De minister van Financiën gaat in zijn reactie in op de rijksbrede onderwerpen uit de Staat van de rijksverantwoording 2012 die betrekking hebben op de financiële bedrijfsvoering, de beleidsinformatie, de overige financiële informatie en het (inter)nationale controlebestel. Voor een reactie op departement specifieke onderwerpen verwijst hij naar de bestuurlijke reacties van de desbetreffende ministers op onze rapporten bij de departementale jaarverslagen.
Systeemverantwoordelijkheid en toezicht op begrotingsadministraties
De minister wijst erop dat zijn toezichtstaak voor de kwaliteit van de financiële bedrijfsvoering de afgelopen jaren flink is veranderd, omdat volgens hem de verantwoordelijkheid en de taakvolwassenheid van controldirecties en Audit Committees van departementen is toegenomen en de financiële functie continu is verbeterd. Het toezicht door het Ministerie van Financiën is volgens de minister nu vooral gericht op het signaleren van rijksbrede ontwikkelingen en het eventueel bijstellen van kaders. In het geval van specifieke risico’s bij één ministerie is het toezicht gericht op de vraag of het management voldoende aandacht heeft voor de beheersing van deze risico’s.
Aangezien de implementatie van nieuwe financiële systemen bij meerdere ministeries voor problemen heeft gezorgd is volgens de minister een rijksbrede aanpak voor toekomstige implementaties gewenst. Hij zegt toe te onderzoeken hoe hij zijn toezichtrol op begrotingsadministraties van andere ministeries actiever kan invullen en of deze toezichtrol moet worden versterkt met de (wettelijke) mogelijkheid om op dit terrein dwingende aanwijzingen te kunnen geven.
Ten aanzien van de problemen in het financieel beheer bij het Ministerie van VenJ zegt de minister toe actief deel te nemen in het verbetertraject van dit ministerie.
Systeemverantwoordelijkheid voor beleidsuitvoering op afstand
De minister geeft aan dat hij tijdens het algemeen overleg over verantwoording en toezicht bij rwt’s in april 2011 een aantal toezeggingen heeft gedaan om de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over het functioneren van rwt’s en zbo’s uit te breiden. Zo dienen de ministeries sinds vorig jaar alle geldstromen van onder hen ressorterende rwt’s en zbo’s te vermelden in een bijlage van het departementale jaarverslagen.
Verder geeft de minister aan dat de Tweede Kamer bij de Miljoenennota 2014 geïnformeerd wordt over de vorderingen van het project van de ministeriële commissie «Vernieuwing Publieke Belangen» dat is gericht op verbeteringen in het financieel beheer van en het toezicht op (semi)publieke instellingen. De minister zegt toe hierover nauw contact te blijven houden met de Algemene Rekenkamer.
Subsidiebeheer
De minister onderschrijft dat het opstellen van een risicoanalyse en een sanctiebeleid het sluitstuk vormen van het nieuwe Uniform Subsidiekader dat meer op vertrouwen is gericht. De uitkomsten van ons onderzoek sluiten volgens hem aan op de evaluatie die de minister samen met andere ministeries in 2012 heeft uitgevoerd. De minister zal de door ons gesignaleerde verbeterpunten meenemen in de aanbevelingen richting zijn collega-ministers. Verder zal hij binnenkort een monitorrapportage aanbieden aan de Tweede Kamer.
Het belang van goede beleidsinformatie
De minister is met ons van mening dat informatie over de effectiviteit van beleid van groot belang is. De Tweede Kamer wordt vooral in de reguliere beleidscyclus geïnformeerd over de effectiviteit van beleid. Het departementale jaarverslag vormt ook een informatiebron, maar geeft geen volledig beeld over de doeltreffendheid en doelmatigheid van al het beleid in het afgelopen jaar.
De minister geeft aan dat hij van mening is dat de stappen die al zijn en nog worden gezet met «Verantwoord Begroten» grotendeels aansluiten bij onze conclusies en aanbevelingen. Zo is in 2012 de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) aangepast om de kwaliteit van evaluaties en de informatievoorziening hierover in de begrotingen en jaarverslagen te vergroten en ziet ook de minister het aanscherpen van de algemene doelstellingen als een belangrijk verbeterpunt. Met het openbaar maken van de informatie over de rijksuitgaven is verder een belangrijke stap gezet in de door de rijksoverheid nagestreefde transparantie.
De minister onderschrijft het belang om gezamenlijk met de Algemene Rekenkamer op te trekken bij de verdere invulling van Verantwoord Begroten door de ministeries.
Informatie over realisatie bezuinigingsdoelstelling 2012
In reactie op onze bevinding dat expliciete informatie over de realisatie van bezuinigingsdoelstellingen over 2012 ontbreekt in het financieel Jaarverslag van het Rijk over 2012 (FJR) geeft de minister aan dat het kabinet bij sluitende kaders op koers ligt in het realiseren van de ingeboekte besparingen. Het volgen van de voortgang van de bezuinigingsmaatregelen zal voortaan geschieden via het overzicht van financiële wetgevingsmaatregelen van de minister van Veiligheid en Justitie. In het FJR 2012 is daarnaast een overzicht opgenomen waarin op geaggregeerd niveau inzicht wordt geboden in de budgettaire ontwikkeling van de opvolgende ombuigingspakketten.
Beleidsmatige mutaties na tweede suppletoire begrotingen
De minister deelt onze opvatting dat (grote) beleidsmatige mutaties niet thuishoren in de slotwetten. Het Kabinet zal zich ook in 2013 inspannen om alle beleidsmatige mutaties in de uitgaven in de suppletoire begrotingen op te nemen. De minister merkt op dat zover het gaat om verplichtingen waarbij de kasuitgaven in latere jaren tot uiting komen, de kasuitgaven normaliter in de Voorjaarsnota tot uiting komen. De Tweede Kamer heeft dan nog op dat moment de mogelijkheid om haar budgetrecht te doen gelden. Hij zegt wel toe zijn de ministers er op attent te maken dat beleidsmatige mutaties in de verplichtingen in principe niet thuishoren in de slotwetten, maar dat de Tweede Kamer op ordentelijke wijze geïnformeerd moet worden over nieuwe departementale beleidsvoorstellen met budgettaire gevolgen.
Invloed Europees beleid op de nationale begrotingen en verantwoordingen
De minister is van mening dat de plicht van lidstaten om eventuele stabiliteitsprogramma’s inclusief nationale begrotingsplannen voor de middellange termijn uiterlijk 30 april in te dienen bij de Europese Commissie geen gevolgen heeft voor onze begrotings- en verantwoordingscyclus. Omdat in de huidige verantwoordingscyclus de realisatiecijfers van het afgelopen jaar eind februari meestal al bekend zijn en de doorwerking daarvan voor het lopende en daaropvolgende jaren gewoonlijk al in maart en april bekend zal zijn, kan deze informatie volgens de minister betrokken worden bij de besluitvorming over de Nederlandse inbreng in het Europese semester.
Het nationale controlebestel
De minister deelt onze mening dat doublures in het controlebestel zoveel mogelijk voorkomen moeten worden. Hiervoor is het van belang dat alle partijen binnen het controlebestel zich baseren op internationaal aanvaarde normen en standaarden. De minister geeft aan dat hij in overleg zal treden met de ADR en de Algemene Rekenkamer om – waar mogelijk – tot nog meer uniforme standaarden en uitgangspunten te komen. Waar nodig zal de minister deze standaarden wettelijk vastleggen.
De minister ziet het afgeven van de interne (controle)verklaring door de Auditdienst Rijk (ADR) op voorhand niet als een doublure met de verklaring van de Algemene Rekenkamer. Beide verklaringen dienen volgens hem een ander doel, voorzien in andere behoeften en zijn bovendien voor andere gebruikers. De interne controleverklaringen van de Auditdienst Rijk zijn volgens de minister accountantsoordelen en primair bedoeld om zekerheid te verschaffen aan de vakministers en de ambtelijke departementsleiding, terwijl de externe verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer primair bedoeld is voor de Tweede Kamer om na afloop van het jaar decharge te kunnen verlenen aan de vakministers.
De minister geeft verder aan dat de eis van een strikte scheiding tussen de adviserende en certificerende (controlerende) taken volgens hem niet van toepassing is op interne auditdiensten zoals de ADR. Het is volgens de minister juist de taak van een interne auditdienst om zowel zekerheid als advies te verschaffen. Ook wijst hij er op dat bij een interne auditdienst de commerciële prikkels ontbreken die de combinatie van controle- en adviesopdrachten problematisch kunnen maken.
Controle en verantwoording noodfonds EFSF
De minister is het niet eens met onze constatering dat de publieke externe controle en verantwoording van het noodfonds EFSF en het eerste Griekse leningenprogramma (Griekse Leningfaciliteit GLF) nog niet geregeld is. Volgens hem kan democratische controle door nationale parlementen en rekenkamers plaatsvinden via de nationale begrotingen. Immers in het geval van het EFSF betreft het een door de Staat afgegeven garantie, en in het geval van het GLF een bilaterale lening aan een andere Staat. Verder acht de minister de controle van de Trojka Europese Commissie, ECB en IMF op de besteding van het EFSF en het GLF afdoende en wijst hij op de afspraken die hij in september 2012 heeft gemaakt over de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de monitoring van de uitvoering van de financiële bijstand door de Trojka (Financiën, 2012).
Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie
De minister is het niet eens met onze conclusie dat sprake is van een diffuse verdeling van verantwoordelijkheden voor de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie en dat het wenselijk zou zijn deze op te nemen in de nationale verklaring. Hij wijst erop dat er in 2002 juist voor is gekozen om de Nederlandse afdrachten op te nemen in de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken, omdat dit duidelijker is voor de Tweede Kamer. Het belangrijkste deel van de af te dragen «eigen middelen» is gebaseerd op een percentage van het Bruto Nationaal Inkomen (BNI). De vaststelling van het BNI gebeurt door het onafhankelijke CBS op basis van Europese wetgeving. De CBS-berekeningen worden bovendien getoetst door Eurostat. Het opnemen van de afdrachten in de Nationale verklaring zou volgens hem een ongewenste politieke beoordeling zijn bij de onafhankelijke totstandkoming van het BNI-cijfer. De huidige gekozen verantwoordelijkheidsverdeling is een sluitend en goed werkbaar systeem waaraan een Nationale verklaring volgens hem niets kan toevoegen.
Nawoord Algemene Rekenkamer bij reactie minister van Financiën
Systeemverantwoordelijkheid en toezicht op begrotingsadministraties
De minister zegt toe te zullen onderzoeken hoe hij zijn toezichtrol op begrotingsadministraties actiever kan invullen en of deze toezichtrol moet worden versterkt met de mogelijkheid om op dit terrein dwingende aanwijzingen te kunnen geven. Hiermee zet de minister een stap in de goede richting. De kwaliteit van de begrotingsadministraties vormt een fundament voor een ordelijke en controleerbare bedrijfsvoering. Het is daarom naar onze mening wenselijk dat de minister actief toezicht houdt op de kwaliteit van deze administraties, niet alleen bij de invoering van nieuwe financiële systemen, maar ook in het geval van bestaande administraties. Verder dient de minister te acteren wanneer de kwaliteit van een administratie onder het afgesproken niveau komt.
Subsidiebeheer
De minister zegt toe binnenkort zijn collega bewindspersonen te adviseren omtrent de verbetering van het subsidiebeheer. Wij vinden het belangrijk dat de minister ook nagaat of zijn adviezen worden opgevolgd en of er sprake is van een adequaat beleid voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Ook hier dient het toezicht actief te worden opgepakt.
Beleidsmatige mutaties na tweede suppletoire begrotingen
De minister van Financiën zegt toe dat het kabinet zich zal inspannen om alle beleidsmatige mutaties in de uitgaven na de suppletoire begrotingen zo spoedig mogelijk per brief aan de Tweede Kamer te melden. De minister kent een minder zwaar gewicht toe aan mutaties in de verplichtingen. Wij wijzen erop dat door het aangaan van verplichtingen de bestedingsruimte voor toekomstige jaren wordt ingeperkt. Dit heeft gevolgen voor de budgetflexibiliteit en het budgetrecht van de Tweede Kamer. Wij pleiten er daarom voor dat het kabinet voor mutaties in de verplichtingen dezelfde spelregels hanteert als voor uitgaven. Ten aanzien van deze spelregels is het wel van belang dat de minister van Financiën in de Rijksbegrotingsvoorschriften duidelijker aangeeft wat wordt verstaan onder beleidsmatige mutaties.
Controlebestel
De Algemene Rekenkamer is en blijft van mening dat de combinatie van controle en advies ook problematisch is in de situatie waar auditors van een interne auditdienst zekerheid moeten verschaffen over de werking van de interne beheersmaatregelen als die mede gebaseerd zijn op adviezen van diezelfde auditdienst. Commerciële prikkels neutraliseren is niet het enige vraagstuk bij het combineren van controlerende en adviserende taken. Wanneer een auditor zowel adviseert als controleert bestaat het risico dat zijn aanbevelingen als dwingende richtlijnen worden beschouwd en/of dat zijn kritisch vermogen afneemt omdat hij de implementatie van zijn eigen adviezen beoordeelt.
Verder is er naar onze mening wel degelijk sprake van een doublure in het controlebestel. De Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer verrichten voor een deel dezelfde activiteiten ten aanzien van dezelfde organisatieonderdelen en voor een deel met hetzelfde doel. Het op elkaar afstemmen van standaarden en werkwijze kan een zekere mate van overlap verminderen, maar niet wegnemen.
De minister en de Algemene Rekenkamer zullen hierover nader overleg voeren.
Controle en verantwoording noodfonds EFSF
De minister geeft aan dat het Nederlandse parlement en de Nederlandse rekenkamer via de reguliere bevoegdheden voor de rijksbegroting, democratische controlebevoegdheden hebben ten aanzien van het Nederlandse aandeel in de Griekse Leningfaciliteit (GLF) en het EFSF. Wij merken met nadruk op dat onze controle beperkt is tot de manier waarop het geld de Nederlandse begroting verlaat. Over de rechtmatigheid of doeltreffendheid van de bestedingen uit de GLF en het EFSF nadat het geld de Nederlandse begroting heeft verlaten, hebben we geen informatie. Daardoor kunnen wij geen onafhankelijke controle op de rechtmatigheid en doeltreffendheid uitvoeren. Ook hebben we geen bevoegdheden om zelf controles uit te voeren.
Wij onderschrijven het belang van het werk van de Trojka voor de controle op de besteding van de financiële steun van de GLF en het EFSF, maar stellen wel vast dat het hier gaat om betrokken partijen en niet over onafhankelijke partijen.
Wij hebben geen controlemogelijkheden op de werkzaamheden van de Trojka. De opvatting van de minister dat er voldoende informatie is over het bereiken van de beleidscondities en dat er voldoende controle op die informatie is, delen wij derhalve niet. Ons oogpunt betreft namelijk de onafhankelijke en publieke controle.
De afspraken die in september 2012 met de Kamer zijn gemaakt over de parlementaire betrokkenheid bij EFSF/ESM-aangelegenheden vinden we een stap in de goede richting. Mogelijkheden voor onafhankelijk extern onderzoek zouden het democratische controleproces compleet maken.
In zijn reactie op ons EU-trendrapport 2013 heeft de minister toegezegd om te verkennen of EFSF-middelen onder de controle van het externe auditcomité van het ESM kunnen worden gebracht, nu het EFSF en het ESM vrijwel als één organisatie functioneren. Wij vinden het belangrijk dat de minister de Tweede Kamer op korte termijn informeert over de stand van zaken.
Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie
Opname van de afdrachten in de Nationale verklaring kan een belangrijke toegevoegde waarde hebben omdat de huidige publieke verantwoording onvoldoende inzicht biedt in de onderliggende beheers- en controlesystemen. Het door de minister gehanteerde argument van politieke inmenging gaat niet op. Immers de afdrachten worden in de huidige systematiek reeds verantwoord door opname in de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Bovendien berust er een systeemverantwoordelijkheid voor het CBS bij de minister van Economische Zaken. Publieke verantwoording en externe controle zijn een adequaat instrument om vertrouwen in het functioneren van de betrokken actoren te versterken. Bovendien heeft een onafhankelijke controle door de Algemene Rekenkamer een mitigerend effect op de politieke inmenging.22