Inleiding

Veiligheid is het fundament onder een bloeiende en vrije samenleving, Defensie draagt bij aan de bescherming van dit fundament. In een wereld die aan verandering onderhevig is neemt de dreiging om ons heen toe. Om bescherming te kunnen bieden tegen oude en nieuwe dreiging past Defensie zich voortdurend aan. Op weg naar een toekomstbestendige krijgsmacht zoals geschetst in de Defensievisie 2035 hebben we de ambitie om de krijgsmacht te herstellen, te moderniseren en te versterken.

Nu de samenleving weer stapsgewijs open gaat, voelen we eens te meer het belang van vrijheid. COVID-19 is een voorbeeld gebleken van een bedreiging die ons leven raakt en onze vrijheid beperkt. Ook andere dreigingen hebben invloed op onze samenleving. In juni bleek dat bijvoorbeeld in de Zwarte Zee toen Russische gevechtsvliegtuigen de Zr. Ms. Evertsen intimideerden. Ook de recente ontwikkelingen in Afghanistan maken pijnlijk duidelijk hoe fragiel vrede en stabiliteit kunnen zijn. De langetermijngevolgen van de machtsovername door de Taliban zijn onzeker. Vast staat dat de Nederlandse belangen, waaronder de veiligheid van Nederlanders en Afghanen die voor Nederland hebben gewerkt, onder druk zijn komen te staan. Het is een pijnlijk voorbeeld van welke gevolgen de toenemende internationale onrust kan hebben.

Geopolitieke verhoudingen verharden en dreigingen nemen toe in aantal, variëteit en complexiteit. Dit is de conclusie van de inlichtingendiensten, de Nationale Veiligheidsstrategie, de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie en van onderzoek binnen de VN en de NAVO. Tegenstanders worden sterker en slimmer. Rusland en China moderniseren hun krijgsmachten en net als landen als Iran en Noord-Korea plegen ze (proxy-)aanvallen op andere landen. Zoals ook in de Defensievisie 2035 ‘Vechten voor een veilige toekomst’ staat, wordt ons Koninkrijk dagelijks aangevallen in het cyber- en informatiedomein en wordt regelmatig onjuiste informatie verspreid. Cruciale fysieke en digitale knooppunten zijn steeds vaker het doelwit. Daar moeten wij ons tegen wapenen. Naast het beschermen van eigen grondgebied en belangen, doen ook de civiele autoriteiten een beroep op Defensie bij dreigingen en problemen. Zo hielp Defensie dit voorjaar in het Caribisch gebied met de strijd tegen COVID-19 en bleek deze zomer de inzet van Defensie onmisbaar om de problemen van de overstromingen in Limburg te voorkomen en te verhelpen met transport, herstel- en reparatiewerkzaamheden. Naarmate extreem weer en andere gevolgen van klimaatverandering zich vaker voordoen, of dat nu binnen of buiten ons Koninkrijk is, zal er steeds meer van Defensie worden gevraagd. Dit terwijl de overige veiligheidsdreigingen uiteraard niet verdwijnen als er ergens een bosbrand of overstroming gaande is.

Hoe groter en complexer het aantal dreigingen, hoe meer men rekent op onze krijgsmacht. Van Defensie wordt verwacht dat zij altijd gereed staat om het Koninkrijk te beschermen en te verdedigen tegen iedere dreiging, snel en effectief, waar en wanneer dan ook. Met de verwachte groei aan inzetscenario’s en de veranderende manieren van conflictvoering kunnen we dit in de toekomst niet garanderen. Defensie is op dit moment niet adequaat toegerust om het Koninkrijk te beschermen tegen toekomstige (en sommige huidige) dreigingen. De taken die Defensie nodig acht om haar grondwettelijke taken volledig uit te voeren kunnen we onvoldoende waarmaken en afspraken met bondgenoten komen we onvoldoende na. Om dat wel te kunnen zijn stappen nodig. In de Defensievisie is uiteengezet welke stappen genomen kunnen worden. Veiligheid is namelijk niet vanzelfsprekend.

Op 15 oktober 2020 is de Defensievisie 2035 ‘Vechten voor een veilige toekomst’ gepresenteerd, waarin het kabinet transparant laat zien wat nodig is. Als we alles zo goed mogelijk inrichten dan is er structureel € 13 miljard tot € 17 miljard extra nodig. Het is op dit moment duidelijk dat niet alles kan en dat verder niet alles tegelijk kan. Richting de toekomst zijn keuzes en fasering dus noodzakelijk. De Defensievisie schetst een nieuw profiel, waar we ongeacht het budget aan gaan werken. Maar zonder aanvullende stappen zullen we ingrijpende keuzes moeten maken, die gevolgen zullen hebben voor onze veiligheid en onze internationale positie als betrouwbaar bondgenoot. De krijgsmacht moet toekomstbestendig invulling kunnen geven aan zijn drie hoofdtaken, die voortvloeien uit de grondwet.

In de afgelopen jaren zijn al belangrijke eerste stappen gezet voor het herstel van de defensieorganisatie. Er is gewerkt aan het herstel van vertrouwen bij het personeel door betere arbeidsvoorwaarden te scheppen, meer aandacht te geven aan fysieke en sociale veiligheid en door achterstallig onderhoud op het gebied van voorraden, vastgoed en IT stapsgewijs aan te pakken. De operationele gevechtsondersteuning is versterkt en er is aanzienlijk geïnvesteerd in de modernisering van de krijgsmacht.

Dit is echter niet genoeg. Defensie heeft meer aanpassingsvermogen, snelheid en voortzettingsvermogen nodig. Met de Defensievisie werken we aan een nieuw organisatieprofiel aan de hand van drie eigenschappen en tien inrichtingsprincipes. In deze begroting wordt benoemd wat in 2022 nodig is om naar dat profiel van de toekomst toe te werken aan de hand van de drie eigenschappen: technologisch hoogwaardig, informatiegestuurd en een betrouwbare partner en beschermer. Daarbij streven we naar maximale operationele inzetbaarheid, het behoud en versterken van slagkracht en snelheid, verdere investeringen in onze mensen en de bedrijfsvoering ten behoeve van het moderniseren van de organisatie en betere aanpassing aan de digitalisering van het slagveld.

Ook zijn in de Defensievisie 2035 deze stappen op hoofdlijnen financieel gekwantificeerd inclusief tweede en derde orde effecten.

Urgente problematiek

Doordat het huidig toegekende budget ontoereikend is voor de uitdagingen waar Defensie voor staat, ontstaat een mismatch tussen behoeften en budget. Deze mismatch kan op dit moment niet in de reguliere bedrijfsvoering opgelost worden. In deze begroting is de meest urgente problematiek incidenteel ingepast door het investeringsbudget aan te wenden. Dit kan vanzelfsprekend niet zonder consequenties voor de aantallen wapensystemen/eenheden, minder kwaliteit (en daardoor slagkracht) en de bijbehorende ondersteuning (onder andere voorraden, IT en munitie). Zonder extra stappen zijn echter ingrijpende keuzes nodig om de organisatie structureel in balans te brengen.

Effecten COVID-19 op de defensieorganisatie

COVID-19 heeft veel gevraagd van onze samenleving en economie. Op Defensie kan worden gerekend wanneer de nood hoog is. Ook in de fase van herstel kan Defensie een rol spelen, bijvoorbeeld als werkgever of door investeringen te laten uitvoeren door Nederlandse bedrijven. Defensie speelt verder een rol om de samenleving weerbaarder te maken voor crisissituaties.

De COVID-19 maatregelen leiden tot beperkingen van de geoefendheid en inzetbaarheid. Zodra de COVID-19 maatregelen vervallen kan het volledige oefenplan hervat worden. Bij de inhaalslag zijn met name oefeningen op grotere schaal en deelname aan oefeningen op de hogere geweldsniveaus en in grotere verbanden noodzakelijk om de geoefendheid voor de eerste hoofdtaak op peil te kunnen brengen. Naast deze inhaalslag staat Defensie voor de opgave het hybride werken voor de gehele organisatie verder uit te werken en te implementeren.

Het achterliggende jaar was de impact van de COVID-19 uitbraak nog beperkt op de realisatie van de grote materieel- en IT-projecten. Nu de crisis al meer dan een jaar duurt ontkomt Defensie niet aan negatieve effecten op projecten. Reisbeperkingen hebben grote invloed op de wijze waarop programma’s van eisen en complexe engineeringsvraagstukken samen met de industrie tot stand komen. Over de breedte hebben contractonderhandelingen ‘op afstand’ in 2021 meer tijd in beslag genomen en verliepen ze moeizamer. Bij de leveranciers en partners leiden de langdurige maatregelen tot het sluiten van fabrieken en lokale COVID-19 uitbraken zorgen voor beperkingen in de productie: de leverzekerheid neemt hierdoor af. Ook heeft een aanzienlijk aantal Nederlandse en buitenlandse bedrijven reeds beroep gedaan, dan wel heeft gemeld dit te gaan doen, op de overmacht clausule (force majeure) uit de contracten. Voor meerdere projecten leidt dit derhalve tot 'vertraging door overmacht'. Naast vertraging zijn schaarste bij verkrijgbaarheid en hogere prijzen van grondstoffen eveneens neveneffecten van de pandemie. Steeds vaker leidt dit tot negatieve effecten op productie en op de distributieketen. Het betreft onder andere gestegen prijzen van staal en bouwmaterialen, maar ook verminderde beschikbaarheid van specifieke grondstoffen voor ballistische beschermingsartikelen, waaronder de benodigde grondstoffen voor productie van de nieuwe helmen. Dit onderstreept het belang van het defensiematerieelbegrotingsfonds: financiële «schokken» door externe omstandigheden zoals COVID-19 kunnen binnen de mogelijkheden van het DMF in latere jaren opgevangen worden. Desondanks heeft Defensie in overleg met haar partners ook mogelijkheden gezien om projecten te versnellen; dit betreft met name kleinere vastgoedprojecten. In het kader van thematische revitalisering heeft versnelling plaatsgevonden voor Fase 1 Verbetering Legering waardoor deze in 2022 kan worden afgerond en de volgende fase kan worden gestart.

Omdat het na verlichting van de COVID-19 maatregelen nog tijd kost om terug te komen op het oorspronkelijke niveau, wordt het inlopen van de opgelopen achterstanden geen eenvoudige opgave.

Financiële ontwikkelingen

Na de investeringen in Defensie aan het begin van de afgelopen kabinetsperiode bedraagt het defensiebudget in 2022 € 12,4 miljard. Een gedeelte hiervan bestaat uit incidentele middelen; daarom neemt de omvang van het defensiebudget de komende jaren licht af. De defensie-uitgaven uitgedrukt in een percentage van het bruto binnenlands product (bbp) bedraagt in 2022 naar verwachting 1,47%.

Figuur 3 Ontwikkeling defensie-uitgaven als percentage van het bbp

Het percentage defensieuitgaven zal na 2022 dalen door de combinatie van een licht dalend defensiebudget en het door het Centraal Planbureau verwachte economische herstel na de COVID-19 pandemie. Nederland voldoet daarmee niet aan het streven om toe te groeien naar de NAVO-norm van 2% in 2024. Nederland laat als één van de weinige landen de komende jaren juist een daling zien in het bbp-percentage. Partnerlanden om ons heen investeren verder in Defensie, waardoor het Europees gemiddelde naar verwachting stijgt van 1,76% in 2022 naar 1,85% in 2024. Nederland raakt hierdoor verder achterop: naar verwachting bedragen de Nederlandse defensie-uitgaven in 2024 1,38% van het bbp.

Een aantal Europese bondgenoten, waaronder het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, haalt al de NAVO-norm van 2%. Nederland blijft ver achterop ten opzichte van deze landen. Ook kleinere Europese landen, zoals Kroatië, Albanië en Tsjechië, halen de NAVO-norm of hebben concrete plannen om in 2024 naar een bbp-percentage van 2% te groeien. Vergeleken met alle NAVO-bondgenoten komt Nederland in 2024 qua verwacht bbp-percentage op plaats 26 van de 30. De EU, de NAVO en in het bijzonder de VS (dat circa 70 procent van de totale NAVO-uitgaven doet) verwachten meer van Nederland: afspraak is afspraak. Er is ruim € 4 miljard per jaar extra nodig om aan te sluiten bij het Europese gemiddelde en ruim € 5 miljard om toe te groeien naar de 2% norm.

Figuur 4 Ontwikkeling NAVO defensie-uitgaven

Investeringen

Defensie ziet nu een aantal jaren op rij een lichte overrealisatie in de exploitatie en een significante stijging van de geplande investeringsverplichtingen; Defensie is dus goed in staat het geld uit te geven conform de plannen. In 2022 stijgt de vijfjaars-gemiddelde investeringsquote verder tot 24,2%, waarmee Defensie voldoet aan de NAVO-richtlijn dat minimaal 20% van de uitgaven bestemd is voor vervanging van materieel en gerelateerd onderzoek. Echter, het NAVO-uitgangspunt hierbij is dat de defensie-uitgaven 2% van het totale bbp bedragen (de NAVO-norm) en de defensie-organisatie financieel gezond is. Voor een financieel gezonde organisatie moeten investeringen en instandhouding met elkaar in balans zijn. Dat is nu niet het geval. Zie voor een nadere toelichting hierop de paragraaf over materiële gereedheid en de defensiematerieelagenda in het DMF.

Investeringsquote