INHOUDSOPGAVE

HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN SAMENVATTING

1.1 Inleiding

1.1.1. Doel van het POR

Het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) is een jaarlijks rapport, dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds in vergelijking met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in de Financiële Verhouding in bredere zin.

De achtergond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de Financiële Verhoudingswet (FWV) in 1996/1997. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien en indien nodig bij te stellen, zodat grote schoksgewijze veranderingen als in 1997 zouden kunnen worden vermeden.

Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en dit vindt zijn neerslag in het POR, dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden als bijlage bij de begroting van het gemeentefonds.

In het POR 2006 staan de volgende twee vragen centraal:

1. Welke effecten hebben beleidsvoornemens en – maatregelen van het Rijk op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in brede zin?

Een overzicht hiervan wordt gepresenteerd in hoofdstuk 2.

2. Is het verdeelstelsel van het gemeentefonds nog in voldoende mate in overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur van de gemeenten?

Om deze vraag te beantwoorden is een Scan ontwikkeld, waarbij de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geconfronteerd met de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen naar voren komen. De bevindingen worden, deels in grafische vorm, gepresenteerd in hoofdstuk 3.

Uit de twee genoemde vragen vloeien de onderwerpen voort die een plaats krijgen op de Onderhoudsagenda van het verdeelstelsel. Zie figuur 2.1. Op deze Onderhoudsagenda is per onderwerp aangegeven in welke fase van het onderhoud het onderwerp zich bevindt, waarbij drie fasen worden onderscheiden: signalering, onderzoek en aanpassing.

«Signalering» betekent dat het onderwerp door de fondsbeheerders wordt gevolgd met het oog op de vraag of nader onderzoek nodig is; «Onderzoek» betekent dat er nader onderzoek naar dit onderwerp plaatsvindt en «Aanpassing» houdt in dat daadwerkelijke aanpassingen in de financiële verhouding aan de orde zijn. Indien relevant is aangegeven op welk uitgavencluster van het gemeentefonds het onderwerp betrekking heeft. Bij elk onderwerp is tevens aangegeven wanneer de Tweede Kamer opnieuw zal worden geïnformeerd.

Overigens worden er naast de onderhouds-onderwerpen die voortkomen uit de financiële verhouding, ook onderhoudsactiviteiten van meer technische aard uitgevoerd. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de kwaliteit en de werking van de verdeelmaatstaven.

1.1.2. Andere rapportages Financiële Verhouding

Naast het Periodiek Onderhoudsrapport zijn nog andere documenten voor de fondsbeheerders van belang in het kader van hun verantwoordelijkheid voor de financiële verhouding.

Financieel Overzichtsgegevens in de begroting

In het Bestuurlijk Overleg Financiële verhouding tussen de fondsbeheerders en VNG en IPO is afgesproken geen afzonderlijk Financieel Overzicht Gemeenten (FOG) meer uit te brengen. In plaats daarvan zullen de relevante gegevens in de fondsbegroting worden opgenomen. Het gaat daarbij om gegevens die inzicht geven in de totale financiële ruimte van gemeenten. Dit inzicht speelt een rol bij het oordeel over de vraag of de omvang van het gemeentefonds toereikend is, en of de werking van de normeringssystematiek adequaat is.

Overzicht Specifieke Uitkeringen (OSU)

Het overzicht Specifieke Uitkeringen geeft een overzicht van alle specifieke uitkeringen ten behoeve van kabinet en parlement. Het geeft per uitkering informatie over het bestuurlijk arrangement, de verantwoordingsregels, het bedrag dat erin omgaat etc.

Monitor Inkomsten Lokale Heffingen

Jaarlijks brengt het kabinet een monitor uit waarin de ontwikkeling van de lokale heffingen in het lopend jaar wordt weergegeven en geanalyseerd. Op basis van deze gegevens formuleert het kabinet in het MILH een oordeel over de ontwikkeling van de lokale heffingen.

Circulaires gemeentefonds

Twee maal per jaar, in mei en september (en indien nodig vaker), verschijnt de circulaire gemeentefonds. Deze informeert de gemeenten over de ontwikkeling van de algemene uitkering, die het gevolg is van de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (het accrès) én van allerlei beleidsmaatregelen van het rijk die leiden tot toevoegingen en uitnames. De informatie uit de circulaire is voor gemeenten dus cruciaal voor het opstellen van de eigen begroting. De circulaire is aldus een belangrijke schakel tussen de ontwikkeling van de rijksbegroting en de financiële doorwerking daarvan in de gemeenten. Het moment van verschijnen is dan ook gekoppeld aan de voorjaarsnota resp. de miljoenennota van het Rijk. De circulaires worden ter kennisneming naar de Eerste en Tweede Kamer gezonden.

1.1.3 Korte toelichting op de werking van het verdeelstelsel

De belangrijkste uitgangspunten van het verdeelstelsel zijn globaliteit en kostenoriëntatie. Globaliteit omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar een algemene geldstroom vormt, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld zoals dat bij specifieke uitkeringen wel het geval is.

Kostenoriëntatie betekent dat deze globale verdeelsystematiek wél moet inspelen op verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. De verdeling moet zodanig zijn dat gemeenten over een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit kunnen beschikken bij een gelijke belastingdruk. Of de voorzieningen in de gemeenten daadwerkelijk hetzelfde zijn is daarbij niet relevant: dat is een kwestie van gemeentelijk beleid. Waar het om gaat is dat gemeenten een gelijkwaardige uitgangspositie hebben en niet vanwege bepaalde structuurkenmerken een voor- of nadeel ondervinden. De belastingcapaciteit wordt ook bij die afweging betrokken.

Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van verdeelmaatstaven, die met hun relatieve gewichten zijn gegroepeerd in zogenaamde clusters die een globaal beleidsveld bestrijken. Deze clusters vormen het uitgangspunt van de meso-analyse die wordt gemaakt in de Scan, die wordt gepresenteerd in hoofdstuk 3. Daar wordt op clusterniveau een vergelijking gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald cluster worden toebedeeld. Clusters zijn geijkt, waarbij bepaalde kostenfactoren wel, en bepaalde kostenfactoren niet worden gehonoreerd. De ijking bevat dus een expliciete normstelling.

Zoals aangegeven bevat het gemeentefonds een algemene geldstroom en is het nadrukkelijk geen optelsom van verschillende deel-budgetten. Toch kan de vraag zich voordoen «hoeveel er in het gemeentefonds zit voor taak x». Dan is sprake van zogenaamde fictieve budgetten. Deze vraag kan spelen wanneer er bijvoorbeeld een uitname uit het gemeentefonds plaats gaat vinden in verband met de overheveling van taken naar andere partijen.

Er zijn verschillende manieren om een fictief budget te bepalen; elke methode heeft zijn eigen onderbouwing en ook zijn eigen financiële uitkomst. De fondsbeheerders hebben in het Bestuurlijk Overleg financiële verhouding (kortweg Bofv) met VNG en IPO afspraken gemaakt over hoe daarmee om te gaan en welke methode in welk geval de voorkeur verdient. Afgesproken is dat de zogenaamde accrèsmethode wordt gehanteerd in geval er sprake is van duidelijk traceerbare toevoegingen, die minder dan tien jaar geleden zijn gedaan. Dat houdt in dat de oorspronkelijke toevoeging als uitgangspunt wordt genomen en wordt vermeerderd met de jaarlijks accrèssen.

1.1.4 Opbouw van het POR 2006

De verdere opbouw van het POR 2006 is als volgt: Hoofdstuk 2 behandelt de onderwerpen van de onderhoudsagenda. Hoofdstuk 3 bevat de resultaten van de Scan.

1.2 Samenvatting

1.2.1 De onderhoudsagenda

De onderhoudsagenda was afgelopen jaar behoorlijk in beweging en zal dat komend jaar ook blijven. Belangrijke zaken die afgelopen jaar zijn opgepakt, zijn de herijking van de clusters Bijstand en Zorg in het gemeentefonds, en de betrokkenheid bij de verdeelmodellen Wet Werk en Bijstand en WMO daarbuiten. Ook is een onderzoek naar het cluster Openbare Orde en Veiligheid gestart.

1.2.2 De belangrijkste bevindingen uit de Scan

De centrale vraag van de scan is of de bij de verdeling van het gemeentefonds veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen voldoende aansluiten bij de werkelijke. Dat wordt bepaald door «geijkte» inkomsten en uitgaven te confronteren met de werkelijke, zoals die zijn verwerkt in de gemeentelijke begrotingen.

Algemene financiële ontwikkeling

Alvorens daarop in te gaan, behandelt de scan de algemene financiële ontwikkeling van de gemeenten. Het blijkt dat over de jaren 2004 en 2005 de totale gemeentelijke inkomsten niet zijn gewijzigd. De samenstelling van de inkomsten veranderde wel: het belang van de algemene uitkering gemeentefonds en van de specifieke uitkeringen namen af; de inkomsten uit Onroerende Zaak Belasting (OZB) en en de overige inkomsten namen toe. De OZB-stijging was overigens gedeeltelijk het gevolg van de afschaffing van de «€ 45,35»-maatregel (de Zalmsnip); veel gemeenten hadden die immers vertaald in een korting op de OZB.

Scan: veronderstelde versus feitelijke inkomsten en uitgaven

In de scan zijn dit jaar opnieuw de inkomsten uit de OZB en uit de Overige Eigen Middelen (kortweg OEM) apart zichtbaar gemaakt. Ze worden niet meer gesaldeerd met de uitgaven op de uitgaven-clusters. Deze methode is in het vorige POR voor het eerst toegepast. Mede naar aanleiding van de positieve reacties van vorig jaar (bijvoorbeeld in het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen) continueren wij deze aanpak, die een beter inzicht geeft in de inkomsten en uitgaven.

Uit de scan van dit jaar blijkt dat zowel bij de Overige Eigen Middelen (belastingen behalve OZB, opbrengsten uit grondexploitatie, uit leningen, beleggingen, deelnemingen etc,) als bij de OZB de inkomsten beduidend hoger liggen dan waarmee in het verdeelstelsel rekening is gehouden. Ten aanzien van de OEM zijn geen conclusies mogelijk doordat deze begrotingsposten te veel onzekerheden bevatten als gevolg van boekingsproblemen.

Dit ligt anders bij de OZB. De scan wijst uit dat de OZB-opbrengsten hoger liggen dan het ijkpunt; nog in iets sterkere mate dan vorig jaar, hetgeen zich vooral laat verklaren uit het afschaffen van de Zalmsnip. Die werd immers door veel gemeenten in mindering gebracht op de OZB.

Meso-analyse leert dat vooral de grote gemeenten meer OZB-opbrengst boeken dan het ijkpunt. Ook blijkt er een sterke samenhang met de mate waarin de gemeente een centrumfunctie heeft. In dit verband is ook van belang dat gemeenten met meer dan 100 000 inwoners (waaronder veel centrumgemeenten) gemiddeld genomen vaker en grotere tekorten hebben op de clusters Riool en Reiniging. De betreffende gemeenten kiezen dus voor naar verhouding lage riool- en reinigingsrechten enerzijds en hoge OZB-tarieven anderzijds.

Een verklaring voor deze «positieve» resultaten bij de inkomstenclusters (de gemeenten «houden over»), moeten liggen in de sfeer van de uitgaven; de uitgavenclusters zullen dus een omgekeerd beeld laten zien. Dat is inderdaad het geval; op bijna alle clusters liggen de uitgaven hoger dan het niveau van het ijkpunt. Het grootst is het verschil bij het cluster Openbare Orde en Veiligheid. Deze trend werd al in het POR 2005 gesignaleerd en is aanleiding geweest om een nader onderzoek te starten naar de groei van de uitgaven op dit terrein, overigens in samenhang met andere, specifieke, geldstromen. Het betreft een tamelijk grootschalig onderzoek, dat Europees moest worden aanbesteed. In augustus 2005 gaat het onderzoek van start; de resultaten worden ongeveer een halfjaar later verwacht.

Op de tweede plaats staat het cluster Bestuursorganen. De resultaten van de scan bevestigen het beeld van vorig jaar: er is op dit cluster een relatief groot tekort voor alle gemeenten bij elkaar. De 418 onderzochte gemeenten gaven zeker € 150 miljoen meer uit dan het geijkte uitgavenpeil van € 390 miljoen. Vorig jaar gaven we aan dat er op dit cluster mogelijk de nodige «ruis» is vanwege boekingsverschillen. Het is aannemelijk dat dit nog steeds het geval is. Dit is aanleiding om een nader onderzoek te (laten) doen naar hoe gemeenten de betreffende kosten precies boeken.

Ook op het cluster Kunst en Ontspanning is er een afwijking: de uitgaven liggen ook hier boven het ijkpunt. Nadere meso-analyse leert dat er een sterke samenhang is met de gemeentegrootte en de centrumfunctie: hoe groter de gemeente en hoe sterker de centrumfunctie, hoe meer de uitgaven uitstijgen boven het ijkpunt. Deze samenhang is logisch: de vervulling van de centrumfunctie heeft juist vaak te maken met het hebben van voorzieningen op het terrein van Kunst en Ontspanning (schouwburg, bibliotheek, muziekschool, sportvoorzieningen etc). Bij de grote centrumgemeenten kan het verschil oplopen naar meer dan € 30 per inwoner. Toch betekent dit niet meteen dat de verdeelsystematiek niet deugt. De gemeenten hebben op dit cluster namelijk veel beleidsvrijheid (het is een zogenaamd «zacht» cluster; de uitgaven liggen niet vast), zodat het plausibel is om te veronderstellen dat de uitgaven in aanzienlijke mate het gevolg zijn van eigen keuzes. En dat wordt in het verdeelstelsel nu eenmaal niet gehonoreerd. Daarom zijn er op dit moment geen voornemens om dit cluster nader te bezien.

Een algemene conclusie heeft betrekking op de kwaliteit van de begrotingscijfers waarop wij de scan baseren. Deze hebben nog niet het gewenste niveau. Om die reden was het niet mogelijk aan de geconstateerde stijging van gemeentelijke «overige eigen middelen» (OEM) een inhoudelijke conclusie te verbinden; hoogstwaarschijnlijk gaat het om een «optische» vertekening vanwege boekingsproblemen. De ontwikkelingen van de laatste jaren hebben begrotingstechnisch veel gevergd van de gemeenten. Te denken is aan het BTW-compensatiefonds, de nieuwe boekingsregels volgens het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV), maar ook aan de vele taakmutaties en de dualisering. Waar het gaat om de inrichting van de financiële administratie is 2004 dan ook als een overgangsjaar te zien. De gegevens over 2005 zijn al beter, maar nog niet op het gewenste niveau.

HOOFDSTUK 2: ONDERWERPEN VAN DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA

Dit hoofdstuk bevat een rapportage over de ontwikkelingen op de verschillende onderwerpen die in het POR 2005 waren geagendeerd, alsmede op nieuwe onderwerpen die van belang zijn voor de financiële verhouding. Bij elk onderwerp wordt opnieuw gewogen in welke fase van het onderhoud het zich bevindt: signalering, aanpassing of onderzoek.

In paragraaf 2.1 wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.2 de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.3 worden de onderwerpen behandeld die zijn afgerond en daarom worden afgevoerd van de onderhoudsagenda.

De onderhoudsagenda zal de komende periode worden beïnvloed door de resultaten van de Stuurgroep doorlichting speficieke uitkeringen – het «rapport-Brinkman» – ingenomen kabinetsstandpunt. Inmiddels hebben de eerste dossiers zich aangemeld, met name op het terrein van het provinciefonds.

Bij elk onderwerp is aangegeven wat de stand van zaken is en welke fase (Signalering, Onderzoek, Aanpassing) en wat het eerstvolgende moment is dat de Tweede Kamer opnieuw wordt geïnformeerd.

Figuur 2.1 Onderhoudsagenda 2006

2.1 Onderwerpen uit het verdeelstelsel

2.1.1 Cluster openbare orde en veiligheid (inclusief veiligheidsregio's)

In het POR van 2005 is uit de scan gebleken dat op het cluster openbare orde en veiligheid (OOV) de feitelijke uitgaven boven het ijkpunt liggen en dat er sprake is van scheefgroei. Voorts heeft een gezamenlijke factfinding met de VNG in het voorjaar van 2005 aangetoond dat in de periode 2001–2004 de gemeentelijke uitgaven op het gehele terrein van openbare orde en veiligheid met bijna 50% zijn gestegen.

Daarnaast bleken de regionale uitgaven aan brandweer en Ghor, deels gefinancierd middels het Besluit doeluitkering rampen en zware ongevallen (BDUR), eveneens te zijn gestegen. In de huidige scan, die wordt gepresenteerd in hoofdstuk 3 van dit POR, blijkt wederom dat de uitgaven zijn toegenomen; de eerder geconstateerde scheefgroei is nog steeds te zien en zelfs iets toegenomen. Zie figuur 3.8 in hoofdstuk 3 van dit POR.

Naar aanleiding van bovengenoemde constateringen en het voornemen om te komen tot 25 veiligheidsregio's wordt breed onderzoek verricht door BZK naar kostendrijvers en uitgavenpatronen op het terrein van openbare orde en veiligheid in zijn totaliteit (inclusief de BDUR). Voor het gemeentefonds betekent dit in concreto een herijking van het cluster OOV. In de zomer van 2005 is middels een Europese aanbestedingsprocedure het onderzoeksbureau Cebeon geselecteerd. Het onderzoek is gestart in augustus 2005 en heeft een voorziene doorlooptijd van zes maanden. De resultaten kunnen dan worden verwerkt in de mei-circulaire van 2006 en in werking treden met ingang van 2007. Het eerstvolgende moment waarop de Tweede Kamer opnieuw over de voortgang wordt geïnformeerd is begin 2006.

2.1.2 Slappe bodem/bodemgesteldheid

In de brief van 15 december 2004 (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 B en C, nr. 11) aan de Tweede Kamer is verslag gedaan van de aanpak en de doelstelling van het onderzoek naar de vraag of gemeenten in het gebied Midden-Holland – en eventueel vergelijkbare gemeenten – op toereikende wijze worden gehonoreerd voor hun slechte bodemgesteldheid c.q. drooglegging. De te hanteren onderzoeksmethode is in overleg met het betrokken gebied vastgesteld. Als einddoelstelling is geformuleerd dat inzicht moet zijn verkregen in de toereikendheid van het gemeentefonds, als ook – bij gebleken ontoereikendheid – een concreet voorstel om deze op te heffen.

De doorlooptijd van het onderzoek is groter dan aanvankelijk gepland. Onder meer heeft het langer geduurd om de benodigde onderzoeksgegevens te verzamelen. Naar huidig inzicht zal de afronding van het onderzoek uiterlijk november 2005 plaatsvinden. Het onderzoeksrapport en het kabinetsstandpunt daarop zullen de Tweede Kamer daarna zo spoedig mogelijk worden aangeboden. Dat is het eerstvolgend moment waarop de Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd.

2.1.3 IJkpunt Rioleringen/verbrede rioolheffing (voorheen waterbeleid)

In het POR 2002 werd melding gemaakt van het voornemen tot actualisatie van het ijkpunt Riolering op langere termijn. Dit inzicht was gebaseerd op vooronderzoek van Cebeon over uitgavenontwikkelingen in het kader van het ijkpunt rioleringen en op een nadere analyse van de afloop van de verfijninguitkering riolering. Besloten werd toen het onderwerp opnieuw te agenderen in het POR 2005 en in afwachting van de discussie over de verbrede rioolheffing op de onderhoudsagenda te parkeren. Wel werd geconstateerd dat de genoemde overwegingen nog steeds geldig zijn. Zeker gezien het streven van het kabinet om al per 1 januari 2006 het rioolrecht te vervangen door een bestemmingsheffing met een overgangstermijn van twee jaar. Het betreffende wetsvoorstel «Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken» ligt voor advies bij de Raad van State en zal op zo kort mogelijke termijn bij de Staten-Generaal ingediend worden.

In de scan van dit jaar, gepresenteerd in hoofdstuk 3 van dit POR, is tamelijk uitgebreid aandacht besteed aan de clusters Riool en reiniging. Zie met name de figuren 3.7 en 3.9. Uit de bevindingen blijkt dat de feitelijke netto-uitgaven tamelijk goed overeenkomen met het ijkpunt. Wel is daarbij een verschil te zien tussen grote en kleine gemeenten. Met name bij de kleinere gemeenten liggen de netto uitgaven onder het niveau van het ijkpunt. Dit kan duidelijk worden verklaard uit de verfijningsuitkering die in het ijkpunt is opgenomen. Bij de grote gemeenten liggen de uitgaven juist boven het ijkpuntniveau. Al met al geven de bevindingen uit de scan geen aanleiding om nader onderzoek naar dit ijkpunt te entameren.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer opnieuw wordt geïnformeerd is bij de indiening van het genoemde wetsvoorstel over de verbrede rioolheffing.

2.1.4 OZB

Het wetsvoorstel tot afschaffing van de OZB gebruikersheffing op woningen en de maximering van de resterende OZB-grondslagen is voor behandeling aangeboden aan de Tweede Kamer. Het kabinet wil het wetsvoorstel laten ingaan per 1 januari 2006. Compensatie voor de weggevallen inkomsten vindt plaats via het gemeentefonds, door de toevoeging van € 977 miljoen, verdeeld via de maatstaf van de belastingcapaciteit. De overige drie onderdelen van de OZB blijven bestaan, maar van elk wordt het tarief gemaximeerd. Deze splitsing heeft tot gevolg dat ook in de verdeelsystematiek van het gemeentefonds een splitsing zal plaatsvinden van het ene rekentarief (er is één rekentarief voor de hele OZB, namelijk 4,01 euro per 2500 euro waarde) in afzonderlijke tarieven voor OZB-woningen en OZB-niet-woningen.

Eerstvolgend informatiemoment: de behandeling van het wetsvoorstel in het najaar van 2005

2.1.5 BTW-compensatiefonds

Met ingang van het jaar 2004 is de algemene uitkering in het gemeentefonds met bijna € 1,1 miljard verlaagd ten behoeve van het BTW-compensatiefonds. Het betrof een grote operatie met gevolgen voor alle uitgavenclusters van het gemeentefonds. De verlaging is gebaseerd op onderzoek waarin voor het jaar 2002 per cluster het aandeel is geraamd van de BTW in het totaal van de clusteruitgaven.

In juni 2005 is een extern onderzoek gestart dat ertoe strekt het BTW-compensatiefonds te evalueren. De onderzoeksopdracht is Europees aanbesteed. Het ministerie van Financiën heeft bij deze operatie het voortouw, maar ook IPO, VNG en BZK zijn erbij betrokken, alsmede drie gemeenten en één provincie.

Het gaat bij dit onderzoek om twee aparte onderdelen. Bij het eerste onderdeel wordt onderzocht of de hoogte van het uitnamebedrag uit het gemeentefonds en het provinciefonds juist is geweest (de zogenoemde nacalculatie) en op de vraag of de verdeling van het bedrag over de diverse clusters van de beide fondsen adequaat is geweest.

Het tweede onderdeel betreft de vraag naar de praktische uitvoering bij het BCF en de mogelijkheden om met behoud van voldoende kwaliteit de administratie lasten die aan de uitvoering van het BCF zijn verbonden te verminderen. Bij dit tweede onderdeel wordt ook de beleving van het BCF bij gemeenten en provincies onder de loep genomen.

De uitkomsten van beide onderdelen worden gepresenteerd op het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen in het voorjaar van 2006. Daarna zal de Tweede Kamer over dit onderwerp nader worden geïnformeerd.

2.1.6 Cluster bestuursorganen

In de scan van het POR 2005 is gebleken dat de feitelijke uitgaven op het cluster Bestuursorganen aanzienlijk hoger liggen dan het ijkpunt. In de huidige scan is deze afwijking opnieuw te zien, zoals duidelijk wordt uit figuur 3.12. Het blijkt dat de omvang van de afwijking over de hele linie weliswaar iets is afgenomen, maar nog steeds aanzienlijk is. Ook is de afwijking ongelijk verdeeld over de groottegroepen: In de kleinere gemeenten is de afwijking groter dan in de grotere. Kortom: zowel bij het volume als bij de verdeling lijkt iets aan de hand te zijn.

In de vorige scan werd melding gemaakt van «ruis» doordat gemeenten de kosten van bestuursorganen op verschillende functies boeken, waardoor allerlei vertekeningen van het beeld ontstaan. Een voorbeeld: gemeenten boeken de kosten van de griffier soms bij«Bestuursorganen», maar soms ook bij «Algemene Ondersteuning»; en dat leidt in de scan tot een ander beeld. In dit voorbeeld dus een onderschatting.

De bevindingen van het vorige POR hadden dus, naar het zich laat aanzien, geen eenmalig karakter. Daarom zijn de fondsbeheerders voornemens om in de tweede helft van 2005 nader te (laten) uitzoeken hoe het zit met de boekingsverschillen. De uitkomsten van zo'n nader onderzoek zullen naar verwachting ook gebruikt kunnen worden om de uitvoering van de regeling Informatievoorziening voor derden (kortweg «Iv3») te verbeteren. In deze regeling wordt immers voorgeschreven welke kosten op welke functies moeten worden geboekt.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is in het voorjaar van 2006.

2.2 Beleidsvoornemens departementen

2.2.1 Wet Werk en Bijstand

In het afgelopen seizoen 2004/2005 is opnieuw veel aandacht besteed aan het financieel verdeelmodel, zowel voor het I-deel (het budget ter bekostiging van de bijstandsuitkeringen) als voor het W-deel (de reïntegratiebudgetten). Er is een nieuwe verdeelsystematiek ontwikkeld voor het W-deel; deze is vastgelegd in een AMvB. Daarnaast is met de Vaste Kamercommissie voor SZW diverse malen algemeen overleg gevoerd over het verdeelmodel voor het I-deel. Bij die overleggen heeft de Kamer een variant aanvaard, waarbij de maximale afwijking van het budget dat de gemeente zou hebben ontvangen op basis van historische kostenaandelen wordt begrensd op 10% van het budget. Tussen de 5% en 10% van het budget wordt dit ex-ante herverdeeleffect voor de helft gecompenseerd. Komt het verschil tussen budget en uitgaven achteraf (ex post) uit boven de 10%, dan kan de gemeente een beroep doen op het vangnet. Een toetsingscommissie adviseert of aanvullende middelen aan de gemeente zullen worden verstrekt.

Het ministerie van BZK is, vanuit de verantwoordelijheid voor de financiële verhouding, intensief bij de hier beschreven ontwikkelingen van het model betrokken geweest. Daarbij is gelet op de samenhang van de WWB met de rest van de financiële verhouding, en de gevolgen van de WWB voor financiële ruimte en spankracht van de gemeenten.

Gezien de huidige stand van zaken kan BZK dit onderwerp in de signaleringsfase blijven volgen. Het eerstvolgende moment waarop de Tweede Kamer opnieuw zal worden geïnformeerd is bij het POR 2007.

2.2.2 Uitvoeringskosten bijstand

In het gemeentefonds zitten ook de kosten voor de uitvoering van de Bijstand. Met ingang van 2006 is dit onderdeel herijkt in het kader van de herijking van de clusters Bijstand en Zorg. Bij de behandeling van de herijkingsvoorstellen tijdens het Algemeen Overleg met de Vaste Kamercommissie voor BZK op 11 mei 2005 is hierover gesproken.

In de loop van 2004 zijn verschillende wetsvoorstellen aan de orde geweest op het gebied van de sociale zekerheid (afschaffing van de WAZ, schattingsbesluit WAO, beperking toetreding tot de WW), waarbij een toename van het beroep op de bijstand is voorzien. In het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) hebben fondsbeheerders en VNG en IPO afgesproken dat de uitvoeringskosten niet automatisch meegroeien. De uitvoeringskosten blijven, als onderdeel van het gemeentefonds, meebewegen met het accrès. De vraag of dit zo moet blijven, danwel dat een andere systematiek beter voldoet, zal een onderdeel zijn van de evaluatie van de normeringssystematiek, die zal plaatsvinden in de loop van 2006.

De Tweede Kamer zal daarover nader worden geïnformeerd. Het eerstvolgend informatiemoment ligt uiterlijk bij het POR 2007.

2.2.3 Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo)

De fondsbeheerders zijn in het afgelopen jaar intensief betrokken geweest bij het Wmo-traject. In april 2004 ontvouwde het kabinet in de zgn. contourenbrief aan de Tweede Kamer de hoofdlijnen van deze nieuwe wet. Kern van de plannen is om de verantwoordelijkheid en instrumenten ten behoeve van maatschappelijke ondersteuning bij de gemeenten onder te brengen. Vervolgens zijn deze plannen diverse malen onderwerp geweest van bespreking en debat tussen de Kamer en de staatssecretaris van VWS, onder meer bij de behandeling van de begroting van VWS voor 2005 – waarbij de zng. motie-Vietsch werd ingediend – en in verschillende algemeen overleggen van de staatssecretaris van VWS met de Vaste Kamercommissie VWS (o.a. op 9 december 2004, op 20 april 2005 en op 21 mei 2005). Inmiddels is een wetsontwerp naar de Tweede Kamer gestuurd; de behandeling zal naar verwachting in het najaar van 2005 plaatsvinden.

Voor de fondsbeheerders is deze afgelopen periode de inrichting van het financiële arrangement het belangrijkste punt geweest. De ministers van Financiën en BZK hebben actief geparticipeerd in overleg met de staatssecretaris van VWS en de VNG hierover. Belangrijkste aandachtspunten zijn het macro-budget (omvang, groeivoet) en het verdeelmodel. Voor wat betreft het eerste ligt er een voorstel voor indexatie van het macro-budget. Bovendien is ten aanzien van het budget voor huishoudelijke verzorging afgesproken dat dit jaarlijks wordt getoetst door een onafhankelijke derde. Voor wat betreft het verdeelmodel is de uitwerking in volle gang. Doel is te komen tot een verdeelmodel dat verdeelt op basis van relevante kostendrijvers.

Vanzelfsprekend is de realisatie van deze kabinetsvoornemens afhankelijk van de parlementaire goedkeuring van het wetsvoorstel Wmo. Het eerstvolgend moment dat de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is bij de behandeling van het wetsontwerp, naar verwachting in het najaar van 2005.

2.2.4 Archeologie: verdrag van Valetta

In het POR 2003, 2004 en 2005 bent u geïnformeerd over de implementatie van het verdrag van Valletta. De implementatie van dit verdrag in nationale wetgeving is nog niet afgerond. De staatssecretaris van Cultuur heeft hiertoe een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend, dat op 31 januari 2005 met de Kamer werd besproken. Kern van het wetsvoorstel is dat bij ruimtelijke ordening in een zo vroeg mogelijk stadium rekening wordt gehouden met archeologische bodemschatten (zie ook: Kamerstukken II 2003/04, 29 529, nrs. 1–7).

Zowel provincies als gemeenten krijgen daarbij taken. In opdracht van het ministerie van OCenW is er onderzoek verricht naar de te verwachten incidentele en structurele bestuurslasten. Over de hoogte van de vergoeding van het rijk voor deze bestuurskosten is nog geen overeenstemming bereikt met VNG en IPO.

Hangende de implementatie is in de afgelopen jaren jaarlijks een bedrag van 1,5 miljoen in de fondsen gestort als zijnde «aanloopkosten». De hoogte van dit bedrag wordt jaarlijks vastgesteld.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is bij de behandeling van het wetsvoorstel, naar verwachting in het najaar van 2005.

2.2.5 Wet Ruimtelijke Ordening

De invoering van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) per 1-1-2007 heeft onder meer gevolgen voor het grondbeleid. Het kostenverhaal voor met name het faciliterend, gemeentelijk grondbeleid wordt als te beperkt ervaren. De Grondexploitatiewet moet daarvoor een oplossing bieden. Gemeenten en provincies hebben met deze wet de mogelijkheid om bij ontwikkeling van gebieden gemaakte kosten te verhalen. Van kostenverhaal is sprake als de te verhalen kosten voldoen aan de criteria: profijt, causaliteit en proportionaliteit. Bij AmvB zullen de verhaalbare kostensoorten limitatief worden vastgelegd in een kostensoortenlijst. Dit geldt zowel voor lokale als (boven)regionale projecten. De Grondexploitatiewet wordt naar verwachting begin 2006 behandeld door de Tweede Kamer. De beoogde inwerkingtreding van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening is 1 januari 2007.

2.2.6 Huisverbod bij huiselijk geweld

Momenteel wordt gewerkt aan een wetsvoorstel om met ingang van 1 januari 2007 burgemeesters de bevoegdheid te geven om iemand van wie een dreiging van huiselijk geweld uitgaat, een huisverbod op te leggen. Het verbod houdt in dat de uithuisgeplaatste in beginsel tien dagen zijn woning niet meer in mag en in die periode ook geen contact mag opnemen met zijn partner of kinderen en huissleutels moet inleveren. Welke (financiële) gevolgen het wetsvoorstel heeft voor de gemeentelijke organisatie wordt nader onderzocht.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is uiterlijk in het POR 2007.

2.2.7 Waterbeleid 21ste eeuw

Op 2 juli 2003 is het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) ondertekend door Rijk, Unie van Waterschappen, provincies en VNG. Dit NBW bevat taakstellende afspraken over doelen en maatregelenpakketten die nodig zijn om de waterhuishouding op orde te brengen en te houden, rekening houdend met klimaatverandering, bodemdaling en verstedelijking. De aanpak en uitvoering van de maatregelen vindt gefaseerd plaats De investeringen die zijn voorzien op korte termijn (2003–2007) komen primair voor rekening van provincies, waterschappen en gemeenten, Rijk en EU-subsidieregelingen. Het Rijk stelt aanvullend als co-financienng voor de periode 2004–2007 eenmalig een bedrag van in totaal 100 miljoen euro beschikbaar voor de aanpak van regionale wateroverlast, conform het nieuwe regeerakkoord.

Naar aanleiding van het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer op 30 juni 2004 (IBO waterbeheer) is een motie aanvaard waarin de regering wordt verzocht om voor 1 oktober 2004 duidelijkheid te verschaffen omtrent het toekennen van het benodigde gemeentelijk instrumentarium ter financiering van de gemeentelijke watersysteemtaken en de kamer daarover te informeren. Als voorbeeld van een passend financieringsinstrument is hierbij de verbrede rioolheffing genoemd. Dit heeft geresulteerd in het door de minister van binnenlandse Zaken ingediende wetsvoorstel «Wet verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken»(zie ook onder 2.1.3 IJkpunt rioleringen/verbrede rioolheffing) Tevens is uit het NBW het «kabinetsstandpunt waterbodems» voortgevloeid Nederland slibt langzaam dicht Het kabinetsstandpunt biedt een aantal concrete maatregelen die het ingrijpen in waterbodems op korte termijn goedkoper moeten maken Deregulering, innovatie en samenwerking met medeoverheden en mogelijk ook private partijen moet dit mogelijk maken Het kabinet zet de beschikbare waterbodemmiddelen nu in op het verhogen van het baggertempo in plaats van op het stimuleren van verwerking Concreet betekent dit dat de bestaande SU (Subbied) wordt opgehoogd ten koste van een andere bestaande subsidieregeling de SVE (Stimuleringsregeling Verwerking Baggerspecie). Dit onderwerp blijft in de onderzoeksfase. Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is uiterlijk in het POR 2007.

2.2.8 Doorberekenen kosten politie-inzet

Het kabinet is voornemens om aan organisatoren van grote publieksevenementen waarbij steeds veel politie nodig is, de helft van de kosten van de politie door te berekenen. Dit zal gelden voor wedstrijden in het betaald voetbal, maar mogelijk ook voor andere evenementen waarbij altijd veel politie nodig is. Te denken valt aan grote muziekfestivals of feesten. Het is momenteel nog onduidelijk welke en hoe groot de rol van de burgemeester en de gemeentelijke organisatie daadwerkelijk is in het wetsvoorstel. Zodra de contouren nader zijn vastgesteld, worden de financiële gevolgen voor de gemeentelijke organisatie nader onderzocht.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is uiterlijk in het POR 2007.

2.2.9 Drank- en horecawet

Momenteel wordt gewerkt aan een wetswijziging om, per 1 januari 2007,een aantal toezichtstaken uit de drank- en horecawet over te hevelen naar gemeenten. Gemeenten verlenen al de vergunningen en mogen nadere voorschriften verbinden aan deze vergunningen, maar toezicht daarbij is tot op heden niet toegestaan. Echter sinds de aanpassing van de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) had dit wel geregeld moeten zijn. Door gemeenten alsnog toezicht te verlenen wordt alsnog voldaan aan de aangepaste AWB. Welke (financiële) gevolgen het wetsvoorstel heeft voor de gemeentelijke organisatie wordt nader onderzocht.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is uiterlijk in het POR 2007.

2.2.10 Inburgering

Zoals aangekondigd in het Hoofdlijnenakkoord zijn voorstellen in voorbereiding voor een nieuw stelsel van inburgering. Het nieuwe stelsel legt de verantwoordelijkheid van inburgering primair bij de inburgeraar zelf. De Tweede Kamer is meermalen over de voortgang hiervan geïnformeerd. Ter bekostiging van de gemeentelijke taken in verband met het nieuwe stelsel is een specifieke uitkering in voorbereiding. BZK en Financiën zijn hierbij betrokken. Aandachtspunten voor de beide departementen zijn onder meer de toereikendheid van de bekostiging en – vanuit het perspectief van het kabinetsstandpunt Brinkman – de verantwoording, alsmede de bundeling van uitkeringen voor niet-GSB-gemeenten. Gezien het belang van het onderwerp maakt inburgering deel uit van de agenda voor het jaar 2006.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is uiterlijk in het POR 2007.

2.2.11 Sociale werkvoorziening

Bij brief van 15 juni 2005 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de voorgenomen modernisering van de sociale werkvoorziening (Kamerstukken II 2004/05, 29 817, nr. 7). Hoofddoelen zijn het behoud van de Wsw voor de Wsw-doelgroep en investeren in een zo regulier mogelijke omgeving. Onderdeel van de modernisering is een aanpassing van de financieringssystematiek. Daarbij wordt voorgesteld de huidige verdeling naar rato van het aantal gerealiseerde Wsw-plaatsen in de toekomst te vervangen door een verdeling naar rato van het aantal Wsw-geïndiceerden. Gezien het belang maakt het onderwerp sociale werkvoorziening deel uit van de agenda voor het jaar 2006.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is uiterlijk in het POR 2007.

2.2.12 Stroomlijnen WOZ-taxaties

In het hoofdlijnenakkoord is een efficiencytaakstelling van € 60 miljoen ingeboekt op de uitvoeringskosten van de WOZ. Conform de kostenverdeelsleutel die geldt voor de WOZ slaat 40% van de besparingen neer bij het rijk, zijnde € 24,0 miljoen. Het deel van de besparingen ad € 36,0 miljoen dat bij de gemeenten en waterschappen neerslaat, wordt nu structureel als besparingsverlies bij het rijk verwerkt. Daarnaast zal de taakstelling grotendeels nog niet per 2006 gerealiseerd kunnen worden. Een eerste deel van de taakstelling, namelijk € 10 miljoen, is echter al structureel gerealiseerd. Het rijksdeel hierin is € 4,0 miljoen. Dit wordt in mindering gebracht op de resterende taakstelling van € 24 miljoen, waardoor per saldo een taakstelling op het gemeentefonds resteert van € 20,0 miljoen met ingang van 2007.

Het eerstvolgend moment waarop de Tweede Kamer hierover opnieuw wordt geïnformeerd is uiterlijk in het POR 2007.

2.3 Afgeronde onderwerpen

2.3.1 Herijking clusters Bijstand en Zorg

Met ingang van 1 januari 2006 zal een nieuwe ijkverdeling van kracht worden voor de voormalige clusters Bijstand en Zorg. Deze worden vervangen door drie nieuwe clusters: cluster Educatie (huisvesting en overige educatie), cluster Werk en Inkomen (armoedebeleid, bijzondere bijstand en uitvoeringskosten bijstand) en cluster Maatschappelijke Zorg (Wvg en overige maatschappelijke zorg).

Aanleiding voor deze omvangrijke herijking (betreft € 4 à € 5 miljard) was dat de verdeling op de clusters Bijstand en Zorg aanzienlijke scheefheden bleek te vertonen. De verdeling was nog gebaseerd op gegevens uit 1992, terwijl op de betrokken terreinen aanzienlijke beleidsmatige wijzigingen hebben plaatsgevonden. De voornemens zijn op 11 mei 2005 in een Algemeen Overleg besproken met Vaste Kamercommissie BZK. Met het inwerking treden van de nieuwe ijkverdeling kan het onderwerp van de onderhoudsagenda worden afgevoerd. Uiteraard zal in de scan van de komende jaren worden gevolgd hoe de nieuwe ijkpunten zich verhouden tot de feitelijke netto-uitgaven. Dit is onderdeel van het reguliere onderhoud.

2.3.2 Cluster VHROSV

Met ingang van het uitkeringsjaar 2006 worden de verdeelmaatstaven ISV (a) en ISV (b) uit het gemeentefonds aangepast. Daarmee volgen de beheerders van het gemeentefonds de wijziging die het ministerie van VROM heeft doorgevoerd in de verdeling van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing. Bij de ijking van het cluster VHROSV (in 1997, toen het huidige verdeelsysteem van het gemeentefonds werd ingevoerd) is besloten om deze werkwijze te volgen. Het ministerie van VROM heeft de verdeelsleutel «stedelijke vernieuwing en herstructurering» gewijzigd met het oog op het investeringstijdvak 2005 tot en met 2009 (ISV2).

Conform het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen wordt op dit moment afgezien van een geheel nieuw kostenonderzoek voor het cluster VHROSV. Dit onderwerp kan daarmee worden afgevoerd van de onderhoudsagenda. Uiteraard zal het cluster VHROSV in de komende jaren worden gevolgd in de scan. Dit is onderdeel van het reguliere onderhoud.

2.3.3 Onderwijsachterstandenbeleid

Bij brief van 27 mei 2005 heeft de minister van OCenW de Tweede Kamer geïnformeerd over een aantal onderwerpen in het onderwijsachterstandenbeleid (kamerstukken II 2004/05, 27 020, nr. 45). De primaire rol voor gemeenten komt te liggen bij voor- en vroegschoolse educatie, het inrichten van schakelklassen en het voeren van lokaal overleg met schoolbesturen over het bevorderen van integratie, over het tegengaan van segregatie en over het onderwijsachterstandenbeleid, waaronder de doorlopende leerlijn van voorschoolse educatie naar basisonderwijs. De brief bevat daarvoor het budgettaire kader, passend bij de nieuwe taakverdeling tussen gemeenten en schoolbesturen. Belangrijk gegeven is dat de ombuiging van € 100 miljoen uit het Hoofdlijnenakkoord is vervallen. De brief bevat tevens de voorstellen voor de uitwerking van de nieuwe gewichtenregeling in het basisonderwijs.

Voor BZK vragen belangrijke thema's als de inbedding in het grotestedenbeleid en de implicaties van het kabinetsstandpunt Brinkman (verantwoording en bundeling voor niet-GSB-gemeenten) verder aandacht. Vanuit het perspectief van het POR mag het onderwerp echter als afgerond worden beschouwd.

2.3.4 Referendum EU-grondwet

Het Referendum over de EU-grondwet heeft inmiddels plaatsgevonden met het welbekende resultaat. Om de organisatie van dit referendum mogelijk te maken, is voor 2005 eenmalig een bedrag van € 21,9 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd als compensatie van de kosten die gemeenten hebben gemaakt voor het referendum Europese grondwet. Van dit bedrag is een deel (€ 248 000) naar de gemeente Den Haag gegaan vanwege de centrale taak die deze gemeente vervult voor kiesgerechtigden in het buitenland. Gezien het eenmalige karakter van het referendum en de bekostiging ervan kan het onderwerp van de onderhoudsagenda worden afgevoerd.

2.3.5 Gekozen Burgemeester

Daar de voornemens van het kabinet om te komen tot een gekozen burgemeester zoals bekend zijn gestrand in de Eerste Kamer, is een financiële compensatie niet meer aan de orde. Wel kunnen gemeenten die referenda organiseren in het kader van een burgemeesterskeuze financiële ondersteuning verkrijgen. Onvoorziene ontwikkelingen daargelaten, kan het dossier vanuit het (financiële) perspectief van het POR als afgerond worden beschouwd.

2.3.6 Ceremonie verkrijging Nederlanderschap

Vanuit de Tweede Kamer bestaat al enige tijd de wens om de verkrijging van het Nederlanderschap voor zowel naturalisandi als optanten met enig ceremonieel te omlijsten. De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie is thans bezig met de laatste uitwerkingen om daaraan gevolg te geven met ingang van 1 januari 2006 (Kamerstukken II 2004/05, 28 689, nr. 34) Zowel voor gemeenten als de genaturaliseerden/optanten is de ceremonie een verplichting.

Afhankelijk van het aantal genaturaliseerden en/of optanten kunnen gemeenten één of meerdere ceremonies per jaar organiseren.

Gemeenten worden met ingang van 1 januari 2006 gecompenseerd voor de aan de ceremonie verbonden kosten middels een toevoeging aan het gemeentefonds, onder gemeenten te verdelen middels de maatstaf minderheden. Het onderwerp is daarmee afgedaan en wordt van de agenda afgevoerd.

2.3.7 Kinderopvang inburgering oudkomers

Het kabinet heeft het voornemen de oudkomers die bij de inwerkingtreding van de nieuwe inburgeringswet behoefte hebben aan kinderopvang toe te voegen aan de specifieke doelgroepen waarvoor de gemeenten in het kader van de Wet kinderopvang een taak hebben. Het gaat daarbij om oudkomers zonder werkgever. Gemeenten worden hiervoor gecompenseerd middels een toevoeging aan het gemeentefonds. Onvoorziene ontwikkelingen daargelaten kan het dossier vanuit het (financiële) perspectief van het POR als afgerond worden beschouwd.

2.3.8 Kinderopvang voor sociaal medische problematiek

Na overleg tussen de betrokken departementen en de VNG is besloten om de middelen voor kinderopvang i.v.m. sociaal medische problematiek te verhogen met ingang van 2006 Zoals nu blijkt uit signalen van gemeenten is het bedrag dat in 2005 in het Gemeentefonds is gestort voor deze huishoudens niet toereikend De reden hiervan is dat niet was voorzien dat werknemers met een chronisch zieke of gehandicapte partner in 2004 een bedrijfsplaats hadden, terwijl zij in 2005 op een kinderopvangplaats op sociaal-medische indicatie via de gemeente zijn aangewezen Voor 2005 was in dit verband al een bedrag aan het gemeentefonds toegevoegd Onvoorziene ontwikkelingen daargelaten kan het dossier vanuit het (financiële) perspectief van het POR als afgerond worden beschouwd.

2.3.9 Tolk- en vertaaldiensten

Het ministerie van Justitie verstrekt thans subsidie aan het Tolk- en Vertaalcentrum Nederland (TVCN) voor het verrichten van kosteloze tolk- en vertaaldiensten aan bepaalde afnemers in de pubulieke sector. Het kabinet was voornemens om alle afnemers die momenteel onder de subsidiebeschikking van het TVCN vallen al per 1 januari 2005 zelf financieel verantwoordelijk te laten worden voor de kosten van het inschakelen van tolken en vertalers, maar dat is door overgangsproblemen uitgesteld. Thans is de verwachting dat de eigen verantwoordelijkheid van de afnemers begin 2006 zal intreden.

Gemeenten en de door hen gesubsidieerde organisaties worden voor bovengenoemde wijziging gecompenseerd middels een toevoeging aan het gemeentefonds. Onvoorziene ontwikkelingen daargelaten kan het dossier vanuit het (financiële) perspectief van het POR als afgerond worden beschouwd.

2.3.10 Modernisering instrumentarium geluidhinder

In december 2004 is een wetsvoorstel voor de modernisering van de Wet geluidhinder aan de Tweede Kamer aangeboden. Het streven is dat het wetsvoorstel per 1 januari 2006 kracht van wet krijgt. Een belangrijke consequentie van het wetsvoorstel is dat voor een hogere waarde besluit niet langer de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie nodig is. De gemeente gaat zelf zorgdragen voor het vaststellen van een hogere waarde besluit, waarbij B&W een voorstel aan de Raad ter goedkeuring voorlegt. De apparaatskosten van de gemeenten nemen hierdoor iets toe, terwijl die van de provincies iets zullen dalen. Momenteel wordt bestudeerd op welke wijze de compensatie aan gemeenten het beste vorm kan krijgen. De verwachting is de compensatie budgetneutraal tussen gemeenten en provincies kan verlopen. Onvoorziene ontwikkelingen daargelaten kan het dossier vanuit het (financiële) perspectief van het POR als afgerond worden beschouwd.

2.3.11 Aanpassing meet- en rekenregels en Besluit financiële-verhouding 2001 in verband met technisch onderhoud

De wijziging van het Besluit financiële verhouding 2001, een wijziging die vooral een gevolg is van technisch onderhoud, is afgerond (Besluit van 16 juli 2005, nr. 05.001224). Van de plaatsing in het Staatsblad is mededeling gedaan aan de beide kamers der Staten-Generaal (de zogenoemde voorhangprocedure). Na het doorlopen van deze procedure kan de wijziging van het besluit in werking treden.

De Regeling meet- en rekenregels verdeelmaatstaven gemeentefonds berust ondermeer op het Besluit financiële verhouding 2001. Deze regels zullen in het najaar van 2005 worden aangepast aan de nieuwste inzichten en in lijn worden gebracht met het gewijzigde besluit. Ook hier gaat het voornamelijk om technisch onderhoud. Het onderwerp is daarmee afgedaan en wordt van de agenda afgevoerd.

HOOFDSTUK 3: SCAN

3.1 Inleiding

Bij het periodiek onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur op het niveau van beleidsclusters stelselmatig gevolgd. Het hiertoe gebruikte instrument is «de scan». Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur te signaleren die mogelijk consequenties voor de verdeling kunnen hebben.

De scan is een eerstelijnsdiagnose, die correspondeert met de eerste fase van het periodiek onderhoud: de signalering. Op basis van de scan wordt bestuurlijk besloten of een waargenomen verandering in de kostenstructuur aanleiding geeft tot nader onderzoek, de tweede fase van het periodiek onderhoud. Op hun beurt kunnen de resultaten van dit onderzoek de aanleiding zijn om te besluiten tot de derde onderhoudsfase, de fase van aanpassing. In deze derde fase worden voorstellen tot aanpassing van de financiële verhouding ontwikkeld.

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Eerst volgt in 3.2 een samenvatting van de uitkomsten van de scan en de conclusies die hieraan verbonden worden. In 3.3 wordt de achterliggende methodiek bij de scan samengevat en komen enige onderzoeksmatige kwesties aan de orde. Dan volgt in 3.4 een schets van enkele ontwikkelingen van alle gemeenten tezamen, die dient als achtergrond voor de eigenlijke scan. In 3.5 tenslotte worden de resultaten van de scan weergegeven.

3.2 Samenvatting

De centrale vraag van de scan is of de bij de verdeling van het gemeentefonds veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen voldoende aansluiten bij de werkelijke. Dat wordt bepaald door «geijkte» inkomsten en uitgaven te confronteren met de werkelijke, zoals die zijn verwerkt in de gemeentelijke begrotingen.

Algemene financiële ontwikkeling

Alvorens daarop in te gaan, behandelt de scan de algemene financiële ontwikkeling van de gemeenten. Het blijkt dat over de jaren 2004 en 2005 de totale gemeentelijke inkomsten niet zijn gewijzigd. De samenstelling van de inkomsten veranderde wel: het belang van de algemene uitkering gemeentefonds en van de specifieke uitkeringen namen af; de inkomsten uit Onroerende Zaak Belasting (OZB) en en de overige inkomsten namen toe. De OZB-stijging was overigens gedeeltelijk het gevolg van de afschaffing van de «€ 45,35»-maatregel (de Zalmsnip); veel gemeenten hadden die immers vertaald in een korting op de OZB.

Scan: veronderstelde versus feitelijke inkomsten en uitgaven

In de scan zijn dit jaar opnieuw de inkomsten uit de OZB en uit de Overige Eigen Middelen (kortweg OEM) apart zichtbaar gemaakt. Ze worden niet meer gesaldeerd met de uitgaven op de uitgaven-clusters. Deze methode is in het vorige POR voor het eerst toegepast. Mede naar aanleiding van de positieve reacties van vorig jaar (bijvoorbeeld in het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen) continueren wij deze aanpak, die een beter inzicht geeft in de inkomsten en uitgaven.

Uit de scan van dit jaar blijkt dat zowel bij de Overige Eigen Middelen (belastingen behalve OZB, opbrengsten uit grondexploitatie, uit leningen, beleggingen, deelnemingen etc,) als bij de OZB de inkomsten beduidend hoger liggen dan waarmee in het verdeelstelsel rekening is gehouden1. Ten aanzien van de OEM zijn geen conclusies mogelijk doordat deze begrotingsposten te veel onzekerheden bevatten als gevolg van boekingsproblemen.

Dit ligt anders bij de OZB. De scan wijst uit dat de OZB-opbrengsten hoger liggen dan het ijkpunt; nog in iets sterkere mate dan vorig jaar, hetgeen zich vooral laat verklaren uit het afschaffen van de Zalmsnip. Die werd immers door veel gemeenten in mindering gebracht op de OZB.

Meso-analyse leert dat vooral de grote gemeenten meer OZB-opbrengst boeken dan het ijkpunt. Ook blijkt er een sterke samenhang met de mate waarin de gemeente een centrumfunctie heeft. In dit verband is ook van belang dat gemeenten met meer dan 100 000 inwoners (waaronder veel centrumgemeenten) gemiddeld genomen vaker en grotere tekorten hebben op de clusters Riool en Reiniging. De betreffende gemeenten kiezen dus voor naar verhouding lage riool- en reinigingsrechten enerzijds en hoge OZB-tarieven anderzijds.

Een verklaring voor deze «positieve» resultaten bij de inkomstenclusters (de gemeenten «houden over»), moeten liggen in de sfeer van de uitgaven; de uitgavenclusters zullen dus een omgekeerd beeld laten zien. Dat is inderdaad het geval; op bijna alle clusters liggen de uitgaven hoger dan het niveau van het ijkpunt. Het grootst is het verschil bij het cluster Openbare Orde en Veiligheid. Deze trend werd al in het POR 2005 gesignaleerd en is aanleiding geweest om een nader onderzoek te starten naar de groei van de uitgaven op dit terrein, overigens in samenhang met andere, specifieke, geldstromen. Het betreft een tamelijk grootschalig onderzoek, dat Europees moest worden aanbesteed. In augustus 2005 gaat het onderzoek van start; de resultaten worden ongeveer een halfjaar later verwacht.

Op de tweede plaats staat het cluster Bestuursorganen. De resultaten van de scan bevestigen het beeld van vorig jaar. Daarbij valt op het relatief grote tekort voor alle gemeenten bij elkaar. De 418 onderzochte gemeenten gaven zeker € 150 miljoen meer uit dan het geijkte uitgavenpeil van € 390 miljoen. Maar ook is het tekort ongelijk verdeeld over de groottegroepen. Kleinere gemeenten hebben een groter tekort. Vorig jaar gaven we aan dat er op dit cluster mogelijk de nodige «ruis» is vanwege boekingsverschillen. Het is aannemelijk dat dit nog steeds het geval is. Dit is aanleiding om een nader onderzoek te (laten) doen naar hoe gemeenten de betreffende kosten precies boeken.

Ook op het cluster Kunst en Ontspanning is er een afwijking: de uitgaven liggen ook hier boven het ijkpunt. Nadere meso-analyse leert dat er een sterke samenhang is met de gemeentegrootte en de centrumfunctie: hoe groter de gemeente en hoe sterker de centrumfunctie, hoe meer de uitgaven uitstijgen boven het ijkpunt. Deze samenhang is logisch: de vervulling van de centrumfunctie heeft juist vaak te maken met het hebben van voorzieningen op het terrein van Kunst en Ontspanning (schouwburg, bibliotheek, muziekschool, sportvoorzieningen etc). Bij de grote centrumgemeenten kan het verschil oplopen naar meer dan € 30 per inwoner. Toch betekent dit niet meteen dat de verdeelsystematiek niet deugt. De gemeenten hebben op dit cluster namelijk veel beleidsvrijheid (het is een zogenaamd «zacht» cluster; de uitgaven liggen niet vast), zodat het plausibel is om te veronderstellen dat de uitgaven in aanzienlijke mate het gevolg zijn van eigen keuzes. En dat wordt in het verdeelstelsel nu eenmaal niet gehonoreerd. Daarom zijn er op dit moment geen voornemens om dit cluster nader te bezien.

Een algemene conclusie heeft betrekking op de kwaliteit van de begrotingscijfers waarop wij de scan baseren. Deze hebben nog niet het gewenste niveau. Om die reden was het niet mogelijk aan de geconstateerde stijging van gemeentelijke «overige eigen middelen» (OEM) een inhoudelijke conclusie te verbinden; hoogstwaarschijnlijk gaat het om een «optische» vertekening vanwege boekingsproblemen. De ontwikkelingen van de laatste jaren hebben begrotingstechnisch veel gevergd van de gemeenten. Te denken is aan het BTW-compensatiefonds, de nieuwe boekingsregels volgens het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (BBV), maar ook aan de vele taakmutaties en de dualisering. Waar het gaat om de inrichting van de financiële administratie is 2004 dan ook als een overgangsjaar te zien. De gegevens over 2005 zijn al beter, maar nog niet op het gewenste niveau.

3.3 Methodiek van de scan

3.3.1 Het doel en de aard van de scan

Het doel van de scan is wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur te signaleren die mogelijk consequenties kunnen hebben voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. Het verdeelstelsel van het gemeentefonds is er immers op gericht de beschikbare middelen globaal te verdelen, maar wel met aansluiting op de gemeentelijke kostenstructuren. Veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur kunnen ertoe leiden dat deze aansluiting scheef wordt, zodat aanpassing van het verdeelstelsel gewenst is.

De scan is in eerste instantie een zelfstandig instrument om globaal signaleren of de verdeling nog aansluit op de gemeentelijke kostenstructuren. Voor alle beleidsclusters (inclusief de inkomstenclusters) veronderstelt het verdeelstelsel van het gemeentefonds een bepaalde verdeling van kosten over de gemeenten. De scan wil nu signaleren of dit veronderstelde kostenpatroon aansluit bij het uit de begrotingsstatistiek af te leiden patroon. Als die aansluiting onvoldoende is, spreken we van «scheefheid». Naast het signaleren ervan, kan de scan ook een betekenis hebben voor het aangeven van mogelijke achtergronden van aansluitverschillen en daarmee richting geven aan mogelijk nader onderzoek.

3.3.2 De inhoud en reikwijdte van de scan

De scan bestaat in feite uit de confrontatie van twee beelden: de inkomsten en uitgaven zoals verondersteld in het verdeelstelsel van het gemeentefonds versus de inkomsten en uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen.

Veronderstelde uitgaven en inkomsten in het verdeelstelsel

De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt verdeeld met een groot aantal (verdeel)maatstaven, zoals inwonertal, oppervlakte en bebouwingsdichtheid. Al deze maatstaven zijn gegroepeerd tot dertien beleids- ofwel uitgavenclusters en twee inkomstenclusters.

Een eenvoudig voorbeeld is het cluster Kunst & Ontspanning, waarvan de kosten geacht worden samen te hangen met het inwonertal en de mate van centrumfunctie. Dat krijgt concreet vorm door per inwoner en per «eenheid centrumfunctie» een bedrag toe te kennen. De omvang van de algemene uitkering van een gemeente wordt bepaald door de totale«score» op de som van alle uitgavenclusters minus de «score» op de beide inkomstenclusters.

We benadrukken dat de gemeenten – binnen het raamwerk van hun wettelijke taken – vrij zijn in de besteding van de algemene uitkering. Een gemeente die een X bedrag ontvangt voor uitgavencluster Y, is niet verplicht dat bedrag daadwerkelijk uit te geven.

Feitelijke uitgaven en inkomsten volgens gemeentelijke begrotingen

Wat de gemeenten daadwerkelijk uitgeven voor de diverse uitgavenclusters en ontvangen op de inkomstenclusters leiden wij af uit de gemeentelijke begrotingen. We hebben ons afgevraagd of de realiteit niet beter tot uiting zou komen in de gemeentelijke rekening. Gebruik van rekening gegevens zou echter betekenen dat de actualiteitswaarde van de scan sterk vermindert. Voor deze scan (POR 2006) kunnen wij ons hetzij baseren op de begrotingen 2005, hetzij op de rekeningen van 2003. Omwille van de actualiteit kiezen we voor de begroting – dit te meer vanwege de grote dynamiek van de gemeentelijke wereld en dus de gemeentelijke financiën. Daarbij komt nog, dat het opstellen van de begroting in de gemeente plaatsvindt op basis van de gegevens van de meest recente rekening. Dus in de begroting 2005 – zeker in de zgn. primitieve begroting – zitten de resultaten van de rekening 2003 ( of zelfs de voorlopige rekening 2004) verwerkt.

De gemeentelijke uitgaven en inkomsten uit de begroting worden gegroepeerd naar dezelfde uitgaven- en inkomstenclusters als in het gemeentefonds.

Confrontatie

Vervolgens worden de clusters op basis van de verdeelmaatstaven vergeleken met die op grond van de begrotingen. Dat deze niet naadloos op elkaar aansluiten is niet verbazingwekkend. Dat is zowel gevolg van de gemeentelijke beleidsvrijheid om meer of minder uit te geven dan de «scores» op de verdeelmaatstaven aangeven, als de bewust nagestreefde globaliteit van het verdeelstelsel. Een aanzienlijk verschil voor een of enkele gemeenten is dan ook geen reden tot actie.

Dat wordt anders als bij grotere groepen gemeenten langere tijd een verschil wordt waargenomen tussen gemeentefondsclusters en werkelijke uitgaven en inkomsten. Nog steeds kan dat een gevolg van eigen beleid zijn en dus niet tot ingrijpen in het verdeelstelsel nopen. Er kunnen echter ook structurele factoren in het geding zijn, dus omstandigheden die samenhangen met de sociale en fysieke structuur en de mate van centrumfunctie. Met andere woorden: de scan focust op het signaleren van structuurveranderingen en het in samenhang daarmee veranderende uitgavenpatroon bij alle of bij bepaalde typen van gemeenten. Hierbij kunnen uiteraard zaken naar voren komen die het gevolg zijn van de gemeentelijke bestedingsvrijheid; deze kunnen op zichzelf echter geen aanleiding vormen tot aanpassing van het verdeelstelsel.

Reikwijdte van de scan

De scan richt zich op alle gemeenten behalve de vijf waddengemeenten en de vier grote steden. Door hun positie in het verdeelstelsel is het nauwelijks relevant hen in de analyse te betrekken. De figuren van de eigenlijke scan in paragraaf 3.4 hebben dus betrekking op de Nederlandse gemeenten zonder deze negen.

3.3.3 De kwaliteit van gemeentelijke begrotingsgegevens

In de vorige scan (POR 2005) stonden we uitgebreid stil bij de begrotingsgegevens waarop deze hij gebaseerd was. We noemden ontwikkelingen die zowel de onderlinge vergelijkbaarheid van gemeenten, als de vergelijkbaarheid door de tijd negatief beïnvloeden. Het betrof de effecten in 2004 van:

• de invoering van programmabegrotingen, waarvan de indeling door de gemeenten vrij te bepalen is;

• de introductie van het BTW-compensatiefonds, waardoor begrotingsbedragen voortaan exclusief BTW moeten worden geraamd en

• de introductie van de nieuwe boekingsregels BBV/Iv3, met in 2004 een groot aantal nieuwe begrotingsfuncties.

Hier kwam bij dat vorig jaar is besloten tot aanpassing van de scan (dus in POR2005). Met de nieuwe methodiek wordt een beter beeld gegeven van de gemeentelijke kostenpatronen. Daarom hanteren we deze methodiek ook dit jaar, al beperkt het de aansluiting met 2003 en eerdere jaren.

Praktisch gesproken komt dit alles erop neer, dat we ons in dit POR concentreren op begrotingsjaar 2005. De uitkomsten plaatsen wij wel in het perspectief van die van 2004, maar niet verder terug in de tijd.

3.4 Landelijke ontwikkeling van gemeentelijke inkomsten en uitgaven

Als achtergrond van de scan in 3.5 schetsen we de loop van uitgaven en inkomsten in 2004 en 2005 voor alle Nederlandse gemeenten

3.4.1 Het niveau van de begrote gemeentelijke inkomsten (alle gemeenten)

Figuur 3.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het totaal aan gemeentelijke inkomsten volgens de gemeentebegrotingen in 2004 en 2005. De figuur onderscheidt vijf inkomstenbronnen: de Onroerende Zaakbelasting (OZB), de taakgerelateerde eigen inkomsten, de Overige Eigen Middelen (OEM), de Algemene Uitkering, en een groep overige inkomsten die vooral bestaat uit Specifieke Uitkeringen. Figuur 3.1 betreft alle gemeenten, dus inclusief de vier grote steden en de Wadden, de twee categorieën die in 3.5 buiten beschouwing zullen blijven vanwege hun positie in het verdeelstelsel.

Figuur 3.1

Het blijkt dat de gemeenten het totaal van hun inkomsten in 2005 vrijwel op hetzelfde peil schatten als in 2004. Kijken we naar de onderdelen, dan laat de begrote algemene uitkering uit het gemeentefonds een vrij grote daling zien, te weten € 0,8 miljard. Van de specifieke uitkeringen verwachtte men een daling van € 0,3 miljard. In totaal verwachtten de gemeenten bij het opstellen van de begroting 2005 dus € 1,1 miljard minder van het rijk te ontvangen.

We merken op dat de gemeenten een wat grotere daling van hun gemeentefondsuitkering begrootten, dan naar huidige inzichten mag worden verwacht.1 Dit kan diverse redenen hebben; naast de algemene onzekerheid waarmee begroten behept is, speelde mee de introductie van het BTW-compensatiefonds en de ongewisheid omtrent aard, omvang en invoeringsdatum van allerhande taakwijzigingen.

De terugloop van inkomsten van rijkswege werd voor een groot deel – maar niet volledig – gecompenseerd door een stijging van de eigen inkomsten met € 1,0 miljard. Dat kwam vooral door de Overige Eigen Middelen (OEM), namelijk € 0,5 miljard. Verder steeg de OZB met € 0,3 miljard, wat deels samenhing met het afschaffen van de «€ 45,38»-maatregel. We gaan nu op de diverse onderdelen nader in.

Baten van «overige eigen middelen» (OEM)

De «overige eigen middelen» (OEM) vloeien voort uit een breed scala van zaken zoals geldleningen, bouwgrondexploitatie, de som van enkele «kleine» belastingen (o.m. precario-, honden- en forenzenbelasting), openbaar vervoer en handel en ambacht.

Het begrip OEM wordt op deze plaats anders gebruikt dan in het gemeentefonds. In het fonds figureert van de OEM alleen het saldo van baten en lasten; dat saldo bedraagt circa € 1 miljard. Hier, dus ook in figuur 3.2, heeft het begrip OEM betrekking op de baten van de betreffende begrotingsposten, samen goed voor grofweg € 7 miljard.

De OEM-baten bestaan voor bijna 60% uit revenuen van de grondexploitatie. De resterende deel wordt grotendeels gevormd uit inkomsten uit het openbaar vervoer en uit geldleningen en beleggingen. De OEM-baten stegen van 2004 op 2005 van € 6,6 miljard naar € 7,3 miljard, dus met 7%. Als zodanig zegt dit weinig, aangezien er ook lasten tegenover staan. We komen hierop terug bij de bespreking van het saldo van de OEM in 3.5.3. Daar zal ook blijken dat het gewicht van de verschillende onderdelen anders is wanneer we naar het saldo kijken en niet alleen naar de baten.

Onroerende zaakbelasting (OZB)

In de beschouwde twee jaren namen de opbrengsten van de OZB volgens de gemeentebegrotingen toe met € 392 miljoen, namelijk van € 3 057 miljoen tot € 3 449 miljoen. Dat is 13%. Deze stijging is in enkele onderdelen te splitsen:

OZB 2004: € 3 057 mln (100%)

veranderingen 2004 op 2005:

> afschaffing «€ 45,38»-maatregel + € 299 mln (+ 10%)

> gedeeltelijke voortzetting «€ 45,38»-maatregel voor eigen rekening – € 40 mln (– 1%)

> algemene toename OZB + € 133 mln (+ 4%)

OZB 2005: € 3 449 mln (113%)

Bij dit overzicht zijn enkele opmerkingen te plaatsen.

1. Op zich beschouwd leidt de afschaffing van de «€ 45,38»-maatregel tot een stijging van de OZB met 10% (op een totaal van 13%). Daar staat tegenover dat deze afschaffing onderdeel uitmaakt van een totaalpakket, waarbinnen de afschaffing wordt gecompenseerd door lastenverlichting op rijksniveau.

2. De volledige omvang van «€ 45,38»-maatregel was € 325 miljoen, welk bedrag dan ook met ingang van 2005 uit het gemeentefonds is gehaald. Het feit dat er in de gemeentelijke begrotingen een wat kleiner bedrag staat (de € 299 miljoen uit het overzicht) heeft volgende achtergrond. De meeste gemeenten brachten het geld dat ze via het gemeentefonds ontvingen in mindering op de OZB. Een deel van de gemeenten brachten de korting geheel of gedeeltelijk aan op andere heffingen, bijvoorbeeld het reinigingsrecht, of keerden het bedrag rechtstreeks uit. Dat (kleine) deel is hier niet te zien.

3. Een beperkt aantal gemeenten zet de maatregel op eigen kosten voort. Voor een bedrag van € 40 miljoen loopt dat via de OZB (zie overzicht), die daardoor daalt met 1%.

Taakgerelateerde inkomsten

Met «taakgerelateerd» wordt bedoeld dat het inkomsten betreft die «één op één» aan een bepaalde dienstverlening zijn gekoppeld, zoals het ophalen van vuilnis, het verstrekken van een paspoort of het afgeven van een bouwvergunning.

Hiervan zijn de reinigingsrechten veruit de belangrijkste (46%), gevolgd door de rioolheffingen (26%). De rest bestaat uit onder meer parkeerbelasting, bouwleges en leges burgerzaken.

In totaal stegen deze inkomsten met bijna 6%. De reinigingsrechten zaten met 2,6% onder dat gemiddelde. De andere zaten erboven, variërend van 7% tot 11%.

3.4.2 De verhouding van baten en lasten per cluster (alle gemeenten)

De verhouding van baten en lasten is niet voor alle clusters gelijk. Figuur 3.3 laat zien dat deze van cluster tot cluster sterk verschilt. Aan de ene kant van het spectrum staan riolering en reiniging, waarvan de baten en lasten min of meer in evenwicht zijn. Aan de andere kant staan bestuursorganen en openbare orde en veiligheid, waar niet tot nauwelijks sprake is van baten; deze worden dus (vrijwel) geheel bekostigd uit het positieve saldo van de inkomstenclusters en de algemene uitkering.

Ook de inkomstenclusters geven voor de verhouding baten en lasten een divers beeld. Bij het «cluster» algemene uitkering en het cluster OZB zijn er nauwelijks tot geen lasten in de begrotingen 2005. De lasten die in de begroting 2004 nog bij het OZB-cluster stonden zijn dit jaar vrijwel geheel verdwenen. Dit betreft de «€ 45,38»-maatregel (boekhoudkundig een «last»).1 Bij het inkomstencluster overige eigen middelen (OEM) zien we grote baten en lasten, met per saldo een «plus» voor de gemeenten. Dat komt bijvoorbeeld door de grondexploitatie. Deze gaat gepaard met grote verkoopopbrengsten (dus baten), maar ook met grote investeringen (dus lasten). Per saldo levert dit geld op.

Figuur 3.2

3.4.3 De begrote gemeentelijke netto uitgaven (alle gemeenten)

Tot slot van deze paragraaf over de landelijke ontwikkeling, werpen we een blik op de netto uitgaven van clusters, dus van het saldo van de baten en lasten zoals weergegeven hierboven. Daarmee geven we een indruk van hun relatieve belang. Uit Figuur 3.3 blijkt dat het cluster Zorg veruit het grootste is, mede door toevoegingen vanwege onderwijshuisvesting en de wet voorzieningen gehandicapten. Zoals bekend heeft inmiddels een herijking de clusters Zorg en Bijstand plaatsgevonden; hieruit resulteren drie nieuwe clusters: Werk & inkomen, Zorg en Educatie.

Figuur 3.3

3.5 «De Scan»

3.5.1 Inleiding

Het uitgangspunt bij het verdeelstelsel van het gemeentefonds is dat alle gemeenten een gelijk voorzieningenniveau voor hun burgers kunnen realiseren met het totaal aan middelen uit de algemene uitkering en de gemeentelijke eigen inkomsten. Hiertoe wordt binnen het verdeelstelsel zowel rekening gehouden met verschillen tussen gemeenten in sociale en fysieke structuurkenmerken en centrumfunctie, als met de verschillen in capaciteit om eigen inkomsten te genereren. Dat laatste gebeurt door in het verdeelstelsel rekening te houden met de grondslag van voornaamste lokale belasting, namelijk de waarde van het onroerend goed. Verder wordt verondersteld dat een deel van de uitgaven uit het saldo van de overige eigen middelen (OEM) wordt bekostigd.

De scan richt zich op de signalering van de invloed van autonome ontwikkelingen op de verschillen tussen gemeenten in kostenstructuur. Centraal hierbij staat de vraag of kostenstructuur waarop de verdeling van de algemene uitkering is gebaseerd nog voldoende aansluit op de feitelijke verschillen in kostenstructuur. Daarbij is ook van belang in hoeverre de veronderstellingen over de omvang en verdeling van de algemene eigen inkomsten van gemeenten nog gelden. Tegen de achtergrond van de snelle toename van deze algemene eigen inkomsten werd in de vorige scan (in het POR 2005) ingegaan op de ontwikkelingen in de sfeer van de overige eigen middelen (OEM) en de onroerende zaakbelasting (OZB). Ook in deze scan gebeurt dat.

De opbouw van deze paragraaf is als volgt.

In 3.5.2 gaan we kort in op de onderzoekspopulatie. Dan volgt in 3.5.3 de confrontatie van veronderstelde met feitelijke inkomstenstructuur. In 3.5.4 worden de veronderstelde en feitelijke uitgavenstructuur geconfronteerd. Bij de uitgavenstructuur zullen we ons vooral richten die clusters die (nog) niet onderwerp zijn (geweest) van herijking. We besteden dus weinig aandacht besteden aan Zorg en Bijstand (zo juist herijkt) en Openbare orde en veiligheid (onderzoek tot mogelijke herijking is gestart). Subparagraaf 3.5.5 bevat de conclusies uit deze Scan.

3.5.2 De onderzoekspopulatie

Zoals gezegd heeft de scan betrekking op de meeste, maar niet alle gemeenten. Vanwege hun bijzondere positie in het verdeelstelsel worden de Wadden-gemeenten en de vier grote steden erbuiten gehouden. In potentie gaat het (in 2005) over 458 gemeenten.

Vanwege de kwaliteit van het basismateriaal moeten echter 40 gemeenten buiten beschouwing worden gelaten. De samenstelling van deze «uitvallers» is zodanig dat de resterende groep van 418 gemeenten een representatief beeld geeft. De reden van «uitval» is een (te) groot verschil tussen enerzijds de algemene uitkering die deze gemeenten in hun begrotingen raamden en anderzijds de algemene uitkering zoals ze is af te leiden uit het verdeelstelsel van het gemeentefonds. Deze gemeenten ramen dus veel méér of veel minder aan inkomsten dan ze feitelijk zullen ontvangen, waardoor ook een vertekening van de uitgaven optreedt.1

3.5.3 De Scan van veronderstelde versus feitelijke inkomstenstructuur

Cluster Overige eigen middelen en het gemeentefonds

De overige eigen middelen (OEM) zoals ze figureren in het gemeentefonds betreffen het saldo van baten en lasten, verbonden met uiteenlopende activiteiten. Belangrijke onderdelen met een positief saldo zijn (netto)opbrengsten van geldleningen, bouwgrondexploitatie, de som van enkele «kleine» belastingen (o.m. precario-, honden- en forenzenbelasting); er zijn ook onderdelen met een negatief saldo, zoals handel en ambacht.

We zagen in Figuur 3.1 dat de OEM-baten in 2004/05 voor alle Nederlandse gemeenten toenemen van € 6,8 tot € 7,3 miljard. Het saldo van baten en lasten dat voor het verdeelstelsel relevant is, is veel kleiner; in 2004 € 1,0 miljard en € 1,1 miljard in 2005. Voor de gemeenten van deze scan zijn al deze bedragen wat kleiner.

Voordat we op de uitkomsten ingaan, staan we kort stil bij de rol van de OEM in het gemeentefonds. Anders dan voor de onroerende zaakbelasting, is voor de OEM geen ijkpunt ontwikkeld in de strikte zin van het woord. Dat heeft met de aard van een deel van de OEM te maken. Dit betreft min of meer naar eigen keuze in te vullen «bedrijfsmatige» activiteiten; dit is ruim 80% van het totaal.2 De omvang van deze inkomstenbronnen hangt voor individuele gemeenten deels af van allerlei eigen keuzes – soms in het verre verleden – om bepaalde activiteiten al dan niet te ontplooien en om bepaalde middelen direct te consumeren dan wel een reserve te vormen met een bijbehorend rendement.

Bij de eerste tranche van de herziening van het gemeentefonds in 1997 is dan ook besloten de OEM niet te ijken. Deels was dat onmogelijk door de complexe samenstelling van OEM, deels was het onwenselijk. Zo beschikken sommige gemeenten over grote reserves en hadden dus hoge rentebaten. Het afromen van die baten werd beschouwd als «straffen» van zuinig beleid. Daarom werd – for better for worse – verondersteld dat uit deze OEM circa 5% van de uitgaven werd bekostigd. In het verdeelstelsel is dat toen verwerkt door alle uitgaven-formules met 5% te verlagen. Dit percentage was gebaseerd op de feitelijke omvang van (het saldo van) de OEM zoals in het onderzoek voor de toenmalige herziening naar voren kwam.

Cluster Onroerend zaakbelasting en het gemeentefonds

De netto-inkomsten uit de OZB omvatten de inkomsten uit het gebruikersdeel en het eigenarendeel van onroerend zaakbelasting, verminderd met eventuele lokale lastenverlichting van rijkswege, zoals de «€ 45,38»-maatregel.

Voor de OZB is destijds bij de herziening van het gemeentefonds (1997) wel een ijkpunt opgesteld. Dat hield in dat bij de verdeling van het gemeentefonds rekening werd (en wordt) gehouden met de verschillen in OZB-capaciteit. In de aanvankelijke adviezen werd de capaciteit gelijk gesteld aan de wettelijke grondslag van de OZB, de waarde van het onroerend goed in elke gemeenten. Op aandringen van de toenmalige Kamer is het oorspronkelijke voorstel om de waarde van het onroerend goed voor 100% mee te tellen aangepast. De waarde van woningen werd voor 80% meegeteld, die van niet-woningen voor 70%. Het verschil met de 100% werd gekoppeld aan een vast bedrag per woonruimte.

De formule van het inkomsten-ijkpunt OZB werd daarmee:

Rekentarief x (80% woningwaarde + 70% niet-woningwaarde) + bedrag per woonruimte.

De uitkomst van deze formule wordt afgetrokken van de uitkomst van de uitgaven-formules. Wat resulteert is de algemene uitering uit het gemeentefonds.

Clusters OZB en OEM: Veronderstelde versus feitelijke inkomsten voor 418 gemeenten

In Figuur 3.4 is het verschil opgenomen tussen de veronderstelde omvang van de OEM en de OZB waarmee in de verdeling van het gemeentefonds rekening wordt gehouden en de feitelijke omvang volgens de begrotingsgegevens van 2005. De begrote omvang van OEM en OZB wordt dus afgezet tegen een zeker percentage van de uitgaven respectievelijk tegen het inkomstenijkpunt OZB zoals hierboven beschreven is.

Figuur 3.4

Te zien is dat zowel voor de OEM als voor de OZB de feitelijke netto-inkomsten in 2004 duidelijk hoger waren dan het niveau waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden. Die ontwikkeling zet zich in 2005 voort, op het eerste gezicht vooral bij de OEM. Nadere beschouwing leert echter dat het hoogstwaarschijnlijk een «optische» vertekening betreft die samenhangt met de kwaliteit van de begrotingsgegevens op bepaalde onderdelen van OEM. Het leeuwendeel van de stijging met € 11 per inwoner hangt samen met de (netto) opbrengsten uit geldleningen langer dan 1 jaar, namelijk € 9 per inwoner. Uit onderzoek door het CBS blijkt dat juist op dit punt de nieuwe boekingsvoorschriften de gemeenten parten spelen. Wij verwachten dat de overgangsperikelen die voor deze onderdelen wat hardnekkiger zijn dan voor de meeste andere, in de begrotingen 2006 voorbij zullen zijn.

Het verschil tussen ijkpunt OZB en begrote OZB was in 2004 € 42 per inwoner en in 2005 € 45 per inwoner, een stijging met € 3 per inwoner. Deze toename weerspiegelt een algemene stijging van de onroerend zaakbelasting, bovenop het bestaande verschil met het ijkpunt.

Voor de verdeling van het gemeentefonds zijn niet enkel de verschillen tussen de veronderstelde en feitelijke omvang van de OEM en de OZB relevant, maar ook hoe die verschillen over diverse groepen gemeenten zijn verdeeld. Gezien de besproken boekingsproblemen, levert dit voor de OEM geen extra inzicht op. Daarom is alleen voor de OZB een nadere analyse gemaakt.

Cluster OZB naar groottegroep

Figuur 3.5 geeft voor inwonerklassen een overzicht van het verschil tussen de feitelijke inkomsten uit de OZB en de uitkomst van het ijkpunt OZB waarmee in het gemeentefonds rekening wordt gehouden.

Figuur 3.5

Kijken we eerst naar de verandering tussen 2004 en 2005, dan blijkt dat voor de gemeenten tot 50 000 inwoners het verschil met circa 6 euro per inwoner toeneemt. Omdat bij hen het verschil tussen ijkpunt en feitelijke OZB in 2004 vrij laag was, vormt de toename bij deze gemeenten een relatief grote stijging. Bij de grotere gemeenten blijft de afwijking tussen feitelijke geheven OZB en de veronderstelde vrijwel gelijk.

Wezenlijker dan deze vrij beperkte verandering van 2004 en 2005, is dat Figuur 3.5 laat zien dat er bij de OZB sprake is van een substantieel verschil tussen de feitelijke inkomsten OZB en de norm die in het gemeentefonds wordt gehanteerd. Daarbij is duidelijk sprake van een ongelijke verdeling over de groottegroepen. De grotere gemeenten bekostigen gemiddeld een groter deel van hun netto-uitgaven uit OZB-inkomsten die boven het ijkpunt van het gemeentefonds liggen. We gaan hierop nader in.

Het patroon van met gemeentegrootte oplopende verschillen met het ijkpunt, loopt deels parallel met twee andere. Ten eerste dat van de centrumfunctie en ten tweede dat van kostendekkendheid van riool- en reinigingsrechten.

OZB en centrumfunctie

De relatie tussen OZB-heffing hoger dan het ijkpunt OZB aan de ene kant en de mate van centrumfunctie aan de andere kant is afgebeeld in Figuur 3.6. We onderscheiden vijf groepen gemeenten, lopend van «geen centrumfunctie», via «zwakke», «matige» en «sterke centrumfunctie» tot «grote centra», de gemeenten met de sterkste centrumfunctie.

Figuur 3.6

Het blijkt dat de feitelijke OZB sterker afwijkt van het ijkpunt, dus dat gemeenten relatief meer OZB heffen, naarmate ze een grotere centrumfunctie hebben. (Het verband tussen OZB en centrumfunctie is wat sterker dan tussen OZB en inwonertal.) Daar komt bij dat de belastingcapaciteit door de bank genomen omgekeerd evenredig is aan de centrumfunctie. Dat betekent dat de centrumgemeenten per inwoner gemiddeld meer OZB innen ofschoon hun vermogen om dat te doen relatief minder is. De achtergrond hiervan is dat centrumgemeenten enerzijds per inwoner een hogere «waarde niet-woningen» (bedrijvigheid) binnen de grenzen hebben, dat anderzijds hun woonbebouwing relatief minder waard is; per saldo daalt de OZB-capaciteit. Slechts bij de grote centra, de gemeenten met de sterkste centrumfunctie, neemt het aandeel van de waarde van niet-woningen zodanig sterk toe, dat zij een wat hogere belastingcapaciteit hebben dan andere centrumgemeenten; maar ook bij de grote centra ligt de waarde onder het landelijk gemiddelde.

OZB en gezamenlijk saldo Riool en Reiniging

Met het tweede patroon, de kostendekkendheid van riool- en reinigingsrechten in verhouding tot groottegroepen van gemeenten zoals weergegeven in Figuur 3.7, bevinden we ons op de grens van inkomsten en uitgaven. Strikt genomen zijn Riool en Reiniging immers «uitgavenclusters». Echter, voor deze clusters geldt binnen het gemeentefonds het uitgangspunt dat de kosten door (taakgerelateerde) inkomsten moeten worden gedekt. Daarmee spelen hun kosten in het verdeelstelsel geen rol, met uitzondering van het aspect van de bodemgesteldheid.

Vanuit de optiek van lokale lasten gezien, blijkt er echter een samenhang tussen OZB enerzijds en riool- en reinigingsrechten anderzijds. Vandaar de behandeling op deze plaats in de scan.

Figuur 3.7

Uit Figuur 3.7 is af te leiden dat de «100 000+»gemeenten gemiddeld genomen aanzienlijke tekorten hebben op de clusters riool en reiniging. Tussen 2004 en 2005 zijn de tekorten over de gehele linie lager geworden en in het bijzonder bij de «100 000+»gemeenten. Nog steeds echter is hun tekort op riool en reiniging groter dan van de andere gemeenten. Naast de mate van centrumfunctie verklaart dit tekort de hogere OZB bij de grote gemeenten als groep. De «gemiddelde» gemeente uit deze groep kiest voor een relatief hoge OZB en relatief lage riool- en reinigingrechten.

Overigens wekt de figuur ten onrechte de indruk dat de gemeenten tot 50 000 inwoners overschotten hebben op deze clusters (wat wettelijk niet is toegestaan). Dit hangt echter samen met de historisch bepaalde verfijning riolering, die ook in het ijkpunt is opgenomen. Door deze verfijning – die dateert van vóór invoering van het huidige verdeelstelsel (dus voor 1997) – lijkt het of gemeenten tot 50 000 inwoners een overschot hebben. Feitelijk is dit niet zo omdat de verfijning een vergoeding is voor in jaren negentig gedane investeringen. Houden we hiermee rekening dan is er globaal genomen sprake van evenwicht tussen uitgaven en inkomsten uit riool- en reinigingsrechten.

3.5.4 De Scan van veronderstelde versus feitelijke uitgavenstructuur

Aansluitverschillen tussen veronderstelde en feitelijke kostenpatronen komen op twee manieren tot uiting, die elkaar overigens niet uitsluiten.

De eerste uitingsvorm is dat voor alle gemeenten bij elkaar de omvang van de feitelijke kosten afwijkt van de veronderstelde. De tweede is dat de feitelijke verdeling van kosten over groepen van gemeenten verschilt van de veronderstelde, ondanks dat de totalen voor alle gemeenten aan elkaar gelijk zijn. Deze twee vormen worden in beeld gebracht door de Figuren 3.8 en 3.9.

Voordat we hierop ingaan, merken we op dat we in de verdere bespreking Zorg en Bijstand & Sociale Dienst buiten beschouwing laten. Ze zijn in een langdurig traject herijkt, welke nieuwe ijkpunten per 2006 van kracht zullen worden.1 Ze zijn de «scan»-fase dus lang voorbij en bespreking hier voegt dan ook niets toe.

In subparagraaf 3.5.3 zagen we hoe de feitelijke inkomsten uit de onroerende zaakbelasting (OZB) en de overige eigen middelen (OEM) aanzienlijk hoger zijn dan het niveau zoals verondersteld in het gemeentefonds. In 2005 scheelt dat € 45 respectievelijk € 35 per inwoner. Het gevolg is dat de feitelijke uitgaven per «gemiddelde» uitgavencluster eveneens boven het ijkpuntniveau liggen.

In figuur 3.8 zien we dan ook dat de meeste «balkjes» een minteken hebben: het verschil «geijkte uitgaven minus begrote uitgaven» is doorgaans negatief. De gemeenten geven op deze beleidsterreinen meer uit dan ze er uit het gemeentefonds ontvangen. Zoals al eerder gezegd, is dat op zich geen reden tot aanpassing van het verdeelstelsel. Gemeenten zijn – binnen de wettelijke kaders – vrij bij de besteding van hun algemene middelen, waartoe ook het gemeentefonds behoort.

Figuur 3.8

Wat ook blijkt is dat de afwijkingen tussen geijkte en werkelijke uitgaven niet overal gelijk is. Er zijn drie clusters die er uitspringen.

Openbare orde en veiligheid laat – evenals in eerdere jaren – een stijging zien, wat de keuze tot nader onderzoek (de tweede fase van periodiek onderhoud) nog eens bevestigt.

Ook het cluster Bestuursorganen wijkt behoorlijk af van het ijkpunt, al wordt het verschil wat kleiner tussen 2004 en 2005. Het is overigens denkbaar dat het verschil in 2006 licht zal toenemen, omdat dan de nu in voorbereiding zijnde rekenkamers (per 2006 verplicht) «op stoom» zijn.2

Voor Kunst & Ontspanning tenslotte wordt eveneens meer uitgegeven dan het ijkpunt veronderstelt en verschil neemt toe tussen 2004 en 2005.1

Twee van deze drie werden al vorig jaar «gesignaleerd», namelijk Openbare orde en veiligheid en Bestuursorganen. Daar komt dit jaar Kunst & Ontspanning bij.

Figuur 3.8 geeft dus aanleiding om drie clusters nader te bekijken, omdat de feitelijke uitgaven aanzienlijk boven het veronderstelde niveau liggen.

Oók als het totaal van de feitelijke uitgaven niet afwijkt van het veronderstelde, kan er iets aan de verdeling schorten. Een eerste «quick scan» om dit na te gaan is afgebeeld in Figuur 3.9. Daarin wordt voor het jaar 2005 het verschil tussen feitelijke en geijkte uitgaven vergeleken voor twee groepen gemeenten, namelijk de gemeenten tot 20 000 inwoners en de gemeenten met meer dan 50 000 inwoners.

Figuur 3.9

Opvallend is dat nu óók het cluster Wegen & Water in beeld komt, terwijl daarmee volgens de toets in Figuur 3.8 niets aan de hand leek. Ofschoon dus het totaal van geijkte en werkelijke uitgaven min of meer gelijk is (€ 5 per inwoner verschil), blijkt uit Figuur 3.9 dat dit voor kleine en grote gemeenten niet of veel minder het geval. De gemeenten tot 20 000 geven € 8 per inwoner minder uit dan het ijkpunt, de gemeenten met meer dan 50 000 inwoners € 18 per inwoner méér, zodat het verschil tussen deze twee groepen € 26 per inwoner is. We zullen dit verderop (Figuur 3.11) nader analyseren.

Uit de gecombineerde toets zoals afgebeeld in de Figuren 3.8 en 3.9 komen dus vier clusters naar voren waar de feitelijke verdeling van kosten over groepen van gemeenten een andere is dan in het gemeentefonds wordt verondersteld. We zullen deze nu bespreken.

Kunst & Ontspanning

Naarmate gemeenten meer inwoners hebben, is de afwijking van het ijkpunt Kunst & Ontspanning groter. Dit patroon komt nog wat scherper naar voren wanneer we niet naar inwonertal kijken, maar naar centrumfunctie. Daartoe is een indeling in vijf groepen gemaakt (dezelfde als in Figuur 3.6, waar de afwijking van het ijkpunt OZB werd geanalyseerd). Figuur 3.10 laat het resultaat zien.

Figuur 3.10

De eerste drie groepen hebben verhoudingsgewijs beperkte afwijkingen van het ijkpunt en daarna loopt het fors op voor gemeenten met een sterke en – meer nog – met een zeer sterke centrumfunctie. Bovendien worden de verschillen tussen de groepen groter tussen 2004 en 2005. Combineren we dit met figuur 3.6 over de OZB, dan kunnen we concluderen dat een belangrijk deel van de middelen die centrumgemeenten genereren uit de extra OZB, wordt aangewend in de sfeer van Kunst & Ontspanning.

Al met al zien wij genoeg reden om dit cluster te volgen, hoewel meteen bij ons de vraag opkomt in hoeverre dit patroon voortvloeit uit eigen beleidskeuzes van de centrumgemeenten, dan wel min of meer noodzakelijk volgt uit de functie die ze voor hun omgeving vervullen, bijvoorbeeld vanwege vrij autonome concentratietendenzen die ook in andere sectoren te zien zijn. Daarbij wijzen we erop dat Kunst & Ontspanning uit eerder onderzoek rond het gemeentefonds bekend staat als een zogenaamd «zacht» cluster. Dat betekent dat de beleidsruimte van gemeenten hier vrij groot is.

Wegen & Water

Een vergelijking van totale geijkte en feitelijke uitgaven gaf bij dit cluster geen opvallende resultaten, maar bij het vergelijken twee groepen, kleine en grote gemeenten kwamen belangrijke verschillen aan het licht. Zie het voorgaande, figuur 3.9. Om dit beeld van slechts twee groepen te nuanceren onderscheiden we nu vijf groepen. Bovendien is de indeling gebaseerd op een criterium dat voor het cluster Wegen & Water relevanter dan inwonertal, namelijk bevolkingsdichtheid. Figuur 3.11 bevat deze confrontatie tussen feitelijke uitgaven en ijkpunt voor die vijf categorieën van bevolkingsdichtheid.

Figuur 3.11

Van «voordelige» verschillen is sprake bij «zeer dun», «dun» en «matig» bevolkte gebieden. «Nadelige verschillen» zijn te zien de groepen «dicht» en «zeer dicht» bevolkt. Dus ook via deze invalshoek van bevolkingsdichtheid wordt een beeld van een «scheve» verdeling opgeroepen. Al in eerdere jaren hebben wij in dit verband opgemerkt dat het door uw Kamer geamendeerde ijkpunt ten gunste van gemeenten met een groot, (zeer) dun bevolkt oppervlak geen sterke verankering in de feitelijke kosten heeft. Deze nieuwe cijfers bevestigen onze bezwaren van toen.

Openbare orde en veiligheid

In het POR van september 2004 (POR 2005) lieten wij al zien dat alle gemeenten voor dit cluster meer uitgeven dan het ijkpunt aangeeft. Bovendien bleek dat gemeenten met dun bebouwde gebieden per inwoner meer uitgaven voor dit cluster dan andere gemeenten. De begrotingscijfers van 2005, zoals gebruikt in deze scan, bevestigen dit beeld.

Zoals bekend is naar aanleiding hiervan voor dit cluster tot een «2e fase»-onderzoek besloten. Inmiddels is het onderzoek van start gegaan.

Bestuursorganen

De verschillen tussen geijkte en feitelijke uitgaven van dit laatste cluster zijn afgebeeld in Figuur 3.12. De groepsindeling is gebaseerd op inwonertal.

Figuur 3.12

Verhoudingsgewijs zijn de verschillen tussen de vijf inwonerklassen niet zo groot, maar onmiskenbaar liggen de uitgaven verder boven het ijkpunt naarmate de gemeenten kleiner zijn.

Dit verschil naar groottegroep manifesteert zich bovendien tegen de achtergrond van een algemeen tekort op dit cluster. In 2005 beloopt het tekort voor alle 418 gemeenten samen € 12 per inwoner ofwel circa € 150 miljoen. Dat is veel op een relatief klein cluster, waarvan de uitgaven van de 418 gemeenten volgens het ijkpunt € 390 miljoen zouden «moeten» bedragen. Een verschil van 38%. In het vorige POR gaven wij aan dat op dit cluster sprake was van ruis als gevolg van boekingsproblemen. Onze indruk is dat die boekingsproblemen iets zijn verminderd maar nog niet zijn verdwenen. Dit rechtvaardigt een nader onderzoek naar precieze aard en omvang van die boekingsverschillen.