9.1 Inleiding

Deze bijlage geeft een overzicht van het budgettaire belang van fiscale regelingen die de belastingopbrengst verminderen.14 Het betreft verschillende soorten regelingen, zoals aftrekposten, vrijstellingen, heffingskortingen en verlaagde tarieven.

Het monitoren van fiscale regelingen is van belang voor transparante Rijksfinanciën. De regelingen kosten immers geld in de vorm van lagere belastingontvangsten. In de hieronder gepresenteerde tabellen wordt inzichtelijk wat de omvang van de verschillende regelingen is en hoe deze zich ontwikkelt. Ook het evalueren van fiscale regelingen is essentieel om het beleid te kunnen verbeteren. Deze bijlage besteedt aandacht aan de evaluaties die afgelopen jaar zijn uitgevoerd en de evaluaties die gepland staan voor komende jaren. Dit jaar is het budgettaire belang van de vrijstelling in box 3 voor nettopensioen en nettolijfrente, de vrijstelling overdrachtsbelasting voor starters, de liquidatieverliesregeling in de vpb en de BPM-vrijstelling voor bestelauto's van ondernemers toegevoegd aan het overzicht. De regeling accijnsvrijstellingen voor diplomaten is in kwalitatieve zin toegevoegd.

De bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen» geeft een beschrijving van iedere regeling, de doelstelling, het ministerie dat verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waarop de regeling betrekking heeft, een verwijzing naar de meest recente evaluatie, het beoogde jaar van afronding van de volgende evaluatie en de ramingsgrond. In die bijlage staat ook een tabel met de uitsplitsing van de ontwikkeling van het budgettaire belang tussen 2017 en 2021 en de bijstelling ten opzichte van de benchmark. De benchmark is de raming voor het basisjaar 2017 ten tijde van de start van dit kabinet en is de basis voor de beoordeling van de budgettaire ontwikkeling van de regelingen. Enkele fiscale regelingen die verplicht zijn op basis van Europese wet- en regelgeving of een budgettair belang van minder dan € 5 miljoen hebben, worden niet in deze bijlage vermeld, maar worden wel benoemd in de toelichtende bijlage.

In de volgende paragraaf worden de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van fiscale regelingen samengevat. Het budgettaire overzicht is opgenomen in paragraaf 9.3. De twee daaropvolgende paragrafen maken inzichtelijk welke factoren bijdragen aan opvallende ontwikkelingen in het budgettaire belang. Paragraaf 9.4 gaat in op de budgettaire effecten van de beleidsmaatregelen die in het pakket Belastingplan 2021 worden aangekondigd en andere maatregelen die zijn genomen sinds de vorige Miljoenennota. Paragraaf 9.5 presenteert de benchmarktoets en gaat in op de belangrijkste endogene ontwikkelingen en (technische) bijstellingen van het budgettaire belang. Tot slot schenkt paragraaf 9.6 aandacht aan de evaluaties in het fiscale domein die sinds de Miljoenennota 2020 zijn afgerond en de evaluaties die gepland staan voor de periode 2020-2023.

9.2 Samenvatting

Over het algemeen is sprake van een beheerste groei van de budgettaire omvang van fiscale regelingen tussen 2016 en 2021. Dit jaar zijn van veel regelingen (met name in de inkomstenbelasting) realisatiecijfers bekend voor 2018 op basis van aangiftegegevens. Slechts bij enkele regelingen is er naar verwachting tussen 2017 en 2021 een sterke endogene (niet-beleidsmatige) ontwikkeling van het belang. Dit betreft met name de regelingen voor nulemissievoertuigen, de middelingsregeling, de verminderingen in de verhuurderheffing, en de salderingsregeling voor zonnepanelen in de energiebelasting.

Enkele beleidsmaatregelen op het terrein van de fiscale regelingen met een substantieel budgettair effect zijn de afschaffing (met overgangsrecht) per 2021 van het verlaagd energiebelastingtarief voor lokaal opgewekte duurzame energie (de postcoderoosregeling), de verdere versobering van de innovatiebox en de zelfstandigenaftrek, de verhoging van het heffingsvrij vermogen in box 3 en de introductie van een vrijstelling in de overdrachtsbelasting voor starters die een woning kopen.

Tot slot is afgelopen jaar een doorlichting van de evaluaties van fiscale regelingen tussen 2010 en 2018 naar de Kamer gestuurd, in het kader van de Operatie Inzicht in Kwaliteit. De conclusie hieruit is dat in de toekomst meer strategisch een evaluatieagenda zal worden gehanteerd waarbij de evaluatiecapaciteit gericht wordt ingezet voor grondige evaluaties van bepaalde fiscale regelingen en andere onderzoeken die voorzien in de bestaande kennisbehoefte.

9.3 Overzicht van het budgettaire belang van fiscale regelingen

Tabel 9.3.1 geeft inzicht in het budgettaire belang van fiscale regelingen van 2016 tot en met 2021. De laatste kolom geeft de gemiddelde jaarlijkse procentuele groei weer tussen 2016 en 2021. De groei kan zowel het gevolg zijn van beleidsmaatregelen als van endogene ontwikkelingen. Endogene ontwikkelingen zijn de ontwikkelingen die niet het directe gevolg zijn van beleidsmaatregelen, maar van andere factoren die het gebruik van een regeling beïnvloeden, zoals de economische ontwikkeling.

De interpretatie van de gepresenteerde cijfers vergt aandacht. De recht gedrukte cijfers zijn schattingen van het budgettaire belang die gebaseerd zijn op concreet bronmateriaal over het gebruik van een regeling. Meestal betreft dit realisatiecijfers die volgen uit de aangiftegegevens van de Belastingdienst. Deze cijfers geven in redelijke mate een definitieve inschatting van het budgettaire belang. De cursieve cijfers zijn ramingen. Hierbij is (nog) geen (volledige) informatie beschikbaar voor dat jaar en is op basis van trendramingen of aannames het budgettaire belang bepaald. Over de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek zijn bijvoorbeeld tot en met 2017 aangiftegegevens beschikbaar, waarmee het budgettaire belang kan worden geschat – deze cijfers staan recht gedrukt. De groei van het gebruik van de regeling na 2017 wordt verondersteld gelijk te zijn aan de groei van de investeringen in vaste activa en op basis van deze aanname worden de ramingen voor de jaren vanaf 2018 gemaakt – deze cijfers staan cursief.

De informatiebasis, ook wel ramingsgrond, verschilt van post tot post en staat per regeling vermeld in de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen». In het ene uiterste volgt het budgettaire belang direct uit de aangiften (zoals de afdrachtverminderingen voor de loonbelasting), in het andere uiterste is er geen kwantitatieve informatie over het feitelijke gebruik, omdat het gebruik niet hoeft te worden aangegeven (zoals bijvoorbeeld de doorschuifregeling voor stakingswinst) en ook cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en andere gegevensbronnen weinig aanknopingspunten bieden voor een benadering van het budgettaire belang. Tussen deze twee uitersten zitten regelingen waarvan het budgettaire belang is berekend op basis van rekenregels, zoals bijvoorbeeld de aftrekposten in de inkomstenbelasting. De aftrekpost blijkt uit de belastingaangiften en het budgettaire belang wordt berekend door de belastingheffing met en zonder de aftrekpost met elkaar te vergelijken. Deze rekenregel impliceert dat voor elke aftrekpost wordt aangenomen dat die aftrekpost de laatste is. Doordat belastingplichtigen meerdere aftrekposten kunnen hebben, is met deze wijze van berekenen het budgettaire belang van de aftrekposten feitelijk niet optelbaar.15 Er wordt ook op gewezen dat het hier vermelde budgettaire belang niet hetzelfde is als de opbrengst in het geval dat een regeling wordt afgeschaft. Het budgettaire belang geldt voor het feitelijke gebruik en houdt geen rekening met gedragseffecten als de regeling zou worden afgeschaft. Ook kan bij afschaffing sprake zijn van samenhang met andere regelingen.

9.4 Beleidsmaatregelen

Tabel 9.4.1 bevat een overzicht van de beleidsmaatregelen die betrekking hebben op de hiervoor gepresenteerde fiscale regelingen, zoals besloten sinds de vorige Miljoenennota. Voor een inhoudelijke uitleg van de maatregelen wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij de betreffende wetsvoorstellen.

Per saldo leveren de maatregelen € 460 miljoen op. Dit bedrag staat in tabel 9.4.1 hierboven en in de budgettaire tabel van het Belastingplan 2021.

Per saldo daalt het budgettaire belang van deze fiscale regeling beleidsmatig met € 543 miljoen. Dit bedrag staat ook in de tabel met de uitsplitsing van de ontwikkeling van het budgettaire belang, in de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen».

Voor de vrijstelling voor ‘starters’ is een nieuwe fiscale regeling in het overzicht in deze bijlage opgenomen. Zoals hierboven genoemd, verdwijnt deze grondslag uit de regeling voor het verlaagde tarief, waar de starters tot en met 2020 ook deel van uitmaken. De nieuwe fiscale regeling representeert het verschil tussen 0% en 8% overdrachtsbelasting. Dit tariefsverschil is vier keer zo groot als de feitelijke tariefsverlaging die in Belastingplan 2021 voor de starters wordt doorgevoerd (2% naar 0%). Het budgettaire belang bedraagt dus vier keer zo veel als de geraamde € 388 miljoen in het Belastingplan 2021, namelijk € 1.552 miljoen.

De maatregel Vervangen postcoderoosregeling (PCR) geeft de opbrengst weer van het afschaffen van de PCR per 1 januari 2021, zoals dit in het Belastingplan 2021 is ingeboekt (namelijk € 2 mln in 2021). Het budgettaire belang van de PCR, te weten een belang van € 7 mln in 2021, ligt hoger. Dit verschil wordt veroorzaakt doordat in het budgettaire belang van de PCR alle bestaande projecten vanaf 2014 die uiterlijk op 31 december 2020 zijn aangewezen, zijn meegenomen. Oftewel, dit ziet op bestaande projecten die de komende jaren onder het overgangsrecht gaan vallen. De opbrengst van het afschaffen van de PCR aan de inkomstenkant heeft daarentegen alleen betrekking op nieuwe projecten die vanaf 2021 worden afgesloten en die onder de subsidieregeling gaan vallen.

Naast de regelingspecifieke maatregelen hebben ook enkele algemene tariefsmaatregelen invloed op het budgettaire belang van fiscale regelingen. Het effect van specifieke en algemene beleidsmaatregelen op het budgettaire belang in 2018 tot en met 2021 is terug te vinden in de bijlage "Toelichting op de fiscale regelingen".

9.5 Benchmarktoets en opvallende ontwikkelingen

Tabel 9.5.1 biedt inzicht in een aantal opvallende (endogene) ontwikkelingen in de ramingen van fiscale regelingen. De tabel presenteert de raming van het budgettaire belang dat voor 2017 werd geraamd bij de start van dit kabinet in de Miljoenennota 2018 (de benchmark). Vervolgens wordt de bijstelling van de raming voor 2017 vermeld. Deze bijstelling werkt door in de raming voor de kabinetsjaren. Vervolgens wordt de absolute endogene groei en de gemiddelde procentuele endogene groei per jaar tussen 2017 en 2021 gegeven. De tabel bevat alleen de fiscale regelingen waarbij de geraamde endogene ontwikkeling in die periode gemiddeld (absoluut) groter dan 8% per jaar is en/of de bijstelling voor 2017 (absoluut) groter dan 8% is. Bijstellingen en ontwikkelingen kleiner dan € 5 miljoen zijn buiten beschouwing gelaten, evenals bijstellingen die zien op het verschil tussen realisatie en budget van een regeling.

De ontwikkeling van het budgettaire belang van een regeling wordt afgezet tegen de aan het begin van de kabinetsperiode verwachte stand. Hierbij ligt de nadruk op de endogene ontwikkeling en niet op de ontwikkelingen die volgen uit beleidsmaatregelen. Hieronder wordt een aantal posten waarbij er een aanwijsbare oorzaak is voor de opvallende ontwikkeling, nader toegelicht.

Middelingsregeling

Het budgettaire belang van de middelingsregeling varieerde jarenlang tussen € 80 en € 90 miljoen, maar loopt sinds 2018 fors op. In 2019 is dit bedrag (op kasbasis) opgelopen tot € 127 miljoen en in het eerste half jaar van 2020 is wederom een forse stijging zichtbaar. Naar verwachting bedraagt het budgettaire beslag in 2020 € 165 miljoen en stijgt dit in 2021 door tot € 180 miljoen.

Uit een nadere analyse blijkt dat niet zozeer het aantal middelingsverzoeken oploopt, maar vooral het gemiddelde bedrag per middelingsverzoek. Dit was in 2016 nog circa € 1600, maar in 2019 al circa € 2800 (+75%). Uit de evaluatie van deze regeling bleek onder andere dat het budgettaire beslag van deze regeling vier keer zo groot zou kunnen zijn bij volledige benutting. Het is dus waarschijnlijk dat burgers die recht hebben op een hoog middelingsbedrag, de afgelopen jaren vaker de regeling ook daadwerkelijk benut hebben. Ter illustratie: in 2015 ontvingen nog circa 10.000 mensen een bedrag groter dan € 2.500, in 2019 waren dit er 18.000. Het aantal bedragen lager dan € 2.500 is in die periode juist gedaald van 46.000 naar 27.000.

Vermindering verhuurderheffing

De heffingsverminderingen worden pas na realisatie definitief toegekend. Hierdoor zijn de kosten van de oude heffingsverminderingen op kasbasis in de eerste jaren vanaf invoering in 2014 gering en gemiddeld veel lager dan ingeboekt. Vanaf 2018 zijn de kosten juist gemiddeld veel hoger dan ingeboekt. Dit verklaart de hoge endogene groei over de jaren 2018-2021.

Landbouwvrijstelling in de winstsfeer

Reguliere waardestijgingen van landbouwgrond (WEVAB) zijn vrijgesteld van inkomstenbelasting door de landbouwvrijstelling. Door veel gebruik van herwaardering van gronden naar de WEVAB-waarde was er tot en met 2015 sprake van een hoog budgettair belang. Cijfers over 2016 en 2017 laten een aanzienlijke daling van het budgettaire belang zien, vermoedelijk omdat de bulk aan herwaarderingen achter de rug is. Voorlopige cijfers over 2018 suggereren dat die trend doorzet. Aangenomen wordt dat het budgettaire belang na 2017 met 10% per jaar daalt. Na enkele jaren zal een nieuw min of meer structureel niveau van het budgettaire belang zijn bereikt.

Energiebelasting

De budgettaire omvang van de salderingsregeling in de energiebelasting blijft net als voorgaande jaren hard groeien. Het budgettaire belang van de regeling stijgt doordat op basis van de prognose uit de Klimaat- en Energieverkenning 2019 blijkt dat jaarlijks meer zonne-energie wordt opgewekt door kleinverbruikers. In het Klimaatakkoord is aangekondigd om de salderingsregeling vanaf 2023 fiscaal te gaan begrenzen, wat een drukkend effect zal hebben op de ontwikkeling van het budgettaire belang van de regeling in de toekomst.

Ook het budgettaire belang van het verlaagd tarief lokaal opgewekte duurzame energie kent een forse endogene ontwikkeling. Uit de Lokale Energiemonitor 2018 van HIER opgewekt blijkt namelijk dat het aantal nieuwe postcoderoosprojecten jaarlijks toeneemt. Verder schat onderzoeksbureau AS I-SEARCH in haar publicatie ‘Verkenning toekomstpotentieel burger-energiebeweging 2030’ in dat het toekomstpotentieel van collectieve zonprojecten groot is, waardoor het de verwachting is dat de groei van het aantal postcoderoosprojecten zich de komende jaren verder zal voortzetten. Vanaf 2021 kunnen coöperaties subsidie aanvragen voor een zonne-energieproject of een kleinschalig windenergieproject en vervalt de huidige fiscale regeling. Alleen voor de op 31 december 2020 bestaande leden van aangewezen coöperaties die deelnemen aan de postcoderoosregeling blijft het verlaagde energiebelastingtarief van toepassing gedurende 15 jaren na het tijdstip waarop de coöperatie werd aangewezen door de Belastingdienst (overgangsrecht).

Auto

Door de opkomst van elektrisch rijden in Nederland, loopt het budgettaire belang van de fiscale regelingen op dit gebied ten opzichte van 2017 elk jaar op. In 2019 zijn met name aan het einde van het jaar nog veel elektrische auto’s verkocht in anticipatie op de beperking van de korting op de bijtelling en de aanscherping van de maximale catalogusprijs (de "cap") voor de korting op de bijtelling voor elektrische auto’s per 2020. Dit werkt voor de bijtelling door in de jaren na 2019 doordat auto’s gemiddeld circa vier jaar in de bijtelling zitten. Voor zuinige auto’s is de korting op de bijtelling afgeschaft per 2016 met overgangsrecht, waardoor het budgettaire belang geleidelijk afneemt. De teruggaaf van bpm voor taxi’s en openbaar vervoer kende een uitschieter naar boven in 2017 door met name de verkoop van bestelauto’s op aardgas die een hoge bpm hebben. Het budgettaire belang is weer terugzakt naar een lager niveau in 2018 dan in 2017, maar is nog wel hoger dan in 2016. De teruggaafregeling bpm voor taxi’s is afgeschaft per 2020. De teruggaafregeling bpm voor taxi’s wordt gerespecteerd voor voertuigen die vóór 2020 gekocht zijn, waardoor met name in 2019 extra aankopen (anticipatie-effecten) hebben plaatsgevonden. Door corona worden in 2020 minder nieuwe auto’s verkocht, dat geldt ook voor elektrische auto’s en bestelauto’s. Hierdoor loopt het budgettair belang van de bpm-posten in 2020 terug. In 2021 wordt een licht herstel verwacht van het aantal nieuwverkopen.

9.6 Evaluaties

In deze paragraaf wordt verslag gedaan van de voltooide evaluaties naar doelmatigheid en doeltreffendheid van regelingen in het fiscale domein sinds de Miljoenennota 2020. Op hoofdlijnen wordt aandacht geschonken aan de conclusies en eventuele beleidsconsequenties die het kabinet heeft getrokken op basis van de uitgevoerde evaluaties. Verder komt de evaluatieprogrammering voor de periode 2020-2023 aan bod.

Gerealiseerde evaluaties sinds de Miljoenennota 2020

In december 2019 is de evaluatie van de fiscale eigenwoningregeling aangeboden aan de Tweede Kamer.16 Onderzoeksbureau SEO heeft onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de eigenwoningregeling en onderzoeksbureau Panteia naar de complexiteit van de regeling. SEO geeft ten aanzien van de doeltreffendheid en doelmatigheid aan: «Er zijn aanwijzingen dat de eigenwoningregeling als geheel (de hypotheekrenteaftrek en het eigenwoningforfait) bijdraagt aan het eigenwoningbezit. Als ook de negatieve neveneffecten (hoge kosten, hogere huizenprijzen, lagere welvaart, meer schuldopbouw) worden beschouwd moet echter worden geconcludeerd dat de regeling ondoelmatig is. Van de maatregelen na 2001 zijn vooral de fiscale aflossingseis en de tariefmaatregel effectief en doelmatig in het beperken van deze neveneffecten. Effectiviteit en doelmatigheid van de bijleenregeling in het ontmoedigen van schuldopbouw is onzeker. De aftrek geen of geringe eigenwoningschuld (Hillen) is waarschijnlijk niet effectief en ondoelmatig in termen van het bevorderen van schuldaflossing.» SEO concludeert dat de richting van het beleid sinds 2001 overwegend is geweest de doelmatigheid van de regeling als geheel te vergroten door neveneffecten van de bestaande renteaftrek zoals schuldopbouw te beperken en door de budgettaire derving te drukken. Daarbij geldt dat een relatief groot aantal ongelijksoortige maatregelen genomen is die de complexiteit van de fiscale behandeling van de eigen woning behoorlijk hebben vergroot. SEO geeft ook aan dat het geheel aan maatregelen volgens diverse deskundigen vooralsnog niet tot een consistent en helder eindbeeld voor de fiscale behandeling van de eigen woning leidt. Als mogelijke eindbeelden zijn daarbij genoemd defiscalisering van de eigen woning of het verplaatsen van de eigen woning naar box 3.

Panteia concludeert ten aanzien van de complexiteit van de eigenwoningregeling: «Op basis van de geconstateerde knelpunten en de daarmee samenhangende gevolgen voor een juiste toepassing van de eigenwoningregeling komen wij tot de conclusie dat de huidige eigenwoningregeling te complex is, waardoor een juiste toepassing in sterke mate belemmerd wordt. Daarmee is de huidige eigenwoningregeling niet goed houdbaar, controleerbaar, uitvoerbaar en handhaafbaar.» Panteia beveelt aan om de fiscale eigenwoningregeling ingrijpend te herzien, of de eigen woning volledig uit de fiscale regelgeving te halen. De aanbeveling ziet op het doen van nader onderzoek naar een fundamentele herziening van de fiscale eigenwoningregeling zoals het verplaatsen van de eigen woning naar box 3, het opnemen in een aparte regeling (box 4) of defiscalisering van de eigen woning. Panteia geeft verder aan dat het raadzaam is om bij de vormgeving van een vervangende regeling voor de huidige fiscale eigenwoningregeling of vervangende regels niet opnieuw gegevens te introduceren die belastingplichtigen langdurig moeten bewaren. Panteia beveelt voorts aan om in de periode tot een eventuele herziening zowel op het niveau van deelregelingen als de gehele regeling geen rigoureuze wetswijzigingen of reparatiemaatregelen door te voeren. Dit aangezien veel deelregelingen met elkaar samenhangen waardoor wijziging van een deelregeling veelal ook tot aanpassing van andere deelregelingen moet leiden. Verder omdat dergelijke wijzigingen vermoedelijk tot meer complexiteit leiden mede als gevolg van nieuw overgangsrecht en noodzakelijke compensatiemaatregelen.

In maart 2020 heeft de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst de evaluatie Assurantiebelasting aan de Tweede Kamer aangeboden.17 Hierbij is door onderzoeksbureau Dialogic met name onderzoek gedaan naar de in de jaren 2011 en 2013 doorgevoerde tariefsverhogingen en de vrijstellingen voor schadeverzekeringen in de assurantiebelasting. Beide onderdelen zijn op doeltreffendheid en doelmatigheid onderzocht. Het assurantiebelastingtarief is per 1 maart 2011 verhoogd van 7,5% naar 9,7% en per 1 januari 2013 verder verhoogd van 9,7% naar 21%. Dialogic concludeert daarbij dat de tariefsverhogingen hebben gezorgd voor de gewenste toename van de belastingopbrengsten tegen zo min mogelijke kosten en ongewenste neveneffecten, oftewel dat deze doeltreffend en doelmatig zijn gebleken. Verder is onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de vrijstellingen voor schadeverzekeringen, zijnde de vrijstellingen voor luchtvaart-, scheepvaart-, transport- en exportkredietverzekeringen. Hierbij is onderzocht in hoeverre de vrijstellingen bijdragen aan het realiseren van de achterliggende beleidsdoelen. De vrijstellingen voor luchtvaart, scheepvaart- en transportverzekeringen hebben onder meer als doel om een verstoring van internationale concurrentieverhoudingen te voorkomen. De vrijstellingen dragen volgens Dialogic bij aan deze beleidsdoelstelling. Alleen voor de vrijstelling voor transportverzekeringen geldt dat het deel van de vrijstelling dat ziet op binnenlands transport door Dialogic als minder doeltreffend wordt bestempeld. Dit gezien het feit dat meerdere andere landen geen vergelijkbare vrijstelling voor binnenlands transport kennen, maar alleen voor grensoverschrijdend transport. De vrijstelling voor exportkredietverzekeringen wordt door Dialogic als zeer doeltreffend bestempeld. Deze vrijstelling heeft tot doel het beschermen van de internationale concurrentiepositie van Nederlandse exporteurs. Zonder deze vrijstelling zou een specifieke set projecten van Nederlandse exporteurs verloren gaan aan buitenlandse concurrenten, omdat de hogere tarieven zouden leiden tot hogere prijzen en dus een concurrentienadeel voor de Nederlandse exporteurs. Verder heeft Dialogic ingeschat dat alle vrijstellingen (zeer) waarschijnlijk doelmatig uitwerken, omdat afschaffing ervan gepaard zou gaan met (behoorlijke) gedragseffecten. En dat het alleen voor de vrijstelling voor transportverzekeringen onzeker is of deze als doelmatig kan worden beschouwd in verband met het tevens vrijstellen van binnenlands transport. In de evaluatie is gepoogd om het budgettaire belang van de vrijstellingen voor schadeverzekeringen te benaderen, echter biedt de kwaliteit van de beschikbare data onvoldoende houvast voor het structureel monitoren van de regelingen in deze bijlage van de Miljoenennota.

In april 2020 is de evaluatie van de vrijstelling en de heffingskorting in box 3 voor groen beleggen (Regeling groenprojecten) naar de Kamer gestuurd.18 De onderzoekers concluderen dat de Regeling groenprojecten in de evaluatieperiode 2010 en 2017 doeltreffend is en het beoogde mechanisme werkt. De Regeling groenprojecten grijpt specifiek in op het knelpunt rond financiering van groene projecten. De regeling past goed bij het kabinetsbeleid om de markt voor groene financiering te bevorderen. De regeling draagt bij aan expertise bij banken en beleggingsinstellingen over financiering van groene projecten. Het kabinet onderkent het belang van de Regeling en deelt de conclusie dat de Regeling doeltreffend en doelmatig werkt. Het kabinet zal de Regeling Groenprojecten voortzetten. Gemiddeld waren er 551 groene projecten per jaar, met een toegekend projectvermogen van gemiddeld € 755 miljoen. In het overgrote deel van de gevallen wordt een groene lening gecombineerd met een witte lening voor de onderdelen van de investering die niet in aanmerking komen voor een groenverklaring. De Regeling bewerkstelligt volgens de onderzoekers dat groenfondsen meer duurzame en innovatieve projecten financieren dan zonder de Regeling. Voor een relatief beperkt deel van de projecten (12–24%) zou een groenfonds de financiering ook hebben verstrekt zonder deelname aan de Regeling. Doordat de Regeling groenprojecten is opgezet als marktinstrument en aansluit bij het kredietverleningsproces van groenfondsen worden de lasten voor ondernemers en financiers verminderd. Dit draagt bij aan een efficiënte uitvoering van de Regeling. De onderzoekers tonen aan dat de in geld uitgedrukte milieuwinst groter is dan de maatschappelijke kosten. Voor € 1 die door de overheid wordt uitgegeven aan de Regeling groenprojecten wordt voor € 29 ‒ € 34 gedurende één jaar gefinancierd aan innovatieve duurzame projecten die zonder de Regeling niet hadden plaatsgevonden. Per uitgegeven € 1 start ongeveer € 6 ‒ € 7 aan nieuwe groene financiering voor projecten die zonder de Regeling niet hadden plaatsgevonden. In lijn met de aanbevelingen uit de evaluatie zal het kabinet zich inzetten om de projectcategorieën meer aan te laten sluiten bij de meest actuele milieuproblemen. Het kabinet streeft daarbij binnen de Regeling de financiële ruimte meer te gebruiken voor innovatieve projecten die de transitie naar een circulaire economie versnellen. Om meer inzicht te krijgen in de maatschappelijke baten van de Regeling, neemt het kabinet de aanbeveling over om onderzoek te doen naar aanpassing van de maatstaven voor het bepalen van de milieuwinst. Het kabinet zal ook bezien hoe het proces van actualisering kan worden verkort.

In mei 2020 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Kamer gerapporteerd over de Verhuurderheffing.19 Onderdeel van deze rapportage was het eindrapport ‘Evaluatie heffingsverminderingen verhuurderheffing’, wat de resultaten bevat van een evaluatieonderzoek naar de heffingsverminderingen in de verhuurderheffing, uitgevoerd in 2019 door onderzoeksbureaus SEO Economisch Onderzoek en Ecorys. Deze bureaus hebben onderzoek gedaan naar de heffingsverminderingen die in 2014 dan wel 2017 zijn ingevoerd en waarvan de aanvraagprocedure op 1 juli 2018 is gesloten vanwege uitputting van het budget. SEO en Ecorys concluderen het volgende: «Verhuurders hebben ruim gebruik gemaakt van de heffingsverminderingen, meer dan bij invoering werd voorzien. Hieruit blijkt dat de heffingsverminderingen voorzien in een behoefte. De kwantitatieve analyse in de evaluatie van de heffingsverminderingen heeft geen direct causaal verband tussen de heffingsverminderingen als geheel en (de stijging van) investeringen aangetoond, waarmee geen bewijs is gevonden dat de heffingsverminderingen die zijn aangevraagd in de periode 2014-2016 als geheel doelmatig zijn. Voor de heffingsverminderingen voor nieuwbouw en transformatie afzonderlijk zijn er wel aanwijzingen dat deze in een bepaald jaar leiden tot een hogere investeringsratio in het daaropvolgende jaar. Dit is een aanwijzing dat zij dan waarschijnlijk wel doeltreffend zijn geweest, met een vertraagd effect van 1 jaar. Waar doelmatigheid van de heffingsvermindering niet bewezen is, zijn er wel signalen uit gesprekken met de sector dat de heffingsverminderingen een goed middel zijn om te sturen op resultaten. Door de heffingsverminderingen zijn de huren van nieuwe huurwoningen verlaagd naar een huur onder de aftoppingsgrens van de huurtoeslag, de kwaliteit van de woning verbeterd en zijn projecten versneld om de woning eerder te realiseren.»

In september 2020 is de evaluatie van de vrijstelling voor nettopensioen en nettolijfrente aangeboden aan de Tweede Kamer.20 Door deze vrijstelling kan over inkomen boven de inkomensgrens van € 110.111 (bedrag 2020) pensioen worden opgebouwd zonder dat de opgebouwde aanspraken in rendementsheffing in box 3 worden betrokken. De vrijstelling is in 2015 ingevoerd toen het pensioengevende salaris waarover de omkeerregel wordt toegepast (premie onbelast, uitkering belast), werd beperkt tot maximaal de genoemde inkomensgrens. Uit de evaluatie blijkt dat van de potentiële doelgroep van 200.000 mensen circa 35.000 mensen (17%) deelnemen aan een nettoregeling. Dit betreft vooral nettopensioen, van nettolijfrente wordt nauwelijks gebruik gemaakt. Voor deelname blijkt vooral van belang of het nettopensioen als opt-in (actieve keuze nodig om deel te nemen) of als opt-out (deelname is automatisch geregeld en actieve keuze is nodig om niet deel te nemen) wordt aangeboden. In het laatste geval blijkt de deelnamegraad veel hoger te liggen. Het budgettaire belang van de vrijstelling ligt momenteel bij circa € 5 miljoen. Door verdere aangroei van pensioenopbouw zal het budgettaire belang groeien tot circa € 25 miljoen. In de evaluatie wordt geconcludeerd dat de vrijstelling doeltreffend is omdat deze bijdraagt aan het aanbieden en gebruik maken van het nettopensioen. Voorts wordt geconcludeerd dat de vrijstelling voldoende doelmatig is, hoewel er aanzienlijke uitvoeringskosten zijn. Daarbij wordt aangegeven dat het belang van de vrijstelling breder is dan alleen de realisatie van het fiscale voordeel, namelijk het belang van het toegankelijk maken van het nettopensioen. In de evaluatie wordt een aantal knelpunten aangegeven en aanbevelingen gedaan om die op te lossen. Een deel van de knelpunten is niet meer relevant in het nieuwe fiscale kader na de voorgenomen pensioenhervorming, of dient breder bekeken te worden in het geheel van de fiscale behandeling van pensioenen. In het bijzonder speelt bij kleine nettopensioenen het knelpunt dat door de hoge uitvoeringskosten en het ontbreken van automatische waardeoverdracht de afkoopmogelijkheden als te beperkt worden ervaren. Het verruimen van de afkoopmogelijkheden van kleine nettopensioenen zal daarom in de komende tijd verder onderzocht worden.

In juli 2020 is de evaluatiedoorlichting van de fiscale regelingen naar de Tweede Kamer gestuurd.21 Het rapport biedt inzicht in de toegevoegde waarde van het evalueren van fiscale regelingen. De werkgroep heeft aan de hand van de 31 evaluaties van fiscale regelingen tussen 2010 en 2018 geïnventariseerd welke informatie de evaluaties opleveren en wat hiermee wordt gedaan in de beleidsvorming. De meeste evaluaties pogen de doeltreffendheid en doelmatigheid vast te stellen, maar onder andere door gebrek aan data en variatie kunnen vaak alleen voorzichtige conclusies worden getrokken. De oorspronkelijke gemaakte keuze voor een fiscale regeling als instrument om het gewenste doel te bereiken, wordt zelden tegen het licht gehouden in de evaluaties. Aanbevelingen in onderzoeksrapporten ontbreken mede daardoor vaak of blijven tamelijk veilig, waardoor de toegevoegde waarde niet groot is. De kabinetsreacties gaan soms verder dan de aanbevelingen, maar doen in andere gevallen juist weinig met de bevindingen. In de onderzoeksperiode zijn slechts enkele regelingen fundamenteel gewijzigd naar aanleiding van een evaluatie. In het rapport wordt aanbevolen om in de evaluatieprogrammering prioriteit te geven aan kwaliteit boven kwantiteit. Door de grote verscheidenheid van de fiscale regelingen, wordt afgeraden om een uniforme periodiciteit vast te leggen voor het evalueren van fiscale regelingen. Om te zorgen dat de evaluaties meer toegevoegde waarde hebben, dient meer aandacht te worden besteed aan de instrumentkeus en moet waar mogelijk eerder worden begonnen met dataverzameling, zodat de effecten van regelingen beter kunnen worden vastgesteld. Evaluaties met heldere conclusies kunnen, zo is de hoop, nog meer als basis dienen voor de politieke beleidsvorming.

Evaluatieprogrammering 2020-2023

Hieronder wordt een overzicht gegeven van de evaluaties van fiscale regelingen die gepland staan voor de periode 2020-2023. Deze programmering is erop gericht om met een gerichte inzet van de beschikbare capaciteit relevante evaluaties af te leveren die voorzien in de informatiebehoefte van het parlement. Dit jaar is rijksbreed een eerste aanzet gemaakt voor een Strategische Evaluatieagenda (SEA), die in de begrotingen van de verschillende ministeries is terug te vinden. Hiermee wordt de focus van het ex-post evalueren en verantwoorden van begrotingsartikelen middels de beleidsdoorlichtingen verbreed naar een onderbouwde en strategische programmering van onderzoek en evaluatie gedurende de gehele beleidscyclus. De evaluaties van fiscale regelingen zijn ook onderdeel van deze SEA.

Voor evaluaties van fiscale regelingen zijn het Ministerie van Financiën en het betreffende vakdepartement beide verantwoordelijk. Als de invalshoek het (bredere) beleidsterrein van het departement is, ligt het voor de hand dat het vakdepartement het voortouw neemt. Als de invalshoek de fiscale wetgeving is, ligt het voor de hand dat het Ministerie van Financiën het voortouw neemt. Beide hebben een eigen verantwoordelijkheid en dus inbreng in de evaluatie.

In de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen» bij deze Miljoenennota is per regeling aangegeven wanneer de volgende evaluatie gepland staat.