De economische voorspoed werkt door in de Nederlandse overheidsfinanciën. Zo verwacht het kabinet voor 2018 een begrotingsoverschot van 0,8 procent en in 2019 van 1,0 procent. Daarmee zou 2019 het vierde opeenvolgende jaar worden met een overschot. Dat is zeldzaam: zo veel overschotten op een rij heeft Nederland in de afgelopen 45 jaar niet gehad.
Figuur 1.3.1 Ontwikkeling EMU-saldo (in procenten bbp)
Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën.
* Het EMU-saldo 1995 wordt vertekend door een eenmalige saldobelasting van 4,9 procent van het bbp wegens de balansverkorting tussen het Rijk en woningbouwcorporaties in dat jaar.
De lasten en uitgaven gaan nu ongeveer gelijk op. In de crisis stegen de uitgaven als percentage van het bbp (de uitgavenquote), onder andere door meer werkloosheids- en bijstandsuitkeringen en doordat het bbp fors daalde. Daardoor is er in de crisisjaren meer uitgegeven dan er binnenkwam. De afgelopen jaren is de uitgavenquote gedaald, mede door de aantrekkende economie. Na 2012 zijn de inkomsten als percentage van het bbp (de lastenquote) gegroeid. Aan het begin van de vorige kabinetsperiode zijn de lasten verhoogd om de inkomsten meer in lijn te brengen met de uitgaven. Daarna is de lastenquote ook toegenomen, doordat met de groei van de economie ook de belastinginkomsten stegen. De opbrengst van diverse belastingsoorten zoals de vennootschapsbelasting (vpb) groeide de afgelopen jaren sneller dan de economie, waardoor de lastenquote is gestegen. Doordat de uitgavenquote sinds 2016 lager is dan de lastenquote, is er een positief begrotingssaldo.
Figuur 1.3.2 Ontwikkeling uitgaven- en lastenquote (procent bbp)
Bron: CPB.
De overheidsschuld daalt, omdat het Rijk meer geld ontvangt dan het uitgeeft. De overheidsschuld daalt in 2019 met 6 miljard ten opzichte van 2018. Het kabinet verwacht dat de schuld in 2019 daalt naar 49,6 procent van het bbp. Hiermee komt de schuld steeds verder onder de Europese grenswaarde van 60 procent van het bbp. De schuld is echter nog niet op het niveau van vóór de crisis, namelijk 43 procent van het bbp. Het beheersen van de staatsschuld voorkomt dat de huidige welvaart ten koste gaat van die van toekomstige generaties.
Het kabinet houdt oog voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Het CPB berekent regelmatig hoe de overheidsfinanciën er op lange termijn voorstaan. Doel van deze zogenoemde houdbaarheidsstudies is om inzicht te bieden in de vraag of toekomstige generaties van hetzelfde voorzieningenniveau kunnen genieten als de huidige generaties, zonder dat de overheid daarvoor de belastingen moet verhogen. In de meest recente houdbaarheidsraming had Nederland een beperkt houdbaarheidstekort van 0,4 procent bbp, oftewel 3 miljard euro. Die prognose houdt rekening met de maatregelen uit het Regeerakkoord Rutte III, maar nog niet met het besluit om de gaswinning op termijn stop te zetten. Hierdoor loopt de overheid in de toekomst inkomsten mis.18
Figuur 1.3.3 Ontwikkeling EMU-schuld (in procenten bbp en miljarden euro)
Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën.
Het is voor de overheid onverstandig de economische meevallers uit te geven. Op dit moment profiteert de begroting van het goede economische tij. Als de overheid een deel van die extra inkomsten gebruikt om te sparen en de staatsschuld af te lossen, kan zij in slechte tijden haar bestedingen op peil houden. Wanneer de overheid echter extra inkomsten gebruikt voor extra uitgaven, komt de begroting onder druk te staan als de economie omslaat. Mogelijk moet er dan bezuinigd worden, met alle nadelige gevolgen vandien. Daarmee werkt de begroting van de overheid anders dan het huishoudboekje van de Nederlander. Een huishouden haalt in slechte tijden de broekriem aan, om niet meer geld uit te geven dan er binnenkomt. Maar voor de overheid is het economisch gezien juist verstandig om in slechte tijden de uitgaven op peil te houden. Dat voorkomt namelijk dat sommige sectoren onder financiële druk komen te staan en het inkomen van bijvoorbeeld mensen met een uitkering terugvalt. Door de uitgaven op peil te houden, worden de inkomsten in het bedrijfsleven niet verder geraakt, stellen leraren en verzorgenden minder snel de verbouwing van hun huis uit en wordt er niet gekort op de toeslagen. Dit zorgt ervoor dat de belastinginkomsten ook niet extreem terugvallen. Met dit zogenoemde anticyclisch beleid beperkt de overheid de neerwaartse spiraal van de economie. In het verleden is dat echter niet altijd gelukt. In tijden van laagconjunctuur moest de overheid dan soms bezuinigen, onder andere omdat Nederland niet voldeed aan de Europese begrotingsnormen.19
Het kabinet voert een trendmatig begrotingsbeleid. Hogere belastinginkomsten en lagere werkloosheidsuitgaven door hogere economische groei gebruikt de overheid om de schuld te verlagen en niet voor extra uitgaven. Om dat te waarborgen heeft het kabinet uitgavenplafonds afgesproken. De begroting 2019 voldoet hieraan. De beleidswijzigingen die onder het uitgavenplafond zijn ingepast, komen specifiek aan bod in paragraaf 2.1. Ook heeft het kabinet een inkomstenkader waarin de beleidsmatige aanpassingen van de belastingen over de kabinetsperiode zijn vastgelegd. De begroting 2019 voldoet ook hieraan, zoals in bijlage 3 wordt toegelicht. Het effect van de economische ontwikkeling op de belastinginkomsten zit niet in dit inkomstenkader, en het kabinet hoeft dus niet te corrigeren als de economische ontwikkeling anders uitvalt dan vooraf verwacht. Dat geldt ook voor het effect van een gunstigere, of juist minder gunstige, economische ontwikkeling op de werkloosheidsuitgaven (WW en bijstand). Zo ademt de begroting mee met de economie. In goede tijden verbeteren de overheidsfinanciën vanzelf, omdat huishoudens en bedrijven meer belasting betalen en de werkloosheid afneemt. Andersom verslechtert de begroting als de economie terugvalt, omdat er minder belasting binnenkomt en de werkloosheidsuitgaven stijgen. Deze manier van begroten is de beste waarborg voor welvaart en versterkt de economische groei.
Figuur 1.3.4 Over- en onderschrijdingen bij de uitgavenplafonds
Nederland voldoet aan de Europese begrotingsregels. De bekendste Europese begrotingsregels uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) zijn een begrotingstekort van maximaal 3 procent en een schuld van onder de 60 procent van het bbp. Om mee- en tegenvallers in het saldo op te kunnen vangen, is het belangrijk dat het kabinet een ruime afstand houdt tot de in deze regels gestelde grenzen, zodat de automatische stabilisatoren van het trendmatig begrotingsbeleid hun werk kunnen doen. Aansluitend op deze eisen van de zogenoemde correctieve arm zijn er de eisen van de preventieve arm. Op dit moment is voor Nederland de middellangetermijndoelstelling (MTO) het belangrijkst. Deze schrijft een structureel begrotingstekort van maximaal 0,5 procent bbp voor. Dit structurele EMU-saldo is het begrotingssaldo gecorrigeerd voor de conjunctuur en eenmalige uitgaven en inkomsten. Omdat het structurele saldo corrigeert voor het effect van conjunctuur, biedt het in principe ruimte voor trendmatig begrotingsbeleid. Met een verwacht structureel saldo van -0,4 procent in 2019 voldoet Nederland met een kleine marge aan de vereisten uit het SGP.20