Algemeen
Veiligheid is het fundament onder een bloeiende en vrije samenleving. De kwetsbaarheid van Nederland is toegenomen in een wereld die aan verandering onderhevig is en onveiliger wordt. Het is de taak van Defensie te beschermen wat ons dierbaar is. Daarom hebben wij in de Defensienota 2018 gekozen om te investeren in mensen, middelen en manieren. Voor wat betreft middelen hebben we de ambitie om de krijgsmacht te herstellen, te moderniseren en te versterken en om te komen tot een schokbestendige begroting.
Deze begroting die voor u ligt is hier een resultaat van. Met het instellen van het fonds voor Defensiematerieel kunnen wij namelijk beter invulling geven aan de doelstelling om te voorzien in een meerjarig integraal beheer van de financiering en bekostiging van de ontwikkeling, de verwerving, de instandhouding en de afstoting van het materieel, de IT-middelen en de infrastructuur van het Ministerie van Defensie teneinde te komen tot een meer schokbestendige begroting.
Naar aanleiding van de ambitie om de krijgsmacht te herstellen, te moderniseren en te versterken zijn wij een omvangrijk investeringsprogramma gestart. Dit programma is zichtbaar in een stijgende investeringsquote, in een groot aantal nieuwe projecten dat is gestart en in vele contracten die zijn afgesloten. Toch blijft er nog veel werk te verzetten. De projecten, het investeringsprogramma en ook het herzien van de Defensie Industrie Strategie (DIS) zijn een eerste stap in de lange lijnen naar de toekomst. De DIS is een richtinggevend kader voor het versterken, beschermen en internationaal positioneren van de Nederlandse defensie-industrie. Ook in 2021 zetten we stappen in de implementatie. Zo werkt het kabinet aan aanvullende maatregelen ter bescherming van defensie-industrie tegen ongewenste buitenlandse overnames en investeringen. Met een nieuw te introduceren sectorale investeringstoets op het gebied van defensie, kan worden voorkomen dat bepaalde overnames en investeringen leiden tot risico’s voor de nationale veiligheid en in het bijzonder het vitale proces ‘Inzet defensie’. Naar verwachting zal het conceptwetsvoorstel in het eerste kwartaal van 2021 in internetconsultatie gaan.
Momenteel zijn er veel projecten in uitvoering, hetgeen veel vergt van onze voorzien-in keten. Met nieuwe werkvormen waarbij eerder en meer geïntegreerd wordt samengewerkt proberen we waar mogelijk te versnellen. Complexiteit en schaarste aan benodigde kennis en capaciteit leiden echter tot vertragingen. Tevens zijn levertijden van materieel en vastgoed vaak lang. Ook werken achterstanden vanuit het verleden door in de huidige materiële situatie. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een van de conclusies van de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen (Kamerstuk 32359, nr. 4): extra stappen in het kader van herstel op het gebied van instandhouding van wapensystemen zijn nodig om de balans tussen de ondersteuning en gevechtseenheden te herstellen. Vanaf 2020 is enige financiële ruimte beschikbaar om een eerste stap te zetten de materieel logistieke capaciteit de komende jaren beter in balans te brengen met de bestaande werklast. Daarbij gaat het niet alleen om het aantrekken van meer personeel, maar ook over gerichte mogelijkheden tot uitbesteding van werkpakketten, inhuur en slimme samenwerking met (internationale) partners. Herstel en modernisering vergen daarmee tijd.
De COVID-19-uitbraak heeft impact op de maatschappij, op projecten van Defensie en op de ketens van de defensie- en veiligheidsindustrie. Een voorbeeld van deze impact die zich al voordoet is het vertragen van de levering van de nieuwe helmen. Defensie en het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat staan hierover in contact met het bedrijfsleven en kennisinstellingen. Investeringsopdrachten zijn niet zomaar naar voren te halen. Dit omdat het investeringsbudget van Defensie al bijna volledig gevuld is. Dat betekent dat als iets naar voren wordt gehaald, iets anders naar achteren moet schuiven. Defensie is in goed overleg met onze ketenpartners om te bezien waar maatwerk een oplossing is voor de uitdagingen en knelpunten die bij bedrijven en instellingen ervaren worden. Binnen de gegeven financiële en wettelijke kaders betrachten wij in deze uitzonderlijke tijden de nodige coulance bij de beoordeling van verzoeken van ondernemers. In het kader van het Strategisch Vastgoedplan en de instandhouding vastgoed heeft Defensie wel enkele vastgoedprojecten kunnen versnellen zoals de versnelde revitalisatie van de Bernhardkazerne in Amersfoort. Momenteel wordt onderzocht welke projecten Defensie nog meer kan versnellen.
Het investeringsprogramma bestaat voor een belangrijk deel uit materieel. Naast investeren in nieuwe projecten moderniseert Defensie haar systemen en wordt er geïnvesteerd in innovatie. Er zijn sinds de Defensienota 2018 tientallen projecten gestart en A-brieven en D-brieven aan de Kamer aangeboden. Deze stijging verwachten wij door te zetten. Dat is hard nodig voor de operationele inzet en veiligheid van onze mensen. Maar het verwerven van defensiematerieel blijft complex en gebeurt zorgvuldig. Voordat we tot zichtbare realisaties komen worden er veel stappen gezet, zoals marktverkenning, contractvorming, productie, afname en testen. Dit leidt uiteindelijk tot het sluiten van contracten. Daarom hebben projecten vaak een lange looptijd. Bij steeds meer projecten zijn contracten gesloten, waardoor nu de financiële verplichtingen toenemen vooruitlopend op de daadwerkelijke uitgaven in de toekomst. We zetten hiermee een eerste noodzakelijke stap naar herstel en modernisering van onze organisatie.
Met de Defensienota 2018 is ook gestart met het op orde brengen van uiteenlopende voorraden van munitie tot en met operationele infrastructuur gebaseerd op het huidige beleidskader. Dit Beleidskader Inzetvoorraden (2009) is nog gebaseerd op een beperktere inzet van de Krijgsmacht in het kader van de tweede hoofdtaak: internationale missies. Alleen voor dit deel is financiering. De eerste en derde hoofdtaak van Defensie winnen aan belang en de tweede hoofdtaak blijft onverminderd relevant. Zoals beschreven in de verzamelbrief versterking voorraden (Kamerstuk 27830, nr. 268 d.d. 19 oktober 2018) actualiseert Defensie daarom het beleidskader inzetvoorraden door naast de voorraden voor de tweede hoofdtaak ook de voorraden voor de eerste en derde hoofdtaak te beschouwen. Op basis van dit geactualiseerde beleidskader, en waar nodig ook met de lessen van COVID-19 in gedachten, start in 2021 de uitwerking en planvorming voor versterking van de voorraden. Het programma volgt het reguliere DMP proces en wordt dan opgenomen in het Defensieprojectenoverzicht.
De investeringen in vastgoed zijn sinds de Defensienota 2018 structureel opgehoogd (Kamerstuk 34919, nr. 55). Ook is meermaals incidenteel geld vrijgemaakt voor het verminderen van achterstallig onderhoud. Hoewel het duidelijk is dat het weer gezond krijgen van het vastgoed een lange adem vergt, blijft ook op korte termijn voldoende budget benodigd om verdere achteruitgang van het vastgoed te beperken. Daarom wordt een gedeelte van het investeringsbudget dat in 2019 is vrijgemaakt voor de uitvoering van de lange termijn aanpak van het Strategisch Vastgoedplan ingezet voor instandhouding in 2020 en 2021.
Op grond van het huidige en toekomstige dreigingsbeeld moet Defensie een informatiegestuurde organisatie worden die weerbaar is tegen digitale dreigingen. In de Defensienota 2018 en de voorjaarsnota van 2019 heeft het kabinet middelen uitgetrokken om verdere stappen te zetten om die ambities te kunnen realiseren. Ontwikkelingen op het gebied van oorlogsvoering staan echter niet stil. Technologie en het slim gebruiken van informatie spelen hierbij een belangrijke rol. Voortdurend innoveren is daarom noodzakelijk. Om effectiever om te gaan met de groeiende hoeveelheid data, is het bovendien van belang om de mogelijkheden op het gebied van datawetenschap binnen Defensie uit te breiden. Randvoorwaardelijk voor deze ontwikkelingen is onder meer het programma Grensverleggende IT (GrIT), waarmee Defensie een infrastructuur inricht die cruciaal is voor de doorontwikkeling van Defensie als informatiegestuurde organisatie. Vanwege de noodzaak om een informatiegestuurde organisatie te worden, maar ook vanwege ontwikkelingen in de IT-wereld, waaronder een groeiende rol van IT bij de inzet van wapensystemen en bedrijfsvoering, de prijsstijgingen binnen de IT-sector en schaarste aan IT-personeel, staan de financiële exploitatie en de investeringen onder druk. De komende periode maakt Defensie een analyse van die situatie, waarbij (extern gevalideerde) inventarisaties uitgevoerd worden naar de schaarste van het IT-personeel, de exploitatie en de investeringen van de IT.
Projecten en mijlpalen
Om het materieel, vastgoed en de IT van Defensie te herstellen en te moderniseren worden ook in 2021 nieuwe projecten gestart. Voorbeelden hiervan zijn de Midlife Update van de Zr. Ms. Johan de Witt, de upgrade van de NH-90 helikopter en de vernieuwing van de Very Short Range Air Defence (VSHORAD).
In 2021 wordt er ook volop verder gewerkt aan de talrijke projecten die nu deel uit maken van het investeringsprogramma. Een verwachte mijlpaal is de B-brief voor het Defensiebrede programma Wissellaadsystemen, trekkeropleggercombinaties en wielbergingsvoertuigen (WTB). Ook noemenswaardig is de start van de verbetering van de legering, de aanvang van de nieuwbouw van het Logistiek Centrum Soesterberg, de voorziene start van het werk aan de eerste spiral (deelproject) van het programma Foxtrot voor mobiele tactische connectiviteit en de start van de invoering van IT vanuit het programma Grensverleggende IT (GrIT). Het verwerven van materieel, vastgoed en IT voor Defensie is vaak com-plex en specialistisch werk dat inspanning vraagt. In 2021 leidt deze inspanning volgens plan ook tot levering van nieuw materieel, vastgoed en IT geleverd. Te denken valt aan:
– De hydrografische opnemingsvaartuigen die een Midlife Update ondergaan;
– De levering van de laatste nieuwe brugleggende tanks;
– De MALE UAV MQ-9 onbemande vliegtuigen die geleverd worden;
– De voortgaande levering van operationele vrachtauto’s en containers;
– De levering van nieuwe helmen en uitrusting aan militairen en de start van het keuzeconcept gevechtslaarzen;
– De uitvoering van het programma Legering fase 1 om de leefbaarheid te verbeteren;
– De voorbereiding van de werkzaamheden en voorbereiding van de aanbesteding van het revitaliseren van het vastgoed op de Bernhardkazerne;
– Projecten in het kader van thematische vastgoedproblematiek, waaronder keuken- en eetfaciliteiten, beveiliging van gebouwen en valbeveiliging op daken worden uitgevoerd;
– De afronding van de uitrol modernisering navigatiesystemen.
Figuur 1 Investeringsprogramma
In bovenstaand figuur wordt het totale investeringsprogramma van € 45 miljard in de periode 2020 tot en met 2035 weergegeven, conform laatste stand administratie. In de grafiek is het investeringsprogramma onderverdeeld naar de artikelen in dit begrotingsfonds. De artikelen geven de actuele verdeling van de investeringen over de domeinen defensiebreed, land, lucht, zee, vastgoed en IT, maar kunnen niet gezien worden als een vaste verdeling. De verschillende artikelen zullen in de tijd achtereenvolgens pieken vertonen als gevolg van de verdeling in de tijd van vervangingsbehoeftes en door pieken rondom grote investeringsprojecten zoals verwerving F-35, vervanging onderzeebootcapaciteit en de vervanging van de pantservoertuigen. De verdeling van het investeringsprogramma berust op een integrale afweging.
De roze lijn is het totale investeringsbudget, wat geldt als het budgettaire uitgavenplafond: Defensie kan niet meer uitgaven doen in een jaar dan beschikbaar is onder dit uitgavenplafond. De grafiek maakt zichtbaar dat in de eerste jaren het investeringsprogramma optelt tot een hoger bedrag dan het daadwerkelijke budget; er is sprake van overprogrammering in de eerste jaren. Investeringsopdrachten kunnen dus niet zomaar naar voren worden gehaald. Vanaf 2027 telt het totaal van het investeringsprogramma op tot een lager bedrag dan het daadwerkelijke budget; er is sprake van onderprogrammering. Omdat de ervaring van eerdere jaren leert dat het risico op vertragingen groot is, onder andere als gevolg van onvoorziene externe factoren, worden in de eerste jaren meer projecten gepland dan totaal aan budget beschikbaar is in een jaar. Door met deze overprogrammering te werken wordt zoveel als mogelijk getracht te voorkomen dat vertragingen bij individuele projecten leiden tot onderrealisatie van het beschikbare budget. De gele lijn laat de reeds aangegane verplichtingen zien. Deze toont aan dat, ondanks de overprogrammering, er geen risico is op overschrijding van het beschikbare budget.
Figuur 2 Investeringsprogramma
Bovenstaand figuur geeft inzicht in de mate van flexibiliteit van het totale investeringsprogramma. De investeringsprojecten zijn onderverdeeld naar de volgende fasen:
– Projecten in voorbereidingsfase (groen): voor deze projecten wordt de behoeftestelling uitgewerkt. Er is in de voorbereidingsfase nog sprake van flexibiliteit in de programmering van de projecten; voor de besteding van deze budgetten zijn nog geen juridisch of bestuurlijk bindende afspraken gemaakt. Voor de DMP-plichtige projecten worden de A-brieven naar de Kamer verzonden. In het gelijktijdig aangeboden Defensie Projectenoverzicht (DPO) is een tabel opgenomen met de planning van de te versturen DMP-brieven.
– Projecten in onderzoeksfase (paars): voor deze projecten geldt dat de behoeftestelling is vastgesteld, maar nog wordt onderzocht hoe invulling gegeven kan worden aan de behoefte.
– Projecten in realisatiefase (blauw): dit betekent dat de realisatiefase is gestart. De opdracht voor verwerving is aan de uitvoeringsorganisaties gegeven. In de grafiek worden daarnaast de uitgaven aan projecten kleiner dan € 25 miljoen ook als in realisatie weergegeven, omdat deze (als ware het projecten in realisatie) zijn belegd bij de uitvoerende defensieonderdelen.
Het volledige budget is benodigd en het investeringsprogramma is volgepland met projecten voor het herstellen en moderniseren van de krijgsmacht. Investeringsopdrachten zijn dus niet zomaar naar voren te halen. Elk project kent wel een vooraf bepaalde reservering voor risico’s. De mogelijkheid om gedurende een project wijzigingen door te voeren is afhankelijk van de fase waarin een project zich bevindt. Logischerwijs is de flexibiliteit groter bij projecten in voorbereidingsfase dan bij een project in realisatiefase, waar in veel gevallen het contract al is getekend.
Investeringsquote en EDA-norm
Een moderne krijgsmacht moet voldoende investeringsruimte hebben om haar inzetbaarheid op langere termijn te garanderen en haar materieel te kunnen moderniseren. Het kengetal hiervoor is de investeringsquote. Defensie streeft er naar om op termijn gemiddeld ten minste twintig procent van haar uitgavenbudget te besteden aan investeringen. Ook de NAVO hanteert dit percentage als richtlijn. Als gevolg van het benodigde herstel na de lange periode van bezuiniging en schaarste in het verleden, zal deze investeringsquote ook langere tijd ruim boven deze norm liggen. Voor het bepalen van de (gewenste) investeringsquote voor de begrotingsperiode wordt gebruik gemaakt van een voortschrijdend vijfjaars gemiddelde. Voor het jaar 2021 is dit naar verwachting 22 procent.
De volgende figuur toont de gerealiseerde investeringsquote van 2010 tot en met 2019 en het verwachte vijfjaarlijks voortschrijdend gemiddelde vanaf 2020.
Investeringsquote
Kennis en technologie zijn essentieel voor Defensie om materieel, vastgoed en IT te kunnen realiseren dat inspeelt op bedreigingen en kansen een veranderende wereld. Defensie hanteert hierbij de norm van het Europees Defensie Agentschap (EDA) dat ten minste twee procent van haar uitgavenbudget wordt besteed aan kennis en technologie. Voor het jaar 2021 is dit naar verwachting 1,2 procent. De uitgaven van Defensie aan kennis en innovatie vallen deels, namelijk waar het investeringen betreft, binnen het DMF.
Instandhouding
De instandhouding van het materieel omvat de ramingen voor de uitgaven die het operationeel houden van de (wapen-) systemen met zich meebrengt. Het betreft zowel de uitbesteding van instandhoudingswerk als de aanschaf van materiaal als (reserve-) onderdelen. Dit betreft o.a. de militaire uitrustingen, de operationele inframiddelen (t.b.v. legering), werkplaatsinrichting, de brandbestrijdingsmiddelen en de niet-wapensysteemgebonden artikelen en diensten.
Investeringen en instandhouding (bedragen x € 1 miljoen )
Onderstaand worden de investeringen en instandhouding van het materieel uitgesplitst volgens de DMF materieelartikelen.
Investeringen en instandhouding (bedragen x € 1 miljoen )
Defensieprojectenoverzicht
Het DPO wordt jaarlijks tegelijkertijd maar separaat van de begroting van het Defensiematerieelbegrotingsfonds aan de Kamer aangeboden. Het geeft meer gedetailleerde informatie over projecten van meer dan € 25 miljoen die Defensie uitvoert voor de verwerving van materieel, IT-middelen en vastgoed. Het DPO sluit daarmee aan bij deze begroting en ook bij het «Voorstel integrale rapportage en kritieke prestatie indicatoren (kpi’s)» (Kamerstuk 35000, nr. 68). Met het DPO beoogt Defensie de Kamer completer en met meer overzicht van informatie te voorzien.
Valuta afspraak
Valutaschommelingen verstoren het begrotings- en verwervingsproces binnen Defensie. Dit geldt zowel voor mee- als tegenvallers als gevolg van valutaschommelingen. Dit leidt ertoe dat bijvoorbeeld in het ene jaar bezuinigd moet worden als gevolg van tegenvallers in de wisselkoersen en een jaar later juist sprake kan zijn van meevallers als gevolg van de ontwikkeling van de wisselkoersen. Dit brengt onrust met zich mee in het planproces van de investeringsportefeuille, vertraagt de uitvoering van projecten en draagt niet bij aan een voorspelbare begrotingsuitvoering en rust in het begrotingsproces. Om de verstorende werking van valutaschommelingen op de defensiebegroting op te lossen, heeft het kabinet de afspraak gemaakt dat mee- en tegenvallers als gevolg van valutaontwikkelingen voortaan als niet-plafondrelevante mutaties worden verwerkt, deze komen daardoor direct ten gunste of ten laste van het EMU-saldo. Het betreft uitsluitend mutaties die op artikel 6 van de Defensiebegroting (hoofdstuk X) worden geboekt, deze uitgaven zijn volgend jaar onderdeel van het DMF. Hiermee wordt invulling gegeven aan het regeerakkoord waarin is opgenomen dat het kabinet komt met voorstellen voor het vergroten van de voorspelbaarheid en schokbestendigheid van de materieelbegroting, zoals een specifieke prijsindex of een structurele oplossing voor valutaschommelingen. In de brief van 2 juli 2020 (Kamerstuk 35300, nr. 84) over dit onderwerp, heb ik u toegezegd u na het zomerreces te informeren over de nadere uitwerking van deze afspraak.
Voor de regeling komen in aanmerking alle projecten waarvan vaststaat dat die in vreemde valuta moeten worden betaald. Dit wordt doorgaans bepaald aan het einde van de gunningsfase van een project. Voor DMP-plichtige projecten (projecten > 25 miljoen euro) geldt dat op basis van de DMP D-brief, de brief waarin de aan te gane verplichting wordt aangekondigd, vastgesteld wordt of sprake is van valutarisico’s. Voor projecten waarvoor geen DMP-plicht geldt, of voor projecten die door de Kamer gemandateerd zijn, wordt geen D-brief verstuurd. Voor dergelijke projecten geldt ook dat het valutarisico doorgaans wordt vastgesteld aan het einde van de gunningsfase. Voor sommige projecten, wel of niet DMP-plichtig, staat op voorhand al vast dat sprake is van een valutarisico. Dit betreft bijv. FMS-cases (Foreign Military Sales). Voor dergelijke projecten geldt dat, bij wijze van uitzondering, deze projecten na overleg met het ministerie van Financiën in aanmerking kunnen komen voor de afspraak over de verwerking van valutarisico’s.
De komende maanden worden benut om nadere afspraken te maken tussen Defensie en het ministerie van Financiën over de administratieve verwerking van deze afspraak, bijvoorbeeld ten aanzien van het uitfaseren van de huidige valutatermijncontracten. Ook worden de door Defensie te vergoeden uitvoeringskosten bij het ministerie van Financiën in kaart gebracht.