Om de economische en financiële crisis in de Europese Unie (EU) tegen te gaan, en vergelijkbare problemen in de toekomst te voorkomen, zijn in Europees verband de afgelopen jaren maatregelen genomen waarmee de begrotingsdiscipline in EU-lidstaten wordt versterkt. Daarbij wordt voortgebouwd op afspraken uit het Verdrag van Maastricht uit 1992 en het Stabiliteits- en Groeipact uit 1997. Daarin is onder andere vastgelegd dat het overheidstekort van EU-lidstaten niet hoger mag zijn dan 3% van het bruto binnenlands product (bbp) en de staatsschuld niet meer dan 60% van het bbp. In het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie, dat op 1 januari 2013 inwerking is getreden, is een begrotingsregel opgenomen die zegt dat het structurele begrotingstekort niet hoger mag zijn dan 0,5% van het bbp.
De nieuwe maatregelen kunnen consequenties hebben voor de nationale begrotings- en verantwoordingscyclus.
Begrotings- en verantwoordingscyclus
In 2010 besloot de EU tot het instellen van het «Europees semester». In de eerste zes maanden van elk jaar wordt door middel van dit Europees semester het toezicht op de begrotingen en macro-economische situatie in de EU-lidstaten gecoördineerd. De basis hiervoor wordt gevormd door (a) het Stabiliteits- en Groeipact, (b) het zogenaamde «sixpack» dat op 13 december 2011 van kracht werd,17 en (c) de economische prioriteiten van de EU.
In het kader van het Europees semester moeten de eurolanden onder meer op 30 april een «stabiliteitsprogramma» en een «nationaal hervormingsprogramma» indienen bij de EU.18 De Raad van de EU doet mede op basis daarvan niet-bindende aanbevelingen aan EU-lidstaten, die daarmee rekening kunnen houden bij het opstellen van hun nationale begroting.
Met de inwerkingtreding in 2013 van aanvullende maatregelen uit het zogenaamde «twopack» – dat moet gaan gelden voor de begroting van 2014 – wordt het Europees Semester uitgebreid met een gemeenschappelijk budgettair tijdpad. Voor de nationale begrotingen van de eurolanden geldt: op 30 april van elk jaar moeten ze behalve hun «stabiliteitsprogramma» ook hun nationale begrotingsplannen voor de middellange termijn indienen en openbaar maken; uiterlijk 15 oktober dienen ze hun conceptbegroting voor het komende jaar in bij de EU; uiterlijk 31 december moeten ze hun begroting voor het komende jaar definitief hebben vastgesteld of daarover een besluit hebben genomen. De Europese Commissie kan uiterlijk op 30 november een opinie geven bij de conceptbegroting, die bij een ernstige afwijking van de eisen uit het Stabiliteits- en Groeipact een verzoek kan bevatten om een aangepaste begroting in te dienen.
Deze uitbreiding van het Europees semester kan consequenties hebben voor de timing van het begrotingsproces. Volgens de Raad van State betekent de plicht tot publicatie van nationale begrotingsplannen voor de middellange termijn per 30 april, hoewel grotendeels al bestaande praktijk, dat de Europese coördinatie van het begrotingsbeleid in Europa niet meer vrijblijvend beoogt te zijn (RvS, 2013). Dit impliceert een mogelijke inperking van de beleidsvrijheid bij het opstellen van de nationale begroting voor het komende jaar, waardoor eerdere betrokkenheid van het parlement op grond van zijn budgetrecht van belang is. Als verder de begroting uiterlijk op 31 december definitief dient te zijn vastgesteld, moeten zowel de Tweede als Eerste Kamer op dat moment de begroting volledig hebben afgehandeld. In de praktijk stelt de Eerste Kamer de begroting meestal definitief vast aan het begin van het jaar waarop de begroting betrekking heeft.
In de nieuwe Comptabiliteitswet die momenteel in voorbereiding is wordt een artikel opgenomen dat regelt dat in Nederland de rijksbegroting voortaan vóór 1 januari moet zijn vastgesteld. Dit is overeenkomstig de kalender van het Europees semester. Voor de overige data die deel uitmaken van het Europees semester is er geen corresponderende kalender in Nederland. Eventueel zou voor de datum van 30 april – de datum waarop de begrotingsplannen voor de middellange termijn bij de EU moeten worden ingediend – een verbinding kunnen worden gemaakt met het moment waarop de voorjaarsnota moet zijn vastgesteld. Dit impliceert een versnelling in het proces met een maand.
De Raad van State is van oordeel dat «de politieke besluitvorming over de begroting van het volgende jaar in belangrijke mate naar voren verschuift, van het najaar naar het voorjaar». Mocht dit het geval zijn, dan is daarbij van belang of Nederland wel of niet een buitensporig tekort heeft. Lidstaten zonder buitensporig tekort kunnen bij de rapportages op 30 april volstaan met het formuleren van algemene beleidsvoornemens, terwijl lidstaten met een buitensporig tekort specifiek moeten aangeven met welke maatregelen ze dit tekort gaan verhelpen.
Indien er sprake is van een verschuiving van het begrotingsproces in Nederland, dan roept dit ook vragen op over de beste timing van het Nederlandse verantwoordingsproces. Dit geldt zowel voor de rijksbegroting als voor de andere EMU-relevante onderdelen van de publieke sector.
Mogelijke gevolgen nationale begroting en rapportageverplichtingen
Als een lidstaat de in het Stabiliteits- en Groeipact afgesproken maximumwaarden voor het overheidstekort en staatsschuld overschrijdt, is er sprake van een buitensporig tekort. Sinds 1992 heeft de Raad van de EU de mogelijkheid om eurolanden die hun tekort niet corrigeren een boete op te leggen.
In het «sixpack» heeft de EU nieuwe mogelijkheden geschapen om eurolanden die zich niet aan de afspraak houden al op een eerder moment een sanctie op te leggen, zoals een rentedragend deposito of een boete van 0,2% van het bbp. In het «sixpack» zijn ook afspraken gemaakt over het tegengaan van macro-economische onevenwichtigheden in EU-lidstaten, bijvoorbeeld ten aanzien van schuld, investeringen, huizenprijzen en werkloosheid.
Indien de Raad van de EU oordeelt dat een lidstaat onvoldoende maatregelen neemt om een buitensporige onevenwichtigheid te verhelpen, dan kan ook hiervoor een sanctie – een rentedragend deposito of boete van 0,1% van het bbp – opgelegd worden aan eurolanden.
Sinds de inwerkingtreding van het «sixpack» is tevens een tendens zichtbaar dat de rapportageverplichtingen voor lidstaten met een buitensporig tekort toenemen en specifieker worden.
Nederland heeft sinds 2009 een buitensporig tekort. Op 9 april 2013 concludeerde de Europese Commissie na een onderzoek dat er in Nederland geen sprake is van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden, maar wel van onevenwichtigheden door de combinatie van hoge private schulden en inefficiënties op de huizenmarkt. De Europese Commissie gaat ervan uit dat Nederland de bevindingen uit het onderzoek zal betrekken bij het Stabiliteitsprogramma, en komt op 29 mei met aanbevelingen om bestaande onevenwichtigheden te corrigeren en nieuwe te voorkomen.