Nadere uitwerking

Bij het ministerie van Buitenlandse Zaken zijn directies zelf verantwoordelijk voor het laten uitvoeren van regulier ex ante onderzoek, mid-term reviews en methodologisch minder complexe ex post evaluaties. Ex ante onderzoek betreft in de regel geen grote, aanbestede studies en rapporten voor het parlement, maar kleinere onderzoeksanalyses, waarmee directies flexibel, inspelend op de actualiteit en beschikbare kennis het beleid kunnen bijsturen. Dergelijke analyses kunnen slechts in beperkte mate jaren vooruit gepland worden. Directies laten ook regelmatig mid-term reviews en ex durante studies uitvoeren in de vorm van reguliere rapportages aan het parlement, zoals de Staat van het Consulaire en de Voortgangsbrief Gemeenschappelijke Buitenland- en Veiligheidsstrategie.

In de regel is bij Buitenlandse Zaken de directie Internationaal Onderzoek en beleidsevaluatie IOB verantwoordelijk voor het verrichten van de methodologisch complexere ex post evaluaties en omvangrijke synthesestudies, waaronder ook de beleidsdoorlichtingen en periodieke rapportages. Beleidsdirecties en IOB overleggen welke strategische vragen in aanvulling op de vaste set RPE-vragen relevant zijn. Het uitgangspunt van deze overleggen is maximaal eigenaarschap van de directies over het beleid en de uitvoering, en tegelijkertijd borging van de onafhankelijke werkwijze en inhoudelijke oordeelsvorming van IOB tijdens het onderzoekproces. Zowel tijdens de voorbereiding als de uitvoering van het evaluatieonderzoek is er op belangrijke momenten interactie met relevante betrokken partijen. Dit betreft de fasen van het opstellen van startnotities, het bepalen van de voorlopige centrale vraagstelling en de Terms of Reference en de tussentijdse conceptteksten van het onderzoek in de speciaal voor elke evaluatie samen te stellen referentiegroep. Deze laatste bestaat uit vertegenwoordigers van de betrokken (beleids-)directies en (veelal wetenschappelijke) externe, onafhankelijke deskundigen. De laatste jaren is het de praktijk om de referentiegroepen voor complexere evaluaties breed samen te stellen. Ook wordt steeds vaker een bredere groep stakeholders daarbuiten geconsulteerd en bij het evaluatieproces betrokken.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken hanteert verschillende manieren om in haar inzichtbehoeftes te voldoen. Naast de evaluaties door IOB en de directies zelf, wordt er nauw samengewerkt met externe kennisinstellingen om beleidsonderzoek uit laten voeren. Voor deze meerjarige onderzoeksprogramma’s wordt zowel direct samengewerkt met universiteiten en denktanks, zoals Clingendael en Wageningen University & Research, maar ook indirect, via NWO en zogenaamde kennisplatforms. Daarnaast voorziet het Ministerie in haar leerbehoefte door tevens advies in te winnen bij de adviesraden die aan het Ministerie gekoppeld zijn, te weten de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV). De Eerste en Tweede Kamer wordt separaat ingelicht over de (meerjarige) werkprogramma’s van deze adviesraden.

Nu het Ministerie de transitie maakt richting de Strategische Evaluatie Agenda zal de link tussen het evaluatie en het beleidsonderzoek verder versterkt worden, te meer beide manieren bijdragen aan hetzelfde doel: een meer kennis-gedreven beleid. Bij de thema’s die voor toekomstige SEA’s geselecteerd worden zal dan ook gestreefd worden om evaluatieonderzoek systematischer te koppelen aan beleidsonderzoek dat uitgezet wordt via de kennispartners en adviesraden. De verwachting is dat dit zal leiden tot meer aandacht voor ex ante en ex durante evaluatieonderzoek. Dat is in deze SEA nog beperkt het geval omdat eerst de reeds geplande periodieke rapportages worden afgerond en opgeleverd. Onder ‘Overig onderzoek’ zijn enkele onderzoeksthema’s opgenomen waar komende jaren aandacht naar uitgaat.

Thema: Versterkte internationale rechtsorde

Het Nederlandse beleid onder het thema versterkte internationale rechtsorde zet zich in op het bevorderen van een goed functionerende internationale rechtsorde inclusief gastlandbeleid, met focus op de bescherming van mensenrechten en het voorkomen van mensenrechtenschendingen. Verantwoording afleggen en het bestrijden van straffeloosheid voor internationale misdrijven zijn belangrijke onderdelen van deze rechtsorde. De Nederlandse inzet sluit aan bij de Nederlandse reputatie op het gebied van gerechtigheid en bij het profiel van Den Haag als stad van vrede en recht, de thuisbasis van internationale hoven en tribunalen. Het thema kent drie sub-thema’s: goed functionerende internationale instellingen met een breed draagvlak; bescherming en bevordering van mensenrechten; en gastlandbeleid internationale organisaties.

Sub-thema goed functionerende internationale instellingen met een breed draagvlak

Nederland zich in voor goed functionerende internationale instellingen met een breed draagvlak ter bevordering van vrede, veiligheid, mensenrechten en de internationale rechtsorde. Dit houdt onder meer in onafhankelijke en effectieve internationale hoven en tribunalen en een adequaat gefinancierd, effectief netwerk van relevante internationale organisaties. Nederland blijft zich ook onverminderd hardmaken voor de versterking van het Internationaal Strafhof.

Sub-thema bescherming en bevordering van mensenrechten

Het kabinet staat voor een pragmatische en effectieve manier om bij te dragen aan verbetering van de naleving van de rechten van de mens, juist ook in het licht van de coronacrisis. Het mensenrechtenbeleid van het kabinet blijft zich inzetten voor zes prioriteiten: vrijheid van meningsuiting en internetvrijheid, vrijheid van religie en levensovertuiging, gelijke rechten voor LHBTI’s, mensenrechtenverdedigers en versterking van het maatschappelijk middenveld, gelijke rechten voor vrouwen en meisjes en de strijd tegen straffeloosheid van de meest ernstige misdrijven (accountability)17. Dit doet Nederland in zowel bilaterale contacten als in multilateraal verband en spant zich in voor het behoud en versterking van de instellingen die de universele mensenrechten bevorderen.

Sub-thema gastlandbeleid internationale organisaties.

Dit sub-thema is in 2018 geëvalueerd. De uitkomsten zijn meegenomen in de beleidsdoorlichting Consulaire Waarden en uitdragen Nederlandse waarden in 2020. Tot 2019 maakte gastlandbeleid onderdeel uit van begrotingsartikel 4.

Toelichting onderzoeksagenda versterkte internationale rechtsorde

Bouwstenen periodieke rapportage 2023 voor het thema Versterkte internationale rechtsorde.

• – IOB voert ook (vanaf eind 2021) een evaluatie uit van het Nederlandse mensenrechtenbeleid. Mensenrechten staan wereldwijd onder druk en dit maakt het Nederlandse mensenrechtenbeleid, en de uitvoering van een evaluatie van dit beleid des te relevanter. Nadruk binnen de evaluatie zal liggen op de prioritaire thema’s die vanuit het mensenrechtenfonds vanaf 2018 extra budget hebben gekregen: de positie van LHBTI’s, vrijheid van religie en levensovertuiging en vrijheid van meningsuiting en internetvrijheid. Ook het thema mensenrechtenverdedigers wordt meegenomen. De evaluatie bekijkt voor deze thema’s welke resultaten er zijn bereikt met de verschillende instrumenten die zijn ingezet (zoals het mensenrechtenfonds en diplomatieke inzet via de EU, de VN-mensenrechtenraad en de OHCHR) en welke lessen er te leren zijn voor het formuleren en implementeren van toekomstig beleid.

• – IOB voert ook een evaluatie uit van het Nederlandse internationale Cybersecuritybeleid. Deze evaluatie is onderdeel van de Strategische Evaluatie Agenda voor BZ artikel 2 Veiligheid en Stabiliteit, maar heeft ook raakvlakken met internationale rechtsorde en mensenrechten. Relevante bevindingen zullen worden meegenomen in de periodieke rapportage Versterkte internationale rechtsorde.

• – Ditzelfde geldt voor de evaluatie van de Nederlandse inzet op stabiliteit in fragiele contexten. Deze evaluatie beoogt de effecten te analyseren van alle instrumenten die in fragiele contexten zijn gebruikt op het gebied van stabiliteit, veiligheid en rechtsstaat en maakt onderdeel uit van de Strategische Evaluatie Agenda voor BZ artikel 2 Veiligheid en Stabiliteit. Het onderwerp heeft echter ook raakvlakken met internationale rechtsorde en relevante bevindingen zullen worden meegenomen in de periodieke rapportage Versterkte internationale rechtsorde.

Met bovengenoemde evaluaties heeft IOB de belangrijkste bouwstenen in handen om de voor 2023 geplande periodieke rapportage uit te kunnen voeren. Mogelijk komt er nog een tussentijds onderwerp op voor 2023, dan kan dit in de SEA van 2022 worden opgenomen.

Thema: veiligheid en stabiliteit

Het Nederlandse beleid onder het thema veiligheid en stabiliteit kent vijf sub-thema’s: goede internationale samenwerking ter bevordering van de eigen en bondgenootschappelijke veiligheid; bestrijding internationale criminaliteit en terrorisme; wapenbeheersing, bevordering van veiligheid, stabiliteit; en rechtsorde in internationaal verband en bevordering van transitie in prioritaire gebieden.

Veiligheid is geen vanzelfsprekendheid. De internationale omgeving verandert snel en ingrijpend. Wat er in de wereld om ons heen gebeurt, heeft direct gevolgen voor onze eigen veiligheid en voor onze welvaart. Veel van de grensoverschrijdende dreigingen waaraan Nederland bloot staat, zijn van een dusdanige omvang en complexiteit dat een geïntegreerde aanpak en samenwerking in internationaal verband geboden is.

Sub-thema goede internationale samenwerking ter bevordering van de eigen en bondgenootschappelijke veiligheid

Na een periode van relatieve stabiliteit en voorspelbaarheid in Europa, investeert Nederland meer in haar eigen en bondgenootschappelijke veiligheid. Nederland investeert structureel in allianties en in militaire capaciteiten die agressie kunnen afschrikken en desnoods beantwoorden. De NAVO blijft de hoeksteen van het Nederlandse veiligheidsbeleid. Een sterke en verenigde NAVO waar alle bondgenoten de schouders onder zetten, is daarom voor Nederland van essentieel belang.

Sub-thema bestrijding internationale criminaliteit en terrorisme

Nederland zet in op aanpak van grondoorzaken en voedingsbodems van gewelddadig extremisme. Dankzij een diplomatiek netwerk van veiligheidscoördinatoren die in strategische regio’s investeren in Early Warning & Early Action, dialoog met lokale veiligheidsautoriteiten en een projectportfolio van kleinschalige projecten gericht op specifieke kwetsbare groepen, draagt Nederland effectief bij aan het tegengaan van gewelddadig extremisme. Daarbij zet NL in multilateraal kader in op CT-beleid met bijzondere aandacht voor mensenrechten en het maatschappelijk middenveld. Ook spant NL zich nationaal en in Europees kader in voor effectieve terrorisme sancties. In geval van Nederlandse Syrië-gangers die zich bij een diplomatieke vertegenwoordiging in de regio melden, werkt BZ samen met partners uit de CT keten aan gecontroleerde terugkeer, met het oog op vervolging en berechting om straffeloosheid tegen te gaan. BZ speelt een coördinerende rol met betrekking tot de Nederlandse inspanningen om grensoverschrijdende criminaliteit effectief aan te pakken.

Sub-thema wapenbeheersing

Nederland staat een gebalanceerde aanpak voor als het gaat om nucleaire ontwapening, wapenbeheersing en non-proliferatie. Het uiteindelijke doel blijft een wereld zonder kernwapens. Hoewel de huidige geopolitieke verhoudingen geen aanleiding geven voor optimisme, ziet Nederland het als een plicht om in te blijven zetten op het maken, verbeteren én afdwingen van internationale afspraken. En van politiek-juridische kaders over bezit, gebruik en verspreiding van conventionele en massavernietigingswapens. Nederland komt op voor belangrijke verdragen in dit kader die sterk onder druk staan in een steeds meer gepolariseerd internationaal speelveld. Illegale wapenhandel in met name kleine en lichte wapens is een groeiend mondiaal probleem. Zo worden ze gebruikt bij terroristische aanslagen binnen en buiten Europa en verergeren ze gewapende conflicten in Afrika en het Midden-Oosten. Daar waar internationale afspraken onvoldoende functioneren of bij de tijd zijn, zet Nederland zich in voor betere toepassing en vernieuwing van de internationaal rechtelijke en politieke kaders. De ontwikkelingen op het gebied van synthetische biologie, kunstmatige intelligentie en de toename van autonomie in wapensystemen vragen om een kritische houding en een doorlopend internationaal debat. Ook noopt de toegenomen inzet van bewapende onbemande vliegtuigen tot het maken van aanvullende internationale afspraken. NL is voornemens een internationale conferentie te organiseren over dit onderwerp.

Sub-thema bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband

Door de druk op de internationale rechtsorde en de instabiliteit in de regio’s rondom Europa, investeert het kabinet in vredesmissies en (crisisbeheersings)operaties, als vorm van vooruitgeschoven verdediging. Het stimuleren van veiligheid en stabiliteit in landen als Mali en Irak is in het veiligheidsbelang van Europa. Waar mogelijk maakt de inzet van de krijgsmacht deel uit van een geïntegreerde aanpak. Daarnaast vergt het bestendigen van stabiliteit een lange adem. Waar nodig en mogelijk zet Nederland bij inzet van de krijgsmacht daarom in op meerjarige betrokkenheid. In een pre- of post-conflictfase vormt een zwakke veiligheidssector vaak een risico voor gewelddadige escalatie, omdat de instituties (leger, politie, etc.) niet in staat zijn om voor een veilige situatie te zorgen. Of juist geweld aanwakkeren door een verkeerde wijze van optreden. Advies, training of andere vormen van capaciteitsopbouw binnen de krijgsmacht of de strafrechtketen kunnen de situatie dan helpen verbeteren. Voorbeelden van dergelijke missies waar Nederland de afgelopen jaren een bijdrage aan heeft geleverd, zijn de NAVO-missie in Irak (NMI), de VN-missie in Mali en de verschillende EU-missies in de Sahel.

Sub-thema bevordering van transitie in prioritaire gebieden

Nederland zet middels het Nederlands Fonds voor Regionale Partnerschappen (NFRP) in op het leveren van een bijdrage aan het op duurzame wijze vergroten van maatschappelijke veerkracht en stabiliteit in de ring rond Europa. Het NFRP bestaat uit het Matra-programma voor de landen van het Oostelijk Partnerschap (OP) en de pre-accessieregio en het Shiraka-programma dat zich richt op landen in Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Met behulp van Matra-financiering wordt ingezet op rechtsstaatsontwikkeling, goed bestuur en democratisering in de landen van het Oostelijk Partnerschap en de EU pre-accessieregio. De activiteiten komen tot stand in nauwe samenwerking met Nederlandse ngo’s, het maatschappelijk middenveld en overheden in de doellanden. De inzet met Shiraka financiering in landen van het Midden-Oosten en Noord-Afrika heeft naast rechtsstaatsontwikkeling, goed bestuur en democratisering ook betrekking op het scheppen van voorwaarden voor economische ontwikkeling, met name gericht op werkgelegenheid en het bieden van perspectief aan jongeren. Met het NFRP Shiraka-programma worden activiteiten ondersteund die zich richten op versterking van overheden, waaronder korte opleidingen voor ambtenaren en ondersteuning van maatschappelijke initiatieven. Nederland ondersteunt met bovengenoemde programma’s de veranderende relatie tussen burger en overheid in de voor Nederland prioritaire regio rondom de Europese Unie, waarbij overheden meer verantwoording afleggen en burgers meer betrokken worden bij het bestuur.

Toelichting onderzoeksagenda Veiligheid en stabiliteit

• – Via een brief zal de Tweede Kamer in 2022 worden geïnformeerd over de opzet van de periodieke rapportage en krijgt het de kans om hierop te reageren.

• – Nieuwe inzichtbehoeften worden geformuleerd, op basis van de bevindingen van de periodieke rapportage en genoemde kennisvragen. Deze worden uitgewerkt in een daaropvolgende SEA en onderzoeksagenda.

Bouwstenen periodieke rapportage 2023

• – Evenals bij het contraterrorisme beleid van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is het Nederlandse internationale Cybersecuritybeleid nog nooit geëvalueerd. Daarnaast geldt dat de dreiging van statelijke actoren in het digitale domein zal toenemen als gevolg van de huidige geopolitieke ontwikkelingen en dat de digitale weerbaarheid van Nederland tegen deze dreiging niet overal op orde is. Dat maakt de vraag hoe het huidige beleid verbeterd kan worden om deze dreiging effectief tegen te gaan steeds belangrijker en de evaluatie van het Nederlandse internationale Cybersecuritybeleid, door IOB uitgevoerd, opportuun.

• – Een derde bouwsteen voor de periodieke rapportage wordt gevormd door de evaluatie van de Nederlandse bijdrage aan de VN-missie in Mali MINUSMA. Voor Nederlandse bijdragen aan artikel-100 missies, en dus ook voor de Nederlandse bijdrage aan MINUSMA, geldt een verplichting om de inzet na beëindiging te evalueren.18 IOB voert deze evaluatie uit naar aanleiding van de motie-Bosman, waarin de regering werd gevraagd een onafhankelijke partij te betrekken bij de uitvoering van eindevaluaties.19 Het doel van de evaluatie is te onderzoeken in hoeverre de doelen voor de Nederlandse bijdrage aan MINUSMA zijn bereikt en welke lessen daaruit kunnen worden getrokken voor de besluitvorming over en opzet en uitvoering van toekomstige missies.

• – De laatste bouwsteen wordt gevormd door de IOB-evaluatie van de Nederlandse inzet op stabiliteit in fragiele contexten. Deze evaluatie beoogt de effecten te analyseren van alle instrumenten die in fragiele contexten zijn gebruikt op het gebied van stabiliteit, veiligheid en rechtsstaat. Daarbij wil IOB de afzonderlijke interventies die door BZ zijn gedaan overstijgen. Dit biedt namelijk de kans om rekening te houden met mogelijke synergiën tussen diplomatieke inspanningen, projecten en programma’s, zowel uit gedelegeerde fondsen als uit directe financiering vanuit Den Haag. De evaluatie kijkt tevens naar de samenhang met beleidsgebieden en projecten die ook de grondoorzaken van conflict en instabiliteit aanpakken (bv. voedselzekerheid, werkgelegenheid). Daarnaast kijkt de evaluatie ook naar interventies op het gebied van instabiliteit (humanitaire hulp) of die door instabiliteit (migratie) zijn getroffen. Om de effectiviteit van het Nederlandse beleid te operationaliseren en de evaluatie beheersbaar te maken is gekozen voor drie landenstudies (case study), te weten Afghanistan, Mali en Zuid-Soedan.

• – IOB voert eveneens een evaluatie uit van het Nederlandse beleid ten aanzien van de bevordering van internationale rechtsorde. Deze evaluatie is onderdeel van de Strategische Evaluatie Agenda voor BZ artikel 1 Versterkte Internationale Rechtsorde, maar heeft ook raakvlakken met veiligheid en stabiliteit. Relevante bevindingen zullen worden meegenomen in de periodieke rapportage Veiligheid en Stabiliteit.

• – Naast bovenstaande lopende evaluaties heeft IOB in 2018 de beleidsdoorlichting van BZ artikel 2.320 en in 2020 de evaluatie van de Nederlandse inzet t.a.v. het Gemeenschappelijk Veiligheid en Defensie beleid (GVDB)21 afgerond die tevens dienen als bouwstenen voor de periodieke rapportage Veiligheid en Stabiliteit.

• – In 2022 zal een effectenonderzoek van de Shiraka-programma’s gericht op overheidssamenwerking worden uitgevoerd. 24

• – In 2024 zal een evaluatie worden uitgevoerd van de programma’s Matra en Shiraka, die beide onderdeel zijn van het NFRP.

Thema: Effectieve Europese samenwerking

Het Nederlandse beleid onder het thema effectieve Europese samenwerking kent de volgende sub-thema’s:

Effectieve beïnvloeding van besluitvorming van de Europese Unie

Via de EU wordt op dit moment de koers voor de grote transities bepaald. Denk aan klimaatverandering, digitalisering, economisch herstel, migratie en onze veiligheid. Op vrijwel alle vraagstukken waar Nederland in de komende periode voor staat, speelt de Europese bestuurslaag een invloedrijke en instrumentele rol. Vanwege het belang van de EU ligt het voor de hand dat Nederland zijn invloed op de EU – in wezen de vierde bestuurslaag voor Nederland – daarom zo breed mogelijk wil doen voelen.

Toelichting onderzoeksagenda Effectieve Europese samenwerking

• – Via een brief zal de Tweede Kamer in 2022 worden geïnformeerd over de opzet van de periodieke rapportage en krijgt het de kans om hierop te reageren.

• – Nieuwe inzichtbehoeften worden geformuleerd, op basis van de bevindingen van de periodieke rapportage en genoemde kennisvragen. Deze worden uitgewerkt in een daaropvolgende SEA en onderzoeksagenda.

Onderzoeksvragen periodieke rapportage 2023

Het thema Effectieve Europese samenwerking valt samen met begrotingsartikel 3, dat is opgebouwd uit de volgende sub-artikelen:

* Vanaf 2021 bestaat de Europese Vredesfaciliteit (EVF), (sub-art. 3.5): een nieuw instrument voor de financiering van de gemeenschappelijke kosten van EU-missies en operaties, EU-bijdragen aan vredesoperaties en militaire capaciteitsopbouw in derde landen.

De uitgaven onder sub-artikel 3.1 (afdrachten aan de EU) weerspiegelen het grote belang van de Europese samenwerking voor Nederland, maar hebben geen één-op-één relatie met het Nederlandse Europabeleid. De geplande periodieke rapportage zal dan ook niet primair gericht zijn op het verantwoorden van deze uitgaven. De besteding van de EU-middelen wordt door de Commissie geëvalueerd en door de Europese Rekenkamer doorgelicht. Bovendien behoort het beleid achter deze uitgaven (o.a. landbouwbeleid, structuurfondsen) grotendeels tot de verantwoordelijkheid van vakdepartementen.

• – De EU-externe instrumenten en het Europees Ontwikkelingsfonds in Sub-Sahara Afrika (3.2 EOF en 3.1 EU-buitenlanduitgaven): Literature review afgerond 2020 (decentraal) .

• – Verdragsmatige Benelux-samenwerking (Benelux Unie) (3.4): Evaluatie afgerond 2020 (decentraal).

• – Brexit.

Op basis van verkennende gesprekken met beleidsmedewerkers van verschillende ministeries, inclusief Buitenlandse Zaken, en het feit dat de afgelopen jaren geen evaluatieonderzoek is verricht over de Nederlandse inzet binnen de Europese Unie, is besloten twee evaluaties uit te voeren van enerzijds de coördinatie van het Nederlandse standpunt op EU-beleid (2021) en anderzijds de Nederlandse beïnvloeding van de EU-besluitvorming (sub-artikel 3.1-2022).

Deze evaluaties in combinatie met voorgaande onderzoeken zorgen ervoor dat het begrotingsartikel voldoende afgedekt wordt met evaluatieonderzoek op basis waarvan een periodieke rapportage geschreven kan worden in 2023.

Ook zal in 2021 de aan de Kamer toegezegde alomvattende evaluatie van de rijksbrede Brexit-inspanningen (TFVK, CECP en inzet vakdepartementen) voor de periode 2017-2020 worden uitgevoerd door een externe partij.

Thema: Consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse waarden

Voor het thema consulaire dienstverlening en uitdragen Nederlandse waarden is nog geen SEA opgesteld. Deze zal in de loop van 2021 en 2022 vorm krijgen en in de begroting 2023 worden opgenomen.

Voor dit thema is in 2019 een Beleidsdoorlichting aangeboden aan de Tweede Kamer.

Overig onderzoek

Voor het thema Versterkte internationale Rechtsorde is een adviesaanvraag verstuurd aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken over mensenrechten in een veranderende wereld en de randvoorwaarden voor een effectief beleid en nieuw narratief.