De overheidsfinanciën staan er nu goed voor, maar voor de lange termijn zijn er onzekerheden. Zoals paragraaf 1.2 heeft laten zien, staan de overheidsfinanciën er op dit moment en op de middellange termijn goed voor. De vergrijzing en de investeringsagenda brengen echter vraagstukken met zich mee voor de verdeling van financiële lasten over generaties. Deze intergenerationele verdeling wordt hieronder getoetst.
De vergrijzing is sterk van invloed op de overheidsfinanciën op de lange termijn en vormt daarvoor een uitdaging. De vergrijzing zal de komende jaren sterk oplopen, wat naast de ambitieuze investeringsagenda van het kabinet een groot vraagstuk met zich meebrengt voor de toekomstige overheidsuitgaven. In figuur 2.5.1 is te zien dat het aandeel van 65-plussers ten opzichte van het aantal inwoners tussen de 20 jaar en 65 jaar (grijze druk, bovenste lijn) naar verwachting in 2040 bijna de helft zal zijn, tegenover ongeveer 30% nu. Daarnaast vormen AOW-gerechtigden (onderste lijn) naar verwachting bijna 40% van de bevolking vanaf 20 jaar tot de AOW-gerechtigde leeftijd in 2040, tegenover minder dan 30% nu. De sterke stijging van het aandeel van AOW-gerechtigden in de komende jaren heeft een grote invloed op de lange termijn overheidsfinanciën, vooral via het lagere arbeidsaanbod, de AOW-uitkeringen en de hogere zorguitgaven. Deze uitgaven zullen op termijn de andere overheidsuitgaven verdringen, of leiden tot hogere lasten of een hogere staatsschuld.
Figuur 2.5.1 Toename vergrijzing met verwachte piek in 2040
Bron: CPB
Het is belangrijk te zorgen voor een eerlijke verdeling van financiële lasten over generaties. Waar de financiële houdbaarheid van Nederland niet in het gedrang is, staat het verdelen van de financiële lasten over generaties in Nederland onder druk. Naast een zogenoemd houdbaarheidstekort65 raamde het CPB bij publicatie van het coalitieakkoord dat de schuld in 2060 circa 92% bbp zou bedragen.66 Naast de vergrijzing is ook de investeringsagenda van het kabinet hierin een belangrijke opdrijvende factor. Bij dit beeld op de lange termijn zijn een aantal kanttekeningen te plaatsen. In de eerste plaats zijn de investeringen in onder meer klimaat, natuur en landelijk gebied waaronder de stikstofaanpak, onderwijs en veiligheid, volgens het kabinet juist ook van groot belang voor toekomstige generaties. Daarnaast komt de projectie van de staatsschuld op 75% bbp (17% bbp lager) als de voorgenomen uitgaven via onder meer het klimaatfonds67 tijdelijk blijven (tot en met 2030) in plaats van structureel worden. Tevens zijn de voorgenomen beleidsmatige beperkingen van de groei van de zorgkosten nog niet meegenomen in deze schuldprojectie, waardoor de uitkomst ook lager zou kunnen uitvallen.
De rente is van invloed op de verdeling van de financiële lasten. Bij de schuldprojectie 2060 is de rentestand van grote invloed. Deze kan in de praktijk uiteraard hoger of lager uitvallen. Naar aanleiding van de aangenomen Kamermotie68 heeft het CPB een aantal rentescenario’s doorgerekend. Hieruit blijkt logischerwijs dat bij een hogere rente de toekomstige staatsschuld zal oplopen, zie onderstaande tabel 2.5.1. Daarbij is het van belang om op te merken dat bij deze analyse niet is gekeken naar de oorzaak van de rentestijging en dat niet elke rente even waarschijnlijk is. Zo verwacht het CPB ook de komende jaren (tot en met 2040) een structureel lage rente, gecorrigeerd voor inflatie (ook wel reële rente genoemd), zelfs negatief.69 Het is daarnaast zeer waarschijnlijk dat een eventuele hogere rente gepaard gaat met een hogere inflatie, wat een dempend effect heeft op de schuldontwikkeling.70 Deze rentescenario’s zijn daarnaast partieel van aard: er is niet gekeken naar de totale doorwerking van een hogere rente op de economie, pensioenen en de overheidsfinanciën.71 De ontwikkeling van de rente op lange termijn is uiteindelijk niet goed te voorspellen. Als de rentestand aanzienlijk verandert in de toekomst, moeten de overheidsfinanciën meebewegen. Het kabinet heeft in het coalitieakkoord naar een evenwicht gezocht tussen het belang van de verwachte toekomstige baten enerzijds (zie ook paragraaf 1.3 over brede welvaart) en budgettair aanvaarbare risico’s anderzijds.
Rente 0% | Rente 1,5% | Rente 3% | Rente 4,5% | Rente 6% | |
|---|---|---|---|---|---|
Projectie overheidsschuld 2060 (%bbp) | |||||
Basispad (doorrekening coalitieakkoord) | 92% | 92% | 92% | 92% | 92% |
Effect variant | ‒ 5% | 22% | 60% | 116% | 193% |
Basispad + variant | 87% | 113% | 151% | 208% | 285% |
Bron: CPB
Het kabinet streeft naar een stabiele lange termijn schuldontwikkeling. De schuldprojecties naar 2060 van het CPB wijzen erop dat dit wel een uitdaging zal zijn. Uiteraard zijn zulke projecties omgeven met een grote onzekerheden, maar bij ongewijzigd beleid is de verwachting dat de schuldquote op zal blijven lopen. Dat de schuld oploopt als gevolg van de forse investeringsagenda is echter onvermijdelijk. Zoals aangegeven accepteert het kabinet dit omdat de voorgenomen investeringen juist ook ten goede komen aan de brede welvaart van toekomstige generaties. Er zijn daarnaast verschillende manieren om een verder oploop te voorkomen. Zo houdt het kabinet vast aan het incidentele karakter van de uitgaven uit de diverse fondsen zoals die aan het klimaatbeleid vanuit het Klimaatfonds. Daarnaast is het met het oog op de vergrijzing ook van belang om de voorgenomen beleidsmatige groeibeperking van de zorguitgaven verder uit te werken en uit te voeren.