1. Wijze van aansturing en kaders

RWS is verantwoordelijk voor het goed functioneren van het hoofdwegennet, het hoofdvaarwegennet en het Hoofdwatersysteem: de «assets» of eigendommen van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Hierbij treedt RWS op als manager van het gebruik en beheerder van deze netwerken, als uitvoerder van uitbreidingen van deze netwerken en als adviseur voor het ten aanzien hiervan te voeren beleid. RWS wordt op het gebied van Beheer en Onderhoud inclusief verkeer -en watermanagement aangestuurd via prestatiesturing. Op de artikelen voor Beheer en Onderhoud wordt ook de Vervanging en Renovatie van infrastructuur in beheer bij RWS verantwoord.

De aansturing van Beheer en Onderhoud inclusief verkeers- en watermanagement van de Hoofdwegen, Hoofdvaarwegen en het Hoofdwatersysteem is geregeld via prestatieafspraken, de zogeheten service level agreements (SLA’s). In de SLA’s worden, voor een periode van 4 jaar, vastgesteld welke prestaties RWS zal leveren, gegeven de daarvoor beschikbare middelen. Deze prestaties sluiten aan bij de beleidsdoelen, het budgettaire kader en de door RWS toegepaste onderhoudsfilosofie en zijn opgenomen in de begroting. De onderhoudsfilosofie is er op gericht om de infrastructuur op langere termijn in stand te houden en naar behoren te laten functioneren, zowel voor individuele als collectieve gebruiksmogelijkheden. Dit betekent dat de gebruiksmogelijkheden en functies van de infrastructuur op peil worden gehouden met inachtneming van de relevante wet- en regelgeving en het vigerend beleid. Tevens wordt hierbij zoveel mogelijk gestreefd naar duurzame oplossingen.

Veroudering, schade en slijtage tasten de objecten van de infrastructuur aan. Onderhoud is noodzakelijk om de functionaliteit van de objecten te waarborgen zodat bijvoorbeeld de sluizen blijven draaien en de stormvloedkeringen sluiten bij hoogwater.

De wijze waarop het beheer en onderhoud moet worden uitgevoerd, wordt voor een deel bepaald door wet- en regelgeving. Hierbij gaat het in de eerste plaats om de juridische en bestuurlijke verankering van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden die de uitvoeringsorganisatie heeft als beheerder van de infrastructuur zoals de Waterstaatswet en de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken. In de tweede plaats betreft het specifieke wet- en regelgeving die direct of indirect voorziet in richtlijnen en randvoorwaarden waarmee rekening moet worden gehouden bij het beheer en onderhoud. Een voorbeeld hiervan is de Waterwet. In de derde plaats betreft het algemene wet- en regelgeving die van invloed is op de wijze waarop werkzaamheden moeten worden uitgevoerd. Voorbeelden hiervan zijn de Arbowet en wetgeving op het gebied van milieu.

Bij het realiseren van de prestaties wordt zo veel als mogelijk uitgegaan van het bedrijfseconomisch optimale onderhoudsplan gedurende de gehele levenscyclus. Dit betekent dat het beheer en onderhoud er zoveel mogelijk op is gericht om het gemiddelde meerjaarlijkse kostenniveau van het beheer en onderhoud te minimaliseren. Het gaat hierbij om het vinden van het punt waarop met zo laag mogelijke jaarlijkse kosten, berekend over een langere periode, de gewenste functionaliteit kan worden gegarandeerd. Dit betekent dat de juiste maatregelen op het juiste tijdstip worden genomen. Hierdoor wordt voorkomen dat kapitaalvernietiging plaatsvindt en worden toekomstige hogere kosten van herstelwerkzaamheden vermeden.

Verkeersmanagement betreft de (proces)activiteiten waarbij RWS streeft naar het optimaal benutten van het netwerk door o.a. te zorgen voor vlot en veilig verkeer over de (vaar)weg, maar ook betrouwbare en bruikbare informatie te leveren aan de verschillende belanghebbenden. Watermanagement richt zich op het reguleren van het gebruik van de infrastructuur van het hoofdwatersysteem in de meest ruime zin: Het reguleren van de hoeveelheid water in het hoofdwatersysteem door toepassing van de trits: vasthouden, bergen en afvoeren; Reguleren van de kwaliteit van het water door schoonhouden, scheiden en doorspoelen; Reguleren van het gebruik voor (overige) gebruiksfuncties.

Een deel van de taken voor verkeers- en watermanagement en beheer en onderhoud wordt gecentraliseerd binnen RWS opgepakt. Het gaat bij deze zogeheten landelijke taken onder meer om het verzamelen van basisinformatie, onderhouden van ICT systemen en het inspecteren van het areaal. Er is hier gekozen voor centrale uitvoering met het oog op enerzijds uniformiteit in werkwijze en anderzijds kostenbesparing.

2. IBO

In juni 2012 is het «IBO Beheer en Onderhoud Hoofdvaarwegennet, Hoofdwegennet en Hoofdwatersysteem» aan de Tweede Kamer aangeboden door het vorige kabinet (Kamerstuk 33 317 nr. 1 met bijlage), met de mededeling dat het nieuwe kabinet met een reactie komt. Bij deze treft u die reactie aan. Omdat bij de begroting van het Infrastructuurfonds voor 2012 al tot diverse besparingen was besloten lag de nadruk in dit IBO op verdere besparingsmogelijkheden via aanpassing van wet- en regelgeving. Uit het rapport blijkt dat de gevolgen van aanvullende bezuinigingsmaatregelen ingrijpend zijn voor de bereikbaarheid en de leefomgeving. Het rapport geeft geen aanleiding tot aanpassing van de onderzochte wet- en regelgeving.

De Nederlandse infrastructuur wordt, internationaal vergeleken, zwaar belast. De afhankelijkheid van het functioneren van deze infrastructuur is groot. Goed beheer en onderhoud van de bestaande infrastructuur is een basisvoorwaarde voor een robuust mobiliteitssysteem en een concurrerende Nederlandse economie. De wet- en regelgeving die van toepassing is op het mobiliteitssysteem is doorgaans opgesteld om de veiligheid te borgen of de kwaliteit van leefomgeving te handhaven. Zoals in het rapport beschreven biedt de implementatie van wetgeving in Nederland in sommige gevallen een hoger niveau van bescherming dan vanuit Europa strikt noodzakelijk is of in omringende landen het geval is. Doorgaans is dit een resultante van de hoge dichtheid van transport en bevolking die Nederland kenmerkt of de behoefte naar zekerheid over de waterveiligheid.

Beheer en Onderhoud blijft er hard nodig om overal onze sterke basis op orde te houden. Daarom is er voor gekozen om bij de taakstellende bezuinigen van dit kabinet op het Infrastructuurfonds, € 6,4 mrd in de jaren 2014 tot en met 2028, het budget voor beheer en onderhoud ongemoeid te laten (Kamerbrief, «Invulling bezuinigingen Infrastructuurfonds, 13 februari 2013; IENM/BSK-2013/23008). Ook bij de bezuinigingen op het Deltafonds is ervoor gekozen om het Beheer en Onderhoud ongemoeid te laten (in Kamerbrief 33 400 J, nr. 19 is nader ingegaan op de verwerking van de bezuiniging op het Deltafonds als gevolg van het Begrotingsakkoord).

3. Voortgang implementatie versoberingen en efficiency

In Bijlage 5 van de begroting op het Infrastructuurfonds 2013 zijn de diverse versoberings- en efficiencymaatregelen gepresenteerd, inclusief een inschatting van de besparingen en de effecten. De maatregelen worden stapsgewijs en passend bij de lokale situatie geïmplementeerd. In totaal dienen de versoberingen en efficiëntiemaatregelen op te tellen tot € 1,64 mrd tot en met 2020. Mochten effecten optreden die afwijken van het in het Infrastructuurfonds 2013 gepresenteerde beeld, dan wordt dit aan de Kamer gemeld.

4. Budgettaire aspecten Beheer en Onderhoud 2013–2028

In bijlage 4.2 van de begroting 2012 heb ik u geïnformeerd over de oplossing van het geconstateerde tekort bij het dossier Beheer en Onderhoud tot en met 2020. Een oplossingsmaatregel betrof het reserveren van middelen in de periode na 2020 voor de periode tot en met 2020. In de Voorjaarsnota 2013 zijn middelen voor Beheer en Onderhoud via een kasschuif met het budget voor de Planuitwerking naar de juiste jaren gebracht. Hierdoor kan onderhoud dat anders had moeten worden uitgesteld in de gewenste jaren worden uitgevoerd en wordt eerder uitgesteld onderhoud ingelopen. Onderstaand is per netwerk het budgettaire aspect tot en met 2028 gepresenteerd.

Artikel 12 Hoofdwegen

RWS beheert een totale rijbaanlengte van circa 7.300 km inclusief verbindingswegen en op- en afritten. Voor de periode 2013–2028 is in de begroting 2014 circa € 7,3 mrd beschikbaar voor de externe kosten van verkeersmanagement, beheer en onderhoud, inclusief de landelijk georganiseerde taken.

De indicatoren zoals opgenomen in artikelonderdeel 12.01 en 12.02 van het Infrastructuurfonds liggen zo dicht mogelijk bij de beleidsdoelen en de effecten voor de gebruiker (betrouwbare reistijden, doorstroming, veiligheid), maar moeten ook in de invloedssfeer van de wegbeheerder liggen. Daarom is gekozen voor de indicatoren: «technische beschikbaarheid van de Infrastructuur» en «veroorzaakte hinder vanwege wegwerkzaamheden» voor beschikbare en betrouwbare infrastructuur; «voldoen aan de norm voor verhardingen en tijdig (binnen 24 uur) ingrijpen» ten behoeve van veilige infrastructuur; «betrouwbare en tijdige route-informatie aan derden» voor betrouwbare reisinformatie.

Toelichting

Tot en met 2028 is circa € 7.3 mrd beschikbaar voor de externe kosten van beheer, onderhoud en verkeersmanagement inclusief de landelijk georganiseerde taken voor het Hoofdwegennet op artikel 12.01 en 12.02.01 van het Infrastructuurfonds. Met de budgetten worden de afgesproken prestaties gerealiseerd. De budgetten worden over de jaren zo stabiel mogelijk gehouden. De daadwerkelijke programmering van beheer en onderhoudsmaatregelen is een proces dat ondermeer afhankelijk is van veranderend gebruik en weer (bijvoorbeeld het type winterweer), de toestand van het areaal (bijvoorbeeld geconstateerde schadebeelden bij inspecties), wettelijke verplichtingen en gewenste prestaties. Dit kan leiden tot prioriteringen waarbij ook bepaald wordt welke werkzaamheden worden uitgesteld tot latere jaren. De in 2011 besloten efficiëntie en versoberingsmaatregelen leiden op termijn tot een structureel lagere reeks voor beheer en onderhoud vanaf 2021.

Artikel 15 Hoofdvaarwegen

Het Hoofdvaarwegennetwerk heeft een lengte van 7.005 km (3.809 km hoofdtransportassen, hoofdvaarwegen en overige vaarwegen; 3.196 km zeevaartwegen). Voor de periode 2013–2028 is in de begroting 2014 circa € 3,8 mrd beschikbaar voor de externe kosten van verkeersmanagement, beheer en onderhoud inclusief de landelijk georganiseerde taken. De indicatoren zoals opgenomen in artikelonderdeel 15.02 van het Infrastructuurfonds liggen zo dicht mogelijk bij de vigerende beleidsdoelstellingen ten aanzien van de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van het hoofdvaarwegennet. Tevens liggen de indicatoren binnen de invloedssfeer van de vaarwegbeheerder. Het betreft de indicator «technische beschikbaarheid» die aangeeft in welke mate het vaarwegennet beschikbaar is voor veilig gebruik. De geplande en ongeplande stremmingen geven een beeld van de betrouwbaarheid en beschikbaarheid van de sluizen en bruggen op deze vaarwegen.

Toelichting

Artikel 3 Deltafonds

Het Hoofdwatersysteem wordt gevormd door de basiskustlijn, 193 km primaire waterkeringen, 435 niet primaire waterkeringen, 5 stormvloedkeringen en meer dan 90.000 km² water. Voor de periode 2013–2028 is in de begroting 2014 circa € 2,4 mrd beschikbaar voor de externe kosten van watermanagement, beheer en onderhoud inclusief de landelijk georganiseerde taken.

De indicatoren zoals opgenomen in artikelonderdeel 3.01 en 3.02 van het Deltafonds liggen zo dicht mogelijk bij de vigerende beleidsdoelen op het gebied van met name waterveiligheid en zoetwatervoorziening. Het gaat hier op hoofdlijnen om het handhaven van de basiskustlijn en het kustfundament, de beschikbaarheid van de stormvloedkeringen in het stormseizoen, het handhaven van de streefpeilen in kanalen en meren en de betrouwbaarheid van de informatievoorziening bij calamiteiten.

Toelichting

Tot en met 2028 is circa € 2,4 mrd beschikbaar voor de externe kosten van beheer, onderhoud en watermanagement inclusief de landelijk georganiseerde taken voor het Hoofdwatersysteem op artikel 3.01, artikel 3.02.01 en 3.02.02 van het Deltafonds. Met de budgetten worden de afgesproken prestaties gerealiseerd. De budgetten worden over de jaren zo stabiel mogelijk gehouden. De daadwerkelijke programmering van beheer en onderhoudsmaatregelen is ondermeer afhankelijk van de toestand van het areaal (bijvoorbeeld geconstateerde schadebeelden bij inspecties), wettelijke verplichtingen en gewenste prestaties. Dit kan leiden tot prioriteringen waarbij ook bepaald wordt welke werkzaamheden worden uitgesteld tot latere jaren.

5. Design, build, finance and maintain contracten (DBFM)

Bij projecten die met een DBFM contract worden aanbesteed betaalt het Rijk gedurende een periode van 20–25 jaar een vergoeding aan een privaat consortium voor de beschikbaarheid van de infrastructuur. Het private consortium is zo verantwoordelijk voor zowel de aanleg als het beheer en onderhoud tijdens de contractduur.

Door het integrale karakter van een DBFM contract is geen exacte uitsplitsing te maken naar welk deel van de beschikbaarheidsvergoeding betrekking heeft op de aanlegkosten en welke voor de kosten voor onderhoud. Uitgangspunt om een DBFM contract aan te gaan is dat het private consortium de beschikbaarheid van het areaal tijdens de 20–25 jarige periode tegen gunstigere voorwaarden kan leveren dan wanneer het Rijk de aanleg en het onderhoud afzonderlijk aanbesteedt.5

Voor de dekking van een DBFM contract bij nieuwe projecten geldt de budgettaire raming van een dergelijk project op basis van de levenscyclusbenadering (Life Cycle Costs) op het artikel voor verkenning en planuitwerking (12.03/15.03). Deze budgetten worden via het Ministerie van Financiën omgezet in een langjarige reeks van 20 tot 25 jaar om de vergoedingen aan het consortium uit te betalen. Na deze omzetting wordt dit langjarige budget geplaatst op het artikel voor «geïntegreerde contracten» (12.04/15.04).

6. Areaalgroei, Vervanging en Renovatie, overige ontwikkelingen

IenM hanteert als uitgangspunt een integrale afweging tussen aanleg en beheer en onderhoud en zorgt daarom voor een doorvertaling van aanlegbesluitvorming naar de budgetten voor onderhouds- en vervangingskosten. Het investeringsprogramma tot en met 2028 leidt stapsgewijs tot uitbreiding van het areaal, dat door RWS in beheer moet worden genomen. In het verleden werd tot realisatie van projecten besloten zonder voldoende oog te hebben voor de (financiële) gevolgen voor Beheer en Onderhoud.

Nieuwe investeringsbesluiten worden daarom genomen op basis van de kostenramingen over de hele levenscyclus («Life Cycle Costs» of «LCC»). Bij het nemen van een voorkeursbeslissing is er zo goede informatie beschikbaar over de beheer- en onderhoudskosten van het voorkeursalternatief. Bij de voorkeursbeslissing wordt op basis van deze raming tevens een taakstellend budget vastgesteld voor zowel de aanleg als het beheer en onderhoud van het project. In het MIRT-spelregelkader is deze werkwijze al vastgelegd.

Voor de onderhoudskosten van voorgenomen areaaluitbreidingen -al dan niet middels DBFM- waarbij deze ramingsmethodiek nog niet werd toegepast, is eerder een reservering getroffen zonder deze toe te wijzen aan de netwerken (zie Infrastructuurfonds 2013, artikelonderdeel 18.12 «Nader toe te wijzen BenO en vervanging»). Op basis van LCC wordt binnen IenM continu bezien of en in hoeverre de onderhoudskosten van deze uitbreidingen passen binnen de bestaande kaders en afspraken. Voor het Hoofdwegennet heeft inmiddels een nadere analyse plaatsgevonden om de onderhoudskosten die voortvloeien uit deze aanlegbesluiten in kaart te brengen. Daarbij is duidelijk geworden dat recent gerealiseerde en toekomstige projecten gemiddeld meer onderhoudskosten met zich meebrengen dan het al bestaande areaal bijvoorbeeld door de toepassing van tunnels. Om deze onderhoudsuitgaven in de toekomst te kunnen bekostigen wordt in deze begroting een reservering getroffen van in totaal circa € 800 mln tot en met 2028. Deze reservering is opgenomen op artikelonderdeel 12.03 Verkenningen en Planuitwerking Hoofdwegennet (zie pagina 20, post «Reservering consequenties areaaluitbreiding op beheer en onderhoud»), Deze post is voor een deel afkomstig uit de al bestaande reservering op artikelonderdeel 18.12 en deels vanuit de Investeringsruimte Wegen, artikelonderdeel 12.07. Op een later moment kan een dergelijke reservering aan de orde zijn voor de hoofdvaarwegen en/of -watersysteem. Via de volgende begrotingen wordt de Kamer nader geïnformeerd hoe deze reserveringen verder worden ingezet voor het daadwerkelijke beheer en onderhoud van het betreffende areaal.