De Staten-Generaal autoriseert de bedragen die de minister mag uitgeven wanneer zij de begrotingswetten en de eerste en tweede suppletoire wetten aannemen. Beleidsmatige mutaties na de Najaarsnota ondermijnen het budgetrecht van de Staten-Generaal aangezien de Staten-Generaal niet meer beleidsinhoudelijk haar oordeel kan geven over deze mutaties. De slotwetten die tegelijk met het jaarverslag worden ingediend zijn dan ook ten principale alleen bedoeld voor boekhoudkundige of uitvoeringstechnische wijzigingen. Aangegane verplichtingen of verrichte uitgaven na de tweede suppletoire begrotingswetten die voortvloeien uit een beleidsmatige mutatie en waarover géén brief aan het Parlement is gestuurd, zijn vanuit dat principe «onrechtmatig».
In de Staat van de rijksverantwoording 2010 (Algemene Rekenkamer, 2011) hebben wij er reeds op gewezen dat de omvang van alle mutaties in de slotwetten erg groot is en dat dit een indicatie kan zijn voor een minder effectief beheer in de begrotingscyclus; begrotingsoverschrijdingen worden niet tijdig gesignaleerd waardoor ministeries niet tijdig bij kunnen sturen en de Staten-Generaal niet tijdig geïnformeerd kan worden. In ons onderzoek over 2011 (Algemene Rekenkamer, 2012) bleek dat de omvang van deze mutaties verder was toegenomen. Ook gaven wij aan dat een deel van de mutaties een beleidsmatig karakter hadden waarover de Staten-Generaal niet vooraf waren geïnformeerd.
Uit ons onderzoek dit jaar blijkt dat vakministers en de minister van Financiën vooral sturen op de uitgaven en de verplichtingen veel minder aandacht krijgen. Dit lijkt enerzijds zijn oorsprong te vinden in de aanwijzingsregeling uit 2010 waarin, om redenen van administratieve lastenverlichting, een groot deel van de verplichtingen alleen geboekt hoeft te worden op moment van betaling. Anderzijds speelt het strikte begrotingsbeheer in verband met het EMU-saldo dat op basis van transactieuitgaven wordt bepaald, een rol.
De minister van financiën vindt dat alleen budgetmutaties op de kasuitgaven die na de Najaarsnota plaatsvinden gemeld moeten worden aan de Tweede Kamer. In de wet is echter aangeven dat ook mutaties in de verplichtingen gemeld moeten worden aan de Tweede Kamer.13 Ook blijkt dat ministers vaak vinden dat begrotingsmutaties niet gemeld hoeven te worden omdat deze niet beleidsmatig zouden zijn. De regelgeving van het ministerie van Financiën is niet duidelijk op dit punt. Op basis van een strikte interpretatie van de huidige regelgeving zouden wij 14 mutaties als beleidsmatig kunnen aanmerken (zie onderstaande). Beleidsmatige mutaties die niet tijdig gemeld zijn aan de Tweede Kamer behoren immers volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften als onrechtmatig aangemerkt te worden.
| Begrotingshoofdstuk | Artikel | Mutatie betreft | Omvang mutatie, in € 1.000 |
|---|---|---|---|
| VII BZK | 8 Kwaliteit Rijksdienst | Verplichtingen | 7.289 |
| VII BZK | 8 Kwaliteit Rijksdienst | Uitgaven | 8.807 |
| VIII OCW | 9 Arbeidsmarkt- en personeelsbeleid | Verplichtingen | 49.440 |
| VIII OCW | 14 Cultuur | Verplichtingen | 61.400 |
| X Defensie | 25 Dienst Materieelorganisatie | Verplichtingen | 238.146 |
| X Defensie | 25 Dienst Materieelorganisatie | Uitgaven | 50.567 |
| XII IenM | 2 Ruimtelijke Ontwikkeling | Uitgaven | 2.557 |
| XII IenM | 3 Wegen verkeersveiligheid | Verplichtingen | 7.073 |
| A Infrastructuurfonds | 12 Hoofdwegennet | Verplichtingen | 577.627 |
| A Infrastructuurfonds | 12 Hoofdwegennet | Uitgaven | 9.139 |
| A Infrastructuurfonds | 14 Regionale, lokale infrastructuur | Uitgaven | 16.317 |
| A Infrastructuurfonds | 16 Megaprojecten niet-Verkeer en Vervoer | Verplichtingen | 79.184 |
| A Infrastructuurfonds | 16 Megaprojecten niet-Verkeer en Vervoer | Uitgaven | 34.738 |
| Totaal | 1.142.284 |
Deze mutaties worden o.a. veroorzaakt door het niet tijdig boeken van verplichtingen (ministerie van OCW), het eerder afsluiten van contracten dan gepland (ministeries van IenM, Infrastructuurfonds en Defensie) en het aanvullen van tekorten bij baten-lastenagentschappen (ministerie van BZK). Wij zijn van mening dat dit allemaal zaken zijn die tijdig gemeld hadden kunnen worden aan de Tweede Kamer, vaak al bij de tweede suppletoire begroting.
Om de Tweede Kamer tijdig te kunnen melden dat er budgetmutaties nodig zijn, is een goed kas- en verplichtingenbeheer noodzakelijk. En, niet minder belangrijk, een goed beheer van en een goede verantwoording over de verplichtingen zijn ook noodzakelijk om de budgettaire ruimte voor de toekomst goed in beeld te hebben. Beiden zijn van belang om een goede uitoefening van het budgetrecht door de Tweede Kamer mogelijk te maken.
Wij bevelen de minister van Financiën aan om in het licht van het budgetrecht van de Tweede Kamer expliciet te sturen op het verplichtingenbeheer door de ministeries. De minister van Financiën dient dit belang uit te dragen aan de andere ministers en vooral de tijdige informatievoorziening aan de Tweede Kamer over mutaties in de verplichtingen door alle ministers te waarborgen. Ten slotte bevelen wij de minister van Financiën aan om in goed overleg met de Tweede Kamer duidelijkheid te verschaffen wat verstaan wordt onder beleidsmatige mutaties.
Wij zullen volgend jaar mutaties die na de tweede suppletoire begrotingen plaatsvinden én ten onrechte niet tijdig zijn gemeld aan de Tweede Kamer op basis van de geldende regelgeving onrechtmatig verklaren.