Inhoudsopgave

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)

De begrotingen die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken voor het jaar 2002 vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor het jaar 2002. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota 2002.

Met de vaststelling van dit wetsartikel wordt de in de begrotingsstaat opgenomen begroting van de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten voor het jaar 2002 vastgesteld. De in die begroting opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zogenaamde begrotingstoelichting).

Wetsartikel 2 (baten-lastendiensten)

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de in de begrotingsstaat opgenomen begrotingen van baten en lasten en van kapitaaluitgaven en ontvangsten van de baten-lastendienst Centrum voor de Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden (CBI) voor het jaar 2002 vastgesteld. De in die begrotingen opgenomen begrotingsartikelen worden toegelicht in onderdeel B van deze memorie van toelichting.

Wetsartikelen 4 en 5

De bepalingen, opgenomen in de wetsartikelen 4 en 5 zijn noodzakelijk, omdat de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) nog niet in werking is getreden. Deze wet, die de huidige Comptabiliteitswet zal gaan vervangen, is op 5 juli 2001 bij de Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken II 2000/2001, 27 849). In de CW 2001 zijn bepalingen opgenomen die ertoe moeten leiden dat de begrotingen een meer beleidsmatig karakter krijgen. Die bepalingen bevatten de kern uit het gedachtegoed van de Nota VBTB (Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording). De begrotingen worden daartoe opgebouwd uit voornamelijk beleidsartikelen. Om meer inzicht te geven in het beleid dat met de uitgetrokken gelden wordt nagestreefd, moet de toelichting bij de beleidsartikelen antwoord kunnen geven op de www-vragen: Wat wil de regering bereiken (doelstellingen), wat gaat zij daarvoor doen (inzet van instrumenten en te verrichten activiteiten/prestaties) en wat mag dat beleid kosten (zowel in termen van verplichtingen als van programma- en apparaatsuitgaven)?

Na overleg met de Tweede Kamer is besloten dat voor het eerst voor het begrotingsjaar 2002 de departementale begrotingen op deze nieuwe leest zouden worden geschoeid. Gelijktijdig zouden daartoe de noodzakelijke bepalingen van de CW gewijzigd worden. Het wetgevende proces om die wijzigingen door te voeren, neemt meer tijd in beslag dan was voorzien. Bij de begrotingsvoorbereiding 2002 is door alle departementen al van de VBTB-bepalingen uit ontwerp-CW 2001 uitgegaan. Teneinde geen onduidelijkheid te laten bestaan over de juridische basis van de begrotingsopzet 2002 wordt er thans voor gekozen om bij deze begrotingswet voor het jaar 2002 vooruit te lopen op de noodzakelijke wijzigingen in de CW. Daartoe worden in wetsartikel 4 een aantal bepalingen uit de huidige CW niet (meer) van toepassing verklaard op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

In wetsartikel 5 worden vervolgens ter vervanging de relevante VBTB-bepalingen uit de CW 2001 opgenomen.

De bepalingen die op grond van wetsartikel 4 uit de huidige CW die komen te vervallen, luiden:

Artikel 5, eerste, derde, zesde en negende lid.

1. De ramingen van de verplichtingen en de uitgaven enerzijds en die van de ontvangsten anderzijds worden opgenomen in afzonderlijke begrotingsartikelen.

3. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op de ramingen van de uitgaven en de ontvangsten die op grond van het bepaalde in artikel 23, vierde lid, in mindering zullen worden gebracht op ontvangsten, onderscheidenlijk op uitgaven.

6. Een begroting kan een begrotingsartikel «onvoorzien» en een begrotingsartikel «geheim» bevatten.

9. Ten behoeve van de verwerking van de gevolgen van de loon- en van de prijsontwikkeling bevat een begroting een administratief begrotingsartikel «loonbijstelling» en een administratief begrotinsgsartikel «prijsbijstelling».

De bepalingen in de leden 1 t/m 10 van wetsartikel 5 corresponderen met de volgende artikel(leden) uit de CW 2001. Voor een inhoudelijke toelichting bij de verschillende onderdelen wordt verwezen naar Kamerstukken II, 2000/2001, 27 849.

Lid 1 = Artikel 2, lid 2.

Lid 2 = Artikel 4, lid 1.

Lid 3 = Artikel 5, lid 1.

Lid 4 = Artikel 5, lid 2.

Lid 5 = Artikel 5, lid 3.

Lid 6 = Artikel 6, lid 1.

Lid 7 = Artikel 6, lid 2.

Lid 8 = Artikel 6, lid 3.

Lid 9 = Artikel 6, lid 4.

Lid 10 = Artikel 6, lid 5.

Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State.

B. BEGROTINGSTOELICHTING

LEESWIJZER

Algemeen

De begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken omvat het grootste gedeelte van de uitgaven ten behoeve van het Nederlands buitenlands beleid. Voor een overzicht van de uitgaven van het buitenlands beleid in de breedste zin wordt verwezen naar de nota Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) welke gelijktijdig met voorliggende begroting aangeboden wordt. De HGIS omvat naast het grootste deel van de BZ-uitgaven (inclusief ontwikkelingssamenwerking) tevens de buitenland-uitgaven van de overige departementen. De HGIS-nota geeft daarnaast weer welk deel van de buitenland-uitgaven als officiële ontwikkelingshulp («ODA») kwalificeert.

De begroting 2002 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is opgebouwd volgens de richtlijnen uit de kabinetsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» (VBTB). Het beleid staat centraal en is bepalend voor de indeling. Het buitenlands beleid van Nederland is geordend naar vijf hoofddoelstellingen. Deze vijf hoofddoelstellingen zijn hieronder weergegeven en nader onderverdeeld in vijftien beleidsartikelen.

I. Internationale ordening

Beleidsartikel 1: Internationale ordening

II. Internationale vrede, veiligheid en stabiliteit

Beleidsartikel 2: Vrede, veiligheid en conflictbeheersing

Beleidsartikel 3: Humanitaire hulp

Beleidsartikel 4: Goed bestuur, mensenrechten en vredesopbouw

III. Europese integratie

Beleidsartikel 5: Europese integratie

IV. Duurzame armoedevermindering

Beleidsartikel 6: Bilaterale ontwikkelingssamenwerking

Beleidsartikel 7: Fondsen van de Europese Unie

Beleidsartikel 8: Instellingen van de Verenigde Naties

Beleidsartikel 9: Internationale financiële instellingen

Beleidsartikel 10: Samenwerking met maatschappelijke organisaties

Beleidsartikel 11: Samenwerking op het terrein van internationaal onderwijs

Beleidsartikel 12: Samenwerking met het bedrijfsleven

V. Bilaterale betrekkingen

Beleidsartikel 13: Politieke en economische belangenbehartiging

Beleidsartikel 14: Asiel, migratie en consulaire dienstverlening

Beleidsartikel 15: Internationaal cultuurbeleid.

Elk beleidsartikel kent dezelfde opbouw: allereerst wordt ingegaan op de algemene beleidsdoelstellingen (onderdeel A). Vervolgens wordt bij elk beleidsartikel aangegeven hoe de algemene doelstellingen van beleid zijn geoperationaliseerd, welke instrumenten hiertoe worden ingezet en welke resultaten hiermee worden beoogd (onderdeel B). Deze onderdelen B bevatten ook een zogenoemde groeiparagraaf waarin nader te nemen stappen zijn opgenomen op VBTB-terrein. De onderdelen C, de budgettaire gevolgen van beleid, betreffen de financiële consequenties van elk beleidsartikel. Hierbij zijn ter wille van de vergelijkbaarheid de cijfers voor de jaren 2000 en 2001 herrekend naar de nieuwe artikelindeling. Daarbij geldt dat, in afwijking van de rijksbegrotingsvoorschriften, bij deze budgettaire tabellen geen sprake is van een directe koppeling tussen operationele doelstellingen en financiële (beleids)instrumenten. Door een aantal specifieke eigenschappen van het buitenlands beleid is namelijk veelal geen één op één koppeling tussen operationele doelstellingen en instrumenten aan te geven. Zo worden bijvoorbeeld via het instrument contributies aan internationale organisaties meerdere operationele doelen nagestreefd en ook dienen veel bilaterale programma's meerdere doelstellingen. In de toelichting bij de geoperationaliseerde doelstellingen wordt echter wel ingegaan op welke, verschillende, wijzen het betreffende doel wordt nagestreefd. Bij de budgettaire tabellen is verder een staat toegevoegd inzake de toegerekende apparaatskosten. Deze zijn extra-comptabel. De keuze voor extra-comptabele toerekening hangt samen met de bijzondere structuur van het ministerie van Buitenlandse Zaken met zijn netwerk van vertegenwoordigingen in het buitenland en regio-directies op het departement. Deze structuur bemoeilijkt het toerekenen van de apparaatskosten. Door een systeem van tijdschatten voor de posten en het departement is tot een algemeen beeld gekomen van de apparaatskosten per beleidsartikel. In 2004 zal dit systeem geëvalueerd worden; op basis van deze evaluatie zal bezien worden of extra-comptabele toerekening door middel van tijdschatten gecontinueerd zal worden of tot een vorm van intra-comptabele toerekening overgegaan wordt (zie ook niet-beleidsartikel achttien). Tot slot wordt in de onderdelen D en E respectievelijk ingegaan op de budgetflexibiliteit en de veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming.

De vijftien beleidsartikelen worden gevolgd door drie niet-beleidsartikelen, de paragraaf over de baten-lastendient Centrum voor de Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden (CBI), de bedrijfsvoeringsparagraaf, de verdiepingsbijlage en de bijlage moties & toezeggingen. Ten aanzien van het CBI geldt dat in afwijking van de rijksbegrotingsvoorschriften de bijdrage ten laste van beleidsartikel twaalf zowel ter dekking van programma- als apparaatskosten is. In de verdiepingsbijlage wordt per beleidsartikel de aansluiting gepresenteerd tussen de begroting 2001 en de begroting 2002. Voorts is hier een conversietabel («was-wordt-tabel») opgenomen; hierin wordt aangegeven op welke wijze de nieuwe artikelindeling is opgebouwd uit (delen van) de «oude» artikelen in de begroting 2001.

VBTB-groeiproces

VBTB is een groeitraject. De begroting 2002 moet als een tussenstap worden gezien. In het traject om tot daadwerkelijke beleidsbegrotingen te komen zullen de komende jaren met name op het terrein van doelformuleringen en prestatiegegevens nadere stappen worden gezet.

Ten aanzien van doelformuleringen zullen in de begroting van Buitenlandse Zaken met name de operationele doelstellingen verder uitgewerkt moeten worden. Het streven is hierbij om deze operationele doelstellingen specifieker, prestatiegerichter en meer toegespitst op het komende begrotingsjaar te formuleren. Belangrijke richtpunten zijn hierbij de relatie met enerzijds de algemene beleidsdoelstelling en anderzijds de departementale verantwoording. Zo dienen operationele doelstellingen zodanig geformuleerd te worden dat bij de hierop volgende verantwoording zorgvuldige en betekenisvolle uitspraken terzake gedaan kunnen worden over het al dan wel of niet behalen van deze doelstellingen. Een instrument om dit te bereiken is het inbedden van VBTB in de interne jaarplancyclus op het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Met ingang van het jaar 2001 kennen de jaarplannen van posten en directies dezelfde indeling als de begroting van Buitenlandse Zaken. Posten en directies werken in de jaarplannen de doelstellingen uit de begroting verder uit. Naar verwachting zal dit op termijn bijdragen aan een meer duidelijke en expliciete relatie tussen de departementale begrotingscyclus en de interne jaarplancyclus, en zo ook tot verbeterde operationele doelstellingen in de begroting en een duidelijker terugblik in de verantwoording.

In het kader van het groeipad VBTB is verder ook de relatie tussen de beleidsdoelstellingen, de instrumenten en de door Buitenlandse Zaken zelf geleverde prestaties essentieel. Hiertoe worden binnen Buitenlandse Zaken systemen van prestatiebeoordeling ontwikkeld. Een opvallend kenmerk van het beleidsterrein van Buitenlandse Zaken, met name bij buitenlandpolitieke onderwerpen, is dat (kwantitatieve) prestatiegegevens vaak moeilijk op te stellen zijn. Redenen hiervoor zijn onder meer het feit dat Nederland bij veel beleidstereinen op het vlak van de internationale betrekkingen slechts één van de vele actoren is en de uiteindelijke resultaten niet één op één op de Nederlandse beleidsinspanningen terug te voeren zijn. Beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de doelstellingen zal met name blijven plaatsvinden door middel van evaluaties en het beoordelen van het eigen (Nederlandse) functioneren en de verrichtingen van internationale organisaties. Nederland zal zich in 2002 blijven inzetten om de verslaglegging van derden (onder meer van internationale organisaties, NGO's en MFO's) meer resultaatgericht te laten zijn. Ook worden eigen initiatieven ontwikkeld dan wel voortgezet om de effecten van beleid dat via deze organisaties vorm krijgt, in beeld te krijgen. Belangrijke initiatieven hierin zijn het beoordelingskader VN, Internationaal Financiële Instellingen en de effectenevaluaties van MFO's en in het verlengde daarvan de ontwikkeling van indicatoren. Ook wordt gestreefd naar een verbetering van de betrouwbaarheid van de gegevens middels accountantsverklaringen. In de groeiparagrafen bij de relevante beleidsartikelen wordt aangegeven hoe met derdeninformatie wordt omgegaan. Uit het bovenstaande volgt dat prestatiebeoordeling vooral een beschrijvend en kwalitatief gehalte zal (blijven) kennen. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken werkt in dit kader aan de inwerkingtreding van de regeling Prestatiegegevens en evaluatieonderzoek Rijksoverheid. Het streven is dat alle beleidsartikelen periodiek (minimaal een maal in de 5 jaar) worden geëvalueerd. In 2001 is reeds gestart met een onderzoek naar de «witte vlekken» in de programmering. Tevens is Buitenlandse Zaken begonnen met een onderzoek naar de kwaliteit van de decentraal uitgevoerde evaluaties teneinde te gaan voldoen aan de kwaliteitseisen uit de regeling.

BELEIDSAGENDA 2002

INVESTEREN IN DE INTERNATIONALE SAMENLEVING: HET BUITENLANDS BELEID VAN PAARS II

«Gedreven door idealisme, gestuurd door realisme». Dat was het motto waarmee het buitenlands beleid van Paars II het Nederlandse optreden nieuwe impulsen gaf: een integrale benadering van bijvoorbeeld internationale crises, een fundamentele vernieuwing in de ontwikkelingssamenwerking, een actieve en voorwaarts gerichte participatie in internationale instellingen met name in de Europese Unie en de Verenigde Naties, een duidelijke Nederlandse stellingname met betrekking tot Europa en nieuwe benaderingen om effect te sorteren op belangrijke onderwerpen, door middel van gerichte investeringen in partnerschappen en bilaterale betrekkingen in het algemeen. Dat waren de voornemens. Die hebben wij in essentie gerealiseerd. Dit alles om het effect van Nederlands en internationaal beleid te vergroten.

Bij de uitvoering van ons beleid worden instrumenten op de terreinen van politiek, veiligheid, economie, ontwikkelingssamenwerking, milieu en cultuur in onderlinge samenhang ingezet. Coherent beleid uitvoeren is alleen mogelijk in goede samenwerking met de andere Haagse departementen en met maatschappelijke groeperingen en het bedrijfsleven. Ook in deze samenwerking investeren wij.

Het Nederlands buitenlands beleid betreft het hele Koninkrijk, dus ook de Nederlandse Antillen en Aruba. De centrale ligging van deze eilanden op het Westelijke Halfrond geeft een speciale dimensie aan de betrekkingen met die regio. De economische banden van deze beide Rijksdelen met de andere landen van de regio zullen wij pogen te versterken.

In deze beleidsagenda 2002 gaan wij in op de beleidsaccenten die wij voor het komende begrotingsjaar zetten. Deze accenten vloeien voort uit eerder gemaakte keuzen. Deze beleidsagenda legt dwarsverbanden, eerst onder het hoofd «Regionale accenten» en dan onder het hoofd «Thematische accenten».

REGIONALE ACCENTEN

Een van de belangrijke uitdagingen op het terrein van buitenlandse politiek van deze regeerperiode was en is nog steeds de situatie in Zuidoost-Europa. In ons Balkan-beleid komen veel draden samen. Deze hebben in eerste instantie te maken met het bevorderen van vrede, veiligheid en stabiliteit in deze buurregio van de Europese Unie. Daartoe is mede nodig de Balkan-landen verder in de Euro-Atlantische structuren te integreren, vooral door het stabilisatie- en associatieproces. Ook tracht Nederland met een bijdrage aan armoedevermindering de situatie in verschillende delen van de Balkan te verbeteren, zowel bilateraal als in multilateraal kader. Nederland is een van de belangrijkste donoren van de regio.

In afstemming met EU- en NAVO-partners zet Nederland in op regionale samenwerking en op het ontwikkelen van stabiele democratieën en markteconomieën op de Balkan. Internationale assistentie is hiervoor immers onmisbaar, overigens met behoud van ownership bij de betrokkenen in de regio zelf. De belangrijke aandachtspunten van de Nederlandse bijdrage blijven conflictpreventie en bevordering van stabiliteit, rechten van minderheden en terugkeer van vluchtelingen en ontheemden, institutionele versterking, goed bestuur en democratisering, ontwikkeling van vrije media en de particuliere sector, bevordering van regionale samenwerking en integratie in de wereldeconomie.

Bij effectieve conflictpreventie – vooral inzake conflicten binnen staten – is een breed spectrum van instrumenten – politiek, diplomatiek, economisch, humanitair en zo nodig ook militair – vereist. Deze moeten in onderlinge samenhang worden bezien en toegepast. Nederland zet zich ook in voor verbetering van de samenhang, stroomlijning en effectiviteit van de internationale inspanningen zoals die gestalte krijgen in de diverse internationale organisaties en samenwerkingsorganen. Het gaat om coherentie en coördinatie van deelinspanningen, ook in de tijd, waarbij Nederland actief is bijvoorbeeld in de verschillende fases van het herstel van de stabiliteit en de wederopbouw van de Balkan.

In de Nederlandse inspanningen treedt overigens als gevolg van veranderende omstandigheden een verschuiving op van humanitaire hulpverlening naar activiteiten gericht op duurzame ontwikkeling. Dit weerspiegelt zich in een geleidelijk afnemende ODA-hulpstroom: van circa EUR 182 miljoen in 2000 naar een geschatte EUR 163 miljoen in 2001. In 2002 ligt, bij een verder afnemende behoefte aan humanitaire hulp, een vermindering van de Nederlandse financiële bijdrage voor de hand. Deze dalende tendens veronderstelt dat in de regio als geheel de ingezette veranderingen doorzetten. Ontwikkelingen als in Macedonië en Bosnië-Herzgowina geven aan dat dit lang niet zeker is. Ook Kosovo en Montenegro blijven kwetsbaar.

De relaties met zowel Rusland als de Verenigde Staten blijven strategisch gezien van groot belang voor Europa en dus ook voor Nederland. Het is van belang voor ons continent dat Rusland in de komende jaren een meer stabiliserende en constructieve rol gaat spelen in de internationale verhoudingen. Rusland streeft zelf naar aansluiting bij Europese en mondiale economische en maatschappelijke ontwikkelingen. Zowel in EU-verband als bilateraal heeft Nederland met programma's die zijn gericht op ondersteuning van transformatie (PSO en Matra) hieraan in de afgelopen jaren al een bijdrage geleverd. In het begrotingsjaar zal de regering inspelen op de toegenomen Russische aandacht voor de Europese Unie als politieke eenheid. De dialoog en de samenwerking die met Rusland in verschillende multilaterale kaders (EU, NAVO, OVSE) plaatsvinden, lenen zich daar goed voor. Zo zal Nederland in de NAVO bevorderen dat de bondgenootschappelijke dialoog met Rusland wordt geïntensiveerd, onder meer over ontwikkelingen met betrekking tot een eventueel raketverdedigingssysteem. Nederland zal zich, mede in het licht van de rem die Rusland heeft gezet op de in zijn ogen eenzijdige ontwikkeling van de OVSE, inzetten voor het streven de OVSE te revitaliseren en Rusland daar actief bij te betrekken. Het Nederlandse voorzitterschap van de OVSE in 2003 komt in dit licht gelegen.

Tijdens het staatsbezoek aan Rusland in juni 2001 werd een gezamenlijke Nederlands-Russisch actieprogramma 2001–2003 ondertekend. In dit programma is een reguliere politieke dialoog met de Russische autoriteiten overeengekomen, zowel op politiek als op ambtelijk niveau. Deze dialoog kan zowel wederzijdse binnenlands-politieke ontwikkelingen betreffen, als internationale thema's. Zo biedt de dialoog ook de mogelijkheid wederzijdse analyses, standpunten en eventuele meningsverschillen die in multilaterale fora spelen, op bilateraal niveau te bespreken. Daarin is ook plaats voor een kritische benadering van de Russische opstelling op verschillende terreinen, die niet te rijmen valt met het Russische streven naar verdere inbedding in de Europese waardengemeenschap, zoals het beleid van Moskou ten aanzien van Tsjetsjenië, de media en non-proliferatie. De afstemming van de Europese stellingname met betrekking tot dergelijke thema's in verschillende relevante fora– OVSE, Raad van Europa, VN – krijgt daarbij speciale aandacht.

De speciale relatie die Nederland als een Europees en sterk Atlantisch gericht land traditioneel met de Verenigde Staten heeft, dient onderhouden te worden. Een sterker politiek Europa dat grotere verantwoordelijkheden draagt op het gebied van vrede en veiligheid, zal de VS niet van zich vervreemden. Er zal zo juist méér ruimte komen voor een gelijkwaardige relatie waarin Washington minder naar unilateralisme zal neigen. Er bestaan op dit moment overduidelijk verschillen van inzicht op belangrijke onderwerpen, zoals ten aanzien van de aanpak van milieu-problemen, het multilaterale raamwerk op het gebied van non-proliferatie, en ten aanzien van strategische raketverdediging (missile defense). Er is echter een dusdanige mate van wederzijdse afhankelijkheid en vertrouwen, dat deze discussies in openheid en met scherpte kunnen worden gevoerd.

Frequente contacten tussen de Nederlandse en Amerikaanse samenlevingen zijn van groot belang. Door een bezoek van de leiding van verschillende Haagse departementen aan Washington, in mei 2001, is een beter inzicht tot stand gekomen in de wijze waarop zo effectief mogelijk kan worden ingespeeld op de veranderde politieke situatie in de VS na het aantreden van de regering-Bush. De band met Washington is voor Nederland belangrijk voor het behartigen van de nationale belangen op politiek en economisch terrein, maar ook van de normen en waarden die wij in breder verband voorstaan, variërend van bescherming van mensenrechten tot internationale conflictpreventie.

De relatie met de VS is uiteraard ook van groot belang voor de Nederlandse Antillen en Aruba. Een onderdeel van de samenwerking tussen het Koninkrijk en de VS betreft drugsbestrijding. In nauwe samenwerking met de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba proberen wij de kwetsbaarheid van deze eilanden ten aanzien van de internationale drugshandel te verminderen. De VS verlenen daarbij belangrijke steun en genieten faciliteiten op de luchthavens van Aruba en Curaçao voor het uitvoeren van op bestrijding van het vervoer van illegale drugs gerichte vluchten.

Het voortschrijdende proces van regionale samenwerking op het Westelijk Halfrond, waaronder de voorbereiding van een Noord- en Zuid-Amerika omvattende vrijhandelszone, vereist zowel vanuit het perspectief van het Koninkrijk als geheel als vanuit dat van de Europese Unie een actieve betrokkenheid. De regering verwelkomt de regionale samenwerking op het Westelijk Halfrond, waarbij speciaal wordt gelet op het WTO-conforme karakter van die samenwerking alsmede op de specifieke belangen van het Koninkrijk. De regering stimuleert ook de betrokkenheid van Suriname bij de regionale samenwerkingsverbanden in de regio. Met het herstel van goede betrekkingen met dat land is de weg geopend naar bilaterale samenwerking op verschillende terreinen, alsmede naar een op moderne leest geschoeide ontwikkelingssamenwerking. Voor dit laatste is in 2000 en 2001 een basis gelegd, waarop in 2002 kan worden voortgebouwd.

In de betrekkingen met Sub-Sahara Afrika staat armoedevermindering voorop. In landen waar sprake is van voldoende stabiliteit vormt het bevorderen van goed beleid en goed bestuur in dit kader een belangrijk instrument. Een groter percentage van het ontwikkelingsbudget werd in deze kabinetsperiode ten behoeve van Afrika (en de armste landen in het algemeen) aangewend. Van de bilaterale hulp gaat inmiddels bijna de helft naar Sub-Sahara Afrika.

Bilaterale Ontwikkelingshulp aan landen in Sub Sahara Afrika 1999–20021

Bestrijding van armoede wordt gediend door het bevorderen van stabiliteit en veiligheid op het continent. Armoede en instabiliteit beïnvloeden elkaar immers negatief. In grote delen van Afrika vormt daarom het bevorderen van veiligheid en stabiliteit een tweede, onmisbare pijler van ons Afrika-beleid. Voor het verbeteren van de situatie in Afrika – of het nu gaat om de strijd tegen armoede, gewelddadige conflicten, aids of corruptie – zijn naast de eigen Afrikaanse inspanningen, internationale hulp en samenwerking onontbeerlijk. Nederland draagt daaraan bij, waar mogelijk in de vorm van sectorale steun. Door aansluiting bij het plaatselijke positieve potentieel worden de resultaten van de Nederlandse steun duurzamer. Cruciaal daarbij is de kwaliteit van het eigen Afrikaans bestuur en beleid. Nederland speelt daarop in door ondersteuning van de institutionele opbouw van Afrikaanse overheden als onderdeel van de structurele samenwerking. Ook sluiten wij aan op Afrikaans potentieel bij de ondersteuning van capaciteitsopbouw voor conflictpreventie en vredeshandhaving. Tevens steunde en steunt Nederland concrete vredesoperaties op het continent, in de Hoorn van Afrika op directe wijze (UNMEE), in West-Afrika indirect. Voor activiteiten op het terrein van conflictpreventie en vredeshandhaving worden ook gelden uit het Vredesfonds ingezet. De regering volgt met grote belangstelling het New African Initiative dat Afrikaanse leiders thans ontwikkelen om de armoede in Afrika te bestrijden en hun landen op de weg naar duurzame groei en ontwikkeling te leiden.

De Nederlandse betrokkenheid bij de ontwikkelingen in het Midden-Oosten blijft onverminderd groot. Alhoewel het vredesproces een betreurenswaardige en forse terugslag ondergaat, blijft Nederland – onder meer via goede contacten met de betrokken partijen – investeren in de zoektocht naar het vinden van een gemeenschappelijke noemer. Teneinde een vredesregeling dichterbij te brengen blijft dit onverminderd nodig. Van belang is daarnaast de actieve opstelling van de Europese Unie; de Unie is thans nadrukkelijker en coherenter aanwezig dan in voorafgaande jaren. De regering wil de initiatieven, met name van EU-Hoge Vertegenwoordiger Solana, ondersteunen die er voornamelijk op gericht zijn om de aanbevelingen van het Mitchell-rapport door partijen te doen uitvoeren. Zowel voor de Nederlandse bilaterale relaties met de partijen in het Midden-Oosten als voor het multilaterale spoor geldt dat de betrokkenheid van de Verenigde Staten onmisbaar blijft. Medio 2001 werd tot een heroriëntatie van de ontwikkelingssamenwerking in de Palestijnse Gebieden besloten. De Palestijnse Gebieden zijn toegevoegd aan de lijst van landen waarmee Nederland langdurig samenwerkt op het gebied van goed bestuur, mensenrechten en vredesopbouw. Algemene doelstelling van het programma blijft het leggen van een basis voor een sociaal-economisch levensvatbare en democratische Palestijnse maatschappij, en daarmee ook van een draagvlak onder de Palestijnse bevolking voor een vredesregeling met Israël.

Indonesië bevindt zich in een turbulente politieke en sociaal-economische periode. Binnen de EU heeft Nederland zich ingezet voor ondersteuning van het transformatieproces dat gaande is. Hiertoe vond nauwe samenwerking plaats met Hoge Vertegenwoordiger Solana en diens staf. Een rapport van Solana uit 2000, en geactualiseerd in 2001, vormt de basis voor de langere termijn strategische benadering van de relatie van de EU met Indonesië. Ook bilateraal wil de regering Indonesië in deze moeilijke periode steunen door het verder intensiveren van de onderlinge betrekkingen op terreinen van buitenlands beleid, waarbij de samenwerkingsovereenkomst uit 2000 een nuttige basis vormt. De regering blijft de samenwerking met Indonesië toespitsen op het bevorderen van de overgang naar een pluralistische en democratische rechtsstaat. Ook steunt de regering de decentralisatie van het Indonesische staatsbestel, maar uiteraard met behoud van de territoriale integriteit van het land. Tevens verleent Nederland ondersteuning bij het verminderen en oplossen van binnenlandse spanningen en het tegengaan van mensenrechtenschendingen. Zo zal in 2002 ten aanzien van de Molukken worden voortgebouwd op het momentum dat onder meer door EU-missies naar deze provincie is gecreëerd. De regering zal stimulerend optreden bij het door UNDP te ontwikkelen wederopbouwprogramma voor de Molukken en daaraan ook financieel bijdragen. De totale Nederlandse ontwikkelingsbijdrage aan Indonesië, gericht op het verminderen van armoede, bedraagt inmiddels ruim EUR 68 miljoen op jaarbasis. De door Nederland geïnitieerde EU Molukken-missie is een voorbeeld van de wijze waarop bilaterale en EU-initiatieven elkaar kunnen aanvullen. Deze aanpak zal op voorstel van Nederland ook worden gevolgd ten aanzien van Atjeh en Irian Jaya. In nauwe samenwerking met de Indonesische autoriteiten zullen naar deze beide gebieden EU-missies plaatsvinden die de basis vormen voor verdere intiatieven.

De relatie met Indonesië kan niet los worden gezien van de historische band met dat gebied, die onder meer tot uiting komt in de aanwezigheid in Nederland van een omvangrijke groep mensen met banden in de Indonesische archipel. Hetzelfde geldt voor de relatie met Suriname. Ook bij ons beleid ten aanzien van Suriname zijn wij ons bewust van de aanwezigheid in Nederland van personen van Surinaamse achtergrond.

De relatie van Nederland met onder andere Turkije en Marokko is van belang voor het emancipatiestreven van de omvangrijke in Nederland woonachtige groepen die van origine uit deze landen afkomstig zijn. Mede daarom zetten wij in de komende periode onze investeringen in contacten op uiteenlopende terreinen met Turkije en Marokko voort. Veel facetten van beleid komen daarbij aan de orde: consulaire aangelegenheden, economische samenwerking, bevordering van mensenrechten enzovoorts. Voor Turkije komt daar uiteraard nog het perspectief op het lidmaatschap van de Europese Unie bij.

THEMATISCHE ACCENTEN

In bovenstaand overzicht zijn de vijf thematische accenten reeds in beeld gekomen. Dit zijn de zogenoemde hoofddoelstellingen van het buitenlands beleid:

I. bevorderen van internationale ordening;

II. bevorderen van vrede, veiligheid en stabiliteit;

III. bevorderen van Europese integratie;

IV. verminderen van armoede in ontwikkelingslanden; en

V. onderhouden en bevorderen van bilaterale betrekkingen.

Steeds is sprake van een mix van onderling samenhangende beleidsaspecten en instrumenten. De hoofddoelstellingen van het buitenlands beleid worden in de beleidsartikelen afzonderlijk nader uitgewerkt. Per onderdeel is aangegeven wat wij in de resterende termijn willen bereiken en welke activiteiten daarvoor in het begrotingsjaar staan gepland. Thans worden reeds de meest saillante punten daaruit vermeld.

Bij het bevorderen van internationale ordening hoort het versterken van internationale rechtsorde. Den Haag staat als juridische hoofdstad van de wereld op de kaart. De komst van het Internationaal Strafhof, waarvan de voorbereiding goed op gang is, zal deze positie verder verstevigen. Daartoe zal in afwachting van permanente huisvesting, passende tijdelijke huisvesting ter beschikking worden gesteld. Nederland zal zijn verantwoordelijkheid als gastland voor internationale instellingen met alle kracht waarmaken.

De bescherming en bevordering van mensenrechten is een belangrijk onderdeel van de internationale rechtsorde. De regering voert een mensenrechtenbeleid dat zich tot doel stelt de situatie met betrekking tot de mensenrechten in een groot aantal landen te helpen verbeteren. Het signaleren van onaanvaardbare praktijken in landen als Noord-Korea, Birma en Irak kan hierbij nuttig zijn. Effectievere monitoring van ontwikkelingen en het bevorderen van samenhang tussen politieke en sociaal-economische rechten zijn daarbij belangrijk. Bij activiteiten ter verbetering van naleving van mensenrechten maakt Nederland, naast meer traditionele instrumenten, thans ook gebruik van nieuwe samenwerkingsvormen met maatschappelijke groeperingen en het bedrijfsleven. In de medio 2001 aan de Kamer gezonden Notitie Mensenrechtenbeleid hebben wij de agenda voor de komende periode geschetst, waarop prominent voorkomen de activiteiten gericht op uitbanning van marteling en het respecteren van de vrijheid van godsdienst. De mensenrechtenambassadeur zal in het begrotingsjaar bezoeken afleggen aan onder andere een aantal kandidaat-lidstaten van de EU en aan verschillende Afrikaanse en Aziatische landen.

Wij zijn van mening dat internationale organisaties zich op hun kerncompetenties moeten richten, beter onderling moeten samenwerken en over voldoende financiële middelen moeten kunnen beschikken om hun kerncompetenties waar te maken. Op het terrein van de internationale ontwikkelingssamenwerking dient er betere afstemming plaats te vinden zowel tussen de VN-instellingen onderling als tussen deze instellingen en de internationale financiële instellingen. Nederland heeft in de afgelopen jaren bereikt dat er een Wereldbank-VN Trust Fonds werd opgericht. Ook wil de regering dat internationale ontwikkelingsorganisaties en bilaterale donoren afspraken maken over coördinatie van de hulp en taakverdeling. Wij blijven ons in 2002 inspannen het beleid van de organisaties te beïnvloeden op terreinen als bescherming en verbetering van het milieu, kwaliteit van het bestuur (inclusief de bestrijding van corruptie), opbouw van institutionele capaciteit en verbetering van de positie van vrouwen. In 2002 zal de regering verder de benadering uitwerken voor de toewijzing van vrijwillige bijdragen aan internationale organisaties op basis van hun effectiviteit.

De regering is intensief betrokken bij de bescherming en verbetering van het internationale milieu. Ons land droeg onder meer bij aan de vormgeving van internationale milieuverdragen zoals die over klimaat, biodiversiteit, verwoestijning, ozon en chemische stoffen. Van bijzonder belang was en is de inzet van de regering ten behoeve van het Kyoto-protocol om klimaatverandering tegen te gaan. In 2002 zal de regering zich inzetten om de (zesde) conferentie inzake het biodiversiteitsverdrag, die in april in Den Haag wordt gehouden, tot een succes te maken. Dat betekent vooral ook dat de aanvulling van de middelen voor de Global Environment Facility (GEF) wordt bewerkstelligd. Voor Nederland geldt dat voor internationaal natuur- en milieubeleid 0,1% van het BNP beschikbaar zal blijven.

De «Rio Conferentie over Duurzame Ontwikkeling», waarin de relatie tussen milieu en ontwikkeling centraal staat, krijgt in 2002 een vervolg. Tien jaar na de eerste conferentie, in Rio de Janeiro, zal bekeken worden welke voortgang landen gemaakt hebben met duurzame ontwikkeling en de uitvoering van «Agenda 21». Nederland zal aan deze Rio+10 Conferentie in Johannesburg een actieve bijdrage leveren. Daartoe zal in EU-verband een duurzame strategie worden gepresenteerd, met duidelijke aandachtspunten. Uitgangspunt is dat duurzame ontwikkeling een mondiale verantwoordelijkheid is.

Nederland heeft zich met het lidmaatschap van deVN-Veiligheidsraad in 1999–2000 op het terrein van de bevordering van internationale vrede, veiligheid en stabiliteit geprofileerd. Belangrijke kwesties waarvoor Nederland met nadruk de internationale aandacht heeft gevraagd zijn kleine wapens en de situatie in Afrika. Daarbij propageerde de regering steeds een brede, integrale benadering van veiligheidssituaties. Ook nam Nederland deel aan de humanitaire interventie in Kosovo en participeerden Nederlandse krijgsmachtonderdelen in internationale vredesmachten, zowel in Europa (op de Balkan) als daarbuiten, bijvoorbeeld ter bewaking van het bestand tussen Ethiopië en Eritrea (UNMEE). Ook na het lidmaatschap van de Veiligheidsraad continueert Nederland zijn inspanningen op de gekozen veiligheidsonderwerpen, zoals de situatie in Afrika en het terugdringen van kleine wapens.

De EU, de NAVO en de OVSE blijven samen de sleutel tot vreedzame en stabiele verhoudingen in Europa. De uitbreiding van de EU en de Stabilisatie- en Samenwerkingsakkoorden met een aantal Balkan-landen zijn daarvan concrete uitingen. In dit verband speelt ook een uitbreiding van de NAVO. Inmiddels hebben verschillende landen die hopen toe te treden ter voorbereiding substantiële stappen gezet. Tijdens de NAVO-top te Praag, in november 2002, is over uitbreiding een besluit voorzien. Het is de inzet van de regering in de aanloop naar deze top te investeren in een zodanige voorbereiding van de besluitvorming dat het te zijner tijd te nemen besluit aanvaardbaar zal zijn voor zowel de kandidaat-lidstaten als voor het bondgenootschap.

In 2002 wordt er verder gebouwd aan het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) van de EU. Goede samenwerking met de NAVO is hierbij een van de uitgangspunten. Met de NAVO wordt thans gesproken over de precieze modaliteiten voor de onderlinge samenwerking. Deze gesprekken zullen in het najaar van 2001 afgerond moeten worden met het oog op het operationeel verklaren van het EVDB door de Europese Raad van Laken in december 2001. De regering acht voorts een vergroting van snel inzetbare militaire capaciteiten van de EU-lidstaten essentieel voor zowel de EU als de NAVO. Het belang van conflictpreventie krijgt internationaal steeds meer erkenning. Met de aanvaarding door de Europese Raad van Gotenburg van een substantieel actieplan voor conflictpreventie markeerde de EU haar politieke betrokkenheid bij dit onderwerp.

De proliferatie van massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen vormt een groot veiligheidsrisico. Versterking van het multilaterale raamwerk op het gebied van non-proliferatie en wapenbeheersing is daarom noodzakelijk. Spoedige inwerkingtreding van het Kernstopverdrag is daarbij van belang, evenals versterking van het toezicht op de naleving van het Biologische Wapensverdrag. De regering hecht verder aan internationale versterking en naleving van controles op de export van gevoelige materialen en kennis en in dit kader aan de invoering van een zo breed mogelijk ondersteunde gedragscode ter voorkoming van de verspreiding van rakettechnologie. Ook defensieve systemen, inclusief de versterking van de tactische raketverdediging en invoering van strategische raketverdediging («Missile Defence»), kunnen een antwoord vormen op de toegenomen proliferatiedreiging. Nederland bepleit intensieve consultatie over deze kwestie, zowel in bondgenootschappelijk verband als tussen de Verenigde Staten, Rusland en China, teneinde ervoor te waken dat invoering van een systeem van strategische raketverdediging niet ten koste gaat van de mondiale strategische stabiliteit en het multilaterale regime van non-proliferatie en wapenbeheersing. In juli 2001 ging hierover een beleidsbrief naar de Kamer toe.

Het voorkomen dan wel beheersen van gewelddadige conflicten vergt samenhangende daadkracht en duurzame politieke betrokkenheid van regeringen, internationale organisaties en niet-gouvernementele instellingen. Voor succesvolle conflictpreventie is van belang dat vroegtijdige waarschuwing dat oplopende spanningen in geweld zouden kunnen ontaarden (de early warning) zo nodig wordt gevolgd door tijdige en effectieve actie (early action). Conflictpreventie en conflictbeheersing berusten bovendien op de tijdige, doelgerichte en geïntegreerde inzet van een veelheid van instrumenten: diplomatieke, economische, ontwikkelings-, humanitaire en zonodig ook militaire. Deze uitgangspunten liggen ten grondslag aan het Nederlandse vredes- en veiligheidsbeleid, dat zich dan ook niet beperkt tot de eigen en bondgenootschappelijke veiligheid maar zich ook richt op conflicten in de rest van Europa en verder weg. Dit beleid dragen wij uit in de internationale samenwerkingskaders: de NAVO, de OVSE, de VN en vooral ook in en met de Europese Unie. Samen met zijn Europese partners wil Nederland regionale capaciteiten voor conflictpreventie en conflictbeheersing versterken en vredesprocessen ondersteunen. In Afrika denke men aan de rol van de OAE (sinds kort Afrikaanse Unie geheten) en die van ECOWAS (West-Afrika), SADC (Zuidelijk Afrika) en IGAD (Hoorn van Afrika).

Voor het bevorderen van internationale vrede, veiligheid en stabiliteit zijn goed bestuur en mensenrechten van wezenlijk belang. Tot de voorwaarden voor een veilig en stabiel bestaan van mensen behoort vaak het versterken van de capaciteit om respect voor mensenrechten en een goed functionerend bestuur ten dienste van de samenleving te bewerkstelligen. Bij alle hulpinspanningen komt het bevorderen van goed bestuur als middel en als doel daarom ook uitgebreid aan de orde. Ook humanitaire hulp is daarom bij voorkeur onderdeel van een geïntegreerde strategie die eveneens de inzet van politieke, economische en zonodig ook militaire instrumenten kan omvatten.

Nederland bereidt zich in het begrotingsjaar verder voor op het mogelijke OVSE-voorzitterschap in 2003, waarvoor het in 2002 reeds deelneemt aan de OVSE-trojka. De regering verwacht in december 2001 formeel als voorzitter te worden aangewezen. Als voorzitter zou Nederland de bestaande mogelijkheden van de OVSE maximaal willen uitbuiten. Daarnaast zou de regering de OVSE een nieuwe impuls willen geven door de discussie over de politieke rol van de organisatie in de Europese veiligheidsarchitectuur te stimuleren, en door betere werkmethoden te introduceren. Ook zou de regering Rusland actiever bij de OVSE willen betrekken. Eind 2003 begint het Nederlandse voorzitterschap van de Raad van Europa.

De Europese integratie, waarvoor wij ook naar de Staat van de Unie verwijzen, krijgt een tastbaar gevolg met de invoering van de euro op 1 januari 2002. Naast dit belangrijke onderdeel van het monetaire beleid, zal de Lissabon-strategie de komende periode aandacht behouden. Deze strategie geeft vorm aan het economische en sociale beleid, zoals een stabiel macro-economisch beleid, de overgang naar een concurrerende en dynamische kenniseconomie, vergroting van de arbeidsparticipatie en de modernisering van het Europese sociale model. De Europese Raad van Gotenburg voegde een milieudimensie aan deze economische en sociale dimensies toe. Deze stelde daarvoor vier prioriteiten: klimaatverandering, vervoer, volksgezondheid en natuurlijke hulpbronnen. Dankzij Nederlandse inzet kwam de vergrijzing prominent op de agenda van de Europese Raad van Stockholm. De demografische ontwikkelingen zullen onze aandacht blijven vragen.

De regering acht onverminderd prioritair de verdere uitvoering van de conclusies van de Europese Raad van Tampere over de totstandkoming van een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid en intensivering van de politie- en justitiesamenwerking en zaken naar aanleiding van de evaluatie van de tweede helft van 2001 tijdens de Europese Raad van Laken met betrekking tot de voortgang van het voorgenomen asiel- en migratiebeleid.

De politieke identiteit van de EU kreeg meer inhoud, onder meer als gevolg van het optreden van de Hoge Vertegenwoordiger voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, Solana, in goede samenwerking met Europees Commissaris Patten. In dit verband is ook het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) van groot belang. Door Nederlandse inzet is de verdere ontwikkeling van het EVDB op duidelijke wijze in het Verdrag van Nice vastgelegd. Hierbij is uiteraard de voor Nederland cruciale verdragsbepaling gehandhaafd, dat de defensiesamenwerking van de Unie de samenwerking en verplichtingen in het kader van de NAVO onverlet laat.

Bij de bevordering van de integratie staat de uitbreiding van de Unie centraal. Nederland heeft hierbij aanzienlijke politieke en economische belangen. Ook is de uitbreiding in het belang van de Europese stabiliteit en gunstig voor de betreffende landen. De Europese Raad van Gotenburg committeerde zich aan afronding van de onderhandelingen met de meest gevorderde kandidaten eind 2002, opdat burgers uit deze lidstaten kunnen deelnemen aan de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2004. Wij spannen ons in het begrotingsjaar verder via de EU maar ook nationaal in om de transformatie van de kandidaat-lidstaten naar democratische maatschappijen en markteconomieën te versnellen en daarmee hun voorbereiding op toetreding te ondersteunen. Nederland wil deze landen bilateraal blijven bijstaan waar wij door opgedane kennis en ervaring een meerwaarde bezitten. Zo werkt ons land uitgebreid samen met Polen in de zogenoemde «Utrecht-conferentie». De voor de samenwerking met kandidaat-lidstaten gereserveerde middelen blijven toenemen (zie als illustratie het staafdiagram met de Matra-uitgaven).

In 2002 komen de toetredingsonderhandelingen in een fase waarin de belangrijkste nog uitstaande problemen afgehandeld moeten worden. Hierbij dient een goede balans te worden gevonden tussen snelheid en kwaliteit. Voor de regering zijn de prioriteiten in de toetredingsonderhandelingen het creëren van een goed functionerende interne markt, het functioneren van goed bestuur en van de rechtsstaat in alle lidstaten, alsmede waarborgen voor het milieu, de levenskwaliteit en de veiligheid.

Het kabinet zal zich ook hierdoor laten leiden bij haar reactie op het rapport nr. 59 van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid «Naar een Europa-brede Unie» dat op 4 september 2001 is uitgebracht.

Ontwikkeling van het budget voor het MATRA-programma

In de afgelopen decennia heeft de Unie zich stormachtig ontwikkeld. Nieuwe samenwerkingsterreinen zijn toegevoegd, nieuwe leden toegetreden en een indrukwekkende hoeveelheid besluiten van de Unie en andere Unie wetgeving zagen het licht. Deze ontwikkeling ging soms ten koste van de noodzakelijke consolidatie van, ook in het bewustzijn van de bevolking, van al datgene wat in het belang van de burgers binnen de EU aan wetgeving, besluitvorming en samenwerking tot stand is gebracht. Een goede voorlichting daarover is nodig. Mede met het oog op de uitbreiding moet daarom nu het politieke draagvlak voor de Unie onder de bevolking van zowel de kandidaatlidstaten als van de lidstaten van de Unie worden verstevigd. Met het oog daarop, om de band tussen de burgers en de Unie te versterken, brengt de regering het publiek debat over de toekomst van Europa in eigen land verder op gang waarbij wij ons zullen hoeden voor abstracte discussies. Dat is in 2001 in de EU met een actieve inbreng van leden van de regering begonnen. Ter vergroting van de transparantie van de Europese processen en besluitvorming, en daarmee ook van de legitimiteit van de Unie, heeft de regering onder meer bijgedragen aan de totstandkoming van een openbaarheidregeling voor de EU die burgers toegang biedt tot documenten van de EU-instellingen. De regering zal erop toezien dat deze «Europese Wet Openbaarheid Bestuur» op voortvarende en ruimhartige wijze wordt uitgevoerd. Verder zet de regering bij de bevordering van Europese transparantie vooral in op voor burgers belangrijke Europese prestaties, zoals veilig voedsel, een veilige omgeving en een veilige munt.

Ontwikkelingslanden mogen op onze solidariteit rekenen bij het verminderen van armoede. Nederland heeft de laatste jaren actief meegewerkt aan de totstandkoming van internationale consensus over de te bereiken doelen. Deze zogenoemde zeven pledges, waarvan halvering van de armoede in de periode tot 2015 wel de belangrijkste is, vormen de grondslag voor een gezamenlijke aanpak van het armoedeprobleem door donoren – regeringen en internationale organisaties – en hulpontvangende landen. De Nederlandse regering zal zich in 2002 actief inzetten om de gedachte van partnerschap tussen donoren en hulpontvangers verder inhoud te geven. Daarbij wordt waar mogelijk aansluiting gezocht bij initiatieven van ontwikkelingslanden zelf, zoals het New African Initiative voor Afrika.

De regering zet zich ook in 2002 in voor verdergaande werkelijke coördinatie van de internationale ontwikkelingsinspanningen tussen donoren, dat wil zeggen harmonisatie van procedures en onderlinge verdeling van taken. Het hulpontvangende land dient bij die donorcoördinatie een centrale rol te spelen. De regering steunt in dat verband de Poverty Reduction Strategy, door ontwikkelingslanden zelf opgesteld in overleg met het maatschappelijk middenveld. In DAC-verband, maar ook binnen het Utstein-samenwerkingsverband met Noorwegen, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk onderzoekt Nederland verdergaande vormen van donorcoördinatie.

De regering is voorstander van een gezamenlijk door ontwikkelingslanden en hun donoren op te stellen raamwerk van wederzijdse rechten en plichten. Deze nieuwe vorm van partnerschap is ontwikkeld tijdens een door de Economic Commission for Africa (ECA) georganiseerde conferentie («Big Table») in Addis Abeba in 2000. In het najaar van 2001 krijgt dit een vervolg in Nederland.

Coherentie is een speerpunt van het Nederlands beleid ten aanzien van ontwikkelingslanden. Binnen Nederland is reeds een sterke samenhang gerealiseerd tussen de verschillende beleidsterreinen die voor ontwikkelingslanden en armoedebestrijding van belang zijn. De regering bevordert eveneens op belangrijke terreinen van Europese besluitvorming het bereiken van een sterkere coherentie met ontwikkelingsdoelstellingen. Speciale aandacht gaat uit naar actuele beleidsthema's die voor armoedevermindering van groot belang kunnen zijn, zoals herziening van het landbouwbeleid, harmonisatie van productnormen, visserijakkoorden met ontwikkelingslanden en het handelsbeleid van de Europese Unie.

Nederland heeft zich actief ingezet voor verruiming van de toegang tot de Europese markt voor veel producten uit de minst ontwikkelde landen en voor ontbinding van de ontwikkelingshulp aan de minst ontwikkelde landen (MOL's). De regering blijft zich in 2002 inzetten voor maximale toegang voor alle producten uit alle ontwikkelingslanden tot de markten in de rijke landen en voor een volledige ontbinding van alle internationale hulp.

Vraaggerichtheid en ownership staan centraal in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Meer verantwoordelijkheid (ownership) voor het beleid en de uitvoering van de ontwikkelingsactiviteiten berust bij de direct betrokkenen in de ontwikkelingslanden. In samenwerking met de partnerlanden is met de introductie van een sectorale benadering van de hulp begonnen. Deze zal in het begrotingsjaar verder worden verdiept. Vergroting van de effectiviteit van de structurele bilaterale hulp werd bevorderd door concentratie op een beperkt aantal ontwikkelingslanden met een redelijk bestuur en beleid, en daarbinnen op een beperkt aantal sectoren. Daarnaast blijft Nederland in 2002 in veel ontwikkelingslanden thematisch actief op terreinen als milieu en goed bestuur.

De voordelen die multilaterale organisaties als kanalen voor hulp bieden, worden in 2002 zoveel mogelijk benut, onder voortdurende zorgvuldige toetsing van hun effectiviteit. De hervorming van het subsidiesysteem voor Nederlandse en internationale maatschappelijke organisaties die bijdragen aan structurele armoedevermindering in ontwikkelingslanden staat in de steigers. Het beleidskader voor het Medefinancieringsprogramma-breed, een van de onderdelen van het subsidiesysteem, kwam in nauwe samenspraak met de betrokkenen tot stand. Het is open en transparant, gebaseerd op rechtsgelijkheid, en met een onafhankelijke advisering. Het werkterrein van de Medefinancieringsorganisaties (MFO's) is en blijft breed: zowel in het twintigtal bilaterale samenwerkingslanden als daarbuiten.

De discussie over maatschappelijk verantwoord ondernemen werd en wordt gestimuleerd. Na publicatie van het SER-advies terzake in december 2000 en de kabinetsreactie daarop in maart 2001 is de discussie met het bedrijfsleven ook over maatschappelijk verantwoord ondernemen in ontwikkelingslanden geïntensiveerd. Het kabinet acht het daarbij van belang dat er in dit debat behalve aan de zogenoemde consumer concerns, ook voldoende aandacht wordt besteed aan de meer economische aspecten van maatschappelijk verantwoord ondernemen, zoals open concurrentie, transparantie en het betalen van belasting. Het kabinet moedigt in dat verband actief de toepassing van de richtlijnen van de OESO voor maatschappelijk verantwoord ondernemen aan.

In de afgelopen jaren is de Nederlandse steun aan het basisonderwijs in ontwikkelingslanden geïntensiveerd. De stijgende lijn zal in 2002 worden doorgetrokken, zowel door middel van de beleidsdialoog (bilateraal en multilateraal) als door verhoging van de ter beschikking gestelde middelen.

Uitgaven voor basisonderwijs

Ook de bestrijding van HIV/AIDS en andere veel in ontwikkelingslanden voorkomende ziekten is een prioriteit van de regering. Nederland is een van de drie grootste internationale financiers van de bestrijding van AIDS. Nederland stimuleert in dat kader onder meer de ontwikkeling van nieuwe vaccins. Ook speelt een verbeterde toegang van armen tot medicijnen een belangrijke rol. De regering heeft in WTO-verband (in het kader van de regeling TRIP's) met succes bepleit dat rekening zal worden gehouden met de noodzaak armen die toegang te verlenen.

De hoofddoelstelling duurzame armoedevermindering in ontwikkelingslanden kan alleen in samenhang met andere doelstellingen van het buitenlandse beleid effectief worden nagestreefd. Daaraan zal in 2002 inhoudelijk en organisatorisch aandacht worden geschonken.

De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking kreeg in deze kabinetsperiode een resultaat-gericht karakter, gebaseerd op de internationaal overeengekomen ontwikkelingsdoelstellingen. Hierdoor kunnen ook de eigen Nederlandse prestaties beter worden verantwoord. Ten behoeve van de monitoring en evaluatie van de Nederlandse activiteiten wordt in het begrotingsjaar een nieuw waarderingssysteem opgezet. Het groeiende budget en de eisen van kwaliteit van de uitvoering noodzaken tot een personele versterking voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Hiertoe worden in 2002 extra personele voorzieningen getroffen.

Bij het onderhouden van bilaterale betrekkingen is het van belang de verschillende elementen die de relatie met een ander land vormen, in onderling verband te brengen. Voor de uitvoering van de uiteenlopende, vele werkzaamheden zijn de Nederlandse ambassades, consulaten-generaal, consulaten en economische steunpunten in het buitenland – gezamenlijk met de permanente vertegenwoordigingen bij internationale organisaties het «postennet» geheten – onontbeerlijk. Deze posten werken ten behoeve van de Nederlandse belangen in brede zin, waarbij een integrerende en coördinerende rol voor Buitenlandse Zaken is weggelegd. Wij besteden veel aandacht aan de inrichting van het postennet, waarbij indien nodig nieuwe posten worden toegevoegd. In deze kabinetsperiode zijn ambassades in Asmara, Tirana, Ljubljana, Tallinn, Vilnius en Tblisi geopend. De laatste vier zullen in 2002 volledig operationeel worden, evenals het consulaat-generaal in Miami (dat tot dan toe een consulaat was).

De regering wil de Nederlandse positie in Europees kader versterken door intensivering van de bilaterale contacten met verschillende Europese partners. Met kandidaat-toetreders Hongarije, Tsjechië en Slowakije worden de in 1999/2000 gestarte Partnerschappen uitgebouwd. Met Polen bestrijkt de in 1999 begonnen «Utrecht-conferentie» met ingang van 2002 alle ministeries.

Bij de economische belangenbehartiging treedt Buitenlandse Zaken in nauwe samenwerking met Economische Zaken op. Op basis van een onderzoek uit 2000/2001 worden vanaf 2002 de uitgezonden medewerkers met economische taken beter voor hun werkzaamheden getraind. Ook zullen posten in 2002 voor het eerst gestandaardiseerde dienstenpakketten aan het bedrijfsleven aanbieden. De regering blijft vergroting van de internationale markttoegang voor Nederlandse bedrijven bevorderen met de opening van nieuwe economische steunpunten. In 2001 zijn steunpunten geopend in Recife, Kunming en Krakau. De vestiging in Lille is in dat jaar in een regulier economisch steunpunt omgezet. In 2002 is een economisch steunpunt in Lyon voorzien.

Met het opzetten van een nieuw internationaal cultuurbeleid kreeg ons land in de afgelopen jaren in het buitenland een steviger cultureel profiel en meer bekendheid als ontmoetingsplaats voor de kunstwereld. Op dertien prioriteitsposten is de culturele functie de afgelopen jaren personeelsmatig en beleidsmatig versterkt. Ook het behoud van het gemeenschappelijk cultureel erfgoed in het buitenland heeft een stevige impuls gekregen. Op de ingeslagen weg wordt in 2002 doorgegaan met circa EUR 10 miljoen HGIS-Cultuurmiddelen.

De consulaire dienstverlening aan in het buitenland verblijvende Nederlanders, maar ook de controle op migratiestromen door de posten kreeg een nieuwe impuls door de substantiële uitbreiding van de middelen hiervoor. Het reeds ingezette proces ter verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening aan het groeiend aantal reizigers en aan Nederlandse gedetineerden in het buitenland werd voortgezet. Tevens werden illegale praktijken beter bestreden.

Consulaire uitgaven1

Voorop staat in 2002 dat iedereen die op onze dienstverlening een beroep doet, een snelle, zorgvuldige en rechtvaardige behandeling ten deel valt. Onze diplomatieke en consulaire posten zijn «de eerste lijn» bij de behandeling van een toenemende stroom van personen die naar Nederland willen. Er zullen in het begrotingsjaar naar verwachting zo'n 425 000 visa worden aangevraagd en ongeveer 2000 individuele en 60 algemene ambtsberichten in verband met asielprocedures worden opgesteld. Er moeten duizenden paspoorten worden verstrekt, brondocumenten in het kader van fraudebestrijding worden geverifieerd en rond 2000 in het buitenland gedetineerde Nederlandse burgers worden begeleid. Nederland draagt ook in 2002 intensief bij aan het formuleren van nieuw EU-beleid op het terrein van het personenverkeer.

DE BEGROTING 2002 OP HOOFDLIJNEN

De begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken in 2002 omvat in totaal EUR 10,4 miljard aan uitgaven en EUR 0,9 miljard aan ontvangsten. Een groot gedeelte van de uitgaven en ontvangsten behoren tot de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). De Nederlandse bijdrage aan de EU en de hieraan gerelateerde vergoeding van de Europese Unie aan Nederland vallen niet onder het regime van de HGIS. Vanaf 2002 worden alle afdrachten aan en vergoedingen van de EU op de BZ-begroting verantwoord.

De begroting kent vijf hoofddoelstellingen onderverdeeld in vijftien beleidsartikelen. In onderstaande grafiek zijn de HGIS-uitgaven op de begroting van Buitenlandse Zaken voor 2002 per hoofddoelstelling weergegeven (met uitzondering van de EU-afdrachten die buiten de HGIS vallen). In de grafieken zijn ook de verwachte uitgaven van 2001 en de gerealiseerde uitgaven in 2000 weergegeven (eveneens met uitzondering van de EU-afdrachten). Op deze wijze is een inzicht mogelijk in de ontwikkeling van de financiële omvang van elk van de vijf hoofddoelstellingen.

HGIS-uitgaven op de begroting van Buitenlandse Zaken per hoofddoelstelling 2000–2002

Uit het staafdiagram blijkt dat de HGIS-uitgaven op de begroting van de Buitenlandse Zaken toenemen. Deze groei hangt samen met de voorspoedige economische groei in genoemde periode, waar ook de HGIS van profiteert door de koppeling aan het BNP. De ruimte die door deze toename op het HGIS-budget ontstaan is, moest echter voor een belangrijk deel worden ingezet voor uitgaven als gevolg van loon- en prijsstijgingen en koersontwikkelingen. Slechts een beperkt deel van de non-ODA uitgaven kan voor nieuw beleid worden aangewend. Het grootste deel van de uitgaven op de begroting van Buitenlandse Zaken hangt samen met de hoofddoelstelling duurzame armoedevermindering (ODA).

Vanwege de wens om tot een integrale presentatie van de Nederlandse (netto) afdrachten aan de EU en de daarmee samenhangende vergoedingen te komen, is besloten om met ingang van het begrotingsjaar 2002 al deze afdrachten op de begroting van Buitenlandse Zaken te bundelen. In het verleden werden alleen de Nederlandse afdrachten in het kader van het Vierde Eigen Middel op de begroting van Buitenlandse Zaken verantwoord. In onderstaande grafiek wordt de omvang van de Nederlandse afdrachten op de begroting van Buitenlandse Zaken in de jaren 2000–2002 weergegeven (zie verder ook de verdiepingsbijlage).

EU-afdrachten en hiermee gerelateerde vergoedingen op de begroting van Buitenlandse Zaken 2000–2002

Hieronder volgt, gerangschikt naar beleidsartikelen, een overzicht van de belangrijkste wijzigingen bij de uitgaven ten opzichte van de ontwerpbegroting 2001. Alleen de beleidsmatig belangrijkste mutaties zijn opgenomen.

Bij beleidsartikel 1 (internationale ordening) is sprake van een significante wijziging in verband met de voorbereiding van de komst van het Internationaal Strafhof naar Den Haag. Bij beleidsartikel 3 (humanitaire hulp) is als gevolg van het «amendement Van Ardenne/Apostolou» sprake van een structurele overheveling van gelden naar het zogenoemde ontmijnings- en kleine wapensfonds. Voor beleidsartikel 5 (Europese integratie) is al genoemd dat met ingang van 2002 ook de overige EU-afdrachten (landbouwheffingen, invoerrechten en BTW-afdrachten) op de begroting van Buitenlandse Zaken worden opgenomen. De BTW-afdrachten en invoerrechten zijn overgeheveld van de aanvullende post «belastingafdrachten aan de EU», de landbouwheffingen, die voorheen extracomptabel werden bijgehouden, zijn met het oog op een integrale presentatie van de afdrachten op de begroting van Buitenlandse Zaken opgenomen. Zie in dit kader voor een nadere toelichting ook de verdiepingsbijlage.

Bij beleidsartikel 6 (bilaterale ontwikkelingssamenwerking) is het budget voor de landenspecifieke sectorale samenwerking verhoogd. Na een zeer beperkte groei van dit budget in de afgelopen twee jaren zijn de uitgangspunten van sectorale benadering nu zodanig uitgewerkt dat een verdere groei mogelijk is. Het budget voor de thematische samenwerking (thema's als water, milieu, vrouwen, kinderen, onderwijs, cultuur, economie, landbouw, stedelijke ontwikkeling, etc.) wordt verlaagd als gevolg van verdergaande integratie in de landenspecifieke sectorale samenwerking en in de samenwerking via particuliere en multilaterale organisaties. De beschikbare middelen voor macro-georiënteerde programmahulp lopen op, onder andere vanwege de Nederlandse bijdrage aan het HIPC initiatief. Per saldo wordt het bedrag voor macro-georiënteerde programmahulp echter verlaagd, omdat op het artikel ook de meerjarige groei van het ODA-budget geparkeerd wordt, waarvan een deel nu een bestemming heeft gevonden elders binnen ODA. Daardoor is er nu zelfs sprake van een negatieve vrije ruimte oftewel een tekort dat in de loop van het jaar door herschikking kan worden opgevangen.

Het budget voor de medefinanciering van particuliere organisaties bij beleidsartikel 10 wijzigt in verband met de koppeling van dit budget aan het BNP. Bij beleidsartikel 12 is in verband met het besluit om de hulp aan de MOL's volledig te ontbinden vanaf 2002 EUR 45 miljoen van het ORET-budget (onderdeel bedrijfslevenprogramma) overgeheveld naar het FMO budget als reservering voor investeringen in infrastructuur in de minst ontwikkelde landen. Bij beleidsartikel 13 (bilaterale betrekkingen) is sprake van hogere uitgaven in 2004 en 2005 als gevolg van het Nederlands Voorzitterschap van de EU in de tweede helft van 2004.

Voorts zijn hieronder weergeven de belangrijkste beleidsmatige mutaties bij de ontvangsten ten opzichte van de ontwerpbegroting 2001.

Voor beleidsartikel 5 (Europese integratie) is al genoemd dat met ingang van 2002 ook de overige EU-afdrachten op de begroting van Buitenlandse Zaken worden opgenomen. De perceptiekostenvergoeding voor inning van landbouwheffingen en invoerrechten zijn afkomstig van de begroting van LNV respectievelijk Financiën (9B). Zie in dit kader ook de verdiepingsbijlage.

Een goede en gezonde bedrijfsvoering is noodzakelijk voor de verwezenlijking van onze doelstellingen. Dit vergt onder meer investeren in de kwantiteit, maar vooral ook in de kwaliteit van de medewerkers. De vernieuwing van het personeelsbeleid heeft in 2001 geleid tot een nieuwe regeling inzake de plaatsingen van medewerkers. Hiermee heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken als eerste overheidsinstantie gekozen voor het uitgangspunt van mobiliteit, dat wil zeggen periodieke functiewisseling, voor alle ambtenaren. Het hiertoe gewijzigde BZ-rechtspositionele reglement treedt begin 2002 in werking. In 2002 zal ook het capaciteitsprobleem bij Buitenlandse Zaken voor een aantal meer specialistische functies zoveel mogelijk worden weggewerkt. Daarnaast investeren wij verder in opleidingen, management development en de kwaliteit van de financiële functie. Het afgelopen jaar is het financieel beheer van Buitenlandse Zaken verder verbeterd. Wij streven ernaar dat in 2002 de tekortkomingen die de Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd, zullen zijn weggewerkt.

Medio 2001 is het Pygmalionproject afgerond: alle posten en het departement zijn op hoge snelheid vanaf maart 2000 van nieuwe programmatuur, computers en printers voorzien. Thans zorgen wij voor de implementatie van het Piramideproject: een nieuw informatiesysteem dat voor de gehele activiteiten- en financiële administratie van BZ (departement en posten) wordt ingevoerd.

HOOFDDOELSTELLING I. INTERNATIONALE ORDENING

Het klassieke beeld van de internationale gemeenschap is dat van soevereine staten, die ieder voor zich hun eigen belangen najagen, met het recht in een bijrol tegenover macht en eigenrichting. Gelukkig wijkt dat beeld van anarchie, rechteloosheid en isolement steeds meer voor dat van ordening op basis van gemeenschappelijke normen en regels, en handhaving daarvan via internationale instellingen. Deze ontwikkeling, gevoed door een groeiende wederzijdse afhankelijkheid, is een positieve maar geenszins vanzelfsprekende ontwikkeling. In sommige delen van de wereld dreigt uitbreiding van de anarchie, terwijl de tendens naar meer ordening ook onder druk komt te staan als de machtigste spelers op het internationale vlak unilaterale actie boven gemeenschappelijk optreden stellen.

Mondialisering heeft in potentie enorme voordelen, maar dat neemt niet weg dat er ook negatieve kanten zijn. Zwakke groepen kunnen de aansluiting missen en negatieve krachten binnen de maatschappij, zoals de georganiseerde misdaad, maken ook gebruik van de nieuwe mogelijkheden. Deze nieuwe uitdagingen vragen om antwoorden die de spanwijdte van nationale staten te boven gaan, hoe machtig zij zichzelf ook mogen achten. Versterking van internationale ordening en van internationale instellingen is daarom geboden.

De kern van internationale ordening wordt gevormd door de internationale rechtsorde. Het Koninkrijk heeft zichzelf hier een grondwettelijke plicht opgelegd: de bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde (Art. 90 Grondwet). Langs tal van wegen poogt de regering dan ook de internationale rechtsorde verder uit te bouwen. Dit doet de regering niet alleen uit principiële overwegingen, maar voor een middelgroot land als Nederland is dit ook in ons eigen belang.

De regering onderscheidt verschillende dimensies van internationale ordening. De internationale rechtsorde vormt de kern, met daaraan direct gekoppeld de versterking van internationale instellingen en het beheer van internationale gebieden. De rechten van de mens vormen in de visie van de regering een zo centraal onderdeel van de internationale rechtsorde dat afzonderlijke aandacht geboden is; voorts wordt aandacht geschonken aan de financieel-economische, de ecologische en de sociaal-economische dimensie van internationale ordening.

BELEIDSARTIKEL 1 HET BEVORDEREN VAN INTERNATIONALE ORDENING

A. Algemene beleidsdoelstelling

Doel van internationale ordening is een welvarende, rechtvaardige en vreedzame wereld met een duurzaam milieu. Ordening vraagt om rechtsregels, beleidsafspraken en het onderhouden van internationale kaders. Tot dit terrein behoren niet alleen de interstatelijke verhoudingen, maar ook de wijze waarop overheden zich tot hun ingezetenen verhouden en de manier waarop zij zich kwijten van hun taken. Deelnemers aan die ordeningsprocessen bestaan in deze tijd niet alleen uit vertegenwoordigers van staten en organisaties van staten; ook de particuliere sector en, meer in het algemeen, het maatschappelijk middenveld spelen een rol.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

Bevordering van de internationale rechtsorde

Den Haag is uitgegroeid tot juridische hoofdstad van de wereld. De belangrijkste aldaar gevestigde instellingen zijn thans het Internationaal Gerechtshof en het Joegoslavië-tribunaal. Het Internationaal Strafhof zal daar naar verwachting in de loop van 2002 bijkomen. Andere instellingen die bijdragen aan de uitstraling van Den Haag als belangrijk centrum voor de naleving van internationale rechtsregels zijn de Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden (HCNM) van de OVSE, de Organisatie voor het Verbod op Chemische Wapens (OPCW) en Europol. Voorts zullen hopelijk de Verdragspartijen bij het Biologische Wapensverdrag nog in 2001 besluiten de Organisatie voor het Verbod op Biologische Wapens (OPBW) eveneens in Den Haag te vestigen.

Een belangrijke taak die ons voor 2002 te wachten staat is het treffen van maatregelen voor een probleemloze start van het Internationaal Strafhof in Den Haag. Het betreft de volgende concrete punten:

• Definitieve huisvesting. Als locatie voor de definitieve huisvesting van het Strafhof is het terrein van de Alexanderkazerne in Den Haag gekozen. In 2002 zullen de voorbereidingen voor de bouw in volle gang moeten zijn. Voorzien voor 2002 zijn het bouwrijp maken van de grond, het wijzigen van bestemmingsplannen en het totstandkomen – via nog nader te bepalen procedures – van een ontwerp voor het gebouw dat recht doet aan de status van het Hof.

• Voorlopige huisvesting. De regering vindt het een eer om het Internationaal Strafhof alle faciliteiten te bieden die noodzakelijk zijn om het vanaf het ogenblik van aantreden geheel naar behoren en met respect voor zijn status te laten functioneren. Inmiddels zijn dan ook de noodzakelijke voorbereidingen ten behoeve van de huisvesting van het Hof in gang gezet. Het betreft daarbij in de eerste plaats de voorlopige voorzieningen die getroffen moeten worden in afwachting van het gereedkomen van de definitieve huisvesting van het Hof. Rekening moet worden gehouden met een aantal onzekere factoren, waaronder de datum van inwerkingtreding van het Statuut, het moment van benoeming van de diverse functionarissen, de omvang van de staf en dergelijke meer. Gegeven de onzekerheid van de datum van inwerkingtreding van het Statuut en van die waarop de eerste Assemblee van staten die partij zijn bij het verdrag zal plaatsvinden, is nog niet met zekerheid aan te geven wanneer het Internationaal Strafhof daadwerklijk zijn werkzaamheden zal beginnen. Als werkhypothese wordt vooralsnog uitgegaan van de zomer van 2002.

• Nadat het Statuut van het Strafhof in werking is getreden, zal de Vergadering van Staten die partij zijn bijeenkomen om rechters, griffier en andere functionarissen te kiezen en om andere praktische besluiten te nemen die voor het functioneren van het Hof nodig zijn. Nederland gaat daar bij uit van een 100% VN-rechtspositie, in principe gelijk aan de rechtspositie van het reeds aanwezige Internationaal Hof van Justitie. De Nederlandse inzet is uiteraard een rimpelloze organisatie van deze Assemblée.

Andere belangrijke elementen van de internationale rechtsorde waarvoor Nederland zich in het komend jaar wil inzetten betreffen de volgende punten:

• de instelling, in 2002, van het Speciale Hof voor Sierra Leone. Daartoe zal Nederland een actief aandeel nemen in de onderhandelingen daaromtrent en zal Nederland uit OS-fondsen een forse financiële bijdrage leveren (USD 11,4 mln voor 3 jaar);

• het verder gestalte geven aan de voortrekkersrol die Nederland al in 2001 heeft vervuld inzake corruptiebestrijding op internationaal niveau. Veel ontwikkelingssamenwerking in het kader van het bevorderen van goed bestuur, zoals de initiatieven van de Utstein-donoren op dit terrein, levert daaraan een bijdrage (zie artikel 4). Daarnaast zal Nederland zich inzetten voor een nieuw VN-verdrag ter bestrijding van corruptie;

• het indienen bij de VN door het Koninkrijk van drie mensenrechtenrapportages in het kader van de verdragen over respectievelijk folter, de rechten van het kind en economische, sociale en culturele rechten; en

• de ondersteuning en versterking van instellingen en mechanismen die betrokken zijn bij het toezicht op de naleving van internationale rechtsregels, zoals nalevings- en/of verificatieprocedures in milieuverdragen, wapenbeheersings- en ontwapeningsverdragen, mensenrechtenverdragen en verdragen met betrekking tot het humanitair recht. Tevens maakt bevordering van de aanvaarding door staten van mechanismen voor het toezicht op de naleving van internationale rechtsregels deel uit van deze activiteiten.

Versterking van internationale instellingen

Internationale instellingen zijn onontbeerlijk voor internationale ordening, zeker in een wereld van voortschrijdende mondialisering. Internationale instellingen dienen daarom te worden versterkt, door voldoende financiering, adequate bevoegdheden, modern management, verhoging van doelmatigheid en doeltreffendheid, heldere mandaten, onderlinge samenwerking en samenhangend optreden. Dit alles geldt in het bijzonder voor die organisaties waaraan, soms in zeer aanzienlijke mate, wordt bijgedragen uit ontwikkelingsgelden, in hun totaliteit wel aangeduid als de internationale ontwikkelingsarchitectuur. Aan deze organisaties – met name de VN-familie en de Bretton Woods-instellingen – valt een sleutelrol ten deel bij het verwezenlijken van de internationale ontwikkelingsdoelstellingen. De inzet van de regering ten aanzien van deze organisaties is beschreven in de notitie «Samen werken voor effect, op weg naar een Internationale Ontwikkelingsarchitectuur» (TK 27 237, nr. 1, 1999–2000) en komt voorts ter sprake in de beleidsartikelen 8 en 9, waarin ook concrete doelstellingen voor 2002 aan de orde komen.

Voor informatie over de Wereld Handelsorganisatie (WTO) en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) wordt verwezen naar de subdoelstelling financieel-economische ordening hieronder.

In het kader van versterking van internationale instellingen zal ook meer aandacht gegeven worden aan het goed gastheerschap van Nederland ten aanzien van hier te lande gevestigde instellingen. In 2002 zal de daartoe opgerichte Desk International Organisations binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken volledig operationeel worden.

Beheer van internationale gebieden

Internationale gebieden zijn gebieden die niet onder de soevereiniteit van één staat vallen. Dit zijn de volle zee en de diepzeebodem, Antarctica, en de kosmische ruimte met inbegrip van de maan en andere hemellichamen. Het beheer van deze gebieden berust bij de statengemeenschap als geheel. Nederland is niet alleen als lid van die gemeenschap medeverantwoordelijk voor het gemeenschappelijk beheer, maar heeft hier ook belang bij, omdat in het kader van dat beheer gemeenschappelijke regelingen worden opgesteld voor activiteiten van Nederlandse onderdanen. Verder kunnen activiteiten in internationale gebieden een grensoverschrijdende impact hebben op gebieden die onder de jurisdictie van het Koninkrijk vallen. Daarnaast heeft het Koninkrijk er belang bij te voorkomen dat anderen zich (het beheer van de) internationale gebieden toe-eigenen.

Met betrekking tot het beheer van internationale gebieden zal Nederland zich in 2002 met name inzetten voor de volgende activiteiten:

• het overeenkomen van samenwerkingsregels om het vervoer van drugs in het Caraïbisch gebied tegen te gaan;

• het uitwerken van de aanbevelingen van UNISPACE III (Vienna Declarations) in internationale werkgroepen, betreffende het inzetten en gebruikmaken van ruimtevaarttechnologie bij bijvoorbeeld milieu- en klimaatbeheersing, (natuurlijke) rampenbestrijding, mede met het oog op het belang voor ontwikkelingslanden;

• het aanpassen van Nederlands ruimterecht op grond van verdragen en internationale regelgeving;

• de concrete uitwerking in de 25ste consultatieve vergadering van het Antarctisch Verdrag (ATCM) van het in de 24ste ATCM genomen besluit ter instelling van een permanent secretariaat van het Verdrag.

Bevordering en bescherming van de rechten van de mens

De bevordering van het respect voor mensenrechten en de bescherming van mensenrechten vormen een wezenlijk onderdeel van het buitenlands beleid. De in een reeks van internationale verdragen neergelegde normen beogen een minimumstandaard vast te leggen voor de menselijke waardigheid. Het gaat daarbij om de waardigheid van ieder mens, ongeacht het groter geheel waarvan die mens deel uitmaakt. Mensenrechten zijn per definitie universeel en een legitieme zorg van de internationale gemeenschap. De regering laat zich dan ook leiden door het uitgangspunt dat de internationale gemeenschap de plicht heeft in te grijpen bij gevallen van grove en systematische schendingen van mensenrechten. Deze vinden op vele plaatsen in de wereld op grote schaal plaats. De Nederlandse regering stelt deze schendingen, waar mogelijk, aan de orde zowel in de multilaterale fora als in bilateraal verband.

Zoals in de Mensenrechtennotitie 2001 staat aangegeven, wordt er van uitgegaan dat de normstelling op het gebied van mensenrechten min of meer voltooid is. Het gaat de regering om de daadwerkelijke implementatie en naleving van de normen, dus om de versterking van de nationale capaciteit van staten en van de internationale toezichtsmechanismen om de bescherming van mensenrechten te garanderen.

De belangrijkste internationale fora waar mensenrechten aan de orde worden gesteld zijn de VN-Mensenrechtencommissie te Genève en de Derde Commissie van de Algemene Vergadering van de VN. Daarbij hecht de regering ook in 2002 met name aan:

• versterking van het internationale toezicht op de naleving van mensenrechtennormen, ofwel door versterking van bestaande mechanismen, ofwel door het in het leven roepen van nieuwe. In 2002 zal de regering haar inspanningen om te komen tot een internationaal inspectieregime bij het Anti-Folterverdrag continueren;

• het bevorderen van internationale consensus omtrent de bescherming van mensenrechten. Hierbij wordt met name gestreefd naar een constructieve samenwerking met verschillende regionale groepen. Zo zal de regering zich blijven inspannen voor de verbetering van de mensenrechtensituatie in het Grote Meren Gebied in goed overleg met de Afrikaanse groep;

• een grotere allocatie uit het reguliere VN-budget voor de activiteiten van het Bureau van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens om dit Bureau in staat te stellen de toegewezen taken op verantwoorde wijze te kunnen vervullen. Hierbij gaat het zowel om technische assistentieprogramma's als het ondersteunen van verdragscomités en speciale rapporteurs.

De regering combineert haar inspanningen in multilaterale fora met bilaterale benaderingen. Aangezien geen enkele situatie hetzelfde is, dient telkenmale te worden gekeken welke instrumenten het meeste perspectief op verbetering bieden. De mensenrechtenambassadeur heeft daarbij tot taak de mensenrechten in alle dossiers van het buitenlands beleid te integreren en de contacten met de samenleving te intensiveren.

Het is niet eenvoudig om de effecten van het mensenrechtenbeleid te meten. Aangezien de regering het als haar plicht ziet om de beschikbare middelen zo effectief mogelijk in te zetten, komt dit soms neer op het formuleren van intermediaire doelen. Zo kan het verstevigen van nationale en internationale netwerken als tussentijds beleidsdoel worden gezien, in de wetenschap dat die netwerken op den duur betere naleving en implementatie van mensenrechten helpen bewerkstelligen. Het engageren van nieuwe partners en het benutten van nieuwe informatie- en communicatietechnologieën vormen middelen om dit doel te bereiken.

De bevordering van mensenrechten neemt ook een essentiële plaats in bij de bevordering van goed bestuur en vredesopbouw. Daarop wordt verder ingegaan bij de bespreking van hoofddoelstelling 2, beleidsartikel 4 (Bevordering van mensenrechten, goed bestuur en vredesopbouw).

Bevordering van financieel-economische ordening

De noodzaak van financieel-economische ordening vloeit voort uit de toenemende vervlechting van nationale economieën, zowel in regionaal als mondiaal verband. Kritiek op het bestaande economische stelsel is zeker mogelijk, maar dit noopt eerder tot versterking van de internationale instellingen op dit terrein dan tot de door sommige demonstranten voorgestane afschaffing daarvan. Juist de armsten hebben sterke internationale instellingen nodig om te overleven op de wereldmarkt. Wereldwijde stabiele en duurzame economische groei, die bijdraagt aan een evenwichtiger internationale inkomensverdeling, is zonder ordening niet te bereiken. De belangen van de armere ontwikkelingslanden verdienen daarbij de bijzondere aandacht en de Nederlandse inzet zal zich dan ook met name op dit aspect richten. Met een zo harmonieus mogelijke ontwikkeling van de wereldeconomie, waarin alle landen hun plaats vinden, wordt ook een Nederlands belang gediend.

In 2002 zal de in het kader van de Verenigde Naties te houden Financing for Development conferentie in Monterrey een unieke gelegenheid bieden internationale overeenstemming te bereiken over de financiering van het ontwikkelingsproces dat moet leiden tot het realiseren van de internationale ontwikkelingsdoelstellingen. Nederland zal daar met name aandacht vragen voor het versterken van de coherentie binnen het internationale economische stelsel en het aangaan van wederzijdse concrete verplichtingen door donoren en de armere ontwikkelingslanden die betrokken zijn bij de uitvoering van armoedestrategieën. Voor donoren houdt dit onder meer in dat door elk donorland serieus werk zal moeten worden gemaakt van het realiseren van de 0,7% ODA-doelstelling.

De belangrijkste andere fora waar financieel-economische ordeningsvraagstukken aan de orde komen zijn het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de WTO en de OESO. Voor meer informatie over de internationale financiële instellingen (IFI's), zie beleidsartikel 9.

De regering is ook als het gaat om handelspolitiek een groot voorstander van versterking van de internationale rechtsorde. Zonder regels geldt hier slechts het recht van de sterkste. De WTO is het kader waarbinnen deze rechtsorde vorm wordt gegeven. Nederland wil dit inbrengen in een nieuwe handelsronde. In dit kader wil de Regering het belang onderstrepen dat juist ontwikkelingslanden hebben bij internationale afspraken over markttoegang en over de toepassing van regels voor intellectueel eigendom.

De werkzaamheden van de WTO in 2002 (zie op dit punt ook de begroting van het ministerie van Economische Zaken) worden bepaald door de uitkomsten van de vierde ministeriële WTO-Conferentie te Doha (Qatar, november 2001). Wat Nederland betreft staan daarbij de vier hoofddoelstellingen die golden in de aanloop naar de derde ministeriële Topconferentie (Seattle, 1999) nog steeds overeind:

• de versterking van de WTO als organisatie;

• de voortzetting van de handelsliberalisatie;

• de verdere integratie van de ontwikkelingslanden; en

• de erkenning en uitwerking van raakvlakken met andere beleidsterreinen (zoals milieu en voedselveiligheid); met name streeft Nederland naar verduidelijking van de bestaande WTO-regels in relatie tot multilaterale milieu-overeenkomsten.

Gegeven het verloop van de Seattle-Conferentie en de WTO-onderhandelingen in 2001 over landbouw en diensten, bestaat er binnen de EU consensus over de noodzaak om de belangen van ontwikkelingslanden zo goed mogelijk in WTO-verband te waarborgen. De nieuwe handelsronde moet een ontwikkelingsronde worden. De verdere integratie van ontwikkelingslanden in het multilaterale wereldhandelsstelsel zal ook in 2002 vormgegeven worden door:

• de bevordering van de toetreding van alle ontwikkelingslanden tot de WTO. Nederland bepleitte met succes in de EU een zogenoemde fast-track toetredingsprocedure die van toepassing is op alle minst ontwikkelde landen (MOL's) die nog geen WTO-lid zijn;

• handelsliberalisering met bijzondere aandacht voor ontwikkelingslanden: in EU-verband pleit Nederland voor meer ruimte voor a-symmetrische handelsconcessies, het wegnemen van piektarieven en tariefescalatie en liberalisering van voor ontwikkelingslanden belangrijke sectoren (o.m. landbouw, textiel, maritieme diensten, toerisme);

• het verlenen van technische assistentie, met name via multilaterale kanalen (bv. via het Integrated Framework for Trade-Related Technical Assistance en het WTO Global Trustfund) bij de implementatie van bestaande en nieuwe WTO-akkoorden; en

• de verdere ontwikkeling van het WTO-mechanisme gericht op de beslechting van handelsgeschillen, alsmede steun aan verbetering van toegang daartoe voor arme landen (WTO-Rechtswinkel).

Nederland is voorstander van het binden van de preferenties die de EU heeft toegekend aan de MOL's. Nederland bepleit voorts dat de volledig vrije markttoegang die thans door de EU is toegekend aan producten afkomstig uit de MOL's, ook door andere OESO-landen wordt verleend. Bovendien heeft Nederland voorgesteld, vooralsnog zonder veel internationale weerklank, dat de vrije markttoegang verbreed wordt voor producten afkomstig uit landen die schuldverlichting hebben ontvangen uit het Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) initiatief. Voorts zet Nederland zich binnen de EU in voor flexibeler toepassing bij preferenties van de regels van oorsprong die bepalen uit welk land een product afkomstig is (MOL of niet-MOL).

Nederland zal ervoor waken dat de MOL's in staat worden gesteld de vrije markttoegang ook daadwerkelijk effectief te benutten. In dat kader bestaat er zorg over de toenemende voedselveiligheidseisen van ontwikkelde landen, die deze potentiële ruimte teniet kunnen doen. Daarom is Nederland bereid bij wijze van proef armere ontwikkelingslanden te helpen bij het versterken van instituties die kunnen helpen om aan dergelijke voedselveiligheidseisen te voldoen. Deze proefprojecten dienen als demonstratiemodel en zullen een katalyserende werking moeten hebben naar de Europese Commissie, die hier de eerstverantwoordelijke is.

In de OESO staat voor Nederland intern afgestemde beleidsontwikkeling en coherentie voorop. In 2001 lagen de OESO-accenten primair op het gebied van een geïntegreerde aanpak van duurzame ontwikkeling, onderwijs, biotechnologie, fiscaliteit en handelspolitiek. Een tweejarig onderzoek naar de relatie tussen de ontwikkeling op het gebied van informatie- en communicatietechnologie en economische groei werd afgerond. Samen met het rapport over duurzame ontwikkeling vormt dit onderwerp een belangrijk onderdeel van de agenda in de komende jaren. Beleidscoherentie, gezondheidszorg en migratie staan voorts hoog op de agenda.

In 2002 wil Nederland in OESO-verband met name streven naar:

• aanvaarding van indicatoren voor duurzame ontwikkeling;

• uitwerking van de aanbevelingen van het rapport «Policies to enhance sustainable development», waarbij Nederland streeft naar het incorporeren van schuldreductie, afschaffing van niet-duurzame subsidies en de introductie van «benefit sharing mechanisms»;

• voorstellen tot «vergroening» van belastingen om het milieubeslag van goederen en diensten beter in prijzen tot uitdrukking te laten komen;

• aanbevelingen ter vergroting van de markttoegang voor ontwikkelingslanden én de gelijktijdige overdracht van kennis, technologie en capaciteit, zodat aan milieu- en sociale eisen voldaan kan worden, waarbij Nederland van mening is dat met name de beleidsaanbevelingen gericht op een duurzame vermindering van armoede snelle implementatie verdienen;

• nader onderzoek op het gebied van voedselveiligheid;

• aanbevelingen ter bevordering van een goed, effectief en samenhangend bestuur zowel binnen niet-OESO-landen als op regionaal en mondiaal niveau voor het bevorderen en aantrekken van duurzame handels, financierings- en investeringsstromen;

• nader onderzoek naar arbeidsproductiviteitsontwikkeling, met name gericht op de implementatie van ICT-toepassingen en de invloed daarvan op efficiëntie in werkprocessen;

• onderzoek naar de vraag hoe landen in transitie en ontwikkelingslanden kunnen profiteren van de baten van ICT en aan welke randvoorwaarden daartoe voldaan moet worden;

• verbetering van toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter. Nederland bepleit dat de principes van de verklaring van Aarhus als leidend beginsel worden geaccepteerd door de OESO-landen;

• nader onderzoek naar de bijdrage van menselijk en sociaal kapitaal aan duurzame ontwikkeling en economische groei.

Bevordering van ecologische ordening

Het internationale natuur- en milieubeleid vormt een integraal onderdeel van de internationale ordening. De regering stelt zich tot doel de internationale regelgeving inzake internationaal natuur- en milieubeleid op consistente wijze te bevorderen. Ook streeft Nederland naar een adequate onderlinge taakverdeling tussen internationale milieuorganisaties en naar een zogenaamde externe integratie van milieu. Dat laatste wil zeggen dat op alle beleidsterreinen, zowel nationaal als internationaal, mede milieudoelstellingen verder worden bevorderd.

In de komende periode richt de regering zich op:

• het opstellen van een Nederlandse strategie en een strategie in Europees verband inzake duurzame ontwikkeling die zullen worden ingediend tijdens de World Summit on Sustainable Development (Rio plus 10 bijeenkomst) in Johannesburg in september 2002. Inzet zal zijn dat ontwikkeling in de rijke landen niet ten koste mag gaan van de ontwikkelingslanden, maar ter versterking daarvan moet dienen. Wereldwijde coherentie van nationale strategieën staat daarbij voorop;

• de ratificatie en het begin van uitvoering van het Kyoto Protocol inzake het tegengaan van klimaatverandering;

• de ratificatie en uitvoering van het protocol inzake bioveiligheid (Cartagena Protocol);

• de ratificatie en uitvoering van het in het kader van het United Nations Environmental Programme (UNEP) totstandgekomen Verdrag over het uitbannen van Persistente Organische Verbindingen (Verdrag van Stockholm);

• ratificatie en uitvoering van het Verdrag inzake de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter in milieu-aangelegenheden (Verdrag van Aarhus);

• het bereiken van overeenstemming over een royale derde middelenaanvulling voor de Global Environmental Facility;

• het opstellen in EU-, OESO- en Economic Commission for Europe (ECE)-verband van strategieën voor duurzame ontwikkeling;

• het versterken van internationaal milieubestuur, onder meer door versterking van UNEP;

• het ontwikkelen en verbeteren van speciale aansprakelijkheidsregimes voor milieuschade als gevolg van bepaalde gevaarlijke activiteiten (in het kader van bijvoorbeeld het Cartagena Protocol inzake bioveiligheid, de Internationale Maritieme Organisatie, de ECE en de EU) en voor milieuschade aan gevoelige gebieden (in het kader van bijvoorbeeld het Verdrag inzake biodiversiteit, de Europese Unie en het Verdrag betreffende Antarctica);

• de voorbereiding van de zesde conferentie van partijen bij het Verdrag inzake biodiversiteit, die in april 2002 in Den Haag wordt gehouden;

• de ondersteuning van de actieprogramma's van de Arctische Raad op milieugebied;

• de ondersteuning van geschikte projecten voor het opruimen van gebruikte brandstofstaven en kernafval in Noord-West Rusland onder het Multilateral Nuclear Environmental Programme in Russia, dat naar verwachting in 2002 van start zal gaan;

• de voortzetting van deelname aan internationale hulpinspanningen voor de verhoging van nucleaire veiligheid in Midden- en Oost-Europa en de Nieuwe Onafhankelijke Staten, met name de nieuwe International Decommissioning Support Funds van de European Bank for Reconstruction and Development (EBRD);

• het bereiken van eenduidigheid over de gelijkwaardigheid van internationale natuur- en milieuverdragen en de WTO met het oog op het voorkómen van geschillen; en

• het bezien van mogelijkheden voor een geschillenbeslechtingsmechanisme voor multilaterale milieuverdragen, voor het geval een geschil toch niet kan worden voorkomen.

Bevordering van sociaal-economische ordening

Sociale ordening heeft betrekking op onder meer de bevordering van internationale sociale rechtvaardigheid. Nederland streeft naar verdergaande onderlinge integratie van economische en sociale aspecten van het ontwikkelingsbeleid. Het gaat hierbij om de positie van vrouwen, de sociale integratie van zwakkere groepen in de samenleving (gehandicapten, kinderen, jongeren, ouderen) en problemen die een ontwrichtende werking op de cohesie van samenlevingen hebben (drugsproblematiek, misdaad, corruptie). Het nakomen van de zeven beloftes van de internationale ontwikkelingsconsensus zou daartoe het uitgangspunt moeten vormen. Een aantal grote wereldconferenties in de jaren negentig heeft immers de brede consensus opgeleverd dat van duurzame ontwikkeling slechts sprake kan zijn als deze ten goede komt aan alle lagen en groepen van bevolkingen. Sociale ontwikkeling is daarmee tot pendant gemaakt van economische ontwikkeling.

De volgende activiteiten krijgen in 2002 in het bijzonder aandacht:

• de versterking van integratie van economisch en sociaal beleid ten behoeve van duurzame ontwikkeling, als vervolg op de diverse topbijeenkomsten;

• het opstellen van uitgangspunten voor integratie van sociaal en economisch beleid, het hoofdthema van de bijeenkomst van de Commission for Social Development van de VN in februari 2002;

• de ontwikkeling van beginselen die overheden en multilaterale instellingen kunnen hanteren bij de formulering van sociaal beleid (met name bij de Tweede Wereldassemblée over Vergrijzing, die in april 2002 in Madrid zal worden gehouden); en

• de ratificatie van het Facultatief Protocol bij het VN-Vrouwenverdrag.

Groeiparagraaf

Op het beleidsterrein van de internationale ordening is het lang niet altijd mogelijk om ten aanzien van de operationele doelstellingen streefwaarden en een tijdshorizon aan te geven. Reden hiervoor is onder meer dat Nederland op het terrein van internationale ordening slechts één van de vele actoren is. Het gaat vaak om gedeelde internationale doelstellingen die ook op dat niveau dienen te worden getoetst. Die toetsing op internationaal niveau, maar ook de monitoring door de ontwikkelingslanden zelf, is de afgelopen jaren in een stroomversnelling geraakt. Nederland zal deze ontwikkeling ook in 2002 blijven stimuleren.

Daarnaast bestaat het streven om in de komende jaren in de begroting de operationele doelstellingen meer te richten op het komende begrotingsjaar en specifieker te formuleren. Belangrijke richtpunten hierbij zijn de relatie met de algemene beleidsdoelstelling enerzijds, en de relatie met de departementale verantwoording anderzijds. Operationele doelstellingen dienen zodanig geformuleerd te worden dat bij de hierop volgende verantwoording zorgvuldige en betekenisvolle uitspraken gedaan kunnen worden over het wel of niet behalen van deze doelstellingen. Een instrument om dit te bereiken is het inbedden van VBTB in de interne jaarplancyclus op het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Posten en directies werken in de jaarplannen de in de begroting genoemde doelstellingen verder uit. Naar verwachting zal dit op termijn bijdragen aan een duidelijker en meer expliciete relatie tussen de departementale begrotingscyclus en de interne jaarplancyclus, en aldus tot verbeterde operationele doelstellingen in de begroting en een duidelijker terugblik in de verantwoording.

De beperkingen die ten aanzien van de verbetering van de operationele doelstellingen gelden, zijn ook van toepassing op de verdere ontwikkeling van de prestatiegegevens. Prestatiebeoordeling zal een hoog beschrijvend en kwalitatief gehalte (blijven) kennen. Deze zal met name plaatsvinden door middel van evaluaties en het achteraf beoordelen van de Nederlandse inspanningen. Daarnaast is in 2000 een begin gemaakt met een meer systematische verzameling van (prestatie)gegevens van de VN en de IFI's (zie ook beleidsartikelen 8 en 9). Voorts zal bij internationale organisaties aangedrongen worden op het ontwikkelen van mechanismen die hen in staat stellen de resultaten van hun optreden beter te meten zodat Nederland en andere donoren een beter inzicht verkrijgen in de activiteiten van deze organisaties. Voor de betrouwbaarheid van de prestatiegegevens wordt verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf.

C. De budgettaire gevolgen van het beleid

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn t/m 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

De verplichtingen voor internationale contributies worden merendeels jaarlijks aangegaan. Hierdoor is de budgetflexibiliteit vrijwel 100%.

2. Bestuurlijke invalshoek

Het gaat bij de contributies om verdragsmatige verplichtingen ingevolge Nederlandse lidmaatschappen aan internationale organisaties. De bestuurlijke flexibiliteit is op korte termijn daarom gering. Nederland is bovendien slechts één van de vele spelers die meebeslist over de hoogte van de jaarlijkse contributies.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Langs tal van wegen wordt getracht concrete resultaten te boeken die het ideaal van een welvarende, rechtvaardige en vreedzame wereld met een duurzaam milieu helpen bereiken. Het Nederlandse beleid inzake internationale ordening wordt echter geïmplementeerd in een context waarin Nederland een actieve maar geen doorslaggevende rol speelt. De hieruit voortvloeiende beperkingen drukken onvermijdelijk hun stempel op de resultaten van het Nederlandse optreden. Het is hierdoor lastig om verbanden te leggen tussen bijvoorbeeld de Nederlandse bijdrage aan de WTO en de toenemende stabiliteit in de wereldeconomie.

HOOFDDOELSTELLING II. VREDE, VEILIGHEID EN STABILITEIT

In verschillende delen van de wereld heerst instabiliteit. Slechts een beperkt aantal landen, waaronder Nederland, is in staat stabiliteit te «exporteren». Van ons mag dan ook een actief en betrokken beleid worden verwacht gericht op vrede, veiligheid en stabiliteit in Europa en daarbuiten. Dichtbij huis blijft vooral de situatie op de Balkan aandacht vragen. Maar onze horizon reikt verder. Het Midden-Oosten, de Golf-regio en delen van Azië – ondermeer Indonesië – blijven spanningen vertonen. Grote delen van Afrika zijn in de greep van geweld. Deze conflicten, die veelal hun oorsprong vinden binnen staten, hebben bovendien de neiging zich te verspreiden naar buurlanden, zoals men heeft kunnen zien in Centraal- en ook in West-Afrika. Zij hebben ook vrijwel steeds schrijnende gevolgen voor de burgerbevolking. Soms zijn burgers zelfs doelbewust het mikpunt van het geweld. Opkomen voor de mensenrechten en het bieden van humanitaire hulp gaat hier dan ook hand in hand met het voorkomen en beheersen van conflicten.

De conflicten die Afrika en andere delen van de wereld te zien geven, hebben een veelheid van oorzaken. Vaak is er sprake van een vicieuze cirkel van armoede, slecht functionerende staatsstructuren en etnische tegenstellingen. Een brede internationale aanpak is hier geboden. Conflicten voorkomen of althans beheersen en een omgeving opbouwen die kansen voor ontwikkeling biedt, vergt een samenhangende en tijdige inzet van een veelheid van instrumenten: diplomatiek, economisch (inclusief hulp), humanitair en zo nodig ook militair. Ook het bevorderen van goed bestuur, democratie en de rechten van de mens met inbegrip van de bescherming van minderheden maken hiervan deel uit. De inspanningen eindigen niet met het bereiken van een vredesakkoord. Een brede inspanning is doorgaans nodig om de vrede te consolideren en terugval te voorkomen. Demobilisatie-, ontwapenings- en reïntegratieprogramma's voor oud-strijders zijn daar een belangrijk onderdeel van.

BELEIDSARTIKEL 2 VREDE, VEILIGHEID EN CONFLICTBEHEERSING

A. Algemene beleidsdoelstellingen

Het Nederlandse veiligheidsbeleid richt zich op:

• de veiligheid van het eigen en het bondgenootschappelijk grondgebied; en

• de bevordering van de internationale vrede, veiligheid en stabiliteit, zowel in Europa als mondiaal.

Dit veiligheidsbeleid in brede zin krijgt gestalte via internationale samenwerking, met name in het kader van de Verenigde Naties (VN), de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), de NAVO en de Europese Unie (EU), alsook via de diverse internationale regimes voor ontwapening, wapenbeheersing, non-proliferatie van massavernietigingswapens en wapenexportcontrole. De instandhouding en verdere ontwikkeling van organisaties en fora op het terrein van de veiligheid draagt op zichzelf al bij aan de internationale stabiliteit (zie ook beleidsartikel 1).

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

Deelname aan vredesondersteunende activiteiten zowel dichtbij huis als verder weg

Zowel dichtbij huis als verder weg spant Nederland zich in VN-verband en met zijn NAVO-bondgenoten en EU-partners in om gewelddadige conflicten te voorkomen, te beheersen of te beëindigen. Daarbij gaat de regering uit van een breed veiligheidsconcept dat behalve de politieke en militaire ook de sociaal-economische, humanitaire en ecologische dimensies van conflicten omvat. In het kader van een dergelijke brede en geïntegreerde benadering worden de begrippen vrede en veiligheid nu ook systematischer verbonden met vredesopbouw, mensenrechten en goed bestuur.

Even onmisbaar als in voorgaande jaren is het instrument van Nederlandse deelname aan vredesoperaties. Voor vredebewarende operaties blijft gelden dat tegelijkertijd, gedurende lange tijd, door Nederland moet kunnen worden deelgenomen aan maximaal vier operaties met eenheden van bataljonsgrootte of een equivalent daarvan, terwijl deelname aan een vrede-afdwingende operatie met een brigade of het equivalent daarvan mogelijk blijft. De besluitvorming inzake de inzet van Nederlandse eenheden in het kader van crisisbeheersingsoperaties geschiedt met inachtneming van artikel 100 van de Grondwet. In het in 2001 herziene toetsingskader is de besluitvormingsprocedure nader uitgewerkt.

Dit streven geeft gestalte aan een actief vredes- en veiligheidsbeleid dat zich niet beperkt tot de beveiliging van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, maar tevens de internationale rechtsorde en de naleving van de mensenrechten bevordert. Hand in hand hiermee gaan derhalve de Nederlandse inspanningen gericht op vrede, verzoening en wederopbouw na afloop van een uitgebroken conflict. Belangrijk is verder dat de krijgsmacht wordt toegerust om in het kader van vredesoperaties civiele capaciteitstekorten op te vangen. Uitgaande van het principe «zo civiel als mogelijk en zo militair als noodzakelijk» zal deze civiel-militaire samenwerking (CIMIC) in 2002 verder gestalte worden gegeven via inzet van de aparte CIMIC-eenheid die de Nederlandse krijgsmacht sinds 2001 kent. Voor dergelijke activiteiten zal financiering op ad hoc basis kunnen worden overwogen.

Naast militaire crisisbeheersing staat ook civiele crisisbeheersing hoog op de internationale agenda. De ervaringen opgedaan op de Balkan, in Afrika en elders wijzen uit dat zowel in de aanloop naar als na afloop van een gewelddadig conflict grote behoefte bestaat aan inzet van vooral politie, justitieel personeel en civiele administrateurs. Samen met zijn Europese partners bouwt Nederland dan ook aan een volwaardige civiele crisisbeheersingscapaciteit van de EU ter aanvulling van de in opbouw zijnde militaire capaciteit. Zo streeft Nederland naar een totale capaciteit van 270 mensen in 2006 voor internationale politiemissies in EU-, VN- of OVSE-verband, met bijdragen van de Koninklijke Marechaussee zowel als de reguliere politie. Naar zich laat aanzien zal de politie-inbreng zich in 2002 concentreren op de Balkan. Met deze missies wil Nederland met name ook bijdragen aan de opbouw van een democratisch politie-apparaat en de vestiging van duurzame lokale politiezorg.

Bevordering van veiligheid en stabiliteit in Europa

De Westelijke Balkan blijft aandacht vragen. Zoals aangegeven in de nota hierover die in juni 2001 de Tweede-Kamer toeging, is het beleid ten aanzien van de Balkan gericht op bevordering van duurzame regionale stabiliteit, democratisering (inclusief versterking van de rechtsstaat), respect voor mensenrechten en minderheden, en verbetering van de levensstandaard in de regio. Dit vereist in de eerste plaats dat er sprake is van een veilige omgeving en dat nieuw geweld wordt voorkomen, alsmede dat is voorzien in de eerste levensbehoeften in de regio. Dit betekent dat onder de huidige omstandigheden op de Balkan veel aandacht zal moeten blijven uitgaan naar conflictpreventie en crisisbeheersing, zoals de huidige situatie in Macedonië aantoont. Voorts brengt dit de noodzaak met zich van voortgezette militaire presentie en van humanitaire hulpverlening, met name voor de grote aantallen vluchtelingen en ontheemden in het gebied. Nederland zal in dit kader ook de komende jaren bijdragen blijven leveren via met name de NAVO (SFOR), de OVSE, de Wereldbank, de VN-hulporganisaties (UNHCR, WFP, UNDP en UNICEF) en het Internationale Rode Kruis (ICRC). Nederland blijft bereid om binnen de kaders van het toetsingskader 2001 en het ambitieniveau van de Defensienota 2000 militair bij te dragen aan operaties op de Balkan, zoals de Nederlandse deelname aan operatie «Essential Harvest» in 2001 aantoont. Als onderdeel van de Nederlandse militaire concentratie op de NAVO-geleide vredesmacht SFOR neemt ons land in oktober 2001 het commando over de Multinational Division South-West over van Canada, voor de periode van één jaar. De regering is van mening dat de SFOR-presentie eerst dan beëindigd of structureel verlaagd kan worden als de politieke ontwikkelingen en wederopbouw in het land dit toelaten, geheel volgens het adagium «geen end date, maar end state». Sinds 1995 is de omvang van SFOR meer dan gehalveerd en worden militaire inspanningen steeds meer geconcentreerd op de hot spots waar veiligheidsproblemen te verwachten zijn. De omvang van de Nederlandse bijdrage wordt daarbij onder meer bepaald door de militaire presentie van andere staten, de mogelijkheid in tijden van oplopende spanning reserves aan te voeren en doelmatigheidsoverwegingen, die tot een zekere concentratie van de Nederlandse inspanningen kunnen leiden. De totale Nederlandse sterkte op de Balkan bedraagt ruim 1500 militairen. Daaronder zijn tevens begrepen 55 marechaussees die in het kader van de VN-politiemissie in Bosnië (UNIPTF) politie en justitie in dat land observeren en begeleiden.

Ondersteuning van de rol van de OVSE

Gezien haar ruime mandaat en brede samenstelling is de OVSE vaak goed geplaatst om een belangrijke rol te spelen bij het voorkomen c.q. het beteugelen van conflicten in Europa. De laatste jaren is de OVSE met een groot aantal nieuwe verantwoordelijkheden belast, met name in Bosnië en Kosovo. Ook het aantal OVSE-missies is sterk toegenomen. Tegenwoordig beschikt de OVSE over 22 missies, die worden bemenst door ongeveer 1500 internationale en meer dan 3000 lokale stafleden. Tezamen met Duitsland heeft Nederland in 2001 een aantal voorstellen gedaan die de effectiviteit van de OVSE verder dienen te vergroten. De inzet voor 2002 is hiervan een substantieel deel te verwezenlijken.

Eind 2001 wordt tijdens de ministeriële OVSE-vergadering formeel vastgelegd dat Nederland in 2003 het voorzitterschap van de organisatie zal bekleden. Nederland zal tevens in 2002 en 2004 deelnemen aan de OVSE-trojka. De voorbereidingen zijn inmiddels ter hand genomen. Vanaf medio 2001 is met de opbouw van de staf van de benodigde task force begonnen. De coördinator die hieraan leiding geeft begint in de tweede helft van 2001 met zijn werkzaamheden. Ten behoeve van het voorzitterschap zal ook de Nederlandse delegatie bij de OVSE worden versterkt. Mede met het oog hierop zal daarnaast de Nederlandse presentie in de diverse OVSE-missies in het veld en op het secretariaat in Wenen worden vergroot, waarvoor separate middelen zijn begroot. Ten behoeve van het OVSE-voorzitterschap als zodanig is in 2002 een bedrag van circa EUR 2,3 miljoen begroot, voor 2003 is dit EUR 9,1 miljoen en voor 2004 – Nederland zit dan nog in de trojka – EUR 1,4 miljoen. Begin 2002 zullen de prioriteiten van ons voorzitterschap nader worden gedefinieerd (zie ook de Beleidsagenda).

Bijdragen aan de modernisering en de aanpassing van de NAVO

De NAVO blijft hoeksteen van ons veiligheidsbeleid. Het proces van interne en externe aanpassing van de NAVO aan de situatie van na de Koude Oorlog zal ook in 2002 worden voortgezet. Dit geldt in het bijzonder de opheffing van de militair-operationele tekortkomingen van de bondgenootschappelijke strijdkrachten. Daarbij gaat het vooral om het vermogen militaire eenheden snel te ontplooien naar verderaf gelegen gebieden in het kader van crisisbeheersing. De looptijd van het daartoe in 1999 gelanceerde Defence Capabilities Initiative (DCI) is inmiddels verlengd tot de NAVO-top in Praag in het najaar van 2002. Nederland – dat ten aanzien van een aantal DCI-projecten een voortrekkersrol vervult – blijft zich inspannen voor tijdige en volledige uitvoering van het DCI, niet in de laatste plaats omdat dit ook direct ten goede komt aan de militaire vermogens van de Europese NAVO-lidstaten om EU-geleide operaties uit te voeren. Ten tijde van de NAVO-top van Praag zal ook de herziening van de bondgenootschappelijke strijdkrachtenstructuur haar beslag moeten hebben gekregen. Het bondgenootschap zal dan over een groter aantal snel inzetbare hoofdkwartieren ten behoeve van crisisbeheersing beschikken.

Voorts geeft de NAVO de komende tijd verder vorm aan het streven vrede en stabiliteit buiten het eigen verdragsgebied te bevorderen door middel van samenwerking met landen van de bredere Euro-Atlantische zone, waartoe ook de voormalige Sovjet-republieken worden gerekend. Hiertoe wordt de samenwerking in het kader van het Partnerschap voor de Vrede en van de afzonderlijke samenwerkingsverbanden met Rusland en de Oekraïne geïntensiveerd.

Tijdens de NAVO-top van 2002 in Praag komt bovendien het «Open Deur beleid» van het bondgenootschap aan de orde. De NAVO zal daarbij een besluit moeten nemen over verdere uitbreiding. Het bondgenootschap hanteert hiervoor drie criteria:

• de aspirant-landen moeten bereid en voorbereid zijn de verantwoordelijkheden en verplichtingen van het lidmaatschap aan te gaan;

• de uitbreiding moet de algemene politieke en strategische belangen van het bondgenootschap bevorderen; en

• de uitbreiding moet de algemene Europese veiligheid en stabiliteit vergroten.

De voortgang die de negen aspirant-lidstaten in het kader van het Membership Action Programme boeken, is daarbij eveneens een factor. De mogelijkheden tot uitbreiding zullen in de loop van 2002 zorgvuldig op hun merites moeten worden afgewogen. Het is de inzet van de regering in de aanloop naar deze top te investeren in een zodanige voorbereiding van de besluitvorming dat het te zijner tijd te nemen besluit aanvaardbaar zal zijn voor zowel de kandidaat-lidstaten als voor het bondgenootschap. Ruim voor de NAVO-top eind 2002 zal de regering terzake een notitie aan de Staten-Generaal sturen.

Bijdragen aan de ontwikkeling van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid

Op de Europese Raad van Nice (december 2000) is de ontwikkeling van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) door de EU-lidstaten met voortvarendheid ter hand genomen. Ook Nederland hecht veel belang aan een grotere rol van de EU op het gebied van vredesoperaties, alsmede op het terrein van niet-militair crisismanagement. Er is op dit gebied reeds goede voortgang gemaakt. De Nederlandse inspanning, waarvan de hoofdlijnen reeds de Tweede Kamer op 29 oktober 1999 toegingen, richt zich ook in het begrotingsjaar op:

• de verdere uitwerking van de headline goals, het ambitieniveau dat de EU zichzelf gesteld heeft voor de omvang van de strijdkrachten van Europese landen bij EU-geleide vredesoperaties. Voor Nederland is essentieel dat dit leidt tot een werkelijke vergroting van het militaire vermogen van de EU-lidstaten om vredesoperaties uit te voeren. De Nederlandse activiteiten en plannen passen overigens zowel in het kader van de EVDB-doelstellingen als in het kader van de eerdergenoemde DCI van de NAVO.

• een goede regeling van de relatie EU-NAVO. Tijdens de Europese Raad van Laken in december van 2001 zal de militaire arm van de EU operationeel worden verklaard. Van belang is dat daarbij dan ook de relatie EU-NAVO goed is geregeld (zie de Beleidsagenda);

• in Europees verband verdergaande uitwerking en toepassing van de modulegedachte, bilaterale samenwerking bij de verwerving van militaire capaciteiten, «pooling» van militaire middelen en taakspecialisatie waarbij een proportionele inzet vanzelfsprekend wordt meegewogen;

• een goede regeling van de relatie van de EU met de zes Europese landen die wel lid zijn van de NAVO, maar niet van de EU, en met de negen andere landen die kandidaat-lid zijn van de EU. Daarbij zal met name het probleem dat is gerezen ten aanzien van Turkse betrokkenheid bij het EVDB moeten zijn opgelost. Nederland speelt hierbij een actieve bemiddelende rol;

• de verdere ontwikkeling van het vermogen van de EU op het gebied van niet-militaire crisisbeheersing. Voor de regering is dit ook een belangrijk punt, zeker gezien de tekortschietende Europese capaciteiten, bijvoorbeeld ten aanzien van politie-inzet bij vredesoperaties. De vergroting van de beschikbare politiecapaciteit ten behoeve van crisisbeheersing heeft dan ook speciale aandacht; en

• duidelijke afspraken over de besluitvorming inzake crisisbeheersing en in het bijzonder de aansturing van operaties.

Bevordering van veiligheid en stabiliteit mondiaal

Hoewel geen lid meer van de Veiligheidsraad, blijft Nederland betrokken bij de activiteiten van dit belangrijke VN-orgaan. Via deelname aan bijeenkomsten van de Veiligheidsraad die voor de overige VN-leden worden opengesteld, en via bilaterale contacten in New York blijft ons land zich inzetten voor een tijdige en samenhangende internationale aanpak van gewelddadige conflicten. Tevens pleit Nederland in EU-kader voor nauwere onderlinge afstemming met betrekking tot zaken die op de agenda van de Veiligheidsraad komen.

Versterking van de VN-capaciteit om vredesoperaties uit te voeren is nodig. Hiertoe wordt aangedrongen op spoedige uitvoering van de aanbevelingen van het Brahimi-rapport. Nederland is bereid hieraan zijn steentje bij te dragen. Belangrijk onderdeel hiervan is het UN Stand-by Arrangements System (UNSAS) en de deelname van SHIRBRIG hieraan.

Na beëindiging van de Nederlandse militaire deelname aan UNMEE (United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea) wordt voortgegaan met de niet-militaire componenten van de geïntegreerde benadering van het conflict tussen Ethiopië en Eritrea. Instrumenten hiervoor zijn de activiteiten in het kader van de Group of Friends terzake, de gefaseerde hervatting van de ontwikkelingssamenwerking met beide landen, politieke activiteiten in EU-verband en ondersteuning van de grenscommissie.

Nederland ondersteunt Afrikaanse landen en organisaties in hun streven tot een grotere capaciteit te komen om aan (VN-)vredesoperaties op het eigen continent bij te dragen. Onder meer wordt voor dit doel steun verleend aan de Afrikaanse Unie (AU), de opvolger van de Organisatie voor Afrikaanse Eenheid (OAE). In Nederland en Egypte worden opleidingen tot militaire waarnemer van de VN verzorgd. Om Afrikaanse landen in staat te stellen deel te nemen aan vredesoperaties op het eigen continent wordt, waar mogelijk, uit het Vredesfonds logistieke en materiële ondersteuning verleend, bijvoorbeeld luchttransport ten behoeve van de Afrikaanse vredesoperatie-oefening RECAMP begin 2002. Ditzelfde Vredesfonds wordt bijvoorbeeld ook aangewend om Nigeria van vrachtwagens te voorzien ten behoeve van deelname aan vredesoperaties in de regio. Indien (sub)regionale organisaties zoals Economic Community of West African States (ECOWAS) tot een geloofwaardige vredesoperatie komen zal de regering financiële steun hieraan overwegen.

Bovengenoemd Vredesfonds, ad EUR 6,8 miljoen op jaarbasis, kon in 2001 voor het eerst voor een groot aantal projekten worden ingezet, overigens niet alleen in Afrika. Voorbeelden hiervan waren de overdracht van een honderdtal legertrucks aan Nigeria, ondersteuning van het Egyptisch opleidingsinstituut voor vredesoperaties en bijdragen aan de Afrikaanse crisisbeheersingsoefening «Tanzanite 2002» en een Bulgaars integratieprojekt voor voormalige militairen. In 2002 zal onder meer aandacht worden geschonken aan de verdere institutionele versterking van de Afrikaanse capaciteit tot vredeshandhaving binnen ECOWAS/ECOMOG. Ook verder zal hierop ongetwijfeld, via projektaanvragen, een beroep worden gedaan voor wat betreft non-VN vredesoperaties, vredesdialogen en andere vredesopbouwende aktiviteiten. Hoewel bij de toekenning van projektaanvragen een zekere regionale spreiding zinvol wordt geacht, zal het accent ongetwijfeld op het Afrikaanse continent blijven rusten.

De situatie in het strategisch belangrijke Midden-Oosten vraagt constante aandacht. Nederland is steeds actief betrokken bij de behandeling van de problematiek van het Midden-Oosten in de Europese fora. De regering waardeert en steunt de inspanningen van EU-Hoge Vertegenwoordiger Solana, waarbij de aanbevelingen van het rapport van de commissie-Mitchell (waar Solana deel van uitmaakte) richtsnoer zijn. Deze aanbevelingen verbinden de korte termijn (beëindiging van het geweld) met de lange termijn (uitzicht op een structurele politieke oplossing). Nederland wil er zowel bilateraal als in multilateraal verband toe bijdragen dat de aanbevelingen van het Mitchell-rapport snel en volledig worden uitgevoerd. Hiertoe is nauwe samenwerking met de Verenigde Staten een voorwaarde. De regering zal actief de inzet van waarnemers bepleiten en ondersteunen. Ook zal Nederland meewerken aan initiatieven die het vertrouwen tussen Israëliërs en Palestijnen helpen herstellen.

De uitgangspunten van het beleid met betrekking tot sancties zijn reeds uiteengezet in de sanctienotitie van 27 november 2000. Nederland bepleit ook in 2002 zowel in VN-kader als in EU-verband sanctieregimes zo veel mogelijk toe te spitsen op de machthebbers en de elites wier gedrag men wil beïnvloeden en de bevolking daarbij zoveel mogelijk te ontzien. Vooral bij langer durende sanctieregimes dienen de humanitaire gevolgen scherp in de gaten te worden gehouden. Voorts ondersteunt de regering de pogingen om de naleving van VN-sanctieregimes te verbeteren, dit naar aanleiding van de rapportage over de gebrekkige naleving van de sancties tegen rebellen in Angola en Sierra Leone.

Het tegengaan van proliferatie van massavernietigingswapens

De proliferatie van massavernietingswapens en hun overbrengingsmiddelen vormt een toenemend veiligheidsrisico. Een veelomvattend antwoord hierop, waaronder verdere versterking van het internationaal normstellend kader en instrumentarium tegen proliferatie van deze wapens is daarom geboden.

Wat betreft de Amerikaanse plannen voor de installering van een raketverdedigingssysteem zal in de NAVO verder worden gesproken over hoe uitvoering kan geschieden met een positief effect op de bondgenootschappelijke verdediging en zonder negatieve gevolgen voor de internationale strategische stabiliteit. Ook de relatie met Rusland en de gevolgen voor het wereldwijde non-proliferatie- en ontwapeningsregime zijn belangrijke overwegingen. De regering blijft streven naar voortgang in de ontwikkeling van een internationaal normstellend kader voor het tegengaan van proliferatie van rakettechnologie en raketten die gebruikt kunnen worden voor de overbrenging van massavernietigingswapens. Tijdens zijn voorzitterschap van het Missile Technology Control Regime (MTCR) in 1999–2000 heeft Nederland de aanzet tot een ontwerp voor een gedragscode gegeven. In september 2001 zullen tijdens de MTCR-plenaire bijeenkomst in Ottawa hopelijk verdere stappen worden gezet richting multilateralisering van deze internationale gedragscode. Het doel is in 2002 een afsluitende conferentie te houden waar de gedragscode ondertekend zal worden door MTCR-landen en derde landen die zich willen aansluiten.

Raketverdediging vormt ook een deel van dat antwoord, maar invoering van een verdediging tegen intercontinentale ballistische raketten mag niet ten koste gaan van de strategische stabiliteit tussen de kernwapenstaten of van het internationale regime van non-proliferatie en wapenbeheersing. Er bestaat reeds een bedreiging van NAVO-grondgebied en van landen in regionale conflictsituaties door tactische ballistische raketten. Daarom zal Nederland zich inzetten voor de verdere opbouw van een capaciteit voor de verdediging hiertegen.

Omdat er sprake is van toenemende verspreiding van rakettechnologie, zal de ontwikkeling van de dreiging op de voet moeten worden gevolgd. In dat verband verdient ook de dialoog met Rusland in NAVO-kader (in de Permanente Gemeenschappelijke Raad) over ondermeer de dreiging, proliferatie, theatre missile defence (TMD) en sub-strategische kernwapens bijzondere aandacht.

Wat betreft nucleaire wapens blijft de Nederlandse inzet gericht op de integrale uitvoering van het Non-Proliferatieverdrag (NPV), zowel wat betreft het eigenlijke non-proliferatie aspect als wat betreft de bevordering van voortgaande kernontwapening. Dit beleid krijgt niet alleen gestalte in NPV-kader zelf, maar ook in diverse andere fora zoals de Eerste Commissie van de Algemene Vergadering van de VN, de Geneefse Ontwapeningsconferentie, het Internationale Agentschap voor Atoomenergie (IAEA), de EU en de NAVO alsook in het Missile Technology Control Regime en de Nuclear Suppliers Group.

In 2002 vindt de eerste bijeenkomst plaats van de voorbereidende vergadering van de voor 2005 geplande NPV-toetsingsconferentie. De regering zal zich daarbij inzetten voor een goede uitvoeringsrapportage en voor de totstandkoming van duidelijke afspraken over de verdere uitvoering van het actieprogramma van de vorige toetsingsconferentie in 2000. Voorts streeft de regering naar de inwerkingtreding van het kernstopverdrag, tijdig voor de NPV-toetsingsconferentie in 2005, en naar een begin van onderhandelingen over een verdrag ter stopzetting van de productie van splijtstoffen voor kernwapens.

In de NAVO heeft Nederland zich ingezet voor de implementatie van het «paragraaf 32 rapport» over de bijdrage die de NAVO kan leveren aan vertrouwenwekkende maatregelen, verificatie, non-proliferatie, wapenbeheersing en ontwapening, gelet op de verminderde rol van kernwapens. Nederland vraagt met name aandacht voor een dialoog met Rusland over sub-strategische kernwapens. Deze dialoog zal nog in 2001 gestalte moeten krijgen. Daarnaast zal Nederland in de NAVO blijven bevorderen dat aandacht besteed wordt aan de gevolgen voor het bondgenootschap van de toegenomen dreiging voortkomend uit de verspreiding van massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen. Via bilaterale en multilaterale projecten zal Nederland de vernietiging van chemische en nucleaire wapens alsmede andere onderdelen van de Russische (militaire) nucleaire infrastructuur blijven ondersteunen.

Ten aanzien van chemische wapens blijft de regering zich inzetten voor universaliteit van het Chemische-Wapensverdrag en een effectieve uitvoering van alle onderdelen daarvan. Daarnaast probeert de regering zo goed mogelijk invulling te geven aan de rol van gastland voor de Organisatie voor het Verbod op Chemische Wapens (OPCW). Met betrekking tot biologische wapens zal de regering zich blijven inzetten voor mogelijkheden tot versterking van het Biologische-Wapensverdrag in multilateraal kader, met betrokkenheid van alle verdragspartijen bij dat verdrag, nu de onderhandelingen over het voorziene verificatieprotocol bij dit verdrag zijn vastgelopen. Tegelijkertijd zal de regering, samen met geïnteresseerde verdragspartijen, alternatieve maatregelen bestuderen die als interimmaatregel kunnen worden genomen, tot de heropening van de onderhandelingen over een multilateraal juridisch bindend instrument opportuun wordt geacht. Hierin zal de overweging worden meegenomen hoe de rol van Den Haag als kenniscentrum op het vlak van chemische en biologische ontwapening kan worden bevorderd. Specifiek wat betreft de exportcontrole op chemische en biologische wapens richt de regering zich op een verdere aanscherping van de richtlijnen van de Australië-groep.

Bevordering van conventionele wapenbeheersing

Nederland blijft actief bij de ontwikkeling van instrumenten die verplichten tot conventionele wapenbeheersing. Zo zal ons land de inwerkingtreding en uitvoering bevorderen van het in 1999 aangepaste Verdrag inzake Conventionele Strijdkrachten in Europa (CSE). In dit kader neemt ons land deel aan de OVSE-Trustfunds voor de financiering van de terugtrekking van Russische wapens en troepen uit respectievelijk Transdniestrië en Georgië. Overigens blijft Nederland (evenals de overige NAVO-bondgenoten) zich op het standpunt stellen dat het aangepaste verdrag pas geratificeerd kan worden wanneer Rusland zich aan de CSE-limieten voor verdraggebonden wapens in de Kaukasus houdt.

De regering streeft de uitbanning van anti-personeelmijnen na. Hiertoe wordt de wereldwijde acceptatie van het Ottawa-verdrag en de uitvoering van de verdragsbepalingen bevorderd. Deze inzet vertaalt zich onder meer in:

• financiële ondersteuning van mijnruiming en van de vernietiging van voorraden anti-personeelmijnen, onder meer in Albanië en Moldavië;

• het voorzitterschap van de Mine Action Support Group; en

• het co-voorzitterschap van de Standing Committee on Mine Clearance and Related Technologies.

Tevens neemt Nederland in NAVO/EAPR kader het voortouw bij het opruimen van landmijnen en van weglekkende overgebleven raketbrandstofvoorraden in Moldavië.

Nederland speelt daarnaast een voortrekkersrol bij het zoeken naar een oplossing voor de problematiek van de onontplofte oorlogsresten. Daartoe heeft Nederland dit onderwerp op de agenda van de voorbereidende bijeenkomsten van de toetsingsconferentie van het Conventionele-Wapensverdrag (CWV) gezet. Mogelijk kan een oplossing worden gevonden via een aanvullend protocol bij dit verdrag. Dat Nederland probeert ook op andere terreinen van het CWV voortgang te boeken blijkt uit het Nederlandse vice-voorzitterschap met betrekking tot het Geamendeerde Protocol II (landmijnen). Nederland streeft naar het opnemen van bepalingen inzake detecteerbaarheid van anti-voertuig mijnen alsook inzake de deactivering en zelfneutralisering van verschietbare anti-voertuig mijnen, bijvoorbeeld in een aanvullend Protocol.

In de Algemene Vergadering van de VN zal Nederland zoals ieder jaar een resolutie indienen die oproept tot bestendiging van en deelname aan het VN-Wapenregister. Om participatie hieraan te bevorderen zal Nederland in 2002 een aantal regionale workshops (bijvoorbeeld in Zuid-Afrika) over het register financieel mogelijk helpen maken.

De regering blijft actief in de strijd tegen de verspreiding van kleine wapens. Nederland zal daartoe onder meer financieel blijven bijdragen aan wapenvernietigingsprojecten, projecten om illegale handel in kleine wapens tegen te gaan en projecten ter ruiming van voorraden kleine wapens. Voorts overweegt Nederland in 2002 een internationale bijeenkomst over Kleine Wapens met deelname van NGO's te beleggen. Hierbij speelt de zorg voor de uitvoering van het door de VN-conferentie in juli 2001 aanvaarde actieprogramma. Hetzelfde geldt overigens de implementatie van het eind 2000 aanvaarde OVSE-document inzake kleine wapens.

Een verantwoord wapenexportbeleid en betere exportcontroleregimes

Inzake de export van conventionele wapens vanuit Nederland voert de regering een terughoudend beleid. De EU-gedragscode voor de wapenexport staat toe dat lidstaten een restrictiever wapenexportbeleid voeren dan de gedragscode voorschrijft. Nederland maakt van deze mogelijkheid gebruik, bijvoorbeeld met betrekking tot het beleid ten aanzien van India, Pakistan en China, alsmede door opname van het VN-wapenregister als toets van het beleid.

Groeiparagraaf

Ten aanzien van het beleidsterrein van vrede, veiligheid en conflictbeheersing geldt dat de verdere ontwikkeling van de operationele doelstellingen en de prestatiegegevens aan grenzen gebonden is. Een belangrijke reden hiervoor is dat Nederland op dit beleidsterrein slechts één tussen vele actoren is. Niettemin zal in de volgende jaren worden getracht om doelstellingen specifieker en meer gericht op het komende begrotingsjaar te formuleren en deze aan de hand van prestatiegegevens beter toe te lichten. Zie ten aanzien van het VBTB-traject ook de groeiparagraaf bij beleidsartikel 1.

De Nederlandse participatie in UNMEE wordt thans geëvalueerd.

Verder is op het gebied van prestatiebeoordeling in 1999 de verstrekking van subsidies aan het Instituut Clingendael, de Atlantische Commissie en de Stichting Jason geëvalueerd. Aan de hand hiervan zijn in 2000 verdere stappen gezet ter realisatie van een meer op prestaties georiënteerde subsidieverlening. Vanaf 2001 wordt ook gekeken naar de mogelijkheden subsidies te verstrekken aan andere dan de traditionele, bovengenoemde instellingen. In 2001 is de aanwending van het Programma Ondersteuning Buitenlands Beleid (POBB) extern geëvalueerd. De algemene conclusie was dat het POBB tot dusverre naar tevredenheid heeft gefunctioneerd.

C. Budgettaire gevolgen van beleid

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

De verplichtingen voor internationale contributies worden merendeels jaarlijks aangegaan. Hierdoor is de budgetflexibiliteit vrijwel 100%.

Met het Programma Ondersteuning Buitenlands Beleid en het Vredesfonds worden bijdragen verleend aan activiteiten die het buitenlands beleid ondersteunen met betrekking tot vrede en veiligheid. Het gaat om diverse veelal kortlopende verplichtingen (technische flexibiliteit vrijwel 100%).

De subsidies aan diverse stichtingen worden jaarlijks vastgesteld. De technische flexibiliteit is 100%.

2. Bestuurlijke invalshoek.

Het gaat bij de contributies om verdragsmatige verplichtingen ingevolge Nederlandse lidmaatschappen aan internationale organisaties. De bestuurlijke flexibiliteit is op korte termijn daarom gering. Nederland is bovendien slechts één van de vele spelers die meebeslissen over de hoogte van de jaarlijkse contributies.

Met betrekking tot de subsidies staan overwegingen van goed bestuur een abrupte stopzetting niet toe. Dit beperkt de flexibiliteit. De bijdragen zouden in de praktijk slechts langzaam afgebouwd kunnen worden

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en ramingen

Het Nederlandse beleid inzake vrede, veiligheid en conflictpreventie wordt geïmplementeerd in een context, en in organisaties en verbanden, waarin Nederland een actieve maar geen doorslaggevende speler is. Daarnaast kunnen onvoorziene veranderingen in stabiliteit en vrede in landen of regio's van invloed zijn op zowel beleid als resultaten van beleid.

BELEIDSARTIKEL 3 HUMANITAIRE HULP

A. Algemene beleidsdoelstelling

De hoofddoelstelling is (het bijdragen aan) de optimale leniging van levensbedreigende menselijke noden als gevolg van (chronische) crisissituaties en/of natuurrampen, in principe wereldwijd, maar in het bijzonder in een tiental crisisgebieden in ontwikkelingslanden. Ontmijning maakt hier deel van uit.

In conflictsituaties dient humanitaire hulp bij voorkeur onderdeel te zijn van een geïntegreerde strategie gericht op vredesbevordering, die eveneens de inzet van politieke, economische en zonodig ook militaire instrumenten kan omvatten.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

De regering zal ook in 2002 bij humanitaire crises tengevolge van gewelddadige conflicten of natuurrampen, organisaties van de Verenigde Naties (VN) en (internationale) niet-gouvernementele organisaties (NGO's) financieel steunen om hen in staat te stellen noodhulp te verlenen. Richtinggevend voor de Nederlandse inspanningen is het Consolidated Appeal Process (CAP), dat onder leiding van het Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), de noodhulpafdeling van het VN-secretariaat, voor elke crisis in gang wordt gezet.

Teneinde NGO's die ten behoeve van humanitaire activiteiten voor financiële middelen in aanmerking willen komen, beter inzicht te verschaffen in de uitgangspunten van het Nederlandse beleid en de behoefte aan hulp ter plaatse, worden voor een reeks langdurige humanitaire crisissituaties, zoals in Afghanistan, Angola en Soedan, jaarlijks zogenaamde «brandhaardenbeleidskaders» opgesteld. In 2002 zullen voor het eerst geïntegreerde brandhaardenbeleidskaders worden gepubliceerd voor zowel de humanitaire hulp als de vredesopbouw-activiteiten in langdurige crisissituaties. Deze nieuwe geïntegreerde beleidskaders zullen dan de bestaande brandhaardenkaders, die alleen op humanitaire hulp betrekking hadden, vervangen. Doel is het beter op elkaar afstemmen van vredesopbouw en de humanitaire hulp.

Het is van belang dat er geen gat valt tussen acute noodhulp en rehabilitatie- en wederopbouwhulp. Nauwe internationale afstemming is dan ook nodig om een betere aansluiting tussen de verschillende soorten en fasen van hulp te bewerkstelligen. In de Nederlandse visie dienen de betrokken VN-instanties hierbij een centrale coördinerende rol te spelen. De regering bevordert ook in 2002 een nadere definiëring en invulling van deze rol.

Tevens draagt ons land via de begroting van de Europese Unie (EU) bij aan de inspanningen van ECHO, het bureau voor financiering van humanitaire hulp van de Europese Commissie.

Nederland vindt dat de problematiek van de binnenlands ontheemden aangepakt moet worden door middel van samenwerking van alle betrokken organisaties, met voor iedere probleemregio een coördinatiepunt. Die gedachte ondervindt inmiddels brede internationale steun. De regering bepleit ook in 2002 internationaal dat per situatie de voor de ontheemden verantwoordelijke VN-organisatie ook de bijbehorende fondsen ter beschikking krijgt en dat invulling wordt gegeven aan een centrale coördinerende rol van het OCHA.

Ons land heeft in de periode dat het in de Veiligheidsraad zat, aandacht gevraagd voor het vraagstuk van de bescherming van hulpverleners en burgers tijdens gewapende conflicten. Dat wordt thans voortgezet in de Algemene Vergadering en andere relevante VN-gremia. Daarbij gaat het vooral om de veilige en ongehinderde toegang van hulpverleners tot de getroffen bevolking, veroordeling van het geweld tegen burgers en humanitaire werkers, bestrijding van straffeloosheid van oorlogsmisdaden en zonodig ook veiligheidsmaatregelen rond de verstrekking van humanitaire hulp, zoals de UN-guards in Noord-Irak. De regering blijft bereid financieel bij te dragen aan dergelijke vormen van civiele beveiliging.

Versterking van de (inter)nationale coördinatie

Nederland spant zich zowel nationaal als internationaal in voor verbetering van de coördinatie bij de verstrekking van humanitaire hulp. Nationaal vertaalt het streven naar betere coördinatie zich in een verdere invulling van de taak van het Ministerie van Buitenlandse Zaken als coördinator van de Nederlandse inspanning bij rampen in het buitenland. Met andere departementen zoals Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties, Verkeer & Waterstaat en Defensie zal in 2002 een structuur worden opgezet om te komen tot vergroting van de snelheid en kwaliteit van de Nederlandse hulpverlening. Internationaal zet Nederland in op verbetering van het Consolidated Appeal Process en op een krachtige coördinerende rol van OCHA in New York en Genève, en van de coördinator humanitaire zaken van de VN ter plekke, dit uiteraard waar mogelijk in nauwe samenwerking met het ontvangende land. Nederland spoort voorts de Europese Commissie en ECHO aan nauw samen te werken met de VN.

Nederland neemt deel aan de bestuursvergaderingen van ECHO, de humanitaire VN-organisaties, informele donorsteungroepen en bijeenkomsten van het International Committee of the Red Cross (ICRC), onder andere met als doel kwaliteitsverbetering, om telkens het belang van goede samenwerking te benadrukken en om te trachten doublures in coördinatiestructuren te vermijden.

De regering hecht veel belang aan coördinatie van humanitair ontmijnen en streeft naar wereldwijde toepassing van de United Nations Mine Action Service (UNMAS). Het streven is erop gericht voorstellen voor ontmijning deel te laten uitmaken van het Consolidated Appeal dat in VN-kader ten behoeve van het desbetreffende conflict- of post-conflictgebied wordt opgesteld, zodat ontmijningsactiviteiten goed aansluiten bij de bredere humanitaire hulpinspanningen. In 2002 zal Nederland in internationaal kader, ondermeer bij OCHA, deze integratie bepleiten.

Vergroting van de efficiëntie in de financiering van de humanitaire hulp

In 2002 wil Nederland voor de eerste keer met VN-instanties op humanitair gebied en het ICRC bilaterale afspraken maken over «kanaalfinanciering». Daarbij vindt jaarlijks een algemene toekenning van middelen voor noodhulpactiviteiten plaats. De toekenning zal in zekere mate worden gekoppeld aan specifieke brandhaarden en vindt plaats op basis van de Nederlandse prioriteiten. Er zal regelmatig beleidsoverleg gehouden worden.

In 2001 heeft in Den Haag een conferentie plaatsgevonden over het effectiviteitsvraagstuk op het gebied van humanitaire hulp. Nederland is betrokken bij de uitvoering van de conclusies van deze conferentie.

Groeiparagraaf

Enkele geoperationaliseerde doelstellingen voor humanitaire hulp zullen jaarlijks terugkeren gezien hun belang in dit beleidsveld. Hierbij valt te denken aan doelmatigheid en snelheid van de hulp. Jaarlijks zullen naast deze in elke Memorie van Toelichting terugkerende elementen aanvullende doelstellingen worden geformuleerd die als prioriteiten voor het betreffende jaar kunnen worden beschouwd. In deze begroting is een eerste stap in die richting gezet; zie onder geoperationaliseerde doelstellingen: versterking van de internationale coördinatie en vergroting van de efficiëntie in de financiering. In komende jaren zal onderzocht worden hoe tot nadere verfijning in deze vertaling gekomen kan worden en hoe de koppeling tussen doelen, instrumenten en middelen in de begroting duidelijker zichtbaar gemaakt kan worden.

Monitoring vindt op dit moment voornamelijk plaats via projectrapportages. Een meer systematische beoordeling van de effectiviteit is voorzien, waarvoor beoogde capaciteitsuitbreiding zal worden ingezet. Te zijner tijd zal worden bezien hoe de Kamer periodiek over de effectiviteit van humanitaire hulp kan worden geïnformeerd. Te denken valt bijvoorbeeld aan de mate waarin adequaat gereageerd is op de noden in termen van doelmatigheid (langdurige crises) en snelheid (natuurrampen).

Het verbeteren van de betrouwbaarheid van de gegevens wordt departementsbreed aangepakt. In de bedrijfsvoeringsparagraaf wordt hier nader op ingegaan.

Om de effectiviteit van hulpinspanningen te beoordelen, vindt ook regelmatig monitoring plaats van uitvoerende organisaties. Bovendien financiert Nederland op het gebied van prestatieverbetering het Active Learning Network on Accountability and Performance en de Humanitarian Policy Group van het Overseas Development Institute en tevens het SPHERE-project. Het doel hiervan is kwaliteitsimpulsen te geven aan de humanitaire hulpverlening.

C. Budgettaire gevolgen van beleid

¹ Het begrotingsbedrag voor 2000 bij de VN-vluchtelingenprogramma's hangt samen met eenmalige extra bijdragen voor 2000 aan UNHCR en UNRWA van respectievelijk circa EUR 4,5 miljoen en EUR 15,7 miljoen.

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

De middelen voor noodhulp zijn grotendeels flexibel. De beperking op de flexibiliteit betreft een kleine doorloop van projecten in het volgend jaar.

De bijdragen aan de VN-vluchtelingenprogramma's en het wereldvoedselprogramma worden jaarlijks vastgesteld. De technische flexibiliteit is 100%.

2. Bestuurlijke invalshoek

De bestuurlijke flexibiliteit is beperkt omdat het hier deels om algemene financiële bijdragen gaat, waar de betrokken organisaties op rekenen. De bijdragen kunnen derhalve slechts gefaseerd worden afgebouwd.

De flexibiliteit wordt nog verder beperkt vanwege het feit dat de uitgaven voor het VN-vluchtelingenprogramma voortvloeien uit internationale afspraken.

De contributies aan het Internationaal Comité van het Rode Kruis en het Wereldvoedselprogramma zijn jaarlijkse contributies die voortvloeien uit het VN-lidmaatschap. De flexibiliteit is derhalve beperkt.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

De uitvoerbaarheid van de hulp veronderstelt de beschikbaarheid van adequate hulpkanalen, terwijl de effectiviteit van de hulp mede wordt bepaald door de kwaliteit van het samenspel van internationale en nationale hulpactoren. Nederland zet zich in voor versterkte VN-coördinatie en het vermijden van duplicerende structuren door andere organisaties.

Bij het streven naar een geïntegreerde en gecoördineerde opzet van de hulp geldt als veronderstelling dat de situatie in de landen (waarvoor bij voorkeur een brandhaardbeleidskader beschikbaar is) niet dusdanig verslechtert dat de relevante actoren het functioneren onmogelijk wordt gemaakt.

Ten aanzien van de raming geldt dat hoewel een deel van de humanitaire hulptaken voorspelbaar is, de bestemming van de overige middelen ongewis is. Nieuwe conflicten en, a fortiori, natuurrampen kunnen onvoorziene hulpbehoeften scheppen. Jaarlijkse statistieken worden dan vertekend door de ongelijke spreiding van noden en hulpinterventies in de tijd.

Beleidsartikel 4 Bevordering van mensenrechten, goed bestuur en vredesopbouw

A. Algemene beleidsdoelstelling

De algemene beleidsdoelstelling betreft het bevorderen van goed bestuur, mensenrechten en vredesopbouw in landen waarmee Nederland relaties onderhoudt. Geselecteerde landen worden gesteund bij het opzetten, versterken dan wel hervormen van, op lokale omstandigheden toegesneden, capaciteit om duurzame vrede, respect voor de mensenrechten en een goed functionerend bestuur ten dienste van de samenleving te bewerkstelligen.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

De door Nederland onder dit artikel gesteunde activiteiten beslaan een breed spectrum en betreffen een breed scala aan landen. De invulling van dit beleidsartikel is afhankelijk van de context in het betreffende land.

Met vijftien landen in Midden- en Oost-Europa wordt samengewerkt in het kader van het Matra-programma, waarbinnen de thema's democratisering, goed bestuur en mensenrechten een centrale plaats innemen. Voor de pre-accessiecomponent in de Matra-samenwerking zij verwezen naar het beleidsartikel inzake Europese Integratie.

Wat betreft ontwikkelingssamenwerking hanteert Nederland een lijst van negentien landen waarmee wordt samengewerkt ten aanzien van de thema's goed bestuur, mensenrechten en vredesopbouw: de GMV-landen (middelen hiervoor zijn gereserveerd onder beleidsartikel 6). Het streven is om in 2002 per land een beleidskader op te stellen op basis waarvan activiteiten op coherente en gecoördineerde wijze kunnen worden uitgevoerd. Voor de twintig samenwerkingslanden geldt dat goed bestuur als thema bij alle aspecten van onze hulpinspanning uitgebreid aan de orde komt. Met name in Zuid-Afrika, Uganda, Tanzania, Bolivia en Indonesië worden programma's uitgevoerd ter verbetering van diverse aspecten van goed bestuur (gefinancierd uit beleidsartikel 6). Zie voor aanknopingspunten voor een GMV-programma de brief aan de Kamer van 5 juli 2001.

Goed bestuur

Het bevorderen van de gerelateerde doelstellingen van democratie en goed bestuur neemt een belangrijke plaats in het buitenlands beleid met inbegrip van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid in (zie de reactie van het kabinet op het WRR-rapport inzake Goed Bestuur, TK 2000–2001, 27 820, nr. 1). Goed bestuur betreft zowel een deugdelijke beleidsvoorbereiding als -uitvoering door een overheid. Toch beperkt het zich niet tot een overheid alleen, omdat participatief beleid, waarbij dikwijls vraaggericht gewerkt wordt en de afstand tot de burger eerder kleiner dan groter moet zijn, betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld en bedrijfsleven veronderstelt. Die moet dan wel zo georganiseerd zijn dat hun stem ook gehoord kan worden. Verder komen zaken als het rechtmatig, voorspelbaar, transparant, verantwoordelijk (ook op sociaal terrein), efficiënt en effectief functioneren van een overheid aan bod. Scheiding van machten, integriteit van het overheidsapparaat, politieke participatie en politieke vrijheden zijn essentiële ingrediënten hiervoor. Decentralisatie kan in veel landen een belangrijke impuls geven aan een dergelijk participatief beleid. In dit kader wordt bijvoorbeeld het Municipal Development Programme voor Oost- en Zuidelijk Afrika gesteund, dat zich met name richt op versterking van lokale overheden in Afrika in voornoemde richting. Eveneens wordt steun gegeven aan de International Union for Local Authorities, die bijkantoren in alle werelddelen heeft en actief is op het terrein van versterking van nationale verenigingen van gemeenten, welke een belangrijke schakel kunnen vormen tussen het centrale overheidsniveau en lokale overheden. Vooral waar decentralisatieprogramma's worden uitgevoerd neemt het belang van dergelijke verenigingen toe. Ook in de Matra-landen is versterking van lokale en regionale overheden een belangrijk onderdeel van de bevordering van democratisering en goed bestuur. Decentralisatie wordt zowel in ontwikkelingslanden als in Matra-landen in belangrijke mate ondersteund via gemeentelijke samenwerking (twinning) en via de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) voert een evaluatie uit van de diverse programma's die de VNG beheert. Als gevolg van de toenemende vraag uit het Zuiden wordt gekeken op welke wijze daaraan voldaan kan worden, bijvoorbeeld in samenwerking met SNV en de MFO's.

Om goed bestuur te bevorderen wordt ook bijgedragen aan institutionele ontwikkeling gericht op de versterking van de uitvoeringscapaciteit van ontwikkelingsrelevante programma's. In dit kader vindt bijvoorbeeld ondersteuning van hervormingsprogramma's binnen de overheid (public sector reform) en versterking van rekenkamers plaats. Op dat terrein wordt samengewerkt met de Nederlandse Rekenkamer en de International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). Om effectief te kunnen inspelen op het brede terrein van institutionele ontwikkeling, met name in relatie tot de implementatie van de sectorale benadering, zijn de ambassades getraind in het begeleiden van Institutionele Sector en Organisatie Analyse(ISOA). Dit cursuspakket wordt nu verder geïntegreerd met de uitgangspunten van goed bestuur, gender en milieu.

In een aantal samenwerkingslanden worden activiteiten ter bestrijding van corruptie ondersteund. Dit wordt vooral aangepakt in coördinatie met de andere Utstein-donoren, te weten: Noorwegen, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Een gezamenlijk Virtual Resource Centre on Fighting Corruption wordt opgezet en met het World Bank Institute wordt bekeken in hoeverre gezamenlijk kan worden deelgenomen aan onderzoek en trainingsprogramma's. Verder zal er met de Utstein-donoren uitvoering worden gegeven aan een gezamenlijk actieplan gericht op corruptiebestrijding. Het eerder genoemde INTOSAI-programma voor de versterking van 22 rekenkamers in Afrika is natuurlijk ook in dit licht van belang. Ook in EU-verband steunt Nederland programma's die zijn gericht op het vergroten van de transparantie van overheidsfinanciën in ontwikkelingslanden.

Om tot goed bestuur te komen is participatie van de bevolking essentieel. In de praktijk moet de inspraak in de besluitvorming vaak van onderop worden bevochten. Decentralisatie en devolutie van bevoegdheden, taken en middelen naar lagere bestuursniveaus kunnen de participatie van brede lagen van de bevolking in het openbaar bestuur vergemakkelijken. Een effectief armoedebestrijdingsbeleid kan slechts vorm krijgen als het gebaseerd is op de behoeften van burgers, hetgeen inspraak veronderstelt. Daarom is goed bestuur een belangrijk element in de Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's) of de Country Assistance Strategies (CAS) die de betrokken landen opstellen. Nederland moedigt de participatie van maatschappelijke organisaties aan, zowel op uitvoeringsniveau in de landen zelf als door middel van beïnvloeding van het beleid van multilaterale organisaties, met name de internationale financiële instellingen en de organisaties van de Verenigde Naties. Centraal gefinancierde partnerschapsprogramma's met zowel de Wereldbank alsook het United Nations Development Programme (UNDP) zijn daartoe instrumenteel (zie hiervoor de beleidsartikelen 8 en 9).

In Zuid-Afrika, Jemen en Bolivia worden reeds programma's uitgevoerd ter versterking van de rechtsstaat. In de Palestijnse gebieden, die inmiddels de status van een GMV-land hebben verkregen, wordt in 2002 een begin gemaakt met de versterking van de rechtsstaat (gefinancierd uit beleidsartikel 6).

Een actieve rol van vrije media, politieke partijen en niet-gouvernementele organisaties (NGO's) is een cruciaal onderdeel van een krachtige civiele samenleving. Die kan tegenwicht bieden aan een ondoorzichtige en overheersende overheid. Voor het goed functioneren van openbaar bestuur is democratische controle onontbeerlijk. Daarom worden met middelen uit centrale fondsen ook organisaties ondersteund als het Institute for Support of Democracy and Electoral Assistance (IDEA) in Stockholm en het in 2001 in Den Haag opgerichte Institute for Multi-party Democracy (IMD). Het Matra Politieke Partijenprogramma voorziet in kadertraining voor politieke partijen in Midden- en Oost-Europa via de twinning-formule. Langs deze weg kunnen democratiseringsprocessen worden bevorderd.

Vredesopbouw

Vredesopbouw betreft het op een zodanig wijze voorkomen en oplossen van gewelddadige conflicten dat een duurzame vrede dichterbij komt. Elke fase van een gewelddadig conflict vraagt om een daarop toegesneden aanpak. Van groot belang is de analyse van conflicten op basis waarvan een strategie bepaald moet worden. Hoe kan bijvoorbeeld worden ingespeeld op een geconstateerd gebrek aan politieke wil in een situatie waar de politieke elites teveel belang hebben bij de handhaving van de status quo? Daar waar politieke wil ontbreekt, zullen ook vredesopbouwmaatregelen weinig effect sorteren en moet er zwaarder geïnvesteerd worden in een politieke dialoog. Grotere verantwoordelijkheden dienen te worden gelegd bij overheden die internationale verplichtingen zijn aangegaan en daaraan moeten worden gehouden.

Ook in 2002 blijft de nadruk voor het Nederlands beleid op de voorkoming van conflicten. Daarbij valt een onderscheid te maken tussen enerzijds structurele, lange termijn-preventie gericht op achterliggende oorzaken en anderzijds de meer korte termijn-preventie gericht op actuele, bedreigende ontwikkelingen. Diplomatie is één van de instrumenten bij dit laatste. Daarbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan de speciale vertegenwoordigers die zowel door de EU als de VN worden afgevaardigd en ook aan de OVSE-missies. Ontwikkelingssamenwerking draagt vooral bij aan lange termijn-preventie.

Veel conflicten in Afrika en elders (bijvoorbeeld Afghanistan of Colombia) woeden al jaren. Een belangrijk deel van het vredesopbouwbeleid heeft dan ook betrekking op het beëindigen van reeds uitgebroken gewelddadige conflicten en op de wederopbouw van de maatschappij na het bereiken van een vredesregeling.

Een goed voorbeeld van conflictpreventie vormt het werk van de Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden (HCNM) van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). Nederland blijft zijn secretariaat financieel ondersteunen evenals de op zijn initiatief in Macedonië opgerichte tweetalige universiteit (dus ook voor het Albanese bevolkingsdeel). Teneinde bij oplopende spanningen het bestaande systeem van early warning te verbeteren zal – bij wijze van proefproject – de rapportage van een aantal ambassades (vooral in Afrika) aanhaken bij een lijst van door het Instituut Clingendael opgestelde waarschuwingsindicatoren.

De regering zal vredesprocessen zowel politiek als materieel krachtig steunen, waaronder dat van de Intergouvernmental Authority on Development (IGAD, inzake Soedan), het Arusha-proces (inzake Burundi) en het Lusaka-akkoord (inzake de DR Kongo). Het bereiken van een vredesakkoord – hoe belangrijk ook – betekent in de praktijk meestal nog niet dat alle problemen zijn opgelost. Er zijn maar al te veel voorbeelden van akkoorden die later toch weer uiteenvielen. Een brede inspanning om na de ondertekening van een akkoord de vrede te consolideren is dan ook geboden.

Daarbij verdient het thema «hervorming van de veiligheidssector» speciale aandacht. Een bijzonder maar ook belangrijk onderdeel van de hervorming van de veiligheidssector wordt gevormd door de demobilisatie-, ontwapenings- en reïntegratieprogramma's voor oud-strijders. In 2002 zullen als de situatie dit mogelijk maakt, naast activiteiten in Guinee-Bissau, Eritrea en Sierra Leone, activiteiten worden ondersteund in Burundi, Rwanda en de DRC.

Binnen de betrokken samenleving dienen de krachten die zich sterk maken voor vrede te worden aangemoedigd. Via NGO's wordt steun verleend aan lokale maatschappelijke organisaties die zich voor de vrede inzetten. Ook in 2002 zal vooral de betrokkenheid van vrouwen bij vredesopbouw financieel worden ondersteund. De regering onderschrijft volledig de strekking van Resolutie 1325 (2000) van de Veiligheidsraad van de VN, waarin wordt benadrukt dat de positie van vrouwen tijdens conflicten betere bescherming vergt en dat vrouwen betrokken moeten worden bij het oplossen van die conflicten.

In het begrotingsjaar wordt de civiel-militaire samenwerking (CIMIC) verder gestalte worden gegeven via inzet van de aparte CIMIC-eenheid die de Nederlandse krijgsmacht sinds 2001 kent.

Mensenrechten

Zoals aangegeven in de mensenrechtennotitie van mei 2001 zijn armoede, mensenrechtenschendingen en gewelddadige conflicten op vele manieren verweven.

Massale schendingen van de mensenrechten, waaronder de rechten van minderheden, zijn niet alleen een gevolg van conflicten, maar behoren vaak ook tot de oorzaken van conflicten. De regering werkt in 2002 dan ook aan een nauwere integratie van het mensenrechtenbeleid met zowel conflictpreventie en conflictbeheersing als ontwikkelingssamenwerking. Met name in OVSE- en Raad van Europa-kader wordt al de nodige aandacht besteed aan de samenhang tussen mensenrechten, de bescherming van minderheden en conflictpreventie, hetgeen onder andere tot uitdrukking komt in de functie van HCNM. Daarnaast dienen mensenrechten en democratisering ook in de post-conflict wederopbouwfase aan de orde te komen. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de Nederlandse steun aan de (weder)opbouw van de rechtsstaat in de Balkan-landen. Ook het tegengaan van straffeloosheid via het in Den Haag te vestigen Internationaal Strafhof past in dit beeld. Nederland blijft zich tevens inzetten voor de instelling van een strafhof inzake Sierra Leone.

De regering wil het verband tussen respect voor de mensenrechten en ontwikkeling nader uitdiepen. Dit raakt tevens de relatie tussen de klassieke burger- en politieke rechten enerzijds en de economische, sociale en culturele rechten anderzijds. Aan de ene kant zullen mensen die in extreme armoede leven, eerst in hun elementaire basisbehoeften willen voorzien alvorens aandacht te hebben voor vrijheid. Maar aan de andere kant biedt juist een democratische omgeving, waarin de mensenrechten worden geëerbiedigd, meer mogelijkheden om achterstelling en discriminatie te bestrijden. In dit verband pleit het UNDP Human Development Report van 2000 voor de bevordering van ontwikkeling gebaseerd op mensenrechten. De regering heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) gevraagd om in 2002 advies uit te brengen over de relatie tussen het ontwikkelings- en mensenrechtenbeleid.

Ten behoeve van de naleving van mensenrechten ontplooit Nederland zowel beleidsmatige als projectmatige activiteiten in bilateraal, regionaal en multilateraal verband. Per regio en per land worden eigen accenten gelegd. Relevante voorbeelden voor 2002 zijn:

• het besteden van speciale aandacht in de OVSE-regio aan de vrijheid van godsdienst en overtuiging. In verschillende landen is namelijk sprake van restrictieve maatregelen ten aanzien van de registratie en vestiging van religieuze gemeenschappen. De regering wil terzake de opstelling van OVSE-richtlijnen bevorderen;

• het uitwerken in de Raad van Europa van een Europees actieplan voor de bestrijding van racisme en intolerantie. Dit mede als vervolg op de Wereldconferentie tegen Racisme in Durban, september 2001; en

• het in EU-verband bevorderen van het in de praktijk brengen van de in maart 2001 aangenomen richtlijnen voor EU-beleid ten aanzien van marteling in derde landen. Dit als onderdeel van de wereldwijde strijd tegen marteling.

Waar mogelijk zoekt de regering aansluiting bij de situatie en initiatieven ter plaatse. Zo wordt in Sri Lanka de steun aan mensenrechten zoveel mogelijk gerelateerd aan vredes- en verzoeningsinitiatieven in het kader van het nationale 3 R-Framework (Relief, Rehabilitation & Reconciliation), terwijl in Pakistan plaatselijke initiatieven voor de rechten van vrouwen worden ondersteund.

Behalve in de structurele samenwerkingslanden, de GMV-landen en de Matra-landen kunnen met ontwikkelingsgelden via multilaterale of niet-gouvernementele kanalen op beperkte schaal ook mensenrechtenactiviteiten worden ontplooid in landen met een gemiddeld inkomen per hoofd van de bevolking van minder dan USD 2000, waar geen andere grote donor actief is. De activiteiten via NGO's of het multilaterale kanaal dienen bij te dragen aan capaciteitsversterking of positieverbetering van lokale NGO's of aan mensenrechteneducatie en voorlichting. In niet-DAC landen kunnen lastens POBB-middelen mensenrechten activiteiten worden gefinancierd.

Groeiparagraaf

De activiteiten die ter bevordering van mensenrechten, goed bestuur en vredeopbouw worden ondernomen, beslaan een breed spectrum en betreffen een breed scala aan landen. Dit maakt dat de geoperationaliseerde doelstellingen als paraplu moeten dienen. De concretisering dient nog nader te worden uitgewerkt. In de komende jaren zal getracht worden om langs de lijnen van prioriteitenstelling per jaar meer concrete geoperationaliseerde doelstellingen te formuleren. Zie voor nadere toelichting met betrekking tot concretisering van doelstellingen en toevoegen prestatiegegevens ook de groeiparagraaf bij beleidsartikel 1.

Beoordeling van de resultaten en doelmatigheid vindt waar mogelijk plaats middels evaluaties. In 2000 werden de Matra-faciliteit en het IDEA geëvalueerd. In 2002 zal het functioneren van het AIV worden geëvalueerd (zie evaluatieprogramma). In de begroting 2003 zullen evaluaties waar mogelijk meer nog dan nu het geval is, gekoppeld worden aan de geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten. Daarnaast wordt onderzocht op welke wijze de eigen prestaties en de prestaties van derden het best kunnen worden beoordeeld. De prestatiebeoordeling binnen dit artikel zal met name plaatsvinden door middel van evaluaties en het beoordelen van het eigen functioneren. Hieruit volgt dat prestatiebeoordeling een hoog beschrijvend en kwalitatief gehalte zal kennen.

Het verbeteren van de betrouwbaarheid van de gegevens wordt departement breed aangepakt. In de bedrijfsvoeringsparagraaf wordt hier nader op ingegaan.

Met UNDP wordt een partnerschapsprogramma ontwikkeld op het terrein van goed bestuur en vredesopbouw. UNDP werkt op basis van result-based management, waardoor dit goed aansluit bij de Nederlandse inspanningen op dit terrein. Ook in de samenwerking met de Wereldbank op het vlak van demobilisatie zal Nederland inzetten op een betere verantwoording inzake de effecten van deze programma's.

C. Budgettaire gevolgen van beleid

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn t/m 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

Het programma Mensenrechten, Vredesopbouw en Goed Bestuur betreft onder andere bijdragen aan meerjarige projecten van niet-gouvernementele organisaties.

Met het Programma Ondersteuning Buitenlands Beleid worden bijdragen verleend aan activiteiten dit het buitenlands beleid ondersteunen met betrekking tot vrede, mensenrechten of goed bestuur. Het gaat om diverse veelal kortlopende verplichtingen (technische flexibiliteit vrijwel 100%).

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Daar de thema's goed bestuur, mensenrechten en vredesopbouw dwars door het Nederlandse buitenlandse en ontwikkelingsbeleid lopen, is niet alleen een sterke interdepartementale maar ook internationale coördinatie en samenwerking een belangrijke voorwaarde voor het behalen van resultaat. Met een aantal bilaterale (onder andere de Utstein-partners) en multilaterale donoren wordt bij de implementatie van vredesopbouw activiteiten nauw samengewerkt in het Conflict Prevention and Post Conflict rehabilitation Network. Ook wordt gewezen op het belangrijke verband tussen dit beleidsartikel en hoofddoelstelling IV (Duurzame armoedevermindering). Daarnaast geldt dat het succesvol uitvoeren van het beleid met betrekking tot vredesopbouw en goed bestuur nauw samenhangt met het politieke en economische krachtenveld waarin het betreffende land zich bevindt.

HOOFDDOELSTELLING III. EUROPESE INTEGRATIE

Onder «Europese integratie» wordt hier verstaan het algehele regeringsbeleid ten aanzien van de integratie en samenwerking zoals deze in Europa plaatsvindt, met name in de Europese Unie. Het Europese integratieproces is doel en middel tegelijk. Enerzijds is het zelf een van de (hoofd-) doelstellingen, anderzijds draagt het ook bij aan de overige (hoofd-) doelstellingen van buitenlands beleid (behartiging Nederlandse belangen in het buitenland en bevordering internationale rechtsorde), alsmede aan diverse doelstellingen van binnenlands beleid.

De introductie van de euro in 2002 is een tastbaar resultaat van de dynamiek die het Europese integratieproces kenmerkt. Nieuwe uitdagingen dienen zich intussen aan. Tot medio 2002 zal met name aandacht worden besteed aan twee brede thema's: de voortgang van het uitbreidingsproces en de voorbereiding van de intergouvernementele conferentie die voor 2004 gepland staat.

De regering ziet daarnaast de volgende beleidsgebieden als prioritair:

• voortgaande implementatie van de Lissabon-strategie op sociaal-economisch terrein;

• hervorming van het landbouwbeleid in het licht van de afgelopen crises, de aanstaande uitbreiding van de Europese Unie (EU) en de voortschrijdende onderhandelingen in het kader van de Wereld Handelsorganisatie (WTO);

• bevordering van coherentie in het externe beleid, met name tussen beleidsterreinen als ontwikkelingssamenwerking, milieu, landbouw, visserij en handelspolitiek; en

• verdere uitvoering van de conclusies van de Europese Raad van Tampere over de totstandkoming van een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid en intensivering van de politie- en justitiesamenwerking.

De regering acht het van het grootste belang dat haar Europabeleid op een breed draagvlak in de samenleving rust. In de komende periode zal daarom veel aandacht worden besteed aan het vergroten van de transparantie van de Europese structuren, processen en besluitvorming. Voorts zal de regering de betrokkenheid van een zo breed mogelijk publiek bij het debat over de toekomst van de Unie bevorderen en zich bij dit debat met name willen laten leiden door een concrete beleidsagenda van vragen en zaken die de burger raken.

Onder het personeel werkzaam bij de diverse Europese instellingen zijn relatief weinig Nederlanders. De regering streeft er naar hun aantal – met name bij de Commissie – te verhogen. Wat betreft de instroom van onderaf is in 2001 een opleiding van start gegaan voor Nederlandse deelnemers aan de EU-toelatingsexamens, die in 2002 geëvalueerd zal worden. Wat betreft de instroom van bovenaf (EU-topbenoemingen) zal in 2002 een aanpak van kracht worden waarover in het najaar van 2001 in het kabinet nadere afspraken zullen zijn gemaakt.

BELEIDSARTIKEL 5 EUROPESE INTEGRATIE

A. Algemene beleidsdoelstellingen

De regering heeft ten aanzien van het Europese integratieproces de volgende algemene doelstellingen:

• verdieping van de integratie;

• uitbreiding van de Europese Unie (EU); en

• versterking van het externe beleid van de Unie.

Daarnaast bevordert de regering het versterken van het stelsel van waarden en normen, met name zoals ontwikkeld in de Raad van Europa.

Buiten de eigen beleidsagenda in Europa is het Ministerie van Buitenlandse Zaken ook verantwoordelijk voor de coördinatie van de Nederlandse inbreng in de Europese besluitvorming. Dit omvat onder andere de interdepartementale afstemming inzake vraagstukken betreffende de Europese integratie en de instructies aan de Nederlandse vertegenwoordiging bij de EU. Tevens is het ministerie verantwoordelijk voor de coördinatie van de Nederlandse inbreng in juridische zaken die in Luxemburg en Straatsburg spelen en verzorgt het de procesvoering terzake.

Het Nederlandse beleid ten aanzien van de Europese integratie wordt, zoals gebruikelijk, uitgebreider behandeld in de Staat van de Europese Unie, die gelijktijdig met deze Memorie van Toelichting aan het Parlement wordt aangeboden.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

Verdieping van de integratie

a. Het institutionele kader van de EU

Eerste prioriteit van de regering is de inwerkingtreding van het Verdrag van Nice (december 2000), waarvan zij hoopt dat het door Nederland eind 2001 bij wet wordt goedgekeurd. De Europese Raad van Nice (december 2000) besloot tot een breed en diepgaand debat over de toekomst van de EU, dat in 2004 moet uitmonden in een volgende intergouvernementele conferentie over nieuwe verdragsaanpassingen. Het debat zal in ieder geval gaan over de volgende vier vraagstukken: een nauwkeuriger afbakening van bevoegdheden tussen de EU en de lidstaten, de status van het in Nice afgekondigde EU-grondrechtenhandvest, vereenvoudiging van de Europese verdragen en de rol van de nationale parlementen in de Europese architectuur. De regering streeft ernaar dat het debat ook de externe cohesie van de EU omvat, evenals de versterking van de legitimiteit van de Europese instellingen en de verbetering van de kwaliteit van het Europees bestuur (zie de brief aan de Tweede Kamer van 8 juni 2001, kamerstuknr. 2000–2001, 27 407, nr. 9; en het in Benelux-kader opgestelde memorandum over de toekomst van Europa, dat de Kamer toeging bij de brief van 21 juni 2001).

De Europese Raad van Laken (december 2001) moet richting geven aan de opzet en de structuur van het debat tot aan de intergouvernementele conferentie in 2004. De regering stelt zich voor ook in de komende periode regelmatig met de Kamer over dit onderwerp van gedachten te wisselen.

b. Het sociaal-economisch beleid en de Lissabon-strategie

Tijdens de Europese Raad van Lissabon in maart 2000 heeft de EU zichzelf een nieuw strategisch doel gesteld, namelijk de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang. Een groot deel van de tijdens de twee voorgaande vergaderingen opgestelde actiepunten moet uiterlijk tijdens de Europese Raad van Barcelona (voorjaar 2002) worden afgehandeld. Verder zal deze Raad bijzondere aandacht besteden aan:

• vervolmaking van de interne markt;

• verbetering van de werking van de Europese arbeidsmarkten en verhoging van de arbeidsparticipatie;

• modernisering van nationale pensioen- en sociale zekerheidsstelsels, mede in verband met de houdbaarheid van de overheidsfinanciën;

• investering in mensen door onderwijs en training; en

• de kwaliteit en betaalbaarheid van oudedagsvoorzieningen (pensioenen) in het licht van de vergrijzing.

Deze zogenoemde «Lissabon-strategie» is tijdens de Europese Raad van Gotenburg aangevuld met een strategie voor duurzame ontwikkeling, waarvan de regering meent dat deze in 2002 (Europese Raad van Barcelona) zichtbaar operationeel moet worden.

Een centraal onderdeel van het ontwikkelingsproces dat in Lissabon is gestart is de Europese Onderzoeksruimte. De regering wil voor het Meerjarenkaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkelingen 2002–2006 een budget dat maximaal reëel constant blijft ten opzichte van het voorgaande Kaderprogramma.

c. De Economische en Monetaire Unie en de introductie van de euro

In januari 2002 schakelt Nederland over van de gulden op de euro. De introductie van de euro is het tastbare resultaat van de Economische en Monetaire Unie (EMU). Drie lidstaten doen vooralsnog niet mee aan de EMU: het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Denemarken.

De Europese Centrale Bank (ECB) voert het centrale monetaire beleid voor het eurogebied, met als hoofddoel het handhaven van prijsstabiliteit. De EU-lidstaten coördineren het economisch beleid aan de hand van de jaarlijks gezamenlijk op te stellen globale richtsnoeren. De regering zal bevorderen dat in beide processen tevens de houdbaarheid van de nationale pensioenvoorzieningen wordt betrokken, zoals overeengekomen op de Europese Raad van Stockholm in maart 2001.

d. Voedselveiligheid, biotechnologie, hervorming landbouwbeleid

2002 wordt een belangrijk jaar voor het Europese landbouw- en voedselveiligheidsbeleid. De Commissie zal de tussentijdse evaluatie (Mid Term Review) van het landbouwbeleid ter sprake brengen. Het debat zal zich moeten richten op de gevolgen van de komende EU-uitbreiding en van de voortschrijdende WTO-onderhandelingen voor het landbouwbeleid. Maar evenzeer moet aandacht worden besteed aan de nieuwe eisen die de maatschappij met steeds meer klem aan de landbouw stelt. De tussentijdse evaluatie zou naar de mening van de regering moeten uitmonden in beleidswijzigingen die op zo kort mogelijke termijn effectief zouden moeten worden. Ook moeten in 2002 besluiten worden genomen over de herziening van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid per 1 januari 2003.

Begin 2002 wordt de Europese Voedselautoriteit (EVA) operationeel. De regering streeft ernaar dat de EVA spoedig een effectieve bijdrage kan leveren aan het voedselveiligheidsbeleid.

e. Milieu

Het Cardiff-proces streeft naar meer integratie tussen milieu en bijvoorbeeld energie, transport en landbouw. De bovengenoemde Lissabon-strategie vult dat proces aan met het streven naar meer evenwicht tussen economie, ecologie en sociale ontwikkeling. In Gotenburg is dit gecomplementeerd met de aanvaarding van de strategie gericht op duurzame ontwikkeling. De regering hecht er groot belang aan dat tijdens het Belgisch voorzitterschap indicatoren worden overeengekomen waarmee al tijdens de Europese Raad van Barcelona de voortgang van dit proces kan worden gemeten. Daarnaast wordt in 2002 aandacht besteed aan de milieu-aspecten van de EU-uitbreiding met de kandidaat-lidstaten, het EU-chemische stoffenbeleid, het klimaatbeleid en het geïntegreerd productbeleid.

De EU bereidt zich voor op diverse internationale onderhandelingen die in 2002/2003 zullen plaatsvinden en waarbij de regering tot een duurzaam milieu en geïntegreerd internationaal beleid wil komen. De belangrijkste onderhandelingen betreffen biodiversiteit (CoP 6 Den Haag), het klimaat (CoP 8), het Bazel-verdrag over grensoverschrijdend afval en het Protocol inzake emissieregistratie onder het Verdrag van Aarhus (over toegang tot de rechtsgang en openbaarheid van milieu-informatie). Zie hiervoor tevens beleidsartikel 1, onder Bevordering van ecologische ordening.

f. Asiel, migratie, politiële en justitiële samenwerking

In de periode 2002–2004 zal verder uitvoering worden gegeven aan de verwezenlijking van de Ruimte voor Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid in de EU, zoals neergelegd in het Verdrag van Amsterdam. Tijdens de Europese Raad van Tampere in 1999 is hiertoe een ambitieus programma opgesteld, op basis waarvan de Commissie een scorebord bijhoudt waarop wordt weergegeven welke stappen gezet moeten worden om onder meer de noodzakelijke communautaire wetgeving te realiseren.

Nederland spant zich nadrukkelijk in voor de verwezenlijking van de afspraken van Tampere, waarbij met name de ontwikkeling van een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid (met aandacht voor de integratie van toegelaten personen), de totstandkoming van Eurojust en de versterking van de rol van Europol bij criminaliteitsbestrijding voor de regering van belang zijn. Voorts zal de regering een bijdrage leveren aan de ontwikkeling en uitvoering van een effectief beleid ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit en terrorisme en onder andere door middel van een intensivering van de samenwerking tussen politiediensten. In dat kader wordt in bilateraal verband, onder andere met Frankrijk, vooruitlopend op de ratificatie en inwerkingtreding van de EU-overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken, samengewerkt in gemeenschappelijke teams. Tevens zal de regering de verdere ontwikkeling van de Europese Politie Academie bevorderen, waarbij primair gestreefd wordt naar een betere benutting van de reeds aanwezige mogelijkheden tot effectieve samenwerking. De samenwerking op het gebied van de handhaving van de openbare orde en veiligheid krijgt steeds meer internationale aspecten, hetgeen niet beperkt blijft tot de grensregio's en internationale sportevenementen. Ook aan de uitvoering van het EU Drugsactieplan 2000–2004, gericht op drugsbestrijding, zal volop aandacht worden gegeven.

Uitbreiding van de EU

Op basis van de door de Europese Raad te Nice onderschreven werkkalender worden gedurende het Spaanse en Deense voorzitterschap de onderhandelingen over uitbreiding van de Unie voortgezet. Volgens deze kalender zijn de onderhandelingen met de meest gevorderde kandidaat-lidstaten medio 2002 afgerond. De Europese Raad van Gotenburg stelde als doel dat de landen die daarvoor klaar zijn als lidstaten deelnemen aan de verkiezingen voor het Europese Parlement. De regering wenst het tempo van de onderhandelingen te handhaven. Speciale aandacht gaat hierbij uit naar gecompliceerde dossiers als het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid en het structuurbeleid, die in het eindtraject van de onderhandelingen centraal zullen staan.

Inmiddels is een tweetal Interdepartementale Beleidsonderzoeks (IBO)-rapporten verschenen met de kabinetsreacties daarop. Onderwerp van onderzoek was het in kaart brengen van de gevolgen van de uitbreiding van de Unie op het terrein van zowel het GLB als het structuurbeleid. Tevens was aan de IBO-werkgroepen gevraagd welke beleidshervormingen mogelijk zouden zijn, mede in het licht van de gevolgen van de uitbreiding.

Beide rapporten, waarin en detail op de materie wordt ingegaan, zijn separaat aan het Parlement aangeboden. Hier kan worden geconstateerd dat een uitbreiding met 12 nieuwe lidstaten zal leiden tot een toename van de EU-uitgaven. Voor een deel is daarin reeds voorzien in de meerjarige financiële kaders zoals die ten tijde van de Europese Raad van Berlijn (maart 1999) zijn overeengekomen. Daarin is een oplopend bedrag voor nieuwe lidstaten voorzien dat in 2006 zal uitkomen op ca. EUR 17 miljard (prijsniveau 1999) op jaarbasis. Ten tijde van Berlijn werd nog uitgegaan van een uitbreiding met zes lidstaten per 2002; inmiddels wordt als werkhypothese uitgegaan van 10 lidstaten per 2004, waarbij wordt aangenomen dat Roemenië en Bulgarije in 2007 zullen volgen. Op grond van deze werkhypothese wordt verwacht dat de uitbreiding tot en met 2006 zal kunnen worden opgevangen binnen de kaders van Berlijn. Tegelijkertijd is duidelijk dat de totale te verwachten uitgavenstijging voor 12 nieuwe lidstaten met ingang van 2007 meer zal gaan bedragen dan de middelen die in de kaders van Berlijn voor uitbreiding zijn gereserveerd. Er zal moeten worden bezien op welke wijze dit verschil moet worden opgevangen. Daarbij kunnen hetzij de financiële kaders worden opgehoogd, hetzij besparingen elders in de EU-begroting gerealiseerd worden, hetzij een combinatie van beide.

Ofschoon alle twaalf kandidaat-lidstaten waarmee wordt onderhandeld voldoen aan de politieke criteria van Kopenhagen, blijft de regering in EU-kader en met bilaterale activiteiten aandacht besteden aan de politieke aspecten van het uitbreidingsproces.

EU-ondersteuning aan de kandidaat-lidstaten via de programma's Phare, ISPA (milieu en infrastructuur) en SAPARD (landbouw) blijft van groot belang in de voorbereiding op toetreding. Aangezien het Twinning-programma ter versterking van de bestuurlijke capaciteit in de kandidaat-lidstaten een grote vlucht heeft genomen (inmiddels rond de 350 opgezette projecten) is het steunpunt hiervoor op het ministerie versterkt.

Het Matra Pre-accessie Programma (ter ondersteuning van de toenadering tot de EU van de kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa) blijft het belangrijkste instrument van het Nederlandse bilaterale, aanvullende programma in het kader van de uitbreiding. Het in 2001 gestarte beleid van intensivering en differentiatie wordt in 2002 voortgezet. Dit beleid is gericht op pre-accessiesamenwerking met alle kandidaat-lidstaten, in het bijzonder partnerschappen met de meest gevorderde landen en brede samenwerking (dat wil zeggen, pre-accessie en goed bestuur) met de Balkan en toetredingskandidaat Turkije.

Speciale aandacht gaat uit naar de ontmanteling van kerncentrales en naar projecten ter hervorming van de energie-sector in Litouwen, Bulgarije en Slowakije. Nederland draagt in dit verband bij aan de Internationale Ontmantelingsfondsen van de European Bank for Reconstruction and Development (EBRD). Zie tevens beleidsartikel 1, onder Ecologische ordening.

Versterking van het externe beleid van de Unie

a. Ontwikkeling van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB), het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) en de relaties van de Unie met derde landen

Door de instelling van het Politiek en Veiligheidscomité (PSC) in januari 2001 is de Unie meer dan voorheen in staat om alert richting te geven aan en in te spelen op politieke ontwikkelingen in relatie tot derde landen. Het werkprogramma van de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB Solana wordt voor een groot deel bepaald door de actualiteit. Nauwe samenwerking van de Hoge Vertegenwoordiger met het PSC zal de effectiviteit van het externe optreden vergroten. In beleidsartikel 2 is ingegaan op de beleidsvoornemens ten aanzien van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB), dat hierbij een belangrijke rol speelt.

Het jaarlijkse oriëntatiedebat van de Algemene Raad dient zich ook in 2002 te concentreren op de wijze waarop het externe optreden van de Unie doeltreffender kan worden gemaakt, op de beleidsprioriteiten in het komende jaar en de aanwending van middelen van Categorie IV van de EU-begroting. De prioriteiten van de regering hierbij zijn de transatlantische betrekkingen, verdere operationalisering van het EVDB, liberalisering van de wereldhandel, stabiliteit aan de grenzen van de Unie, armoedebestrijding en Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ).

Voorts wil de regering in 2002 vorderingen zien bij de aanpassing en uitvoering van Gemeenschappelijke Strategieën ten aanzien van derde landen: beperking van het aantal prioriteiten, een jaarlijkse evaluatie en een meer rechtstreekse koppeling tussen doelstellingen en financiële middelen. Nederland zal voorts aandringen op spoedige operationalisering van de «avondrood»-clausule: EU-programma's met een onderuitputting moeten worden gekort. Adequaat financieel beheer en het belonen van goed beleid zijn belangrijk om binnen de Financiële Perspectieven prioriteiten te kunnen uitvoeren.

Naarmate het GBVB zich verder ontwikkelt en de transatlantische contacten van de EU breder en politieker van aard worden – met de VS maar ook met Canada – neemt het belang van het stellen van prioriteiten en goede coördinatie binnen de EU van de diverse invalshoeken toe. De regering denkt hierbij niet alleen aan eerste pijler-aangelegenheden, maar ook aan veiligheidsvraagstukken en kwesties zoals de bescherming van het milieu en de bestrijding van georganiseerde criminaliteit.

De regering blijft zich in 2002 in Europees verband inzetten op een twee sporen-beleid met betrekking tot de Russische Federatie. Enerzijds dient de EU Rusland te blijven assisteren bij de opbouw van de rechtsstaat, bij economische hervormingen (inclusief toetreding op termijn tot de WTO) en bij het opvangen van de negatieve gevolgen van de transitie. Anderzijds zal de EU Rusland moeten blijven aanspreken op zijn verplichtingen en verantwoordelijkheid op het gebied van mensenrechten en democratie.

Met betrekking tot de Middellandse Zee-regio deelt de regering het streven van de Commissie om de onderhandelingen over een associatie-akkoord met Algerije, Syrië en Libanon uiterlijk in de zomer van 2002 af te ronden. Wel trekt de verslechtering in het vredesproces in het Midden-Oosten een zware wissel op de relaties met de regio en op het Barcelona-proces. De Unie zal ook in 2002 voortgaan beide partijen aan te sporen de geweldsspiraal te stoppen en de vredesbesprekingen te hervatten. De Unie streeft daarbij een rol na die complementair is aan die van de Verenigde Staten.

Wat de Balkan betreft, blijft de regering zich inzetten voor verdere stabilisering van de regio en toenadering van deze landen tot de Unie. Zo wenst de regering ook in 2002 vaart te houden in het Stabilisatie- en Associatieproces, en streeft zij naar spoedige afronding van de onderhandelingen over een overeenkomst met Albanië. In 2002 zouden ook onderhandelingen met Joegoslavië kunnen worden gestart, mits Belgrado voldoet aan de voorwaarden die de EU daarbij stelt, zoals samenwerking met het Joegoslavië-tribunaal. De regering zal zich ervoor inzetten dat in 2002 voor alle landen in de Balkanregio meerjaren CARDS-landenstrategieën voor communautaire hulp worden opgesteld. Nederlandse prioriteiten hierbij zijn economische wederopbouw, democratisering, bevordering van de inter-etnische samenleving en van regionale samenwerking.

De regering wil de Europese relatie met Azië in 2002 met name vormgeven in de Asia-Europe Meeting (ASEM). De besprekingen met de Association of South East Asian Nations (ASEAN) lijken aan belang in te boeten ten opzichte van ASEM, waaraan ook China, Japan en Zuid-Korea deelnemen. Naast de betrekkingen met China en Japan zullen ook de ontwikkelingen op het Koreaanse schiereiland centraal staan. Uiteraard zal de regering binnen de daartoe geëigende Europese fora aandacht blijven vragen voor Indonesië.

Met Latijns-Amerika en het Caraïbisch gebied (LAC) zal de komende periode met name gewerkt worden aan de tweede EU-LAC top, die in het najaar van 2002 te Madrid zal plaatsvinden. Onder het Spaanse EU-Voorzitterschap zullen de betrekkingen in intensiteit toenemen. Ook valt te verwachten dat de EU-positie ten aanzien van Cuba in de loop van 2002 nogmaals zal worden bezien, mede gezien de ontwikkelingen aldaar. De definitieve voortgang in de onderhandelingen over handelsliberalisering met Chili en Mercosur is onder meer afhankelijk van de resultaten die in WTO-kader (vooral op het gebied van de landbouw) worden bereikt.

b. ACS-landen (landen in Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan) en Europese ontwikkelingssamenwerking

In 2001 en 2002 worden de door de Commissie in overleg met partnerlanden en andere relevante donoren opgestelde landen en regiostrategieën uitgewerkt tot praktische samenwerkingsprogramma's (zie tevens beleidsartikel 7). Tevens beginnen de onderhandelingen over Regional Economic Partnership Agreements (REPA's) met ACS regionale organisaties. Deze REPA's beogen geleidelijk de wederzijdse handelsbarrières te slechten. De regering ziet erop toe dat bij de totstandkoming ervan de belangen van de ACS-landen en -regio's tot hun recht komen en dat zij tijdig de nodige (technische) hulp ontvangen.

De regering hecht bovendien belang aan het voeren van politieke dialogen tussen EU en ACS-landen. Dit door de Cotonou-overeenkomst geïnstitutionaliseerde overleg maakt verdere verbreding en verdieping van de samenwerkingsrelatie mogelijk. In dit kader streeft de regering onder meer naar participatie van civil society-organisaties in de politieke dialogen.

De regering blijft ook in 2002 aandacht vragen voor coherentieaspecten van het Europees beleid, met name waar het onderwerpen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, milieu, landbouw en visserij en handelspolitiek betreft.

Het streven naar kwaliteitsverbetering van de Europese ontwikkelingssamenwerking, dat met het aantreden van de nieuwe Commissie in de zomer van 1999 is begonnen, is ook in 2002 een belangrijk aandachtspunt voor de Nederlandse regering. Hierbij zullen de volgende punten worden benadrukt: armoedebestrijding als hoofddoelstelling van beleid, een leidende rol voor het ontvangende land als coördinator van de totale donorinspanning, aansluiting bij de totale financiële inspanning van alle betrokkenen waaronder ook de Internationale Financiële Instellingen (IFI's) en een daarmee samenhangende verschuiving van projecthulp naar sectorsteun en macro-financiële ondersteuning. Zie verder ook beleidsartikel 7.

Het financiële kader van de EU

Per 1 januari 2002 treedt, na ratificatie door de lidstaten in 2001, het nieuwe Eigen Middelen-besluit in werking. De wijzigingen in dit besluit zijn de oorzaak van ruim de helft van de geprojecteerde besparingen op de Nederlandse afdrachten in 2002. Het tijdig in werking treden van het besluit is derhalve van groot belang voor Nederland.

In 2002 zet de regering zich in om de lopende onderhandelingen over een nieuw Financieel Reglement voor de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen af te ronden. Het nieuwe reglement zal tot een verbetering van het financieel beheer en management van de programma's en de toetsing daarvan door de Europese Rekenkamer moeten leiden. Deze herziening, die een centraal deel uitmaakt van de hervorming van de Europese Commissie, heeft voor de regering een hoge prioriteit.

De Nederlandse afdrachten aan de EU worden met ingang van het begrotingsjaar 2002 integraal op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken gepresenteerd. Tot dat jaar worden de afdrachten aande EU nationaal verantwoord op de begrotingshoofdstukken van drie ministeries: Financiën, Buitenlandse Zaken en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. In het kader van de VBTB-operatie is thans besloten om de afdrachten aan de EU en de inningskosten (netto-afdracht) op de begroting van Buitenlandse Zaken onder beleidsartikel 5 te bundelen.

Voor de financiering van de uitgaven van de EU beschikt de Unie over Eigen Middelen. Deze middelen worden door de lidstaten afgedragen aan de Unie. In totaal zijn er vier Eigen Middelen:

1. De landbouwheffingen worden geheven op invoer uit derde landen van landbouwproducten die onder een gemeenschappelijke marktordening vallen. Hiermee wordt het verschil tussen de wereldmarktprijzen en de door de EU overeengekomen prijsniveaus overbrugd.

2. De invoerrechten vloeien voort uit de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief op de douanewaarde van de uit derde landen ingevoerde goederen.

Voor het innen van de landbouwheffingen en invoerrechten voorziet Brussel in een kostenvergoeding, de zogenoemde perceptiekostenvergoeding. In het kader van de afspraken tijdens de Top van Berlijn is afgesproken dat de lidstaten met ingang van 1 januari 2002 25% van de totale landbouwheffingen en invoerrechten mogen inhouden. Ook deze worden op de begroting van Buitenlandse Zaken verantwoord.

3. De BTW-middelen worden bepaald door een uniform percentage van de BTW-grondslag van elke lidstaat te nemen. Krachtens het nieuwe Eigen-Middelen Besluit zal het maximale afdrachtpercentage in 2002 tot 0,75% BNP en in 2004 tot 0,5% BNP worden verlaagd. Hierdoor zal het aandeel van de BTW-middelen in het totaal van de Eigen Middelen dat nodig is om de EU-begroting te financieren afnemen. In 2002 zal bovendien voor een aantal lidstaten (Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden) de verdeelsleutel voor de financiering van de VK-compensatie gewijzigd worden tot een kwart van hun «normale» aandeel.

4. De BNP-middelen vormen de sluitpost van de EM: deze dienen om het vereiste begrotingsevenwicht van de EU te verzekeren. De BNP-middelen worden bepaald door op de totale EU-uitgaven de eerste drie EM (en overige inkomsten van de EU) in mindering te brengen. Vervolgens dragen de lidstaten bij aan de BNP-middelen naar rato van hun aandeel van hun BNP in het EU-BNP.

Raad van Europa

De regering blijft zich ook in 2002 inzetten voor het handhaven en waar mogelijk uitbreiden van het stelsel van waarden en normen van de Raad van Europa, onder meer via monitoring van de wijze waarop lidstaten hun verdragsverplichtingen nakomen. Dit geldt met name de in januari 2001 toegetreden leden Armenië en Azerbaijan. De regering zal in de discussie over de mogelijke toetreding van Joegoslavië en Bosnië-Herzegovina tot de Raad bovengenoemde doelstelling als uitgangspunt nemen.

Wat betreft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) gelden in 2002 de naleving van uitspraken van het EHRM en de financiële problemen van het Hof als aandachtspunten. Mede om de achterstanden van het Hof weg te werken zijn in 2001 additionele fondsen ter beschikking gesteld, hetgeen echter geen structurele oplossing voor de toekomst is. Nederland zal zich actief betonen in het zoeken naar een structurele oplossing voor de financiële problemen van de Raad van Europa en het Hof. Dit houdt ook in dat Nederland voor de salarisontwikkeling vasthoudt aan de gemiddelde salarisontwikkeling van de ambtenaren in de zeven referentielanden en de zogenaamde affordability-clause. Voorts streeft Nederland naar een kapitaaldekkingsstelsel voor de pensioenen volgens het beschikbare premiestelsel in plaats van het huidige begrotingsstelsel.

Een structurele oplossing voor het Hof zal de druk op de financiële middelen voor de overige reguliere activiteiten van de Raad doen afnemen. Dan kan ook de instandhouding van het acquis, dat de basis vormt van de reputatie en de effectiviteit van de Raad van Europa, plaatsvinden zonder groei van de begroting.

Nederland bereidt zich in 2002 voor op het voorzitterschap van het Comité van Ministers vanaf november 2003.

Groeiparagraaf

Met het voortschrijden van de Europese integratie lukt het de operationele doelstellingen een steeds concreter gehalte te geven. Dat vergemakkelijkt het meten van de verwezenlijking van de doelstellingen: de prestatiebeoordeling. Deze zal met name plaatsvinden via interne en externe evaluaties. Het gaat hierbij onder meer om eigen rapportages aan de Tweede Kamer, rapporten van subsidieontvangers en evaluaties van Europese instellingen als de Commissie en de Europese Rekenkamer. Zo is in dit kader in 2000 reeds de Matra-faciliteit geëvalueerd (zie beleidsartikel 4). Daarnaast zijn momenteel de onderhandelingen over «Agenda 2000» onderwerp van evaluatie. De resultaten zullen in oktober 2001 beschikbaar komen. Voorts zal bij de instellingen van de EU aangedrongen blijven worden op het ontwikkelen van verdere mechanismen en activiteiten die Nederland en andere lidstaten in staat moeten stellen de resultaten van het optreden van de EU beter te beoordelen. Voor de betrouwbaarheid van de prestatiegegevens wordt verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf.

C. Budgettaire gevolgen van het beleid

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

De hoogte van de EU begroting wordt jaarlijks bepaald zodat de technische flexibiliteit 100% is.

De bijdragen aan instellingen die activiteiten ontplooien op het gebied van Europese bewustwording zijn vrijwel 100% flexibel.

2. Bestuurlijke invalshoek

De EU-afdrachten vloeien voort uit het lidmaatschap van de EU. De bestuurlijke flexibiliteit is derhalve gering.

Bestuurlijk geldt ten aanzien van de bijdragen aan instellingen ter bevordering van Europese bewustwording een beperking op de flexibiliteit omdat dit jaarlijks terugkerende subsidies zijn waar de organisaties op rekenen. Een abrupte stopzetting is derhalve onaanvaardbaar.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Europese integratie is in eerste instantie een politiek proces. Aangezien hierbij een groot aantal actoren is betrokken, zijn de resultaten in de regel compromissen, gesloten in een complex onderhandelingsproces. De doelstellingen waarmee een lidstaat het onderhandelingsproces ingaat, zijn maar zelden identiek aan de uitkomst daarvan. Met andere woorden, teneinde de eerder genoemde doelstellingen te verwezenlijken is Nederland mede afhankelijk van de houding van partners.

Zo is de inwerkingtreding van het Verdrag van Nice afhankelijk van de ratificatie door de vijftien lidstaten. Een negatief uitgevallen referendum zoals in Ierland (in juni 2001) kan deze Nederlandse prioriteit doorkruisen. Voorts kan bijvoorbeeld de belangrijke Nederlandse prioriteit om bij de uitbreiding van de Unie het huidige tempo van de onderhandelingen te handhaven, worden gedwarsboomd indien lidstaten de afsluiting van hoofdstukken afhankelijk maken van beleidszaken die buiten het desbetreffende hoofdstuk vallen.

HOOFDDOELSTELLING IV. DUURZAME ARMOEDEVERMINDERING

In het Nederlandse ontwikkelingsbeleid staat duurzame armoedevermindering voorop. Als internationale gemeenschap hebben we ons tot doel gesteld om het percentage armen in de wereld in de periode tot 2015 te halveren. Andere internationale ontwikkelingsdoelstellingen, behorend tot de zogenoemde zeven pledges, zijn het zeker stellen (in dezelfde periode tot 2015) van basisonderwijs en basisgezondheidszorg voor iedereen en het terugdringen van de kindersterfte met ⅔ en de moedersterfte met ¾. Veel eerder, al in 2005, dient ongelijkheid tussen meisjes en jongens in het onderwijs te zijn beëindigd en een nationale duurzame ontwikkelingsstrategie voor ieder land te zijn opgesteld.

De doelstelling van halvering van de armoede in de periode tot 2015 ligt niet binnen handbereik. Weliswaar daalde het aandeel van de bevolking dat leeft van maximaal één dollar per dag van 28% in 1987 naar 23% in 1998, maar door bevolkingsgroei bleef het absolute aantal armen nagenoeg gelijk. Verontrustend is voorts de toenemende ongelijkheid in veel ontwikkelingslanden. Armoede is meer dan een gebrek aan inkomen. Andere bepalende factoren zijn ecologische en maatschappelijke kwetsbaarheid en bestuurlijke willekeur. De armen zelf leggen ook nadruk op psychologische factoren; armen willen menswaardig behandeld worden. Daarnaast spelen meer structurele factoren als verdeling een rol en komt de politieke factor steeds duidelijker in beeld.

Armoede is een multidimensionaal fenomeen dat met samenhangend beleid aangepakt moet worden. Internationaal is er gelukkig sprake van een groeiende consensus over de hoofdlijnen van dat beleid. Het hokjesdenken wordt langzamerhand doorbroken. Het gaat niet langer om «reparaties» in de vorm van het instellen van sociale vangnetten achteraf, maar om een samenhangend beleid van het scheppen van kansen voor de armen, democratisering, gerichte steunverlening en bevordering van goed bestuur. In 2002 vindt ook intern een verdiepingsslag plaats door nadrukkelijk in kaart te brengen wat de relaties zijn tussen armoedevermindering als hoofddoelstelling van het beleid van ontwikkelingssamenwerking en de overige hoofddoelstellingen van het buitenlands beleid. Dit zal in 2002 leiden tot intensiever samenwerking binnen het departement en tot een bredere presentie en doorwerking van de armoededoelstelling in de overige taakgebieden van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De Kamer zal medio 2002 over het verloop van deze exercitie worden geïnformeerd.

Ook de bevordering van de economische ontwikkeling, in het bijzonder op het platteland, is van groot belang voor ontwikkelingslanden. In de notitie «Ondernemen tegen Armoede» heeft het kabinet op dat terrein de nodige voorstellen gedaan. Het gaat daarbij allereerst om verruiming van de markttoegang voor ontwikkelingslanden. Daarnaast moeten deze landen door middel van capaciteits- en institutionele opbouw in staat worden gesteld van die verruiming van markttoegang te profiteren. Tenslotte is het van belang dat de voedselveiligheids-, sociale en milieu eisen van ontwikkelde landen volledig WTO conform zijn.

Voorwaarde voor succesvolle hulp is de regievoering door het ontvangende land. Zonder ownership beklijft armoedevermindering niet. Ownership vormt de grondslag van het Nederlandse beleid. In dat kader sluit Nederland aan bij een door de overheid van het ontvangende land geformuleerd armoedeverminderingsbeleid. Dit krijgt in veel ontwikkelingslanden zijn beslag in zogeheten Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's), die door het hulpontvangende land, in consultatie met organisaties uit het maatschappelijk middenveld, moeten worden opgesteld. In veel landen is dit proces van consultatie overigens nog groeiende en hebben de plannen nog een interim karakter. Nederland zal in 2002 het Poverty Reduction Strategy (PRS)-proces actief ondersteunen.

Bemoedigend is dat steeds meer donoren een centrale plaats inruimen voor deze armoedestrategieën als organiserend raamwerk voor donorcoördinatie. Afstemming van de inspanningen van de diverse donoren en onderlinge taakverdeling op landenniveau is geboden, evenals harmonisatie van procedures. In veel ontwikkelingslanden maakt daardoor projecthulp plaats voor gerichte steun aan sectoren. Deze sectorale benadering, die door Nederland consequent wordt toegepast, biedt de mogelijkheid om nationale instellingen te versterken en de effectiviteit van de publieke uitgaven te vergroten. Bovendien gaat deze benadering de versnippering van hulp tegen. Aandacht voor goede bedoelingen maakt zo plaats voor aandacht voor effectiviteit en doelmatigheid. Nederland zal in 2002 coördinatie op internationaal (Development Assistance Committee, DAC) en nationaal niveau stimuleren.

De internationale ontwikkelingsdoelstellingen zijn ook in 2002 richtinggevend voor het Nederlands beleid gericht op duurzame armoedevermindering en zijn de maatstaf waaraan de effectiviteit van het Nederlands beleid gemeten wordt.

Voor het meten van de ontwikkelingsresultaten heeft de Wereldbank samen met de instellingen van de Verenigde Naties (VN) en het Development Assistance Committee van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO/DAC) een set van 21 ontwikkelingsindicatoren opgesteld (zie de bijgevoegde tabel). In de Memorie van Toelichting op de begroting voor 2001 is uiteengezet hoe de door Nederland gefinancierde activiteiten zich tot deze indicatoren verhouden. In 2002 zal een monitorings- en evaluatiesysteem op het niveau van activiteiten worden geïntroduceerd.

De hulp is de afgelopen jaren in toenemende mate op de armste landen geconcentreerd. De uiteindelijke kanaalkeuze (bilateraal, multilateraal of particulier) is afhankelijk van criteria als effectiviteit en verhoging van kwaliteit. Dit beleid wordt in 2002 actief voortgezet.

Beslissend is uiteindelijk de coherentie van alle aspecten van het beleid. Met het oog op die coherentie wordt gestreefd naar meer inzicht in de samenhang tussen armoedevermindering en de overige hoofddoelstellingen van Buitenlandse Zaken. Er is een traject in gang gezet om de verschillende thema's en doelen beter op elkaar af te stemmen. In 2002 zal ook de coherentie met beleidsterreinen waarop andere departementen eerstverantwoordelijk zijn, worden versterkt. Daarbij gaat het onder meer om visserij, het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de trade related intellectual property rights (TRIPs) aandacht krijgen. Duurzame armoedevermindering zal alle terreinen van het buitenlands beleid, inclusief het handelsbeleid en het financieel-economische beleid, moeten doordesemen. Het personeelsmanagement zal een sterkere armoedefocus krijgen, onder meer door middel van het geven van gerichte training en opleiding om competenties en vaardigheden bij te leren.

Voor structurele armoedevermindering is, naast bilaterale hulp, de hulpverlening via multilaterale instellingen van grote betekenis. Nederland stelt hoge eisen aan internationale organisaties. De voordelen van een goed werkend stelsel van multilaterale hulpverlening zijn groot. De bundeling van krachten voorkomt dat programma's versnipperen of elkaar overlappen. Het is een beproefd middel voor donorcoördinatie. Daarnaast doet een gebundelde aanpak een minder grote aanslag op de beheerslast van het ontvangende land. Voorwaarde is wel dat de diverse programma's goed op elkaar worden afgestemd. Nederland verzet zich tegen sluipende uitbreiding van het werkterrein en overtrokken wereldwijde ambities van instellingen. De regering zal zich sterk maken voor een focus van hulporganisaties op kernmandaten. Nederland zal in 2002 een toetsingskader voor multilaterale hulp introduceren.

Bij dit alles gaat het niet alleen om hulp aan overheden. Het is van groot belang de inbreng van particuliere organisaties te verzekeren en ruimte te maken voor de particuliere sector. Samenwerking met het bedrijfsleven is van groot belang voor de realisatie van de armoededoelstelling. Deze samenwerking zal verder worden geoperationaliseerd langs de lijnen van de notitie «Ondernemen tegen armoede». In het bestek van samenwerking met particuliere non-profit organisaties is in 2001 een beleidskader voor het MFO opgesteld. Er komt in 2002 een nieuw, transparant subsidiestelsel, dat op 1 januari 2003 in werking treedt. Er zal een sterker beroep worden gedaan op organisaties die wortels hebben in de Nederlandse samenleving en het door hen afhandelen van aan het ministerie gerichte projectaanvragen vanuit de Nederlandse samenleving. Vertrekpunt daarbij is de bijdrage aan het realiseren van de centrale beleidsdoelstelling duurzame armoedevermindering. De humanitaire hulp blijft onveranderd buiten dit subsidiesysteem.

INTERNATIONALE ONTWIKKELINGSINDICATOREN

BELEIDSARTIKEL 6 BILATERALE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

A. Algemene beleidsdoelstelling

De bilaterale ontwikkelingssamenwerking richt zich op duurzame armoedevermindering in een beperkt aantal ontwikkelingslanden. De Nederlandse hulp vindt zo veel mogelijk plaats via een sectorale benadering. Uitgangspunt vormen de inspanningen van de ontvangende landen gericht op armoedevermindering en de daaruit resulterende hulpvraag. Hierbij wordt waar mogelijk aangesloten bij het Poverty Reduction Strategy (PRS)-proces. Kenmerkend is dat beleidsmatig wordt gewerkt van overheid tot overheid in een langdurige structurele samenwerkingsrelatie met twintig ontwikkelingslanden, in samenwerking met andere donoren. In de themalanden richt de relatie zich op een beperkter samenwerkingsverband. Inschakeling van het maatschappelijk middenveld vindt plaats in zowel beleidsvorming als uitvoering van de hulp.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

Effectieve samenwerking van overheid tot overheid vergt een beleidsomgeving gericht op armoedevermindering en een krachtig bestuurlijk apparaat. Het aantal landen waarmee een bilaterale ontwikkelingsrelatie wordt onderhouden en de manier van werken in de bilaterale ontwikkelingssamenwerking is daarnaast gebaseerd op een zakelijke inschatting van de Nederlandse capaciteit, zowel in geld als in menskracht. Dit dwingt tot een strategische inzet van middelen en instrumenten gericht op maximale effectiviteit in termen van armoedevermindering. In dat kader zijn voor 2002 in het bijzonder de volgende geoperationaliseerde doelstellingen van belang:

• Bestendiging van de concentratie van de structurele bilaterale hulp op een beperkt aantal arme ontwikkelingslanden waar de kwaliteit van bestuur en beleid voldoende waarborgen biedt voor de uitvoering van een armoedestrategie. Ondersteuning daarvan gebeurt in multi-donor verband en waar mogelijk in het kader van het PRS-proces en via een sectorale benadering. Ook in 2002 zal Nederland zich inzetten voor de inschakeling van het maatschappelijk middenveld, inclusief de private sector. Betrokkenheid hiervan bij het opstellen en uitvoeren van de nationale ontwikkelingsstrategie wordt actief gestimuleerd.

• Bevordering van donorcoördinatie en harmonisatie van procedures. Dit is een thema dat door Nederland in de afgelopen jaren op de agenda is gezet, met name in het kader van de DAC en de Wereldbank, en waar nu vooruitgang op kan worden geboekt. In het twintigtal samenwerkingslanden zal Nederland in 2002 daarvoor concrete voorstellen doen. In dit verband zal Nederland zich sterk blijven maken voor verdere ontbinding van de hulp en voor een herziening van de technische assistentie.

• Versterking van de institutionele capaciteit van de ontvangende landen, op grond waarvan de optimale mix van instrumenten en kanalen in de bilaterale ontwikkelingsrelatie mede kan worden bepaald. In 2002 zullen in alle sectoren institutionele analyses worden uitgevoerd om het beleid op dit punt te verdiepen.

• Verhoging van het aandeel programmahulp in de bilaterale hulp, zowel in de vorm van sectorale programmahulp als in de vorm van macrosteun.

• Verzekering van voldoende aandacht voor dwarsdoorsnijdende thema's in de bilaterale relaties (goed bestuur, armoede, gender, institutionele ontwikkeling, milieu).

• Verhoging van de kwaliteit van de bilaterale hulp door versterking van de prestatiemeting en intensieve monitoring door middel van waarderingscijfers. Nederland zal in 2002 een nieuw breed systeem voor monitoring en evaluatie introduceren.

Concentratie van de structurele bilaterale hulp op een beperkt aantal landen

De afgelopen jaren is de bilaterale ontwikkelingssamenwerking fundamenteel veranderd. Dat komt het meest zichtbaar tot uiting in een toespitsing van het beleid op een beperkt aantal landen. Dit landenbeleid wordt in 2002 voortgezet. Dat betekent dat de bilaterale samenwerking is gericht op de twintig landen waarmee een structurele samenwerking is aangegaan, de themalanden (milieu, goed bestuur, mensenrechten en vredesopbouw, bedrijfsleven), de drie landen waarmee een Duurzaam Ontwikkelingsverdrag (DOV) is gesloten, Suriname en de Balkanregio.

Op grond van de evaluatie van de Duurzame Ontwikkelingsverdragen worden deze verdragen in aangepaste vorm voortgezet. Dit heeft consequenties voor de positie in het landenbeleid van de drie betrokken landen, Benin, Bhutan en Costa Rica. Deze consequenties zijn beschreven in de brief aan de Kamer van 11 mei 2001, TK, 27 400V, nr. 72.

Al bij de bespreking van het nieuwe landenbeleid in de Tweede Kamer in juni 1999 is de gedachte geopperd dat Benin en Rwanda in de toekomst wellicht in aanmerking zouden kunnen komen voor toevoeging aan de lijst van twintig. Hierover zal met de Kamer overleg worden gevoerd. Indien de Kamer daarmee akkoord gaat, zullen in 2002 in deze landen sectoranalyses plaatsvinden. Daarnaast wordt het voorstel voorbereid om Albanië en Bhutan aan te wijzen als themaland milieu. De Palestijnse Gebieden zijn in 2001 toegevoegd aan de lijst voor Goed Bestuur en Vredesopbouw.

Structurele bilaterale samenwerking

De twintig landen die zijn geselecteerd voor een structurele bilaterale relatie kunnen in beginsel alle soorten van hulp ontvangen. De aard en samenstelling van het bilaterale programma worden bepaald door factoren zoals de kwaliteit van de armoedestrategie, de absorptiecapaciteit, de schuldensituatie en de institutionele capaciteit. In de betrokken landen wordt, rekening houdend met ownership en lokale bestuurlijke en beleidsmatige omgevingsvariabelen, een landenspecifieke aanpak gevolgd teneinde de sectorale benadering te laten slagen. De doelstellingen van het programma worden bepaald door het land zelf in de vorm van een landenspecifieke vertaling van de internationaal aanvaarde ontwikkelingsdoelstellingen.

De Kamer wordt vanaf de eerste helft van 2002 (nadat de jaarplannen zijn vastgesteld) door middel van landenfiches jaarlijks geïnformeerd over de ontwikkelingsactiviteiten in de twintig landen. Hierbij wordt een verband gelegd tussen beleid, middelen en prestaties. De landenfiche wordt opgesteld als bijlage bij de jaarplannen van de ambassades. Hierin worden algemene ontwikkelingen en trends beschreven, de voortgang in de exitstrategie met betrekking tot de landen die tijdelijk op de lijst figureren, en de per thema en concentratiesector behaalde resultaten.

In de onderstaande tabel zijn de landenallocaties opgenomen voor de twintig landen voor 2002. Hierin is alle structurele hulp onder artikel 6 aan deze landen opgenomen. Die omvat de steun aan de concentratiesectoren, de macro-economische steun, de hulpprogramma's in de dwarsdoorsnijdende thema's en de hulp die wordt gegeven in het kader van het exitprogramma in de afbouwsectoren. De allocaties voor 2002 zijn grotendeels gebaseerd op behoefte- en prestatiecriteria. Met name de groei van het budget voor deze landen is op basis daarvan verdeeld. Om een indruk te krijgen van de hulpbehoefte is per land gekeken naar het BNP per capita, de schuld per capita, de totale buitenlandse hulpstroom die al per capita wordt ontvangen, de bevolkingsomvang en of het land behoort tot de Minst Ontwikkelde Landen (MOL) of in Sub-Sahara Afrika ligt. Het sociaal en economisch beleid van een land geldt als eerste prestatiecriterium. Indicatoren hiervoor zijn gegevens over het macro-economisch beleid, het beleid ten aanzien van de economische structuur, het sociaal beleid en de kwaliteit van het openbaar bestuur en de instituties. De mensenrechtensituatie in de landen vormt het tweede prestatiecriterium en het derde is het oordeel over het succes van ontwikkelingsactiviteiten. Er wordt thans gewerkt aan een waarderingsstelsel voor de activiteiten die Nederland financiert. Hierop vooruitlopend is gebruik gemaakt van gegevens van de Wereldbank, die daarmee al vele jaren ervaring heeft.

Om al deze gegevens te kunnen verwerken en vergelijken is een model voor multicriteria-analyse gehanteerd. Als randvoorwaarde geldt de absorptiecapaciteit van de ontvangende landen. Om die reden is de groei in de allocatie voor een aantal landen gematigd. Wel werden soms hogere landenallocaties toegekend op het terrein van basisonderwijs. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de wens van de Kamer om de Nederlandse bijdrage aan het basisonderwijs in de bilaterale ontwikkelingsportefeuille te verhogen (reactie op motie Hessing cs., TK, 27 400V, nr. 76).

* De landenallocatie onderwijs betreft voornamelijk gedelegeerde middelen voor basic education, maar in een aantal landen (bijvoorbeeld Mozambique, Zuid-Afrika, Bolivia en Jemen) omvat dit eveneens middelen ten behoeve van hoger onderwijs en cultuur.

** In de macrosteun die behoort tot deze landenallocaties is alleen de structurele component opgenomen. Incidentele macrosteun, zoals schuldverlichting in het kader van de Club van Parijs of HIPC maakt hier geen deel van uit.

*** Dit betreft co-financiering van een WB-lening (Poverty Reduction Strategy Credit) die zich specifiek richt op verbetering van het nationale begrotings- en verantwoordingsproces en verhoging van de transparantie en efficiëntie van de publieke uitgaven ter ondersteuning van de armoedebestrijdingsstrategie.

**** De landenallocatie voor Macedonië is ter ondersteuning van het vredesproces verhoogd met EUR 22 miljoen, op voorwaarde dat de Vredesovereenkomst van Ochrid wordt goedgekeurd en vervolgens geïmplementeerd.

Themalanden

Landen die voorkomen op een themalijst ontvangen slechts hulp die is afgestemd op dat specifieke thema. Ook in de themalanden wordt het instrumentarium zo veel mogelijk op de landenspecifieke situatie en doelstellingen afgestemd. In 2002 vindt verdere verfijning van deze afstemming plaats. Het beleid in de landen op de milieulijst komt onderstaand aan de orde in de paragraaf over dwarsdoorsnijdende thema's. Het beleid in de GMV-landen is beschreven in beleidsartikel 4.

Bilaterale ontwikkelingsprogramma's in Suriname en de Balkan

In nauw overleg met Suriname wordt bezien hoe de hernieuwde hulprelatie optimaal kan bijdragen aan economische groei, duurzame ontwikkeling en armoedevermindering. Hierin staat de sectorale benadering in een multi-donor kader centraal. Er zijn aanwijzingen dat het Meerjaren Ontwikkelings Plan (MOP) 2001–2005 zal aansluiten op een aantal voor Nederland belangrijke uitgangspunten. Naar verwachting zal het MOP in de loop van 2001 worden vastgesteld en als basis dienen voor de invulling van het programma in 2002. Inmiddels is al overeenstemming bereikt over de sectoren waarin zal worden samengewerkt: onderwijs, gezondheidszorg, bestuur, milieu, landbouw en huisvesting.

De besteding van hulp-middelen in Zuidoost-Europa zal een dalende lijn blijven vertonen. De hulpverlening aan deze regio betreft niet langer crisishulp maar post-crisis- en wederopbouwhulp. De assistentie door de EU, verleend in het kader van het Stabilisatie- en Associatieproces, speelt een steeds grotere rol in de regio. Voor het Stabiliteitspact is een kleinere rol weggelegd. Die richt zich meer op regionale activiteiten en zaken die buiten de reikwijdte van de donoren en organisaties in de regio vallen. Kern van het hulp-programma blijven Bosnië-Herzegovina en Macedonië, en daarnaast als themaland Albanië. De bovenstaande beleidslijn is verder uitgewerkt in de notitie «De Nederlandse rol in een veranderend landschap» die de Kamer medio 2001 toeging (TK, 2000–2001, 22 181, nr. 336).

Ondersteuning van de nationale armoedestrategieën en het bevorderen van de maatschappelijke dialoog daarover

Nederland sluit in het kader van ownershipmaximaal aan bij de lokale bestuurlijke en beleidsmatige realiteit. Als kapstok voor de Nederlandse hulpinterventies geldt de nationale armoedestrategie. In veel landen wordt een dergelijke armoedestrategie uitgewerkt met behulp van het Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). In de Nederlandse bilaterale hulp wordt daarop aangesloten via een sectorale benadering. Hoewel de sectorale benadering in essentie een overheid tot overheid relatie betreft, heeft ownership bij het vaststellen van de prioriteiten in de ontwikkelingsagenda zonder participatie van het maatschappelijk middenveld een te beperkte reikwijdte. Nederland zal daarom ook in 2002 in de bilaterale ontwikkelingsrelatie een brede maatschappelijke betrokkenheid ter plaatse blijven bevorderen. Ook hierbij wordt aansluiting gezocht bij het PRS-proces.

In Burkina Faso, Uganda en Bolivia zijn PRSP's opgesteld. De meeste andere landen waarmee Nederland een structurele bilaterale relatie heeft en de themalanden hebben reeds een interim-PRSP of zijn bezig dit op te stellen. Nederland zet in 2002 de actieve steun aan het PRS-proces in deze landen voort. De Palestijnse Gebieden, Zuid-Afrika, Egypte en Indonesië kwalificeren vanwege het inkomen per capita niet voor IDA-middelen en stellen geen PRSP op.

Basic Education in Uganda

De twee internationale ontwikkelingsdoelstellingen gerelateerd aan onderwijs zijn de volgende:

• basisonderwijs voor iedereen in 2015 in alle landen;

• geen gender verschillen meer in basis- en voortgezet onderwijs in 2005.

In 1997 werd in Uganda het nieuwe beleid voor universeel primair onderwijs ingevoerd, waarbij ieder gezin recht kreeg op gratis onderwijs voor vier kinderen. Om gelijkheid te bevorderen moeten tenminste twee van deze kinderen meisjes zijn, en indien van toepassing, een gehandicapt. Dit nieuwe onderwijsbeleid heeft gestalte gekregen binnen het Education Sector Investment Plan (ESIP 1997 – 2003) dat de basis vormt voor een sectorale benadering. De onderwijsdoelstellingen die geformuleerd zijn onder ESIP vormen een integraal deel van het PRSP, waarbinnen basis overheidsvoorzieningen de hoogste prioriteit genieten. ESIP geeft een duidelijke verschuiving van overheidsuitgaven naar de onderwijssector aan (nu 31% van de begroting).

De resultaten zijn veelbelovend. Volgens het laatste PRSP voortgangsrapport is de netto scholingsgraad omhoog gegaan van 62,3% in 1992 naar 76,5% in 2000. De absolute deelname aan lager onderwijs is toegenomen van 2,6 mln. in 1997 tot 6,1 mln. in 2000. Het nieuwe beleid heeft een belangrijke inhaalmogelijkheid geboden aan wat oudere kinderen en arme kinderen in achtergebleven gebieden die nog niet eerder naar school zijn geweest of deze niet hebben afgemaakt. Ook de genderongelijkheid binnen het lagere onderwijs is afgenomen van bijna 5% naar 0,5%. In het voortgezet onderwijs zien we zelfs iets meer meisjes dan jongens.

Om tegemoet te komen aan de toename van leerlingen zijn in de afgelopen 2 jaar 8000 klaslokalen gebouwd en 15 000 extra leraren gerekruteerd. In de komende jaren liggen prioriteiten van het Ministerie van Onderwijs en zijn partners bij het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs door de (bij)scholing van leraren, de aanschaf van voldoende schoolboeken en verbetering van de schoolinspectie. Daarnaast blijft een uitbreiding van klaslokalen noodzakelijk. Een ander belangrijk aandachtspunt is het voortgezet onderwijs, nu steeds meer kinderen de lagere school afmaken. Nederland draagt door sectorale begrotingssteun bij aan de lager onderwijscomponent van ESIP. De bijdrage is, per jaar, op circa EUR 11 miljoen begroot, voor de komende drie jaar. ESIP wordt verder gesteund door de Europese Commissie, het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Canada en de Wereldbank door middel van begrotingssteun en door de African Development Bank, het Kinderfonds van de Verenigde Naties (UNICEF), Duitsland en Denemarken op projectbasis. Donorcoördinatie krijgt gestalte binnen de Education Funding Agencies Group(EFAG). Daarnaast ondersteunt Nederland door middel van haar bijdrage aan het Poverty Action Fund de doelstellingen voor armoedevermindering zoals geformuleerd in het Poverty Eradication Action Plan (PEAP), dat de basis vormt voor Uganda's PRSP.

Scholingsgraad

De in de bilaterale hulp toegepaste sectorale benadering plaatst projecten, programma's en begrotingssteun in een coherent analysekader, waarbij samenhang tussen het micro-, meso- en macro-niveau in het ontvangende land centraal staat. Om een optimale mix van hulpinstrumenten in te zetten worden in deze analyse de volgende variabelen getoetst:

• een overheidsbeleid waarin armoedevermindering centraal staat;

• de deelname van het maatschappelijk middenveld aan de opstelling van het armoedebeleid alsook de uitvoering ervan;

• een bestuurlijk apparaat met voldoende kennis en uitvoeringscapaciteit, ook op lokaal niveau, om het beleid daadwerkelijk uit te voeren; en

• een adequate financiële uitvoeringsstructuur die de rechtmatigheid van de Nederlandse bijdrage aan de uitvoering van het beleid in redelijke mate garandeert.

Institutionele capaciteit van de ontvangende landen

De kern van de sectorale aanpak is de financiële en beleidsmatige integratie van de hulp in de lokale structuren op nationaal en decentraal niveau. De omgevingsvariabelen verschillen echter aanzienlijk tussen de twintig landen. Zwakke institutionele capaciteit kan integratie in de weg staan. Ten behoeve van versterking van de institutionele capaciteit kunnen, overeenkomstig het gestelde in het Beleidskader Technische Assistentie, diverse vormen van technische assistentie worden ingezet. Specifieke fondsen voor bilaterale deskundigen worden in 2002 afgebouwd. De technische assistentie zal een integraal onderdeel van de sectorale aanpak vormen.

Institutionele tekortkomingen in de uitvoeringscapaciteit en de financiële verantwoordingsstructuren van organisaties moeten tijdig zichtbaar worden gemaakt. Het personeel op het departement en de posten is daarom in de afgelopen jaren opgeleid om institutionele organisatieanalyses te kunnen verrichten. De analyse achteraf van mogelijke beheersmatige risico's dient invulling te geven aan de Nota Beheer en Toezicht (TK,1997–1998, 25 860). Dit inhoudelijke veranderingsproces is nog niet voltooid, maar wel laten de uitkomsten van de analyses nu reeds zien dat capaciteitsproblemen een belangrijk knelpunt blijven bij de daadwerkelijke uitvoering van het armoedebeleid. Het gaat hierbij om een scala van complexe institutionele problemen, die betrekking hebben op de kwantiteit en kwaliteit van de beschikbare staf, en op de coördinatie tussen verschillende uitvoerende instanties en tussen de verschillende bestuurlijke niveaus. Rekening houdend met de voorwaarden geformuleerd in de Nota Beheer en Toezicht en met de noodzaak de institutionele vraagstukken krachtig aan te pakken, wordt in 2002 de personele capaciteit op het departement om deze analyses uit te voeren vergroot. Tevens worden op een zestal posten proefprojecten op het gebied van verandermanagement uitgevoerd en zullen in de twintig landen op grote schaal institutionele analyses op sectorniveau worden uitgevoerd.

Vertaling van internationale ontwikkelingsdoelstellingen: het voorbeeld van Tanzania

Het ontwikkelingsbeleid in Tanzania is vastgelegd in plannen die kunnen worden gezien als een reflectie van de internationale ontwikkelingsdoelstellingen. Deels hebben die plannen net als de doelsstellingen een lange termijn karakter, zoals Vision 2025 en de National Poverty Eradication Strategy 2000–2010. Deels gaat het ook om planning op een kortere termijn, zoals het Poverty Reduction Strategy Paper(PRSP). Hierin wordt aandacht geschonken aan verlichting van zowel de inkomensarmoede als de niet-inkomensarmoede. Ter bestrijding van de inkomensarmoede worden investeringen gestimuleerd, evenals een stabiel macro-economisch klimaat en versterking van de landbouwsector. Ter bestrijding van niet-inkomensarmoede wordt de nadruk gelegd op de verbetering van lager onderwijs, gezondheidszorg, drinkwatervoorziening, voeding en de bescherming van kwetsbare groepen, met name zij die aan HIV/AIDS lijden. Goed bestuur, en als onderdeel daarvan een beter functionerende rechterlijke macht, wordt gezien als een belangrijk element van armoedevermindering. Deze algemene beleidsuitgangspunten zijn vervolgens weer terug te vinden in het sectorbeleid, zoals het beleid in de gezondheidszorg.

Sectorstrategie gezondheidszorg in Tanzania

De Tanzaniaanse overheid heeft het voortouw in het ontwikkelen van een sectorstrategie ten aanzien van gezondheidszorg. Het ownership ligt nu nog vooral op ministerieel- en hoofdstadniveau, maar zal in het decentralisatieproces steeds meer bij regio's en districten komen te liggen. Donorcoördinatie rond deze strategie is goed tussen de belangrijke donoren in de gezondheidssector (Noorwegen, Denemarken, Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Ierland, Zwitserland, VS, UNICEF, de Wereldbank en de Wereld Gezondheidsorganisatie – WHO). Het verbreden van het Tanzaniaanse draagvlak voor de hervormingen en het sectorprogramma (met name een grotere betrokkenheid van niet-gouvernementele organisaties en de private sector) is een bemoedigende ontwikkeling, die echter in de praktijk te vaak stuit op een aantal historisch gegroeide cultuurverschillen tussen de diverse Tanzaniaanse actoren. Het hervormingsproces van de gezondheidssector is bovendien afhankelijk van gelijktijdige hervormingen in andere relevante sectoren die niet «in fase» verlopen. Een ander belangrijk knelpunt bij verbetering van de kwaliteit en uitbreiding van de zorg naar een groter deel van de bevolking is het personeelsgebrek, zowel in kwantiteit (verergerd door HIV/AIDS) als in kwaliteit.

Als onderdeel van de donorcoördinatie in de gezondheidsector is een DAC/Donor Groep belast met het opstellen en naleven van een gezamenlijke agenda inzake HIV/AIDS bestrijding. Daarnaast zijn er verschillende overlegstructuren die de donorsteun voor deze sector onder Tanzaniaanse zeggenschap brengen. In dit verband participeert Nederland intensief in het overleg met de Utstein-groep om tot gezamenlijke standpunten en benaderingen te komen. In mei 2000 bezochten de Utstein-ministers gezamenlijk Tanzania om een internationaal voorbeeld te stellen van hoe donoren samen met een ontwikkelingsland tot daadwerkelijke coördinatie en coherentie in een sector (gezondheidszorg) konden komen.

HIV/AIDS in Tanzania

Van de internationaal overeengekomen doelstellingen voor gezondheid geeft Tanzania aan de volgende twee extra aandacht:

• het verminderen van de kindersterfte met tweederde in 2015 ten opzichte van 1990; en

• het verminderen van de moedersterfte met driekwart in 2015 ten opzichte van 1990.Voorts zijn op basis van de uitkomsten van VN-conferenties nog de volgende doelstellingen met betrekking tot gezondheid overeengekomen:

• toegang voor iedereen tot primaire gezondheidsdiensten, uiterlijk in 2015; en

• het tot stilstand brengen en terugdringen van de HIV/AIDS-epidemie in 2015.

De situatie in Tanzania toont aan hoezeer deze doelstellingen onder druk staan door de AIDS-epidemie. Ongeveer 10% van de bevolking is besmet. Dit percentage neemt nog toe, vooral op het platteland. Besmettingen onder vrouwen nemen in vergelijking met mannen onevenredig toe. Door HIV/AIDS-infectie is sterfte in de leeftijdgroep tot 5 jaar gedurende de laatste 3 jaar met 10% toegenomen. De werkdruk in de gezondheidssector neemt toe, mede omdat het eigen personeel wegvalt. Uit onderzoek blijkt dat de toename van de moedersterfte direct is gerelateerd aan het verslechteren van de gezondheidszorg. Wel is de toegang tot voorbehoedsmiddelen zoals de pil en het condoom sterk verbeterd (onder vrouwen 15–49 jaar: 5,9% in 1992 versus 15,3% in 1999). Ook de voedselvoorziening op huishoudniveau heeft te lijden van de AIDS-epidemie. Het percentage kinderen dat lijdt aan ondervoeding is toegenomen. Dit komt door verandering van voedselpatroon en – frequentie, door de grotere werkbelasting van de moeder, ontstaan door het wegvallen van echtgenoot of familieleden, of door overlijden van de moeder zelf.

De overheid spant zich in om het aantal HIV-besmettingen te verminderen met 25% in de groep van 15–24 jarigen in 2015. Factoren die het behalen van de doelstellingen bemoeilijken zijn de volgende:

• genderongelijkheid, meisjes hebben zes keer zoveel kans om besmet te raken dan jongens;

• stigmatisering en ontkenning;

• geringe bewustwording;

• tekort aan condooms; en

• zwakke lokale uitvoeringscapaciteit van de overheid.

Recentelijk is de Tanzanian National AIDS Commission opgericht die de planning en uitvoering van een multi-sectorale aanpak van het HIV/AIDS probleem vanuit de Prime Minister's Office zal initiëren en coördineren. In het overheidsbudget 2000/2001 is er voor het eerst een budget gealloceerd voor de bestrijding van HIV/AIDS.

Verhoging van het aandeel programmahulp in de bilaterale hulp

Nederland streeft ook in 2002 naar een vergroting van het aandeel programmahulp in de bilaterale ontwikkelingsrelaties. In het kader van de sectorale benadering in de twintig landen wordt toegewerkt naar een vergroting van het aandeel sectorale programmahulp. Sectorale programmahulp is programmahulp die in één sector wordt gealloceerd en omvat in de praktijk sectorale begrotingssteun, sectorale (programmatische) basket-financiering en (co-)financiering van sectorale aanpassingsprogramma's. Met deze vorm van hulp wordt het ontvangend land op basis van een vertrouwensrelatie maximaal in staat gesteld aan ownership invulling te geven.

Naast sectorale programmahulp omvat de doelstelling ook macro-georiënteerde programmahulp (macrohulp). Macrohulp heeft betrekking op alle programmahulp die niet ten behoeve van individuele sectoren wordt gealloceerd en omvat in de praktijk betalingsbalanssteun, schuldverlichting, algemene begrotingssteun en (co-)financiering van structurele aanpassingsprogramma's op multisectoraal en/of sectoroverstijgend niveau. Ook het beschikbaar stellen van macro-georiënteerde programmahulp vergt een continue beleidsdialoog over het ontwikkelingsbeleid en de noodzakelijke hervormingen. Daarom wordt tevens aandacht besteed aan het verbeteren van het nationale begrotings- en verantwoordingsproces. Dat gebeurt door steun te verlenen aan nationale instituties, zoals Rekenkamers, en financiële allocatieprocessen transparant te maken, bij voorbeeld via Public Expenditure Reviews. Waar mogelijk participeert Nederland hierbij in multi-donor verband.

In 2002 wordt, in de ontvangende landen, extra aandacht besteed aan analyse en ondersteuning van het begrotingsmanagement en de institutionele capaciteit hiervoor op nationaal niveau.

De structurele macrosteun die integraal onderdeel uitmaakt van de landenallocatie wordt zoveel mogelijk verleend vanuit een meerjarenperspectief. Deze hulp is beperkt tot de twintig samenwerkingslanden en enkele landen in Midden- en Oost-Europa (Armenië, Bosnië-Herzegovina, Georgië, Kirgizië, Moldavië; zie brief 26-2-1999, TK, 1998–1999, 26 433, nr. 1). De samenwerking met de Midden- en Oost-Europese landen verloopt uitsluitend via het multilaterale kanaal, met name co-financiering met de Wereldbank.

Nederland gaat in 2002 voort met het verlenen van schuldverlichting zodat ontvangende landen een houdbare schuld bereiken en meer eigen middelen kunnen inzetten om hun armoedeverminderings-strategie uit te voeren. Nederlandse schuldverlichting bestaat uit bijdragen aan het Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Trust Fund, kwijtschelding van bilaterale en multilaterale schuldendiensten en schuldverlichting in het kader van Club van Parijs overeenkomsten. Nederland blijft zich ook in 2002 inzetten voor de volledige financiering van het multilaterale HIPC initiatief, door een actief optreden in internationaal overleg en financiering van de bilaterale en multilaterale kwijtschelding van schuldendiensten van HIPC landen. Daarnaast beoogt Nederland bij te dragen tot een houdbare schuld voor de overige landen waarmee het een structurele samenwerkingsrelatie onderhoudt. Om voor HIPC schuldverlichting in aanmerking te komen dienen landen te beschikken over een uitgewerkte armoede verminderingsstrategie opdat de vrijvallende middelen hiertoe ingezet worden. De kwaliteit van de nationale armoedestrategie en de uitvoering daarvan zullen ook bij de toekenning (en omvang) van de bilaterale schuldverlichting een belangrijker rol spelen.

Bolivia

In juni 2001 heeft Bolivia het Enhanced HIPC completion point bereikt. Hierbij kreeg het land USD 854 mln aan schuldverlichting. Voorafgaand hieraan heeft in 2000 een uitgebreid participatief consultatieproces plaatsgehad. Circa 4000 deelnemers op gemeentelijk niveau hebben de sociale, economische en politieke elementen besproken van een nationaal plan om de armoede te bestrijden, het Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). Het PRSP heeft vier strategische componenten:

• bevordering van werkgelegenheid;

• human resource development;

• sociale integratie en participatie; en

• bescherming en opvang van kwetsbare groepen

Een succesvolle implementatie van het PRSP is afhankelijk van het realiseren van de hooggestelde economische doelstellingen, het doorvoeren van fundamentele institutionele hervormingen en de politieke wil om de arme, vooral inheemse bevolking daadwerkelijk te betrekken in het nationale ontwikkelingsproces. Bolivia is tevens gekozen als test voor het Comprehensive Development Framework (CDF). In 1999 werd een nieuw raamwerk voor samenwerking tussen de overheid en donoren gepresenteerd, conform de regels van de Wereldbank en OESO/DAC. Dit raamwerk biedt aanknopingspunten voor betere afstemming, effectievere en efficiëntere inzet van Official Development Assistance (ODA)-middelen en een programmatische sectorale benadering, aansluitend op het Boliviaanse overheidsbeleid. De bilaterale donorgemeenschap is nauw betrokken bij de toepassing van het CDF en het daarmee samenhangende PRSP-proces. De Nederlandse Ambassade heeft in beide processen een sleutelrol vervuld.

Dwarsdoorsnijdende thema's

In alle bilaterale ontwikkelingsprogramma's staan de dwarsdoorsnijdende thema's goed bestuur, armoede, gender, institutionele ontwikkeling en milieu bovenaan de agenda in de bilaterale dialoog. Voor goed bestuur wordt verwezen naar beleidsartikel 4. Armoede en het belang van institutionele ontwikkeling kwamen bovenstaand al aan de orde.

Gender

Het belang van gelijke rechten, kansen en toegang tot hulpbronnen voor mannen en vrouwen wordt algemeen erkend, maar goede analyses en een coherente aanpak van het probleem ontbreken vaak. In het kader van de kabinetsafspraken over de emancipatietaakstellingen worden gender- en armoedecriteria verder geïntegreerd in het programma van macro-economische ondersteuning van ontwikkelingslanden. In 2002 zal nog meer dan voorheen aandacht worden besteed aan de relatie tussen macro-economische ontwikkeling, nationale begrotingsplanning, armoede en gender. De inzet van vrouwen en hun organisaties is instrumenteel in macro-economische analyse en besluitvorming. In dat kader zal in 2002 worden bezien of de ontwikkeling van genderbudgettering in ontwikkelingslanden verder ondersteund dient te worden. Nederland draagt ook actief bij aan integratie van genderaspecten in nationale armoedestrategieën, zoals in de PRS en de sectorale programma's. Voor zover deze initiatieven niet uit andere middelen kunnen worden gefinancierd, is hiervoor het Vrouwenfonds beschikbaar. Nederland draagt als voorzitter van de DAC Task Force Gender Equality in Sector Wide Approaches een bijzondere verantwoordelijkheid in de beleidsdiscussie over gender, PRS en de sectorale benadering. Op voorstel van deze taakgroep zullen in 2002 door de DAC de Guiding Principles Gender Equality in Sector Wide Approaches worden uitgebracht. Alle posten in de twintig samenwerkingslanden beschikken over genderdeskundigheid. Ook in themalanden waar gender een belangrijke rol speelt binnen de gekozen thema's wordt genderdeskundigheid door de posten ingezet. In 2002 zal de genderdeskundigheid op posten en departement worden uitgebreid door een gendertraining.

Milieu

In alle landen waarmee een bilaterale ontwikkelingsrelatie wordt onderhouden is milieu een belangrijk onderwerp. Daarnaast is milieu de centrale invalshoek in twaalf themalanden milieu, alsook voor de structurele samenwerkingslanden waar milieu als sector is gekozen. Voor milieu gelden ook in 2002 twee kwantitatieve doelstellingen binnen de 0,8% ODA. Voor het internationaal natuur- en milieubeleid zal 0,1% van het BNP worden uitgeven, terwijl daarbinnen EUR 22,7 miljoen aan tropisch regenwoud wordt besteed, als onderdeel van de doelstelling van EUR 68,1 miljoen voor internationaal bossenbeleid. In de notitie die de Kamer in het najaar van 2001 toegaat wordt de samenhang in het milieubeleid en de wijze waarop de 0,1% middelen ten behoeve van milieu zal worden ingezet toegelicht. Om de kwantitatieve doelstelling van 0,1% van het BNP voor internationaal natuur- en milieubeleid (die in kwantitatieve zin groeit) te blijven halen, worden in 2002 meer middelen naar de betrokken ambassades gedelegeerd. Tegelijkertijd zullen deze ambassades vanuit Den Haag meer en effectiever worden ondersteund. Partnerschappen met internationale organisaties worden geïntensiveerd, terwijl programmafinanciering en, waar verantwoord, core-financiering van (internationale) milieu-NGO's zullen toenemen.

In de aanloop naar het derde Wereld Water Forum (WWF, Japan, 2003) zullen de afspraken die werden gemaakt tijdens het tweede WWF landenspecifiek worden uitgevoerd. Belangrijkste doelstelling is het waterbeheer te koppelen aan het welzijn van mensen en het functioneren van ecosystemen. Om dat te verwezenlijken worden de themalanden milieu en de structurele samenwerkingslanden die voor de sector milieu hebben gekozen geholpen bij het ontwikkelen van deugdelijk beleid en het opbouwen van institutionele capaciteit.

Donorcoördinatie

Zoals in de nota «Coördinatie van middelen voor ontwikkelingssamenwerking» van 14 juni 2001 aan de Kamer (27 823, nr. 1) werd geconstateerd, is donorcoördinatie, inclusief een duidelijke onderlinge taakverdeling, een essentieel onderdeel van de sectorale benadering. Een belangrijke uitdaging is de internationale consensus over ontwikkelingsprioriteiten nader te operationaliseren op landenniveau in nationale armoedestrategieën zoals het PRS. In 2002 verleent Nederland wederom actieve steun aan de totstandkoming van PRSP's. Onderdeel van deze beleidsagenda is ook de versterking van de kennis op het departement over de PRS en de Public Expenditure Reviews. Hiertoe worden additionele personele voorzieningen getroffen.

Beleidsinhoudelijke en beheersmatige afstemming vindt plaats in het DAC, maar ook in kleiner verband met gelijkgezinde donoren, onder andere met de Utstein-partners, en op landenniveau. Ook de bijdragen via multilaterale organisaties zijn een uiting van het streven naar gezamenlijke interventies in ontwikkelingslanden. Nederland zal aandringen op verdere ontbinding van de hulp. Zie de brief aan de Kamer van 16 mei 2001.

Nederland zal ook in 2002 een voortrekkersrol vervullen op het terrein van harmonisatie van donorprocedures. De inspanningen concentreren zich hierbij vooralsnog op een kleinere groep gelijkgezinde donoren. Mogelijk dient Nederland zijn regelgeving en rapportage-vereisten in het kader van donorcoördinatie aan te passen. In 2002 gaat de aandacht vooral uit naar samenwerking bij de ex-ante toetsing van de beheers- en implementatiecapaciteit van ontvangende landen, bij het harmoniseren van eisen en instrumentarium voor (financiële) verantwoording en het poolen van middelen voor technische assistentie, met name op het gebied van financieel management en capaciteit ten aanzien van monitoring en evaluatie. Op het eerstgenoemde terrein werkt Nederland in Strategic Partnership with Africa (SPA) kader samen met de Wereldbank om Country Financial Accountability Assessments (CFAA's) uit te voeren. In 2001 was Nederland actief betrokken bij de CFAA's in Ethiopië, Bhutan en Burkina Faso. In 2002 zal Nederland de samenwerking met de Wereldbank op dit gebied intensiveren door te participeren in de CFAA's in samenwerkingslanden en door in multilateraal verband bij te dragen aan de verdere ontwikkeling van dit instrument.

Aparte vermelding verdienen het Big Table-initiatief (zie de Beleidsagenda en beleidsartikel 13) en de Club du Sahel, een groep van in de Sahel actieve donoren. Nederland vervult tot medio 2002 het voorzitterschap van de Club du Sahel. In de resterende periode van het voorzitterschap zal Nederland zich inzetten voor omvorming van de club van een donorgroep tot een partnerschap met het zuiden waarin naast overheden ook civil society en de particuliere sector participeren. Daartoe zal Nederland ook enkele nieuwe onderwerpen agenderen, zoals regionale samenwerking en decentralisatie.

Stimulering van de rol van het maatschappelijk middenveld, inclusief de private sector

Het maatschappelijk middenveld wordt veelal uitsluitend geassocieerd met NGO's, maar omvat in feite alle maatschappelijke geledingen, dus ook het bedrijfsleven, de vakbonden, religieuze groeperingen etcetera. Het is van belang om het maatschappelijk middenveld breed te betrekken in de strijd tegen armoede. Alle maatschappelijke geledingen dienen bij de beleidsvorming te worden betrokken, niet alleen door hen te laten meepraten over de nationale armoedestrategie, maar ook door hen te betrekken bij uitvoerende taken en monitoring van de uitvoering.

De notitie «Ondernemen tegen armoede» biedt het kader voor het beleid ter ondersteuning van de rol van de private sector bij het terugdringen van de armoede in ontwikkelingslanden. Nederland beoogt in de armoedeverminderingsstrategieën voldoende aandacht te verkrijgen voor de ontwikkeling van de private sector. In meerdere landen waar structureel hulp wordt geboden is gekozen voor samenwerking in sectoren waar het bedrijfsleven een belangrijke rol speelt. De sectorale benadering zal daarbij zodanig worden toegepast dat inbreng van de sector is verzekerd en dat ondersteuning van de productieve sectoren wordt bevorderd.

Groeiparagraaf

De Nederlandse hulp is uitdrukkelijk ingepast in een breder internationaal kader, gebaseerd op de internationale ontwikkelingsdoelstellingen. Voor de toetsing van de resultaten dienen op internationaal niveau systemen te worden opgezet. Donoren moeten in principe op basis van dezelfde indicatoren monitoren. De nadruk zal uiteraard moeten liggen op het verbeteren van de mogelijkheden die ontwikkelingslanden zelf hebben om de resultaten van hun ontwikkelingsstrategie te monitoren.

In aanvulling op deze internationale inspanning maakt Nederland voor het bewaken van de kwaliteit van de eigen hulpverlening gebruik van een uitgebreid systeem van monitoring en evaluatie. Kennis over de effectiviteit van het Nederlandse hulpprogramma wordt ontleend aan reviews en evaluaties aan het einde van een activiteit en aan beleidsevaluaties door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB). De internationale activiteiten van IOB staan genoemd in de notitie aan de Kamer van 15 mei 2001. In de bilaterale samenwerking zal IOB naar verwachting in 2002 evaluatierapporten publiceren over gezondheid, voeding en bevolking, en schuldverlichting. Tevens vindt onder leiding van IOB in 2002 een multi-donor evaluatie plaats van de ondersteuning van het basisonderwijs in ontwikkelingslanden. Voorts zal IOB participeren in een door de Operations Evaluation Department van de Wereldbank geleide evaluatie van het CDF-mechanisme. Tot slot zal een evaluatie in uitvoering worden genomen inzake de Nederlandse inzet bij kennisontwikkeling en overdracht voor ontwikkelingslanden. Daarnaast kunnen nog nieuwe onderwerpen op de agenda worden gezet, afhankelijk van de capaciteit bij de IOB. Rond december 2001 wordt de Kamer de programmering van de IOB voor 2002–2004 toegezonden.

In 2002 zal het kenniscentrum «evaluaties» bij de IOB operationeel zijn. Dit kenniscentrum zal functioneren als een «helpdesk» voor de door de beleidsdirecties en ambassades ondernomen evaluaties.

Versterking van het systeem voor monitoring en evaluatie heeft meer urgentie gekregen door de invoering van integraal management en delegatie van taken en bevoegdheden, de specifieke eisen van de sectorale benadering en de algemene aandacht voor resultaatgericht werken en transparante bedrijfsvoering. Met het oog op deze ontwikkelingen wordt een systeem van cijfermatige waardering ingevoerd, zowel op het activiteitenniveau als op het niveau van een sector. Daarnaast wordt gewerkt aan een matrix van doelstellingen op verschillende niveaus: van de activiteit op microniveau tot de uiteindelijke beleidsdoelstellingen, de doelstellingen van het ontvangende land en de internationale ontwikkelingsdoelstellingen. Dit biedt een samenhangend kader voor de beoordeling van de coherentie van doelstellingen, de monitoring van activiteiten, de toerekening van resultaten naar hogere beleidsniveau's, reviews en de evaluatie van impact. De invoering van het systeem vindt gefaseerd plaats vanaf 2001. Het start met een proefproject in vier landen. In 2002 wordt gewerkt aan brede introductie van het systeem met behulp van trainingen aan de hand van ervaringen uit de aanloopfase. Daartoe zal extra menskracht worden ingezet.

Vanaf 2003 zal aan de Tweede Kamer op systematische wijze worden gerapporteerd over de kwaliteit van activiteiten op het gebied van bilaterale ontwikkelingssamenwerking alsmede de relatie met de beleidsdoelstellingen.

C. Budgettaire gevolgen van het beleid

¹ Dit betreft de sectorale delen van de landenallocaties voor de landen waarmee Nederland een structurele bilaterale samenwerkingsrelatie heeft, de themalanden, DOV-landen en exitlanden.

² Dit betreft onder meer het budget voor de reeds voorgenomen intensivering op het gebied van water.

³ Deze sub-artikelen betreffen de uitvoering van de overeenkomst tussen de Staat en de NIO van 23 december 1993 inzake verstrekte leningen aan ontwikkelingslanden.

⁴ Dit betreft non-ODA hulp aan landen in ontwikkeling in Midden en Oost Europa.

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

De budgetflexibiliteit van de landenspecifieke sectorale samenwerking en thematische samenwerking is relatief laag vanwege het meerjarige karakter van de projecten. Het bedrag dat gereserveerd is voor macro-georiënteerde programmahulp betreft aan het begin van het jaar voor een deel vrije ruimte. Dit bedrag krijgt in de loop van het jaar een bestemming op basis van onder meer afspraken in multilaterale fora zoals de Club van Parijs en reallocatie.

Deskundigen onder het deskundigenprogramma worden veelal voor twee jaar ingezet. De flexibiliteit is dientengevolge 50% in het eerste jaar en 100% vanaf het tweede jaar.

2. Bestuurlijke invalshoek

Ten aanzien van de landenspecifieke sectorale samenwerking is de bestuurlijke flexibiliteit in de eerste jaren beperkt omdat er verwachtingen zijn gewekt, behoudens omstandigheden, omtrent de omvang van het samenwerkingsprogramma. Met deze landen zijn meerjarige beleidsafspraken gemaakt, waardoor de bestuurlijke flexibiliteit op de korte en middellange termijn gering is.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

De effectiviteit van de Nederlandse bilaterale hulp hangt af van de gezamenlijke inspanning van het ontvangende land en de donoren. Dit betekent dat de kwaliteit van beleid en bestuur in ontvangende landen bepalend is voor het resultaat van de samenwerking, maar evenzeer de kwaliteit van de donoractiviteiten, waaronder de Nederlandse bilaterale hulp. Naast aandacht voor capaciteit en instituties in ontwikkelingslanden zal daarom veel nadruk worden gelegd op het tot stand brengen van afspraken over vereenvoudiging en harmonisatie van donorprocedures, coördinatie van donoractiviteiten, ontbinding van hulp en het bestrijden van corruptie. Daartoe worden alle daarvoor geschikte fora gebruikt: multidonorverband (DAC), de Wereldbankfamilie en VN-organisaties, alsook waar mogelijk vormen van samenwerking in het veld, bijvoorbeeld in het kader van de samenwerking in Utstein-verband.

De nieuwe benadering van de bilaterale hulp is gebaseerd op de aanbevelingen van hulpevaluaties uit de afgelopen decennia, waaronder de rapporten van onze eigen inspectiedienst IOB (onder anderen samen gebracht in «Bevindingen en Aanbevelingen 1984–1994» die werd uitgebracht in 1995 en een actualisering ervan in 1999. Het nieuwe landenbeleid en de gewijzigde vormgeving van de bilaterale relaties hebben tot forse aanpassingen geleid, zowel aan de ontvangende kant als bij het departement en de posten. Aan de ontvangende kant moeten de eigen beleidsprioriteiten worden geëxpliciteerd, en moet invulling worden gegeven aan het streven naar brede maatschappelijke betrokkenheid. Ook Nederland heeft ingrijpende veranderingen doorgevoerd, die verder gaan dan nieuwe regelgeving of delegatie van bevoegdheden. Meer dan voorheen beweegt Nederland zich midden in de maatschappelijke discussie ter plaatse om de dialoog over dwarsdoorsnijdende thema's te voeren. In plaats van een projectbeoordeling wordt nu gekeken naar het functioneren van een ministerie of een onderdeel daarvan ten einde te bezien of het in aanmerking komt voor begrotingssteun.

Nederland werkt op internationaal en lokaal niveau actief mee aan harmonisatie van regelgeving en andere vormen van donorcoördinatie. De bredere micro-macro ontwikkelingsvisie die de sectorale benadering vereist, vergt van de Nederlandse staf nieuwe kennis, vaardigheden en attitudes. Verankering van deze veranderingen kost tijd. In het optimaliseren van het veranderingsproces, en het aanpassen van de skillmix van de staf, wordt ook in 2002 geïnvesteerd. Dit zal leiden tot het aantrekken van extra staf deskundig op het gebied van economische en institutionele analyses.

De volgende externe ontwikkelingen zijn ook in 2002 in het bijzonder relevant voor het bereiken van de doelstellingen en de activiteiten op het gebied van macrosteun:

• internationale economische ontwikkelingen (zoals ruilvoetverslechtering) en de gevolgen daarvan voor het macro-economische kader waarbinnen ontwikkelingslanden moeten opereren;

• de voortgang in het PRS-proces waarbij het aankomt op de formulering van participatieve PRSP's én de succesvolle implementatie van de opgestelde armoedebestrijdingsstrategieën;

• ontwikkelingen in het internationale schuldverlichtingsbeleid, met name voor wat betreft de uitvoering van het HIPC-initiatief; en

• de voortgang in hulpcoördinatie en de daarmee samenhangende mogelijkheden voor gezamenlijke financiering van PRSP's.

BELEIDSARTIKEL 7 PROGRAMMA'S EN FONDSEN VAN DE EUROPESE UNIE

A. Algemene beleidsdoelstelling

De algemene doelstelling betreft het bijdragen aan duurzame armoedevermindering en aan duurzame integratie van hulp ontvangende landen in de wereldeconomie alsmede het bevorderen van rechtsstaat en democratie. Voor het realiseren van deze doelstelling zijn verschillende regionale fondsen beschikbaar: het EOF (Europees Ontwikkelingsfonds), ALA (Azië en Latijns-Amerika), MEDA (het Mediterrane gebied), TACIS (de landen van de voormalige Sovjet-Unie) en CARDS (de Westelijke Balkan). Daarnaast beschikt de Europese Commissie over verschillende thematische budgetlijnen: onder meer Voedselhulp, Noodhulp (ECHO), Media alsmede Mensenrechten en Democratie. Nederland onderschrijft de EU-doelstellingen voor deze programma's. Zie hiervoor beleidsartikel 5, onder Versterking van het externe beleid van de Unie, b. De EU en derde landen.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

In het EG-verdrag en de Comitologie1 is vastgelegd dat het beheer van de Fondsen (onder meer de identificatie en beoordeling van projecten en programma's) berust bij de Europese Commissie. Op micro-niveau is de invloed van de lidstaten gering. Nederland stuurt derhalve voornamelijk op macro-niveau en tracht onder meer in Raadskader en bij de beoordeling van onafhankelijke evaluaties, van onder meer de Europese Rekenkamer, de strategische lijnen van het EU-beleid vorm te geven. Zo is op Raadsniveau (met name in de Algemene Raad en de OS-Raad) aandacht gevraagd voor het belang van coherentie. Een goed afgestemd beleid in termen van doelstellingen, middelen en resultaten, zowel binnen een beleidsterrein als tussen meerdere beleidsterreinen is van groot belang. Nederland heeft het afgelopen jaar diverse malen aandacht gevraagd voor coherentieaspecten van beleid. Dit heeft onder meer geresulteerd in periodieke rapportage van de Commissie over coherentiedossiers en zal zich in de tweede helft van 2001 vertalen in een gezamenlijke behandeling van de Mededeling Armoedevermindering en Visserij door de OS-Raad en de Visserij-Raad.

In 2002 zal de rapportage van de Commissie gebruikt worden om incoherenties in beleid te verminderen. Daarnaast zal de Kamer per brief nader geïnformeerd worden over het Nederlandse standpunt ten aanzien van coherentie. Voorts heeft Nederland op macro-niveau steeds gewezen op het belang van duurzame armoedevermindering als centrale doelstelling van het Europese ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, in het bijzonder bij het EOF en het ALA-programma. Tijdens de Raad van Ministers van Ontwikkelingssamenwerking in november 2000 is dit, mede op Nederlands aandringen, in de Raadsconclusies vastgelegd.

Zoals uitgebreider beschreven in beleidsartikel 5 is het streven naar een kwaliteitsverbetering van de Europese ontwikkelingssamenwerking het hoofdpunt van de Nederlandse inzet op dit terrein. Het slagen van het reorganisatieproces waarin de Commissie zich thans bevindt is daarbij van essentieel belang voor de uitvoering van een effectief extern beleid van de EU. De regering steunt de hervormingen binnen de Commissie, waarvan het belangrijkste onderdeel delegatie van bevoegdheden naar de EU-delegaties betreft. Deze delegatie moet niet alleen leiden tot slagvaardiger optreden, maar ook een verdere focus op de sectorale benadering mogelijk maken. Andere elementen in de reorganisatie waar Nederland groot belang aan hecht betreffen onder meer de invoering van Europe-Aid, die voor de gehele projectcyclus verantwoordelijk zal zijn, invoering van een onafhankelijke evaluatiedienst en het functioneren van het Focal Point coherentie binnen de Commissie. Nederland is bereid, binnen de beperkte eigen capaciteitskaders, de Commissie te ondersteunen bij de hervormingsplannen door het beschikbaar stellen van personeel door middel van detacheringen.

Door de heterogeniteit van de EU-programma's worden er per definitie ten aanzien van verschillende landen en regio's verschillende accenten gelegd. De samenwerking met de ACS-landen (landen in Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan) is vooral gericht op duurzame armoedevermindering, terwijl er in de samenwerking met de ALA, MEDA, TACIS en CARDS-landen meer ruimte voor differentiatie is. Zo is het mogelijk dat er in deze programma's, ook ruimte ontstaat voor activiteiten gericht op institutionele versterking van de overheden en het midden- en kleinbedrijf, milieu, transport, onderwijs, cultuur en justitie en binnenlandse zaken. Tevens beoogt de samenwerking binnen deze programma's de intra-regionale samenwerking en de totstandkoming van vrijhandelsakkoorden te bevorderen.

Het komende jaar zal Nederland intensief het opstellen van de meerjaren EU-landenbeleidsdocumenten volgen en ondersteunen. Deze zogeheten Country Strategy Papers (CSP's) zullen nadere inhoud geven aan het gevoerde beleid per land of regio. Uitgangspunten bij de bepaling van de kwaliteit van de CSP's zijn in de ogen van Nederland onder meer de mate van ownership van het ontvangende land bij het opstellen en het implementeren van de CSP's en de gerichtheid op de sectorale aanpak.

Nederland zal de CSP's ook toetsen op complementariteitsaspecten: de CSP's mogen niet opgesteld worden in een vacuüm maar dienen gebaseerd te zijn op en aan te sluiten bij de PRSP's. Tevens dient de commissie bij haar programmering rekening te houden met activiteiten van internationale financiële instellingen, internationale organisaties, in het bijzonder de VN-instellingen, en van bilaterale donoren en zich te concentreren op sectoren waar zij toegevoegde waarde heeft.

Conform de Algemene Beleidsverklaring van november 2000 zal de Commissie zich moeten concentreren op de beleidsterreinen waar zij duidelijk toegevoegde waarde heeft, te weten integratie van OS-landen in de wereldeconomie, regionale integratie, macro-economische steun met name in de sociale sectoren onderwijs en gezondheidszorg, infrastructuur, plattelandsontwikkeling en voedselzekerheid en institutionele capaciteitsopbouw. Nederland zal de activiteiten van de Commissie mede toetsen in het licht van deze uitgangspunten.

Daarnaast zal Nederland zich ook in 2002 blijven inzetten voor meer aandacht voor de Minst Ontwikkelde Landen (MOL's) binnen het Europees Ontwikkelingsbeleid. Omdat veel uitgaven voor langere termijn vastliggen, is het moeilijk om met vastgestelde percentages te werken. Nederland zal zich, samen met andere EU-partners, sterk maken voor het geleidelijk vergroten van het percentage van de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde Official Development Assistence (ODA)-middelen dat bestemd is voor de MOL's.

De thans lopende herziening van het Financiële Reglement (zie hiervoor beleidsartikel 5C) wordt door Nederland aangegrepen om de Commissie aan te zetten tot het verder verbeteren van het financieel management en beheer van haar externe programma's. Flexibiliteit, innovatie en adequate financiële verantwoording zijn hier sleutelbegrippen, waarbij Nederland onder meer aandringt op snelle invoering van de «avondrood» clausule en vergroting van de mogelijkheden van de Europese Commissie om via haar programma's activiteiten van de VN-instellingen en de internationale financiële instellingen te co-financieren.

Groeiparagraaf

Operationele doelstellingen ten aanzien van EU-fondsen zijn moeilijk te bepalen, aangezien een groot deel van het budget voor langere tijd vastligt en er verdragsrechtelijke verplichtingen zijn aangegaan (bv. het Cotonou-akkoord). Daarnaast berust het beheer van de fondsen bij de Commissie, zoals hierboven aangegeven, waardoor het voor de hand ligt om voornamelijk op macro-niveau te blijven sturen.

Nederland zal blijven aandringen op verbetering van het financieel management en van het beheer van de externe programma's van de Commissie. Daarnaast vindt prestatiebeoordeling plaats door middel van de beoordeling in Raadskader van onafhankelijke evaluaties van onder meer de Europese Rekenkamer. In de departementale verantwoording zal hierover gerapporteerd worden. Voor de betrouwbaarheid van de prestatiegegevens wordt verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf.

C. Budgettaire gevolgen van het beleid

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven

Voor de duur van de afgesproken enveloppe is de flexibiliteit 0. De bedragen zijn gebaseerd op meerjarige afspraken waarbij alleen op het moment van onderhandelen over de middelenaanvulling flexibiliteit bestaat.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Het succes van de reorganisatie van de Europese Commissie (delegatie van bevoegdheden naar de posten, goede samenwerking tussen de verschillende directoraten-generaal en tussen de diverse bij het externe beleid betrokken personen) zal van groot belang zijn voor het realiseren van de beleidsdoelstellingen.

BELEIDSARTIKEL 8 INSTELLINGEN VAN DE VERENIGDE NATIES

A. Algemene beleidsdoelstelling

Nederland zal ook in 2002 via instellingen van de Verenigde Naties (VN) bijdragen aan de hoofddoelstelling van ontwikkelingssamenwerking, de duurzame vermindering van armoede. Het gaat hier zowel om het leveren van financiële bijdragen als om beleidsbeïnvloeding van de betreffende instellingen. In ontwikkelingssamenwerking hebben, in vergelijking met andere kanalen, multilaterale kanalen vaak een meerwaarde, zie onder meer de notitie «Samen Werken voor Effect: Op weg naar een Internationale Ontwikkelingsarchitectuur» (TK 27 237, 1999–2000).

De grote conferenties die de VN het afgelopen decennium organiseerde hebben belangrijke, algemeen aanvaarde ontwikkelingsdoelstellingen opgeleverd, die voor ontwikkelingslanden maar ook voor bilaterale en multilaterale donoren richtinggevend zijn. Daarnaast heeft een aantal VN-instellingen belangrijke normen geformuleerd op terreinen als veiligheid en sociaal beleid.

De regering is geen voorstander van het periodiek (na vijf en tien jaar) organiseren van vervolgtoppen, maar stelt zich op het standpunt dat het beter zou zijn het vervolg op deze toppen te incorporeren in het werk van de Economische en Sociale Raad van de VN (ECOSOC).

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

Bevordering van de effectiviteit van instellingen door financiering en een intensievere samenwerking en coördinatie tussen de belangrijkste multilaterale instellingen op het terrein van ontwikkelingssamenwerking, met name de Wereldbank en de VN-instellingen

Voor een goed functioneren van de VN-instellingen is een stabiele financieringsbasis wenselijk. De jarenlang volgehouden praktijk van reële en nominale nulgroei van de reguliere (dat wil zeggen, uit verplichte contributies gefinancierde) begrotingen heeft in toenemende mate een negatieve uitwerking op de uitvoeringscapaciteit van VN-instellingen en heeft deze instellingen steeds meer afhankelijk gemaakt van vrijwillige bijdragen. De inkomsten zijn daardoor minder voorspelbaar en de mogelijkheid van ongewenste beleidsbeïnvloeding door donoren wordt groter. Nederland zal daarom ook in 2002 zich ervoor inzetten dat bij goed functionerende instellingen reële groei van de begroting mogelijk wordt en dat de samenhang tussen de reguliere begroting en de extra-budgettair gefinancierde activiteiten wordt versterkt.

De Nederlandse financiering via het VN-kanaal betreft verplichte contributies aan het VN-secretariaat en de Gespecialiseerde Organisaties waarvan Nederland lid is (zie beleidsartikel 1), vrijwillige bijdragen aan VN-fondsen en -programma's en bijdragen voor specifieke projecten en programma's. Nederland steunt goed functionerende organisaties met vrijwillige bijdragen en in een aantal gevallen door de instelling van partnerschapprogramma's. Hiertegenover staat dat de vrijwillige bijdragen aan organisaties zullen worden verminderd of stopgezet, indien de regering de kwaliteit als onvoldoende beoordeelt en er geen of onvoldoende uitzicht op verbetering bestaat. Via partnerschapprogramma's kan de desbetreffende instelling meerjarig zekerheid over een deel van haar inkomsten verkrijgen en kan Nederland specifieke initiatieven steunen. Tevens neemt de beheerslast voor de organisaties en voor Nederland af. In 2001 zijn partnerschapprogramma's afgesloten met de volgende VN-instellingen: de Wereld Voedsel- en Landbouw Organisatie (FAO), het Kinderfonds (UNICEF), het United Nations Development Programme (UNDP) en de United Nations Development Group (UNDG). Het laatstgenoemde programma is met name gericht op het ondersteunen van het interne VN-coördinatieproces. In 2002 zullen de reeds bestaande partnerschapprogramma's met de Wereld Gezondheids Organisatie (WHO) en de Internationale Arbeids Organisatie (ILO) worden vernieuwd. Ook zal met het United Nations Environmental Programme (UNEP) een dergelijk programma worden opgezet.

Voor een stabiele en adequate financieringsbasis is voorts een billijke lastenverdeling tussen de lidstaten gewenst. Daarop is nog steeds weinig zicht, maar Nederland zal andere landen ook in 2002 daarop blijven aanspreken.

Het functioneren van de VN-instellingen, ook wat hun governance betreft, dient volgens de regering te verbeteren om een adequate bijdrage te kunnen leveren aan de duurzame vermindering van armoede. Samenwerking met andere VN-instellingen en coördinatie met ontvangende landen en andere donoren zijn daarbij van groot belang, waarbij het Poverty Reduction Strategy-proces centraal staat en het interne VN-coördinatiemechanisme (UN Development Assistance Framework) een waardevol instrument is.

Nederland zal zich actief inzetten om te trachten de in maart 2002 in Mexico te houden VN Conferentie inzake Financing for Development tot een succes te maken. Bij de voorbereidingen daarvan werken VN, IFI's, bedrijfsleven en NGO's intensief samen in nauw overleg met ontwikkelings- en ontwikkelde landen. Nederland zal de nadruk leggen op een integrale benadering van het armoedevraagstuk en ontwikkelingssamenwerking in de vorm van een wederkerige partnerschap van ontwikkelde landen en armere landen: de armere ontwikkelingslanden stellen realistische PRSP's op en ontwikkelde landen staan ervoor garant dat dit plan niet zal falen door gebrek aan financiële ondersteuning. Dit laatste is alleen mogelijk indien door alle donoren concrete voortgang wordt gemaakt met het realiseren van de 0,7% ODA-doelstelling.

Beïnvloeding van het beleid van VN-instellingen, in het bijzonder met betrekking tot armoedevermindering, gender, milieu, institutionele ontwikkeling en goed bestuur; bevordering van ownership en donorcoördinatie

Nederland tracht actief het beleid van de VN-instellingen op deze belangrijke terreinen te beïnvloeden door waar mogelijk hiervoor aandacht te vragen tijdens bijeenkomsten van de beheerslichamen, alsmede tijdens bilateraal beleidsoverleg. Daarnaast beogen de partnerschapprogramma's die Nederland met een aantal VN-instellingen is aangegaan c.q. zal aangaan extra aandacht te schenken aan belangrijke aspecten van hun beleid. De ervaring die inmiddels is opgedaan met de eerste partnerschapprogramma's die zijn afgesloten met ILO en WHO leert dat het beleidsoverleg thans nog meer dan in voorgaande jaren, toen voornamelijk op projectbasis werd samengewerkt, een gelegenheid is om met de betrokken organisatie van gedachten te wisselen over beleidsmatige onderwerpen. Zo zal ook in 2002 tijdens het beleidsoverleg met WHO worden gesproken over de wijze van invulling van de gekozen thema's, waarbij met name de beleidsmatige achtergrond onderwerp van gesprek zal zijn. Ook met de andere instellingen waarmee een partnerschapprogramma is aangegaan, zal in 2002 beleidsoverleg worden gehouden.

De World Summit on Sustainable Development (Rio +10) die in september 2002 in Zuid-Afrika wordt gehouden zal internationale aandacht mobiliseren voor duurzame ontwikkeling. Nadruk dient te liggen op het identificeren en oplossen van problemen gerelateerd aan de implementatie van de Rio (UNCED)-afspraken uit 1992. Nederland zal inzetten op de ontwikkeling van een agenda die zowel recht doet aan milieu als aan ontwikkeling. In dit verband zijn vertrouwenwekkende maatregelen en afspraken richting ontwikkelingslanden nodig, waarbij met name de tekortschietende financiële inspanningen van veel ontwikkelde landen nadrukkelijk aandacht verdienen.

Nederland zal uit ODA-middelen een partnerschapprogramma met het United Nations Environmental Programme (UNEP) opzetten, in aanvulling op de huidige middelen. Met UNEP zijn besprekingen terzake gaande. Het programma heeft tot doel om een nadere invulling te geven aan het mandaat van de UNEP en de capaciteit te versterken.

In de huidige onderhandelingen met betrekking tot de derde middelenaanvulling van de Global Environmental Facility (GEF) (waarvan circa 75% ODA) zet Nederland zich in voor een aanzienlijke middelenaanvulling. Nederland zal daartoe afstemming en overeenstemming zoeken met gelijkgezinde landen. De onderhandelingen worden naar verwachting medio 2002 afgerond.

Uit ODA zal een relatief grote bijdrage worden gegeven aan de komende Conference of Parties no. 5 van de Conventie ter bestrijding van verwoestijning, die in de eerste twee weken van oktober 2001 zal worden gehouden in Genève. In 2002 zal de implementatie van nationale plannen tegen verwoestijning in relatie tot de PRSP's bevorderd worden, en tevens zal in de bilaterale samenwerking in relevante sectoren woestijnbestrijding worden gemainstreamed. Daarnaast zal specifieke aandacht worden gegeven aan de synergie tussen de Rio-conventies (de samenwerking en samenhang tussen bio-diversiteit en klimaat, en het woestijnbestrijdingsverdrag).

Groeiparagraaf

In 2001 is een begin gemaakt met een meer systematische verzameling van (prestatie-) gegevens van de VN en de Internationale Financiële Instellingen (IFI's) middels het zogenaamde beoordelingskader. Deze beoordeling zal uiteraard niet geïsoleerd plaatsvinden. Op dit punt wordt nauw samengewerkt met andere donoren, onder meer in Utstein-kader. Bovendien leggen de instellingen zelf verantwoording af aan hun beheerslichamen. De regering gaat ervan uit dat het beoordelingskader een nuttige aanvulling zal vormen op deze informatie en dat aldus beter en directer dan tot nu toe het verstrekken van financiële bijdragen gekoppeld kan worden aan de kwaliteit van de betreffende instellingen als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking. De regering zal de uitkomsten van deze enquête delen met de Utstein-partners en mogelijk andere geïnteresseerde landen en streven naar een uniform beoordelingskader. Dit zou ertoe leiden dat vanuit meer bronnen informatie over het functioneren van multilaterale instellingen systematisch wordt verzameld en onderling uitgewisseld. De regering is voornemens het parlement periodiek te informeren over de relevantie en de meerwaarde van de VN-instellingen als instrument om de internationale ontwikkelingsdoelstellingen naderbij te brengen.

Ten aanzien van het multilaterale kanaal geldt dat de VN-instellingen zelf prestatiegegevens hanteren die zij via jaarverslagen en evaluaties openbaar maken. Er zal bij de VN-instellingen op worden aangedrongen mechanismen te ontwikkelen die hen in staat stellen de resultaten van hun optreden beter te meten zodat de donoren ook een beter inzicht verkrijgen in wat er met hun geld is gebeurd. UNDP heeft als eerste VN-instelling daartoe een Results-oriented Annual Report (ROAR) uitgebracht. Ook andere VN-instellingen zoals UNICEF, WHO, FAO en het VN-Bevolkingsfonds (UNFPA) trachten de koppeling tussen hun doelstellingen, middelen en resultaten via rapportage zichtbaar te maken. Voorts verzamelen donoren vooral via hun ambassades informatie over het functioneren van VN-instellingen in het veld. Onderlinge uitwisseling daarvan geschiedt op beperkte schaal maar de regering streeft ernaar breder gebruik te maken van dergelijke gegevens. Wat betreft de rechtmatigheid en prestatiemeting bij multilaterale instellingen wordt verwezen naar de proefrapportage UNDP (brief DVF/FS-027/01 van 11 juni 2001) alsmede naar de VBTB-brief aan de Kamer (TK 26 573, nr. 63, 2000–2001). In 2004 zal het kabinet opnieuw een notitie aan de Kamer sturen over de kwaliteit van de hulp via de VN en IFI's.

C. Budgettaire gevolgen van beleid

¹ De grote schommeling in de verplichtingen wordt veroorzaakt doordat in sommige jaren zoals 2003 (als bijvoorbeeld de nieuwe middelenaanvulling voor GEF moet worden toegezegd) toevallig veel meerjarige VN-bijdragen hernieuwd moeten worden en in andere jaren, waaronder 2002, relatief weinig.

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven

De verplichtingen voor de bijdragen aan de VN worden jaarlijks aangegaan. De budgetflexibiliteit is derhalve 100%. Een ander deel van de bedragen is gebaseerd op meerjarige afspraken waarbij alleen op het moment van onderhandelen over de middelenaanvulling flexibiliteit bestaat.

2. Bestuurlijke invalshoek

De reële flexibiliteit is beperkt omdat het hier gaat om financiële bijdragen die vaak al vele jaren worden gegeven in de huidige omvang. Betrokken organisaties houden in hun meerjarige programmering rekening met een bepaalde omvang van de Nederlandse bijdrage.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Nederland zal aan de onder B. genoemde instrumenten (stabiele financieringsbasis voor de VN en vergroting van de effectiviteit van de VN) in 2002 een maximale bijdrage leveren, maar het spreekt vanzelf dat Nederlandse actie alleen niet voldoende kan zijn. Resultaten zullen ook afhangen van de inzet van andere landen. In het geval van vrijwillige bijdragen bepalen de leden van de VN zelf hoeveel zij financieel wensen bij te dragen. Veel landen zijn in dat opzicht terughoudend. Verhoging van budgetten die op basis van verplichte bijdragen worden gefinancierd is daarentegen een zaak waarover de lidstaten gezamenlijk besluiten. Nederland is dus afhankelijk van de mogelijkheden om ten aanzien daarvan een consensus te bereiken.

Bij wijze van voorbeeld kan hier worden genoemd de VN-conferentie Financing for Development die in maart 2002 in Mexico plaats zal hebben. Centraal daarbij staat de vraag op welke wijze financiering kan worden gevonden om een einde te maken aan extreme armoede en hoe de ontwikkelingsdoelstellingen die internationaal zijn overeengekomen, binnen de afgesproken periode kunnen worden gehaald. Bij de daarvoor noodzakelijke financiele middelen gaat het bepaald niet alleen om de omvang van de ODA, maar vooral ook om zaken als het mobiliseren van binnenlandse middelen, buitenlandse investeringen, internationale handel, het schuldenvraagstuk en de zeggenschapsverhoudingen binnen internationale instellingen. Deze conferentie wordt voorbereid met behulp van een breed secretariaat, waarin VN, WB, IMF, UNCTAD en WTO zijn vertegenwoordigd. De posities van ontwikkelingslanden en ontwikkelde landen liggen op veel onderwerpen nog ver uiteen en het zal niet eenvoudig zijn een zekere mate van overeenstemming te bereiken.

De Nederlandse regering hecht bijzonder belang aan het slagen van deze conferentie en zet zich daarvoor, ook via de EU, krachtig in.

Dit geldt evenzeer voor de Nederlandse invloed op de vergroting van de effectiviteit van de VN. Nederland is een van de vele lidstaten van de VN. Daarnaast is het realiseren van grotere effectiviteit uiteindelijk een zaak van de VN-organisaties zelf. Uiteraard vormt dit een belangrijk onderwerp bij beleidsoverleg en ander overleg in de beheerslichamen en wordt er bij de VN-instellingen aangedrongen op vergroting van de effectiviteit.

BELEIDSARTIKEL 9 INTERNATIONALE FINANCIËLE INSTELLINGEN

A. Algemene beleidsdoelstelling

Nederland zal ook in 2002 via de Internationale Financiële Instellingen (IFI's) bijdragen aan de hoofddoelstelling van ontwikkelingssamenwerking, de duurzame vermindering van armoede. Het gaat hier zowel om het leveren van financiële bijdragen als om beleidsbeïnvloeding van de betreffende instellingen. In ontwikkelingssamenwerking hebben multilaterale kanalen vaak een meerwaarde boven andere kanalen; zie onder meer de notitie «Samen Werken voor Effect: Op weg naar een Internationale Ontwikkelingsarchitectuur» (TK 27 237, 1999–2000).

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

Beïnvloeding van het beleid van de IFI's, in het bijzonder met betrekking tot armoedevermindering, gender, milieu, institutionele ontwikkeling en goed bestuur, en bevordering van ownership en donorcoördinatie

De beleidsbeïnvloeding van de IFI's (Wereldbank, regionale ontwikkelingsbanken en de PRGF faciliteit van het IMF) spitst zich toe op drie instrumenten:

1. Het Poverty Reduction Strategy (PRS)-proces

De Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) hebben een krachtige beleidsimpuls gegeven aan duurzame armoedevermindering door het introduceren van het instrument Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). Over het PRS-proces zullen in 2002 de intensieve beleidsdiscussies met de Wereldbank en het IMF, onder andere in Utstein-verband, worden gecontinueerd. Nederland zal daarbij aandringen op het zoveel mogelijk betrekken van het maatschappelijk middenveld bij het PRS-proces en op meer aandacht voor handel, de private sectorontwikkeling en de verbetering van de positie van vrouwen. Verder zal Nederland erop aandringen dat de Wereldbank en het IMF armoedevermindering helpen verduurzamen door prioriteit te geven aan:

• het stimuleren van een brede consultatie in ontwikkelingslanden over de armoedestrategie;

• de convergentie tussen PRSP en sectorbeleidsplannen (zoals de nationale strategieën voor duurzame ontwikkeling);

• de versterking van algemeen begrotingsbeheer;

• het beter traceren van uitgaven voor armoedevermindering; en

• het vooraf analyseren van het effect van macro-economische maatregelen op de armoedesituatie in ontwikkelingslanden.

Ook oefent Nederland invloed uit op de beleidsformulering door middel van strategische detacheringen bij IFI's en de beschikbaarstelling van fondsen om de capaciteit van ontwikkelingslanden tot het opstellen en implementeren van armoedestrategieën te versterken.

2. De Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) van het IMF

Nederland zal ook in 2002 in de beleidsdiscussie met het IMF, in samenwerking met de Utstein-partners, erop aandringen dat de volgende aspecten van de PRGF (nog) meer aandacht krijgen:

• het verband tussen armoedebestrijding en het macro-economisch raamwerk via het vooraf analyseren van het effect van macro-economische maatregelen op de armoedesituatie in ontvangende landen (social impact assessment)

• de samenwerking met de Wereldbank.

3. Het partnerschapprogramma met de Wereldbank.

In 2001 is een beperkt extern onderzoek uitgevoerd naar het functioneren van dit programma. De uitkomst daarvan was overwegend positief. Zo zullen in 2001 voorbereidingen getroffen worden om in de eerste helft van 2002 een Internationaal Fonds voor Onderwijs voor Allen (EFA) te lanceren ter financiering van begrotingstekorten in het kader van het bereiken van de EFA doelen in 2015. Het programma wordt derhalve in 2002 voortgezet en wellicht uitgebreid. Het zal echter nadrukkelijker dan voorheen worden ingezet om het beleid van de Wereldbank te beïnvloeden op voor Nederland belangrijke beleidsterreinen, zoals armoedevermindering, gender, goed bestuur, milieu en handel. Het streven is erop gericht om een groter deel van het partnerschapprogramma direct in te zetten ter ondersteuning van het PRS-proces. Voor een deel van de activiteiten onder het Wereldbank Partnerschapprogramma is de Wereldbank geen uitvoerder maar fungeert slechts als loket voor internationale initiatieven zoals het eerdergenoemde EFA, het wereldwijde vaccinatie initiatief GAVI en de Cities Alliance voor stedelijke armoedebestrijding (ingevolge motie Dijksma c.s. TK 26 800, nr. 61.).

Bevordering van een intensievere samenwerking en coördinatie tussen de belangrijkste multilaterale instellingen op het terrein van ontwikkelingssamenwerking, met name de Wereldbank en de instellingen van de Verenigde Naties (VN)

Zowel op hoofdkantoorniveau als op uitvoeringsniveau in ontwikkelingslanden bevordert Nederland de samenwerking tussen de IFI's onderling en tussen de IFI's en VN-instellingen. Op centraal niveau wordt dit streven uitgedragen tijdens de gezamenlijke bijeenkomst van ECOSOC en het Development Committee op politiek niveau. Het is ook een voortdurend thema tijdens jaarvergaderingen en in de onderhandelingen over middelenaanvullingen, alsmede in gesprekken met het management. Belangrijke onderwerpen zijn de gezamenlijke analyses en evaluaties of het gebruik van elkaars analyses en evaluaties, harmonisatie van procedures, basketfunding en Sector Wide Approaches, alsmede afstemming in het kader van de VN-conferentie over Financing for Development, die in 2002 wordt gehouden. Tevens wenst de regering het zogenaamde «Philadelphia-overleg», een forum voor informele uitwisseling van informatie tussen vertegenwoordigers van zeven landen bij de Wereldbank en het IMF in Washington en de VN in New York, uit te breiden naar meer deelnemende landen en naar andere VN-hoofdsteden.

Deze coördinatiemechanismen op centraal niveau laten onverlet dat coördinatie van de middelen voor ontwikkeling op nationaal niveau in handen van het ontvangende land dient te liggen. Op landenniveau bevorderen de ambassades een intensievere samenwerking tussen IFI's onderling en tussen IFI's en VN-instellingen, veelal in het kader van het door het ontvangende land geleide PRS-proces of van de geïntegreerde sectorale benadering. Deze uitgangspunten zijn verwoord in de notitie «Coördinatie van middelen voor ontwikkelingssamenwerking» (TK, 2001, 27 823, nr. 1).

De Nederlandse bijdrage aan de middelenaanvullingen van de zachte loketten van de Wereldbank (IDA) en de Afrikaanse Ontwikkelingsbank (AfDF), waarover in 2001–2002 wordt onderhandeld, zullen in belangrijke mate worden bepaald door de mate waarin deze instellingen duurzame vermindering van armoede helpen realiseren.

Groeiparagraaf

Zie groeiparagraaf artikel 8

C. Budgettaire gevolgen van beleid

¹Een deel van de activiteiten betreft internationale initiatieven waarvoor de Wereldbank als penningmeester fungeert (EUR 9,5 miljoen in 2001).

NB. De Nederlandse bijdragen met betrekking tot het kapitaal en de zachte loketten van de IFI's worden verantwoord op de begroting van het Ministerie van Financiën. De Nederlandse inzet met betrekking tot de IFI's vindt plaats op basis van nauw overleg tussen de ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken.

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

De vrijwillige bijdragen aan de internationale financiële instellingen worden jaarlijks, dan wel tweejaarlijks aangegaan. De flexibiliteit is derhalve 100% respectievelijk 50%. De bijdrage aan de IMF/PRGF is gebaseerd op meerjarige afspraken, zodat de flexibiliteit de eerste jaren 0% is. Alleen op het moment van onderhandelen over middelenaanvulling bestaat flexibiliteit.

2. Bestuurlijke invalshoek

De reële flexibiliteit van het Wereldbank Partnerschapprogramma en de speciale multilaterale activiteiten is beperkt, omdat deze bijdragen vaak al jaren worden gegeven. Betrokken organisaties houden in hun meerjarige programmering rekening met een bepaalde omvang van de Nederlandse bijdrage.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Wat betreft de realisatie van de onder B. genoemde doelstellingen is er een verband tussen de Nederlandse invloed en het gewicht van Nederland in de Raden van Bewindvoerders van de IFI's. Besluitvorming door bewindvoerders vindt doorgaans plaats op basis van eenstemmigheid, maar uiteraard speelt het gewicht van de leden van de IFI's daarbij een belangrijke rol. Nederland heeft een eigen bewindvoerder bij de Wereldbank en het IMF waardoor wij relatief veel speelruimte hebben voor beleidsbeïnvloeding. Rekening moet echter gehouden worden met het feit dat de Nederlandse bewindvoerder spreekt namens een kiesgroep waarvan ook lenende landen deel uitmaken. Bij bepaalde onderwerpen kan het voorkomen dat de belangen van Nederland als donor niet geheel sporen met de belangen van de lenende landen van de kiesgroep. In die gevallen is een compromis noodzakelijk. Ook de lancering van het Education For All (EFA) Fonds hangt af van het naar wens verlopen van alle voorbereidingen. Bij de andere ontwikkelingsbanken is er geen eigen Nederlandse bewindvoerder, waardoor onze directe invloed doorgaans minder groot is.

De betrekkelijkheid van de Nederlandse positie in Wereldbankverband kan worden geïllustreerd aan de hand van de discussie over de betrokkenheid van de Wereldbank bij de bestrijding van HIV/AIDS. In deze discussie heeft Nederland zich consequent op het standpunt gesteld dat de Wereldbank met betrekking tot de bestrijding van HIV/AIDS het VN-mandaat terzake dient te respecteren en zich derhalve terughoudend dient op te stellen. De meerderheid van de aandeelhouders stimuleert de Bank echter tot een pro-actieve opstelling en grootschalige financiële betrokkenheid op het terrein van HIV/AIDS. Nederland neemt op dit punt derhalve een enigszins geïsoleerde positie in.

BELEIDSARTIKEL 10 SAMENWERKING MET MAATSCHAPPELIJKE ORGANISATIES

A. Algemene beleidsdoelstelling

De algemene beleidsdoelstelling heeft betrekking op de versterking van het «maatschappelijk middenveld» oftewel de civil society in ontwikkelingslanden, via autonome Nederlandse of internationale maatschappelijke organisaties in het kader van duurzame armoedevermindering.

Duurzame armoedevermindering is alleen mogelijk als er sprake is van goed of althans redelijk bestuur. Naast overheden speelt ook een goed georganiseerde civil society een cruciale rol in het bevorderen daarvan. In landen zonder behoorlijk bestuur is de ondersteuning van civil society door noordelijke niet-gouvernementele organisaties (NGO's) vaak de enige weg waarlangs aan verbetering van dat bestuur gewerkt kan worden. Organisaties zoals politieke partijen, belangengroeperingen, vakbonden en andere NGO's maken participatie van de bevolking bij beleidsvorming en -uitvoering mogelijk. Nationaal en internationaal spelen NGO's een belangrijke rol bij bijvoorbeeld vredesopbouw, bescherming en bevordering van mensenrechten, het bevorderen van duurzame ontwikkeling en het verstrekken van humanitaire hulp. Daarbij wordt onderzoekscapaciteit in ontwikkelingslanden die gericht is op ontwikkeling en verspreiding van kennis voor het oplossen van maatschappelijke vraagstukken versterkt. Tevens wordt duurzame ontwikkeling bevorderd door de kwaliteit en verscheidenheid van informatie te vergroten, en de toegang tot en het gebruik van informatie te stimuleren. Nederland zal zich ook in 2002 met kracht inzetten voor het versterken van het maatschappelijk draagvlak in ontwikkelingslanden. Onder meer zullen verdere initiatieven genomen worden ter versterking van de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld in de voorbereiding en uitvoering van de PRSP's en Sectorale Benadering.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

Vereenvouding van het subsidiesysteem

Met ingang van 2003 wordt het subsidiesysteem voor Nederlandse en internationale maatschappelijke organisaties die bijdragen aan structurele armoedevermindering in het Zuiden vereenvoudigd. Dit systeem moet voldoen aan de volgende kenmerken:

• toegankelijkheid voor potentiële aanvragers;

• kwaliteitsvergelijking tussen verschillende organisaties en programma's;

• transparantie in de besluitvorming;

• draagvlakversterking van ontwikkelingssamenwerking in Nederland;

• beleidscoherentie;

• autonomie; en

• accountability zowel naar de donor als naar de ontvanger toe. Het is de bedoeling om een meer institutionele vorm van financiering te bereiken (core-funding). Daarmee vallen ook elementen als internationaal lobbywerk en draagvlakversterking voor ontwikkelingssamenwerking onder de financieringsvoorwaarden.

Opbouw van het subsidiesysteem

2002 is daartoe een overgangsjaar, waarin toegewerkt wordt naar het nieuwe financieringsmodel. In dit nieuwe subsidiesysteem wordt onderscheid gemaakt tussen:

• Nederlandse NGO's met een brede, alomvattende benadering ten aanzien van structurele armoedevermindering (het Medefinancierings-Programma «breed»). Het nieuwe beleidskader is in gezamenlijk overleg met de medefinancieringsorganisaties (Cordaid, FosterParents Plan, Hivos, Icco en Novib) op een constructieve manier tot stand gekomen. In het beleidskader geschetste nieuwe bestuurlijke model is helderheid over verantwoordelijkheden, transparantie in beluitvorming en concurrentie op grond van geleverde kwaliteit. In 2002 zullen de subsidieaanvragen voor het medefinancieringsprogramma «gender» (voor de periode 2003–2006) beoordeeld worden.

• NGO's die aan structurele armoedevermindering doen vanuit een bepaalde invalshoek, zoals milieu, gender, gezondheid, media, vrede, mensenrechten e.d.; Bij bewezen kwaliteit zullen deze organisaties voor core funding in aanmerking komen.

• organisaties die voor zichzelf een andere hoofddoelstelling hebben, maar die van daaruit ook aan armoedevermindering doen, zoals vakbonden, de vredesbeweging en de milieubeweging. Zij kunnen voor onderdelen van hun werk in aanmerking blijven komen voor financiering van bepaalde programma's; en

• door particulieren geïnitieerde, kleine projecten die vanwege hun vernieuwende, strategisch relevante, kortdurende of draagvlakvergrotende karakter een bijdrage kunnen leveren. Daarvoor is in het beleidskader Medefinancierings Programma «breed» een nieuw loket aangewezen.

Voor voorlichting en meningsvorming in Nederland blijft de Nationale Commissie voor Duurzame Ontwikkeling (NCDO) het eerst aangewezen loket voor financiering van activiteiten van NGO's.

Nederlandse NGO's stellen in samenspraak met hun partners in ontwikkelingslanden eigen beleidsprioriteiten vast binnen de met het ministerie overeengekomen beleidskaders.

Visie op de rol van maatschappelijke organisaties

Maatschappelijke organisaties in ontwikkelingslanden worden ook gesteund via de bilaterale ontwikkelingssamenwerking (zie hiervoor beleidsartikel 6), direct door de Nederlandse ambassades ter plaatse of via de overheden in ontvangende landen in het kader van de sectorale benadering.

Voor meer informatie wordt verwezen naar de notitie «Civil Society en Structurele Armoedebestrijding» die in juni 2001 naar de Kamer toeging (TK, 27 433, nr. 3).

Verwachte resultaten

De te verwachten resultaten voor 2002 zijn:

• de realisatie van een wettelijke regeling voor het particuliere kanaal op basis waarvan voor 2003–2006 subsidies kunnen worden toegewezen en realisatie van een loket voor vanuit de Nederlandse samenleving aangedragen kleinschalige particuliere initiatieven;

• toegenomen participatie van NGO's in ontwikkelingslanden bij processen van beleidsvorming, in het bijzonder voor wat het opstellen van Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's) betreft; meer ruimte voor oppositionele NGO's (countervailing power);

• effectievere bijdrage van Nederlandse NGO's en hun partners aan de internationale lobby voor beleidscoherentie (op terreinen als schulden, handel, milieu en Europees beleid) en versterking van internationale ordening; en

• de versterking van het Nederlandse draagvlak en vergroting van de directe betrokkenheid van Nederlandse burgers bij ontwikkelingssamenwerking.

Beleidskaders

Het verstrekken van gelden aan particuliere organisaties vindt plaats op basis van beleidskaders die werden opgesteld in het licht van relevante beleidsnota's en toetsingskaders die voortvloeien uit internationale afspraken, in het bijzonder de zeven internationale doelstellingen (seven pledges).

SNV

De onderhandelingen die thans gaande zijn met SNV over een heldere positionering van SNV ten opzichte van het ministerie zullen in 2002 leiden tot een duidelijke keuze met betrekking tot het toekomstig bestuurlijk model voor SNV en tot nadere uitwerking daarvan.

Groeiparagraaf

De centrale doelstelling duurzame armoedevermindering wordt in de beleidskaders van het nieuwe subsidiesysteem nader uitgewerkt naar een concretere invulling ervan. Voor het Medefinancierings-programma «breed» is dit beleidskader gereed. In 2002 zullen de beleidskaders voor de overige onderdelen van het subsidiesysteem worden opgesteld.

Het beoordelen, en vooral het meten van veranderingsprocessen in ontwikkelingslanden is uitermate complex en lastig. Het vereist een adequaat evaluatiesysteem, goede monitoring en ontwikkeling van indicatoren op verschillende niveaus. Een complicerende factor is gelegen in het feit dat Nederlandse NGO's veelal via intermediaire organisaties in het Zuiden een bijdrage leveren aan armoedevermindering. Het gaat derhalve om een keten van organisaties in de monitoring- en evaluatiesystemen. Met name met betrekking tot organisaties in ontwikkelingslanden blijken deze systemen niet goed te functioneren.

De toegenomen participatie van NGO's in ontwikkelingslanden zal beoordeeld worden aan de hand van rapportages van de ambassades, de Wereldbank en de MFO's zelf. De beoordeling van de effectievere bijdrage van Nederlandse NGO's en hun partners aan de internationale lobby vindt plaats aan de hand van jaarverslagen van de desbetreffende organisaties en rapporten van Wereldbank en VN-instellingen.

Binnen het nieuwe subsidiesysteem is resultaatgericht werken door de subsidieontvanger van belang. Het overgangsjaar zal in het teken staan van ontwikkeling van indicatoren.

Effectevaluaties van de Medefinancieringsorganisaties (MFO's) dragen bij aan de ontwikkeling van indicatoren en het operationaliseren van doelstellingen. In het jaarplan 2002 van de MFO's zullen de eerste stappen op dit terrein worden opgenomen.

Alle organisaties die subsidie ontvangen zijn gehouden aan regelmatige evaluaties. Deze zullen ook in 2002 plaatsvinden. In 2002 zullen onder meer evaluaties van het Medefinancierings-programma (MFP) plaatsvinden (bijvoorbeeld inzake rurale ontwikkeling in de Andes en de Sahel). De evaluaties van het MFP zullen zoals gebruikelijk aan de Kamer worden aangeboden. Evaluaties van andere programma's en organisaties zullen in het overzicht van evaluaties opgenomen worden.

Jaarverslagen van de MFO's zullen ook naar de Kamer worden gezonden.

Het verbeteren van de betrouwbaarheid van de gegevens wordt departementbreed aangepakt. In de bedrijfsvoeringsparagraaf wordt hier nader op ingegaan.

C. Budgettaire gevolgen van het beleid

¹ Dit betreft het Medefinancieringsprogramma (MFP), Programma Voedselzekerheid en Voedingsverbetering (VPO), Programma Personele Samenwerking met Ontwikkelingslanden (PSO) en het Vakbonds-medefinancieringsprogramma (VMP).

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

De verplichting voor het medefinancieringsprogramma is in 2000 aangegaan voor 2001 en 2002. De flexibiliteit is derhalve beperkt.

2. Bestuurlijke invalshoek

De subsidiebeschikkingen met de MFO's zijn in het beleid ten aanzien van de MFO's gekoppeld aan het totale ODA-budget. Deze afspraak leidt tot meerjarige subsidiebeschikkingen. Hierdoor is een abrupte stopzetting niet mogelijk. Bovendien zijn vanuit het oogpunt van «goed bestuur» gezien de lange termijn relaties met deze organisatie geen grote wijzigingen mogelijk. De reële flexibiliteit is derhalve gering.

De toekomstige vervolgfasen van activiteiten uit meerjarige onderzoeksprogramma's kunnen tot een lagere flexibiliteit leiden dan uit de begrotingstechnische invalshoek naar voren komt.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Het nieuwe subsidiesysteem staat reeds in de steigers. Het bouwwerk zal in de eerste helft van 2002 gereed komen.

In de werkafspraken met de MFO's is vastgelegd dat zij ten opzichte van het bilaterale beleid een aanvullende rol spelen. Ten aanzien van het bepalen van beleidsprioriteiten zijn MFO's en andere Nederlandse NGO's met hun counterparts autonoom. Het beleid van deze organisaties is uiteraard mede bepalend voor het behalen van beleidsdoelstellingen. Coördinatie en afstemming van beleid is derhalve van evident belang.

De deelname van NGO's aan PRSP's en de bijdrage van organisaties aan de internationale lobby voor beleidscoherentie wordt mede bepaald door het klimaat voor NGO-activiteiten in de samenwerkingslanden. Dit klimaat is een beïnvloedende factor op de resultaten en doelmatigheid.

BELEIDSARTIKEL 11 INTERNATIONAAL ONDERWIJS

A. Algemene beleidsdoelstelling

Het Nederlandse internationaal onderwijsbeleid is gericht op duurzame capaciteitsopbouw en kennisontwikkeling ten behoeve van armoedevermindering. De vraag uit ontwikkelingslanden is daarbij richtinggevend. Het gaat vooral om versterking van hoger onderwijs en scholing van professioneel middenkader in ontwikkelingslanden. Het internationaal onderwijsbeleid is uiteengezet in de brieven aan de Kamer van 31 mei 1999 («Kabinetsstandpunt ten aanzien van de uitkomst van het IBO-IO», TK, 1998–1999, 26 576, nr. 1) en 23 februari 2001 («Beleidskader nieuwe Internationaal Onderwijs Programma's», TK, 2000–2001, 22 452, nr. 16).

In 2002 gaat de meeste aandacht uit naar de start van drie nieuwe programma's voor internationaal onderwijs.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

De geoperationaliseerde doelstellingen zijn de volgende:

1. de institutionele versterking van hoger onderwijs en trainingscapaciteit in ontwikkelingslanden;

2. de vermindering van kwantitatieve en kwalitatieve tekorten aan geschoold middenkader in ontwikkelingslanden; en

3. de bevordering van kennisontwikkeling en kennisuitwisseling.

Instrumenten voor het realiseren van deze doelstellingen zijn

– programma's voor beursverlening en institutionele versterking [doelstelling 1 en 2],

– het programma Samenwerking Internationale Instituten (SII) [doelstelling 1 en 2], en

– de subsidie aan het Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT) [doelstelling 3].

Programma's voor beursverlening en institutionele versterking

Voor institutionele versterking en het verminderen van tekorten aan geschoold middenkader bestonden tot nu toe zeven Nederlandse programma's. Deze worden in de periode 2002 – 2004 afgebouwd. In dezelfde periode worden drie nieuwe instrumenten opgebouwd: twee beurzenprogramma's en één programma voor institutionele versterking van hoger onderwijs en trainingscapaciteit. De programma's worden beheerd door een in 2001 te selecteren intermediaire organisatie (IMO).

In 2002 zullen uit de afbouw van de oude programma's beperkte financiële middelen beschikbaar komen, waarmee een start gemaakt kan worden met de nieuwe programma's. Voorts wordt de basisfinanciering van het Radio Nederland Training Centre (RNTC) gedurende de afbouwperiode gehandhaafd.

De voornaamste activiteiten in 2002 betreffen de concretisering van de beleidsuitgangspunten van de nieuwe programma's (vraagsturing, flexibiliteit, landenconcentratie, transparante financiering en synergie met het bilaterale beleid). Het gaat dan bijvoorbeeld om nieuwe procedures voor identificatie, beoordeling en selectie van bursalen en projecten. Ook wordt een nieuwe methode ontwikkeld voor de keuze van Nederlandse instellingen die bij de uitvoering van projecten en opleidingsprogramma's betrokken zullen zijn.

Het resultaat van de activiteiten in 2002 moet de start zijn van drie nieuwe programma's met voor elk programma een plan van aanpak voor de uitvoering in de komende jaren.

Programma Samenwerking Internationale Instituten (SII)

Ook het SII programma is een instrument dat bijdraagt aan institutionele versterking van hoger onderwijs en trainingscapaciteit in ontwikkelingslanden. Met SII middelen worden ook in 2002 landenoverstijgende projecten ondersteund van vooral internationale instellingen en organisaties, die tot doel hebben de onderwijssector in ontwikkelingslanden te versterken. Voorbeelden zijn programma's van associaties van onderwijsinstellingen, regionale seminars voor beleidsmakers, het bevorderen van samenwerking tussen ministeries van onderwijs, en de ontwikkeling van regionale masters opleidingen.

In 1999 werd het beleidskader voor het SII-programma aangepast. De projecten en programma's die niet meer binnen de nieuwe doelstelling van het instrument passen zijn thans in afbouw. Hierdoor is ruimte ontstaan voor de financiering van nieuwe aanvragen. In 2002 zal meer bekendheid worden gegeven aan dit instrument. Verwacht resultaat is een toename van het aantal gehonoreerde subsidieverzoeken.

Subsidie Koninklijk Instituut voor de Tropen

De subsidie aan het Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT) richt zich op kennisontwikkeling in, en kennisuitwisseling met ontwikkelingslanden. Het KIT zal zich ook in 2002, in samenwerking met partnerinstellingen in ontwikkelingslanden, bezig houden met onderzoek, advisering, voorlichting, educatie en capaciteitsopbouw op het terrein van plattelandsontwikkeling, gezondheid, bevolking en cultuur.

Om beter inzicht te hebben op het effect van de subsidie, heeft het KIT voor de periode 1999–2002 een op resultaat gerichte subsidiebeschikking ontvangen. Daarbij zijn helder omschreven afspraken gemaakt over de producten en diensten die het KIT zal leveren.

Groeiparagraaf

De komende jaren zullen de operationele doelstellingen specifieker en meer gericht op het komende begrotingsjaar geformuleerd worden. Zie ten aanzien van het VBTB-traject ook de groeiparagraaf bij beleidsartikel 1.

Beoordeling van effectiviteit zal de komende jaren voornamelijk plaatsvinden via evaluaties. In 2001 vindt een evaluatie van de nu nog experimentele wijze van subsidiering van het KIT plaats. Hierbij wordt specifiek bekeken in hoeverre deze op resultaat gerichte financiering werkbaar is gebleken. De bevindingen van deze evaluatie zullen van invloed zijn op het vervolg van de subsidierelatie met het KIT na 2002. In 2004 zal worden geëvalueerd in hoeverre het SII-programma bijdraagt aan het realiseren van de doelstelling voor internationaal onderwijsbeleid. In 2005 zal worden geëvalueerd in hoeverre de opzet van de drie nieuwe programma's voor internationaal onderwijs recht doet aan de gekozen beleidsuitgangspunten. Het gaat dan bijvoorbeeld om de vraaggerichtheid (hoe effectief zijn de overlegstructuren in ontwikkelingslanden die nodig zijn voor de prioritaire behoeftenbepaling?) en de aansluiting bij de bilaterale OS programma's. Bij de opbouw van de nieuwe programma's voor internationaal onderwijs zal de komende jaren tevens aandacht worden besteed aan het ontwikkelen van effectiviteits-indicatoren. Bij het meten van effectiviteit van de nieuwe programma's kan bijvoorbeeld gebruik gemaakt worden van zogenoemde tracer studies. Hierbij wordt bij oud-studenten een aantal jaren na afloop van de opleiding nagegaan wat het effect van de opleiding is geweest. Het verbeteren van de betrouwbaarheid van de gegevens wordt departementbreed aangepakt. In de bedrijfsvoeringsparagraaf wordt hier nader op ingegaan.

C. Budgettaire gevolgen van beleid

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

De verplichting voor de progamma's voor internationaal onderwijs worden in het jaar voorafgaand aan het jaar waarin ze tot uitgaven leiden, aangegaan. Hierdoor is de technische flexibiliteit in 2002 relatief laag.

2. Bestuurlijke invalshoek.

Eind 2001 zal een overeenkomst worden aangegaan met de IMO voor het beheer van de nieuwe programma's voor internationaal onderwijs. De nu nog vrij besteedbare middelen zullen daarmee voor een groot deel worden vastgelegd voor 2002 en de jaren daarna. Dit verkleint de budgetflexibiliteit in bovenstaande tabel aanzienlijk.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

Evenals bij andere beleidsartikelen op het terrein van ontwikkelingssamenwerking geldt dat een goede samenwerking met de betrokken ontwikkelingslanden voorwaarde is voor het realiseren van de doelstellingen. Zo is voor de nieuwe internationaal-onderwijsprogramma's effectieve vraagsturing als basis van het nieuwe beleid van groot belang. Hiervoor zijn goede overlegmechanismen in ontwikkelingslanden van groot belang. Daarnaast geldt dat het overleg met betrokken actoren in Nederland op constructieve wijze wordt voortgezet. Ook het samenspel van de nieuwe IMO met de andere betrokken partners blijft van groot belang en zal dus in de beginfase van de nieuwe programma's actief worden gevolgd. Alleen zo kunnen de nieuwe programma's effectief en doelmatig opstarten. Het aantal bursalen zal in 2002 naar verwachting weinig afwijken van voorgaande jaren (circa 1750 gerealiseerde fellowships), aangezien de nieuwe programma's nog in een beginfase verkeren. De beursverlening zal dus vooralsnog grotendeels plaatsvinden volgens de nu gangbare procedures. In de nieuwe beurzenprogramma's zullen de individuele opleidingsbehoeften echter in toenemende mate worden bezien in het kader van de institutionele ontwikkeling van organisaties.

BELEIDSARTIKEL 12 SAMENWERKING MET HET BEDRIJFSLEVEN

A. Algemene beleidsdoelstelling

De algemene beleidsdoelstelling is het stimuleren van de ontwikkeling van de particuliere sector in ontwikkelingslanden. Dit geschiedt door middel van een breed scala aan activiteiten, zowel op internationaal als nationaal niveau als door middel van rechtstreekse ondersteuning van lokale bedrijvigheid. Te denken valt aan vergroting van markttoegang, schuldverlichting, handelsgerelateerde capaciteitsopbouw, bevordering van een goed voorwaardenscheppend en flankerend beleid ten gunste van de particuliere sector in ontwikkelingslanden en aan investeringsbevordering, onder andere IFC. Deze drie beleidsterreinen zijn nader uitgewerkt in de notitie «Ondernemen tegen Armoede» (TK 27 467, nr. 1), die op 20 oktober 2000 aan de Kamer is aangeboden. In het overleg met de Kamer over deze notitie in februari 2001 is een aanvulling op deze notitie opgesteld, waarin inzicht wordt verschaft in de Nederlandse inzet op de drie deelterreinen met een aanvullend actieprogramma.

In dit beleidsartikel komt een aantal specifieke instrumenten aan de orde die de handels-, ondernemers- en investeringscapaciteit van bedrijven in ontwikkelingslanden helpen bevorderen.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

Vergroten van ondernemerscapaciteit bij bedrijven in ontwikkelingslanden op het gebied van bedrijfsvoering en marktontwikkeling

Een drietal instrumenten die voornamelijk tot taak hebben kennis over te dragen aan bedrijven in ontwikkelingslanden zijn:

• Investeringsbevordering en Technische Assistentie (IBTA).

Dit FMO-programma blijft ondersteuning bieden aan bedrijven in ontwikkelingslanden bij het verbeteren van hun bedrijfsvoering en wordt eveneens gebruikt om haalbaarheidsstudies te doen voor nieuwe investeringen.

• Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM).

Het PSOM, uitgevoerd door Senter, bevordert Nederlandse investeringen in een beperkt aantal ontwikkelingslanden door kennisoverdracht en pilot-investeringen in potentieel aantrekkelijke bedrijven. Deze pilot-investeringen moeten uitmonden in lokale commerciële vervolginvesteringen of langdurige handelsrelaties. Inzet is ondersteuning van ongeveer 80 pilot-investeringen in de lopende eerste periode van het programma, dat in 2002 zal worden geëvalueerd.

• Programma Uitzending Managers (PUM). Het PUM adviseert individuele bedrijven in ontwikkelingslanden die niet in staat zijn advies in te huren op de markt. In 2002 zal onderzocht worden in hoeverre PUM ook een rol kan spelen bij het versterken van instituties die het bedrijfsleven ondersteunen, zoals Kamers van Koophandel.

Opbouw van handelscapaciteit bij ondernemers in ontwikkelingslanden ten einde toegang tot internationale markten te vergroten

Het Centrum ter Bevordering van de Import uit ontwikkelingslanden (CBI) is het belangrijkste instrument om het bedrijfsleven in ontwikkelingslanden te informeren over exportmogelijkheden naar westerse landen. Het CBI blijft voorlichting geven over exportmogelijkheden naar Europa, andere markten en toegangseisen tot deze markten. Naast lokale cursussen worden e-mail en internet een steeds belangrijker bron van informatie- en kennisverspreiding. Bovendien blijft het organiseren van deelname van bedrijven uit ontwikkelingslanden aan belangrijke internationale beurzen een belangrijk instrument voor handelsbevordering. In 2002 zal het CBI mogelijkheden onderzoeken om zijn diensten ook ter beschikking te stellen aan handelsbevorderende organisaties in ontwikkelingslanden.

Vergroten van de investeringscapaciteit

Voor het vergroten van de investeringscapaciteit in ontwikkelingslanden staan de volgende twee instrumenten ter beschikking: participaties in en leningen aan bedrijven en financiële instellingen door FMO en de ondersteuning van ontwikkelingsrelevante export transacties (ORET/MILIEV).

De FMO zal zich concentreren op de financiële sector (banken, leasemaatschappijen, verzekeringsbedrijven en hypotheekinstellingen) en de sectoren energie, infrastructuur en informatie- en communicatietechnologie (ICT). In 2002 zal FMO de toetsing (van de ondersteunde ondernemingen) op ontwikkelingsrelevantie en op maatschappelijk verantwoord ondernemen verder intensiveren. In 2002 heeft FMO zichzelf tot doel gesteld het rendement op het eigen vermogen inclusief het Ontwikkelingsfonds op te voeren van de huidige 3% richting 5–6%.

Teneinde bovenstaande doelstellingen te bereiken zal in 2002 conform de Overeenkomst Staat-FMO van 1998 – de jaarlijkse bijdrage worden geleverd aan het Ontwikkelingsfonds van de FMO ter grootte van EUR 37,2 miljoen. De OS-bijdrage aan het Kleinbedrijffonds is EUR 4,5 miljoen. Dit fonds zet leningen uit bij lokale banken in lokale valuta. De omvang van het fonds bedraagt inmiddels EUR 81,7 miljoen. Verder wordt EUR 6,2 miljoen bijgedragen aan het Seed Capital Fund, dat risicodragend kapitaal in lokale valuta verstrekt aan startende ondernemers in met name Afrika. Het in 2001 opgerichte Nederlands Investerings Matching Fonds (NIMF) zal risicodragend vermogen blijven verstrekken aan bestaande ondernemingen om investeringen van buitenlandse investeerders te matchen en fungeert daarmee als katalysator voor het aantrekken van buitenlandse investeringen. Deze investeringen hebben een hoge ontwikkelingsrelevantie, maar voldoen niet aan de criteria van commerciële vermogensverschaffers noch aan de criteria van de huidige private equity activiteiten van de FMO en multilaterale instellingen als IFC. De bijdrage aan het NIMF in 2002 is EUR 9,1 miljoen.

Investeringssubsidies via de ORET/MILIEV-regeling, die in 2001 bij FMO/NIO ondergebracht is, zullen worden voortgezet. De regeling helpt ontwikkelingslanden commercieel niet-haalbare maar economisch renderende investeringen te doen in de sociaal-economische infrastructuur, voor zover deze een Nederlandse importcomponent hebben. In 2002 zullen de EUR 45,4 miljoen die vrijkomen als gevolg van het OESO-besluit om de hulp aan de Minst Ontwikkelde Landen volledig te ontbinden, worden aangewend voor investeringen in de sociaal-economische (inclusief fysieke) infrastructuur in de MOL's.

Groeiparagraaf

In deze begroting zijn de geoperationaliseerde doelstellingen weergegeven. Getracht zal worden om in komende jaren deze doelstellingen verder uit te werken waardoor beter inzicht kan worden gegeven in de doelmatigheid van de instrumenten.

De instrumenten die voor de doelstelling in dit artikel worden ingezet worden door middel van evaluaties beoordeeld op hun doelmatigheid en doeltreffendheid. Een evaluatie van het Kleinbedrijffonds is in 2001 in gang gezet. In 2002 zullen het PSOM en het PUM (inclusief het door het Ministerie van Economische Zaken gefinancierde programma in Midden- en Oost-Europa) worden geëvalueerd. In 2003 volgt het IBTA en in 2004 zal het functioneren van het CBI als agentschap worden geëvalueerd. Op basis van de uitkomsten van deze evaluaties wordt over continuering, afbouw of uitbreiding beslist.

Het verbeteren van de betrouwbaarheid van de gegevens wordt departementsbreed aangepakt. In de bedrijfsvoeringsparagraaf wordt hier nader op ingegaan.

C. Budgettaire gevolgen van beleid

¹ De relatief lage uitgaven in 2000 betreffen een relatief grote onderuitputting bij ORET en NIMF.

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

De technische flexibiliteit is beperkt doordat het meerjarige projecten betreft.

2. Bestuurlijke flexibiliteit

Het deel van de uitgaven op het terrein van ontwikkelingssamenwerking dat verloopt via het bedrijfsleven kent een voortraject voor daadwerkelijk overeenkomsten met bedrijven of buitenlandse overheden worden gesloten. De korte termijn flexibiliteit is derhalve beperkt.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

De hierboven beschreven instrumenten worden ingezet omdat het ondernemersklimaat in de betreffende landen nog onvoldoende is om investeringen volledig aan de markt over te kunnen laten. De instrumenten zijn dan ook bedoeld om een aantal tekortkomingen en/of hogere risico's tijdelijk te compenseren, terwijl de betreffende overheden de kans krijgen het ondernemersklimaat te verbeteren.

Het succes van de instrumenten wordt daarmee in hoge bepaald door structurele verbeteringen in de nationale enabling environment. In landen die zich nog in een overgangfase naar een markteconomie bevinden is het risico het hoogst.

De nieuw gevormde Directie Duurzame Economische Ontwikkeling (DDE) zal zich daarom concentreren op het bijdragen aan de verbetering van de nationale en internationale enabling environment teneinde deze risico's te mitigeren.

HOOFDDOELSTELLING V. HET BEVORDEREN VAN BILATERALE BETREKKINGEN

De bilaterale betrekkingen van Nederland met andere landen hebben, afhankelijk van de intensiteit daarvan, een breed scala van thema's als onderwerp. Gedacht kan worden aan buitenlandse politiek, veiligheid, ontwikkelingssamenwerking, handel en investeringen, cultuur en wetenschap, milieu en consulaire aangelegenheden, asiel en migratie. De bilaterale inspanningen zijn niet alleen gericht op het onderhouden van relaties met de betreffende landen, maar vooral ook op het bereiken van de Nederlandse doelstellingen op deze verschillende terreinen. Via deze bilaterale activiteiten wordt tevens de Nederlandse positie in multilateraal kader versterkt. Door onder meer wederzijdse bezoeken en dialoog, uitwisselingen en samenwerkingsprogramma's wordt aan deze betrekkingen inhoud gegeven.

Speciale vermelding hierbij verdient het postennet. De diplomatieke posten vertegenwoordigen Nederland in het buitenland, dragen het Nederlandse standpunt uit, hebben vanuit een veelheid van contacten en informatiebronnen een informerende taak richting Den Haag, verlenen consulaire en maatschappelijke diensten aan in het buitenland verblijvende Nederlanders, zijn betrokken bij de controle op migratiestromen en staan Nederlandse bedrijven en andere organisaties bij in hun activiteiten in het betreffende land. Door de verdere verbreding van het buitenlandse beleid werken de posten steeds nadrukkelijker voor alle ministeries in Den Haag.

De bilaterale activiteiten moeten in samenhang worden gezien met de uitvoering van de in voorgaande hoofdstukken behandelde doelstellingen, bijvoorbeeld vrede en veiligheid (hoofddoelstelling II), Europese integratie (hoofddoelstelling III) en ontwikkelingssamenwerking (hoofddoelstelling IV). In de navolgende beleidsartikelen beperken we ons grotendeels tot het langs bilaterale weg behartigen van politieke en economische belangen (beleidsartikel 13), consulaire dienstverlening, asiel en migratie (beleidsartikel 14) en het Nederlands internationaal cultuurbeleid (beleidsartikel 15).

BELEIDSARTIKEL 13 POLITIEKE EN ECONOMISCHE BELANGENBEHARTIGING

A. Algemene beleidsdoelstelling

De bilaterale betrekkingen met landen die voor Nederland belangrijk zijn, omvatten vrijwel steeds een veelheid van onderwerpen. Voor een optimale behartiging van de bilaterale betrekkingen met een bepaald land is het van belang dat de vele onderwerpen waar deze betrekkingen uit bestaan, in nauwe onderlinge samenhang worden bezien. Hieronder wordt nader ingegaan op de politieke en economische facetten.

Bij de politieke belangenbehartiging gaat het vooral om de verwezenlijking van de Nederlandse politieke doelstellingen in relatie tot andere landen. De bilaterale afstemming met de partnerlanden in de Europese Unie (EU) en de NAVO, inclusief de kandidaat-leden, vormt een onderdeel van deze activiteiten.

De behartiging van economische belangen betreft het bevorderen van de Nederlandse handel en investeringen en van de markttoegang van de verschillende sectoren van het Nederlandse bedrijfsleven. Naast het vergaren en ter beschikking stellen van informatie aan het exporterend bedrijfsleven is de inzet gericht op verdergaande liberalisering en op voorkoming van concurrentieverstoring. Als handelsland heeft Nederland belang bij zoveel mogelijk marktwerking.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

Coördinerende rol van Buitenlandse Zaken

Het behartigen van bilaterale betrekkingen met landen betekent voortdurende aandacht voor de diverse aspecten van de betrekkingen met de betrokken landen. Voor de slagkracht van het buitenlandse beleid, waarin de verschillende departementen op een steeds breder terrein steeds actiever participeren, is het essentieel dat er samenhang is tussen de diverse aspecten ervan, zodat de Nederlandse inspanningen elkaar waar mogelijk versterken. Dat vereist nauwe afstemming en coördinatie.

Op het terrein van de economische belangenbehartiging speelt het Ministerie van Buitenlandse Zaken in nauwe samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken een coördinerende en uitvoerende rol. Het Directoraat-Generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen (DG BEB) en de EVD spelen daarbij vanuit hun bevoegdheden een essentiële rol. De uitvoering van de economische belangenbehartiging in het buitenland ligt vooral bij het postennet.

Instrumenten

Bij de invulling van de bilaterale betrekkingen staat de regering een aantal instrumenten ter beschikking:

• staats- en officiële bezoeken, politieke en ambtelijke werkbezoeken, ontmoetingen in multilateraal verband, culturele en wetenschappelijke uitwisselingen en het organiseren van handelsmissies;

• het onderhouden en versterken van het postennet;

• programma's gericht op het versterken van partnerschappen; het met een partnerland organiseren van speciale evenementen, bijvoorbeeld bilaterale conferenties of herdenkingen van het aanknopen van diplomatieke relaties. Dergelijke evenementen kunnen de bilaterale betrekkingen meer diepgang verlenen en tevens zichtbaarder maken;

• financiële instrumenten: Het Programma Kleine Projecten (PKP) is een gedelegeerd, beleidsondersteunend fonds voor alle beroepsposten en strekt zich uit over alle terreinen van het buitenlands beleid. Het PKP is in 1999 in de plaats gekomen van een aantal vergelijkbare kleine programma's die elk een eigen beheersregime kenden. Het Programma Ondersteuning Buitenlands Beleid (POBB) richt zich op de financiering van activiteiten ter ondersteuning van de doelstellingen van het Nederlands buitenlands beleid. Hierbij kan het zowel gaan om lange termijn beleidsdoelstellingen als om activiteiten gerelateerd aan actuele ontwikkelingen, die invloed hebben op het Nederlands buitenlands beleid.

Deze instrumenten worden overigens niet alleen voor de politieke en economische belangenbehartiging benut, maar ook voor het, in het kader van de bilaterale betrekkingen, behartigen van andere Nederlandse belangen.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken integreert en coördineert het buitenlands beleid. Dat geldt zowel voor het departement als voor de posten. Het postennet wordt regelmatig getoetst zowel op adequate personele bezetting als op de inzet op bepaalde thema's, bijvoorbeeld voor sommige posten een verbetering van de consulaire dienstverlening of een versterking van de economische functie op basis van het eerder uitgevoerde economischebenchmark-onderzoek. In 2000 kwam EUR 4,5 miljoen aan extra HGIS-middelen ter beschikking voor de versterking van de economische functie van de posten. Deze middelen worden, mede op basis van de uitkomsten van de benchmark-studie, ingezet voor uitbreiding en verbetering van het functioneren van de economische steunpunten in het buitenland. Naast de reeds bestaande steunpunten in China (7), India (2), Brazilië en Mexico worden in de loop van 2001 nieuwe steunpunten geopend in Recife, Kunming en Krakow. Tevens wordt in 2001 de vestiging in Lille omgezet in een regulier economisch steunpunt. In 2002 wordt een steunpunt geopend in Lyon. Ook zullen drie nieuwe centra worden opgezet voor training en technologieoverdracht in de agri-sector. De extra middelen zullen tevens worden aangewend voor incidentele personele versterking van bestaande posten en extra scholing op economisch gebied.

Naast deze versterking op economisch gebied wordt het postennet regelmatig ook meer algemeen beoordeeld. Dat betekent dat het consulaat in Miami wordt omgezet in een consulaat-generaal. In 2002 zal onder meer verder invulling worden gegeven aan de recentelijk geopende posten in Tallinn, Vilnius, Ljubljana, Tbilisi en Asmara.

Inzet van het bilaterale beleid

Centraal in de bilaterale betrekkingen met de lidstaten van de Europese Unie staat de voorbereiding van internationale besluitvorming, met name in EU-verband. Daartoe wordt met diverse partners aan een verder geïntensiveerde relatie gewerkt. In dit kader passen de bilaterale conferenties die ook in 2002 met Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en België zullen worden georganiseerd. Met Frankrijk is overeengekomen om een actieplan uit te werken voor intensivering van de bilaterale betrekkingen.

Als toekomstige EU-partners krijgen de kandidaat-lidstaten van de EU speciale aandacht, met inzet van het instrumentarium dat in de Uitbreidingsnotitie wordt beschreven (waaronder Matra, dat ook dient om op het bilaterale vlak een extra dimensie aan de betrekkingen te geven). Vooral met de vier Visegrad-landen worden de relaties geïntensiveerd: met Polen in het kader van de «Utrecht-conferentie» en met de andere drie in afzonderlijke partnerschappen. Extra aandacht zal uitgaan naar de Baltische landen en Slovenië. De opening van de ambassades in Tallinn, Vilnius en Ljubljana past hierin, evenals bezoeken op hoog niveau die in 2002 voor de Baltische staten worden voorzien.

Voor Turkije is een notitie opgesteld die de basis vormt voor een verdere verbreding en verdieping van de betrekkingen, waarin de rode draad wordt gevormd door een geïntensiveerde samenwerking bij de aanpassing aan het communautair acquis. De activiteiten in 2002 zullen primair hierop zijn gericht.

Naast de aandacht voor Zuidoost-Europa en Rusland zal ook de voor het najaar van 2001 aan de Tweede Kamer toegezegde notitie over de Zuidelijke Kaukasus extra activiteiten in 2002 bevatten. Deze regio wordt geplaagd door tal van conflicten (Nagorny Karabach, Zuid-Ossetië, Abchazië), bij de oplossing waarvan de OVSE een rol speelt. In Georgië is de OVSE actief met betrekking tot de conflicten in Zuid-Ossetië en in Abchazië. Verder heeft deze OVSE-missie in Georgië de taak het grensgebied met Tsjetsjenië te monitoren. In Armenië en Azerbaijan heeft de OVSE sinds kort ook missies en is er een aparte OVSE-missie die zich volledig met het conflict rond Nagorny Karabach bezighoudt. Het Nederlandse OVSE-voorzitterschap in 2003 zal voor ons land extra inspanningen met zich meebrengen met betrekking tot deze conflicten. Dit naderende voorzitterschap kan een reden zijn in 2002 op hoog niveau een oriënterend bezoek aan de regio te brengen. Daarnaast wordt gestreefd naar verdieping van de bestaande diplomatieke samenwerking met Duitsland juist in de Zuidelijke Kaukasus, mede in het kader van het OVSE-voorzitterschap.

De opening van een ambassade in Tbilisi in 2001 zal leiden tot een intensivering van de bilaterale relaties (waaronder de bilaterale ontwikkelingsrelatie) met vooral Georgië en Armenië. Het ambassadekantoor te Bakoe in Azerbaijan (in de Duitse ambassade) zal per 1 juli 2002 gaan resorteren onder de ambassade in Tbilisi.

Door de ligging van delen van het Koninkrijk op het Westelijk Halfrond onderhoudt het Koninkrijk speciale relaties met deze regio. Er bestaat een speciale verantwoordelijkheid voor het behartigen van de belangen van de Nederlandse Antillen en Aruba. De samenwerking tussen het departement in Den Haag en het Bureau Buitenlandse Betrekkingen te Willemstad en de Directie Buitenlandse Betrekkingen te Oranjestad zal in 2002 verder worden versterkt door uitwisseling van personeel en ondersteuning bij de stroomlijning van werkzaamheden. De regionale samenwerking in het Caribisch gebied zal waar mogelijk worden gestimuleerd, hetgeen in het bijzonder geldt voor de economische banden die de Nederlandse Antillen en Aruba met landen in de regio onderhouden. De betrekkingen met het buurland Venezuela vergen speciale aandacht, onder andere de samenwerking op maritiem gebied en de bestrijding van illegale drugshandel.

Ter bestrijding van de drugscriminaliteit zal zowel op multilaterale als bilaterale basis uitbreiding van de maritieme samenwerking met de landen in het Caraïbisch gebied plaatsvinden, evenals verbetering van de afstemming van wetgeving tegen het witwassen van uit illegale drugs verkregen fondsen.

De interdepartementale samenwerking met betrekking tot de relaties met de Noord-Amerikaanse landen zal worden versterkt door het instellen van interdepartementale landenteams voor de VS, Canada en Mexico. De relaties met de VS zullen verder worden verstevigd door de inzet van economische sectordeskundigen, door het mede als vervolg op de interdepartementale Washington-conferentie in mei 2001 intensiveren van de bilaterale dialoog over Europese en multilaterale ontwikkelingen en door samenwerking inzake de bestrijding van drugscriminaliteit, ook in het Caraïbisch gebied. Met Canada wordt een nieuwe bilaterale agenda voorbereid met betrokken departementen, bedrijven en instellingen.

De Nederlandse investeringen in Latijns-Amerika, met name in de landen van de Mercosur, Chili en Mexico, zijn in de afgelopen periode snel toegenomen. Het beleid van het Koninkrijk jegens deze landen staat dan ook voor een belangrijk deel in het teken van het bestendigen en waar mogelijk verder uitbouwen van de handels- en investeringsrelaties. In de regio's Midden-Amerika, Andes en het Caraïbisch gebied bepalen naast de groeiende commerciële belangen, de belangenbehartiging van de Caraïbische Koninkrijksdelen en ontwikkelingssamenwerking de aard van de betrekkingen. Op het terrein van ontwikkelingssamenwerking zullen bevordering van goed beleid en goed bestuur, steun bij de opbouw van milieubeleid en het stimuleren van economische samenwerking gezichtsbepalend blijven.

Het bevorderen van nauwere banden van Suriname met de landen in de regio, ook op economisch gebied, zal door Nederland worden ondersteund. In de hernieuwde ontwikkelingsrelatie staat de sectorale benadering in een multi-donor kader centraal. Voortgaande versterking van de rechtsstaat in Suriname vormt een centrale doelstelling. Drugs-gerelateerde onderwerpen, waaronder de zorg voor de vele Nederlandse gedetineerden, hebben in de relatie met Suriname een hoge prioriteit.

Nederland heeft aanzienlijke economische en politieke belangen in het Midden-Oosten. De over het algemeen goede relaties tussen Nederland en de landen in de regio kunnen echter niet los gezien worden van de daar bestaande spanningen en conflicten. Een goede coördinatie van door Nederland ontplooide activiteiten op landen in het gebied is derhalve van belang. Het Ministerie speelt hierbij een actieve rol.

Gezien de aanwezigheid van een omvangrijke Marokkaanse gemeenschap in ons land en het nabuurschap van Marokko en EU, wil de regering ook de komende periode in de relatie met Marokko investeren. In de Marokko-notitie, die de Kamer zomer 2001 toeging, staat aangegeven op welke terreinen de relatie kan worden geïntensiveerd. Zo worden bezoeken op politiek niveau overwogen en is een handelsmissie naar Marokko gepland. Ook hier is het voor de effectiviteit van het Nederlands bilaterale beleid noodzakelijk dat de verschillende departementen die in dit beleid participeren, regelmatig overleg voeren, zodat samenhang tussen de diverse aspecten van het beleid kan worden gewaarborgd. Met het oog op de nagestreefde intensievere contacten volgt de regering de maatschappelijke en politieke ontwikkelingen in Marokko op de voet.

In 2002 worden de politieke en economische banden met de staten rond de Golf aangehaald. In verband met de te verwachten toename van de belangen in de energie-sector in de regio zal een actief beleid worden gevoerd, vooral met betrekking tot Saoedi-Arabië, Iran en Koeweit. Van de eerder overwogen sluiting van de post Koeweit wordt dan ook afgezien. De jaarlijkse politieke consultaties met Oman zullen in 2002 in Den Haag worden gehouden. Tevens is Nederland voornemens, ook gezien de consulaire belangen, een hoge diplomaat van de ambassade in Amman mede te accrediteren in Bagdad.

Nederland is voorstander van regionale verbanden in Azië, omdat die de stabiliteit in de regio kunnen vergroten. De regering zal zich dan ook in Europees verband in fora als de Asia-Europe Meeting (ASEM) en tijdens de ontmoetingen tussen de EU en de Association of South East Asian Nations (ASEAN) blijven inzetten voor versterking van deze regionale samenwerking.

De regering blijft de sinds 2000 hernieuwde en geïntensiveerde samenwerking met Indonesië toespitsen op het bevorderen van de overgang naar een pluralistische, gedecentraliseerde en democratische rechtsstaat en het bewaren van de Indonesische territoriale integriteit. Tevens verleent Nederland ondersteuning bij het verminderen en oplossen van binnenlandse spanningen en het tegengaan van mensenrechtenschendingen. Zo zal in 2002 ten aanzien van de Molukken worden voortgebouwd op het momentum dat onder meer door EU-missies naar deze regio is gecreëerd. De regering zal stimulerend optreden bij het door Indonesië samen met UNDP te ontwikkelen wederopbouwprogramma voor de Molukken en daaraan ook financieel bijdragen.

India is een moeilijk toegankelijke markt. De noodzakelijke hervormingen verlopen moeizaam, maar het enorme potentieel maakt die markt toch dermate interessant, dat de overheid zich in 2002 extra zal inspannen om de economische relaties, in samenwerking met het Nederlandse bedrijfsleven, te intensiveren in een aantal te selecteren prioriteitssectoren.

De bilaterale betrekkingen met China zijn intensief, niet alleen op het gebied van handel en investeringen, maar ook inzake kennisuitwisseling, milieu, landbouw, justitie, cultuur, sociale infrastructuur en ontwikkelingssamenwerking. Dit komt tot uitdrukking in een toenemende aantal bezoeken op politiek niveau. China ontvangt sectorale steun uit hoofde van het bedrijfslevenprogramma (ORET/MILIEV) en voor samenwerking op het gebied van milieu en goed bestuur/mensenrechten. Aandacht voor de naleving van de mensenrechten vormt een integraal onderdeel van het Nederlandse beleid ten aanzien van China, zowel in bilaterale contacten als in EU-kader. Het bilaterale samenwerkingsprogramma op dit gebied, dat aansluit bij het inmiddels door China ondertekende memorandum of understanding met de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens, zal dit jaar verder worden ingevuld.

Evenals de meeste andere EU-landen heeft Nederland in 2001 diplomatieke relaties aangeknoopt met Noord-Korea in een poging het proces van ontspanning en toenadering op het Koreaanse schiereiland te ondersteunen en de integratie van Noord-Korea in de wereldgemeenschap te helpen bevorderen. Zowel in bilaterale contacten als in EU-verband dringt Nederland aan op concrete verbetering op een aantal gebieden, te weten veiligheid en non-proliferatie, economische en politieke hervormingen, mensenrechten en toegang tot noodgebieden voor humanitaire hulporganisaties.

In 1602 werd de Vereenigde Oostindische Compagnie (VOC) opgericht. Rondom deze gebeurtenis worden in een aantal landen in de Aziatische regio in 2002 activiteiten ondernomen.

De Afrika-notitie uit 1999 vormt de basis van het Afrika-beleid in 2002. Geografisch richt Nederland zich in de bilaterale relaties met name op de landen waarmee het een structurele ontwikkelingsrelatie onderhoudt: Burkina Faso, Ghana en Mali in West-Afrika; Eritrea, Ethiopië, Tanzania en Uganda in Oost-Afrika; en Mozambique, Zambia en Zuid-Afrika in Zuidelijk Afrika.

In 2002 zal opnieuw veel aandacht worden geschonken aan conflict- en postconflictsituaties, temeer waar deze dikwijls een regionale impact hebben: het gebied van de Grote Meren (notitie van 12 maart 2001, TK, 25 098, nr. 17), de Hoorn van Afrika en West-Afrika (Sierra Leone/Liberia/Guinee/Guinee-Bissau/Ivoorkust). Verschillende vredesprocessen en onderdelen daarvan ontvangen politieke en materiële steun van Nederland, soms via de EU, bijvoorbeeld via de EU-Gezant voor het Grote Merengebied. Tevens verdienen vermelding de steun aan het Lusaka-vredesproces (onder meer aan de inter-Congolese dialoog), aan de vredesbesprekingen inzake Burundi (het Arusha-proces), aan de International Governmental Authority for Development (IGAD) ten behoeve van het vredesproces in Soedan en aan regionale vredesactiviteiten van de Economic Community of West African States (ECOWAS) in West-Afrika. Een belangrijk beleidsinstrument waarvan in 2002 in toenemende mate gebruik zal worden gemaakt zijn de programma's gericht op ontwapening, demobilisatie en reïntegratie van ex-strijders in de samenleving. Ook zullen activiteiten op het gebied van hervorming van de veiligheidssector in (post)conflictlanden verder worden vormgegeven. Het in 2000 ingestelde Vredesfonds zal daarbij in toenemende mate een rol gaan spelen.

Ter bevordering van goed beleid en goed bestuur wordt in 2002 voortgegaan met steun aan versterking van de Afrikaanse institutionele capaciteit via regionale organisaties als de Afrikaanse Unie (voorheen de Organisatie voor Afrikaanse Eenheid, OAE), de African Capacity Building Foundation (ACBF), de South African Development Community (SADC) en ECOWAS.

Ook in multilateraal verband besteedt Nederland veel aandacht aan bepaalde landenoverstijgende thema's die voor de toekomst van het Afrikaanse continent bepalend zijn, zoals veiligheid (aanpak van conflictfactoren als wapen- of diamanthandel), bestrijding van corruptie (onder meer via de Global Coalition for Africa, zie onder),bestrijding van HIV/AIDS, en bevordering van goed macro-economisch beleid (onder andere via het Strategic Partnership with Africa en de Economic Commission for Africa).

Speciale vermelding verdient de Global Coalition for Africa (GCA). Een heroriëntatie ten aanzien van nieuwe niches en toegevoegde waarde is op instigatie van Nederland ingezet. In oktober 2001 vindt de plenaire vergadering van de GCA plaats. Nederland is actief betrokken bij het voorbereiden van het vijfjaarlijkse visiedocument. Indien dit paper wordt geaccepteerd zal de GCA in 2002 eveneens een actievere rol spelen op politieke gevoelige dossiers als corruptiebestrijding, conflictbeheersing en politieke hervormingen. Mocht de poging tot vernieuwing van het élan van de GCA niet aanslaan dan zal de Nederlandse betrokkenheid in 2002 worden afgebouwd.

De regering juicht gezamenlijke Afrikaanse initiatieven voor de ontwikkeling van het continent en hervorming van hulprelaties, van harte toe. In 2001 zijn een tweetal Afrika-brede initiatieven gepresenteerd, te weten het Millennium Africa Programme (MAP) en het Compact for African Recovery, ontwikkeld door de Economische Commissie voor Afrika (ECA). In juli 2001, op de Afrikaanse Top van Lusaka (waar de OAE werd omgedoopt in Afrikaanse Unie), besloten de Afrikaanse leiders deze programma's met het van Senegal afkomstige OMEGA-plan te combineren in het New African Initiative. Dit gezamenlijke initiatief betreft een veelheid aan onderwerpen, van vrede en veiligheid tot de ontwikkeling van de private sector, en beoogt de samenwerking tussen Afrika en haar partners in het Noorden op een nieuwe leest te schoeien. Nederland zal met name steun geven aan het concept dat aan deze programma's ten grondslag ligt, namelijk de wederkerigheid van verplichtingen in de hulprelatie, dat wil zeggen dat zowel de Afrikaanse regeringen als de donoren hun verplichtingen contractueel zullen vastleggen. Tijdens de zogenaamde Big Table Conferentie, 27–28 november 2000 in Addis Abeba, Ethiopië, is het initiatief voor deze «partnerschapgedachte» genomen. Het verslag van deze bijeenkomst werd op 31 januari 2001 naar de Tweede Kamer gezonden. Najaar 2001 organiseert de ECA samen met de Nederlandse Minister voor Ontwikkelingssamenwerking een tweede Big Table Conferentie in Nederland. Tijdens deze bijeenkomst, waarbij diverse Afrikaanse Ministers van Financiën en Ministers voor Ontwikkelingssamenwerking aanwezig zullen zijn, zal het thema van «de wederkerigheid van hulprelaties en -verplichtingen tussen Afrikaanse regeringen en donoren» nader worden uitgewerkt op landenniveau. Voorzien is dat de resultaten van de tweede Big Table mede input zullen vormen voor de VN Financing for Development Conference, 18–22 maart 2002 in Mexico.

Tot slot zal, in nauwe samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken, in 2002 verder uitvoering worden gegeven aan de versterking van de economische relaties met een aantal Afrikaanse landen, in het bijzonder Zuid-Afrika, Tanzania, Uganda en Nigeria. Aan Ghana zal ook in 2002 veel aandacht worden besteed in het kader van de viering van 300 jaar diplomatieke betrekkingen, door het organiseren van allerlei culturele manifestaties en bezoeken over en weer op hoog niveau. Met Nigeria zal in 2002 de politieke dialoog verder worden geïntensiveerd, hetgeen mede vorm zal worden gegeven door wederzijdse bezoeken op hoog politiek niveau.

Groeiparagraaf

Operationele doelstellingen zullen in de komende jaren geconcretiseerd worden; zie hiervoor de groeiparagraaf bij beleidsartikel 1. Prestatiebeoordeling zal met name blijven plaatsvinden door middel van interne evaluaties en kwalitatieve terugblikken. In 2002 wordt de samenwerking tussen de drie Koninkrijksdelen bij de voorbereiding en uitvoering van het buitenlandse beleid geëvalueerd. De interne inspectiedienst ISB zal ook in 2002 weer een aanzienlijk aantal posten in het buitenland toetsen op hun functioneren en hierover rapporteren.

C. Budgettaire gevolgen van beleid

D. Budgetflexibiliteit

1. Begrotingstechnische invalshoek

Onderstaande tabel laat zien welk deel van de uitgavenramingen bestemd is voor uitgaven voorvloeiend uit verplichtingen die aangegaan zijn tot en met 2001 (juridisch verplichte deel). Daarnaast is het niet juridisch verplichte en derhalve nog te beïnvloeden deel van de uitgaven aangegeven. Dit laatste, de flexibiliteit, is ook in een percentage weergegeven.

Het Programma Ondersteuning Buitenlands Beleid, het Programma Kleine Projecten en Internationale Manifestaties betreffen veelal kortlopende verplichtingen (technische flexibiliteit vrijwel 100%).

2. Bestuurlijke invalshoek.

In de praktijk is de flexibiliteit enigszins beperkt met betrekking tot staatsbezoeken en dergelijke omdat de bezoeken en bijeenkomsten dieworden georganiseerd zijn gebaseerd op internationale afspraken. Dit geldt met name voor roulerende voorzitterschappen van internationale organisaties.

E. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming

De bilaterale relaties staan in aanzienlijke mate in functie van de multilaterale agenda. Dat betekent dat de verdere invulling van de hier beschreven activiteiten en de daaruit voortvloeiende resultaten rechtstreeks verband houden met de activiteiten en de voortgang in de multilaterale organisaties. Zo zullen de verdere voorbereiding en invulling van de toetredingsagenda voor de EU en de NAVO, de mogelijk naderende nieuwe WTO-ronde en onze voorbereiding voor opeenvolgende Nederlandse voorzitterschappen van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), de Raad van Europa en de EU van invloed zijn op zowel prioriteitenstelling als uiteindelijke effecten van het voorgenomen beleid.

In de bilaterale relaties is sprake van een toenemende rol van andere departementen in het internationale veld. Het toenemend aantal spelers onderstreept overigens het belang van goede coördinatie.

BELEIDSARTIKEL 14 ASIEL, MIGRATIE EN CONSULAIRE DIENSTVERLENING

A. Algemene beleidsdoelstellingen

Het beleidsterrein heeft twee algemene doelstellingen:

• het leveren van een bijdrage aan het reguleren van het vreemdelingenverkeer, zowel van het legale personenverkeer en van migranten, als van de toestroom van asielzoekers; en

• het verlenen van consulaire diensten aan Nederlanders in het buitenland.

In 2002 ligt het accent inzake de algemene doelstellingen op de uitvoering van aanbevelingen van het KPMG-rapport over het functioneren van de consulaire keten. Het rapport en de bijhorende managementreactie van Buitenlandse Zaken is eind 2000 aan de Tweede Kamer aangeboden. De uitvoering van de in de managementreactie opgenomen aanbevelingen heeft in 2002 prioriteit.

B. Geoperationaliseerde doelstellingen en instrumenten

Asiel en migratie

De bijdrage aan de regulering van het vreemdelingenverkeer door het Ministerie van Buitenlandse zaken richt zich op de beoordeling van de toelating van vreemdelingen en asielzoekers en het tegengaan van illegaal verblijf. Dit alles vindt in nauwe samenwerking plaats met het Ministerie van Justitie.

a. Toelating vreemdelingen: visumaanvragen

• het binnen wettelijke termijnen toetsen van aanvragen voor een visum, het nemen van een kwalitatief verantwoorde beslissing en het klantgericht afwikkelen ervan.

Het nieuw te ontwikkelen visumafgifte-systeem dient managementinformatie te genereren aan de hand waarvan meer inzicht in het visumproces kan worden verkregen. Daardoor zal meer bijsturend kunnen worden opgetreden. Een Visumwet is thans in voorbereiding teneinde nationale regels en procedures met betrekking tot visumverlening te verankeren. Het ontwerp daarvoor zal in 2002 voor advies aan de Raad van State worden voorgelegd. Inwerkingtreding van de nieuwe wet is in 2004 voorzien. Door middel van harmonisering van de lijst met visumplichtige nationaliteiten van de Nederlandse Antillen en Aruba met die van Nederland zal een betere afstemming van visumverlening binnen het Koninkrijk plaatsvinden.

De kosten van de visumverlening worden voornamelijk bepaald door personele en materiële kosten, zoals huisvesting. Deze componenten worden slechts deels beïnvloed door het aantal te verwerken aanvragen. Fluctuaties in de verwachte aantallen hebben dus niet direct gevolgen voor de totale uitgaven aan visa. Wel hebben fluctuaties gevolgen voor de ontvangsten. De verwachte daling van het aantal visumaanvragen leidt dan ook tot lagere ontvangsten voor verleende visa. De totale ontvangsten aan visa stijgen echter, omdat met ingang van 1 januari 2001 voor iedere visumaanvraag kosten in rekening worden gebracht, ook wanneer de aanvraag uiteindelijk geweigerd wordt.

b. Toelating asielzoekers: ambtsberichten

• het uitbrengen van hoogwaardige algemene ambtsberichten over belangrijke landen van herkomst aan het ministerie van Justitie; en

• het in beginsel binnen een termijn van drie maanden uitbrengen van hoogwaardige individuele ambtsberichten aan het ministerie van Justitie; hieronder vallen ook onderzoeken ten behoeve van de identiteitsvaststelling van alleenstaande minderjarige asielzoekers.

Voor 2001 en 2002 wordt een stijging verwacht van het aantal individuele ambtsberichten, met name ten behoeve van de identiteitsvaststelling van alleenstaande minderjarige asielzoekers. Om de hiermee gepaard gaande werkzaamheden te kunnen uitvoeren zijn extra middelen toegevoegd aan de begroting van Buitenlandse Zaken.

c. Tegengaan van illegaal verblijf in Nederland

• het bevorderen van de terugkeer van uitgeprocedeerde en afgewezen asielzoekers naar hun land van herkomst, door een inhoudelijke bijdrage aan de totstandkoming van terugkeerregelingen en een financiële bijdrage aan gefaciliteerde terugkeer. Ook in 2002 worden onderhandelingen gevoerd om het aantal landen waarmee Nederland een terug- en overname-overeenkomst heeft, uit te breiden.

d. Europese samenwerking en overige doelstellingen

• het uitvoeren van de conclusies van Tampere, met specifieke aandacht voor het harmoniseren van regelgeving met betrekking tot de toelating en de opvang van asielzoekers;

• het formuleren van een geïntegreerd asiel- en migratiebeleid gericht op landen van herkomst en doortocht. Terug- en overnameregelingen met derde landen dienen een integraal deel van de externe betrekkingen van de EU uit te maken;

• het binnen redelijke termijn klantgericht afwikkelen van legalisatieverzoeken van documenten en daartoe in te stellen verificatieverzoeken. Een en ander zal worden verankerd in een tot stand te brengen Legalisatiewet (voorziene indiening bij de Tweede Kamer najaar 2002); en

• het binnen de wettelijke termijn behandelen van bezwaarschriften en beroepszaken en het nemen van een verantwoorde beslissing. Sinds 2001 adviseert op het Ministerie van Buitenlandse Zaken een onafhankelijke commissie over bezwaarschriften op consulair terrein. De inspanningen van deze commissie moeten op termijn leiden tot een vermindering van het aantal bezwaar- en beroepszaken op dit terrein.

Consulaire dienstverlening

De consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland omvat een breed scala aan activiteiten, zoals het verstrekken van paspoorten, het uitbrengen van reisadviezen, het bijstaan van Nederlanders in nood, verlenen van bemiddeling bij het afleggen van examens in het buitenland, verrichten van werkzaamheden in het kader van de burgerlijke stand, ondernemen van actie bij kinderontvoeringen, verlenen van bemiddeling bij rechtshulpverzoeken en DNA-onderzoeken ten behoeve van familiehereniging.

a. Afgifte van paspoorten

• invoering van de bepalingen inzake het Besluit Nieuwe Generatie Reisdocumenten; en

• het op basis van een overeengekomen inspanningsverplichting binnen vijf dagen na aanvraag afgeven van paspoorten op de posten in het buitenland.

Op basis van het Besluit Nieuwe Generatie Reisdocumenten worden paspoorten vanaf oktober 2001 door een centrale instantie in Nederland vervaardigd en niet meer ter plekke door gemeenten en ambassades. Tegelijkertijd zijn richtlijnen uitgevaardigd om de afgifte van paspoorten binnen vijf werkdagen te laten plaatsvinden. De implementatie van deze bepalingen vergt een grote, logistieke inspanning van Buitenlandse Zaken.

In 2001 zijn de leges voor de verstrekking van een paspoort als onderdeel van een algehele verlaging van de rijksleges verlaagd. Dit leidt tot een daling van de totale ontvangsten.

b. Gedetineerdenbegeleiding

• het verlenen van adequate consulaire begeleiding aan in het buitenland gedetineerde Nederlanders. In het kader van deze begeleiding houden posten binnen de daarvoor gestelde regels toezicht op de rechtsgang alsmede op de detentie-omstandigheden. Het aantal Nederlandse gedetineerden in het buitenland bedraagt thans circa 2100; en

• in 2001 wordt een ronde-tafelconferentie georganiseerd over het beleid ten aanzien van Nederlandse gedetineerden in het buitenland in het algemeen. Op deze conferentie, waarop door betrokkenen van binnen en buiten de overheid over dit onderwerp van gedachten zal worden gewisseld, zal ook worden overlegd over de nadere invulling van de zorgnorm ten behoeve van gedetineerden, waar de Tweede Kamer in een motie om heeft verzocht.

c. Overige doelstellingen

• het verlenen van snelle en adequate hulp aan Nederlanders in nood, bijvoorbeeld als gevolg van diefstal, arrestatie, ziekenhuisopname, overlijden, rampen en andere calamiteiten;

• de uitvoering van de nieuwe Rijkswet op het Nederlanderschap. Hierin wordt ex-Nederlanders de mogelijkheid geboden om het Nederlanderschap te herkrijgen; en

• het leveren van een bijdrage aan het zo betrouwbaar mogelijk houden van de Gemeentelijke Basis Administratie door bestrijding van documentfraude via verificatie van brondocumenten. Het gaat bijvoorbeeld om documenten in het kader van aanvragen voor kinderbijslag, bijstand en gezinshereniging.

Groeiparagraaf

In de verantwoording over 2002 zullen naast bovengenoemde prestatie-indicatoren ook outputgegevens van andere dienstverlenende activiteiten van Buitenlandse Zaken worden opgenomen, zoals verzoeken tot asielgerelateerde dossier-inzagen, bezwaar- en beroepszaken en legalisatie van documenten.

Gegevens over visumverlening, waaronder doorlooptijden, kunnen pas worden gegeven nadat het nieuw te bouwen visumafgifte-systeem operationeel is, naar verwachting in 2003. Voor individuele ambtsberichten is vanaf 2001 een nieuw registratiesysteem in gebruik, waardoor het mogelijk wordt in te gaan op doorlooptijden en eventuele oorzaken van vertragingen. De doorlooptijden van legalisatie en verificatie van documenten zijn op dit moment niet beschikbaar. Het ministerie is op dit vlak bezig met het ontwikkelen van een management-informatiesysteem. Wat betreft de bezwaar- en beroepszaken: vanaf 2002 zal een nieuw automatiseringsysteem in gebruik worden genomen, waardoor zowel de doorlooptijden als het aantal gewonnen en verloren zaken centraal kunnen worden geregistreerd.

De kwaliteit van het visumverleningsproces en ambtsberichten wordt intern gevolgd en bewaakt. Recentelijk is het consulair proces door KPMG geëvalueerd. De implementatie van de aanbevelingen van het KPMG-rapport en een interne reorganisatie, leidend tot een opsplitsing van de directie personenverkeer migratie en consulaire zaken, waarbij tevens is gekozen voor een logischer ophanging binnen het ministerieel organogram, zijn kritische succesfactoren die moeten leiden tot een kwaliteitsimpuls. Bij de Voorjaarsnota 1999 zijn aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken extra begrotingsmiddelen ten behoeve van asiel en migratie toegekend (circa EUR 15,9 miljoen per jaar). Met deze middelen zijn de werkzaamheden op het terrein van asiel, migratie, visumverlening en bestrijding van documentfraude geïntensiveerd en verbeterd. In 2002 zal de besteding van deze extra middelen worden geëvalueerd.

C. Budgettaire gevolgen van beleid