bij rampenbestrijding en crisisbeheersing blindelings kunnen vinden en werken daarom in de voorbereiding daarop structureel samen. Deze samenwerking moet in 2012 het gewenste niveau bereiken. De uitgevoerde maatregelen in het kader van de Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS) zijn in 2010 tussentijds geëvalueerd. Daaruit blijkt dat Defensie intussen inderdaad een structurele veiligheidspartner is op het terrein van nationale veiligheid en crisisbeheersing. In 2011 gaat de aandacht uit naar de verdere uitwerking van de samenwerking, zoals gezamenlijke opleidingen en trainingen, zodat steeds meer wordt gekomen tot een geïntegreerde aanpak van de nationale veiligheid.

Financiële gevolgen van het defensiebeleid

Toelichting mutaties

Beleidsmatige mutaties voor 2011

Overheveling van/naar andere departementen

Het betreft hier diverse budgetoverhevelingen tussen departementen. Zo heeft er een budgetoverheveling plaatsgevonden naar het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR). Daarnaast is het defensiebudget verhoogd in verband met de tweede tender IMD-enveloppen.

Herfasering verkoopopbrengsten

De taakstellende verhoging voor de verkoop van defensiematerieel is ingevuld met het verkopen van tanks, pantserhouwitsers, F-16-gevechtsvliegtuigen en onroerende zaken. Deze worden wel gerealiseerd, maar in latere jaren dan eerder gepland. Hiertoe is een herfasering van de verkoopopbrengsten noodzakelijk.

Overheveling van Buitenlandse Zaken voor crisisbeheersingsoperaties

Vanuit het HGIS-budget is voor 2010 € 44,4 miljoen en voor 2011 – € 8,3 miljoen verwerkt voor de structurele voorziening «Uitvoering Crisisbeheersingsoperaties» op de defensiebegroting.

Autonome mutaties voor 2011

Prijsbijstelling tranche 2010

Overeenkomstig de besluitvorming over de Voorjaarsnota 2010 en de Augustusbrief 2010 is in totaal € 35,1 miljoen als prijsbijstelling 2010 aan de begroting 2011 toegevoegd.