1. Houdbare overheidsfinanciën

Over heel 2015 bedroeg de economische groei 2,0 procent, terwijl de economie in 2014 1,0 procent groeide. Het EMU-saldo is in 2015 uitgekomen op een tekort van 1,8 procent van het bbp. Dit is een verbetering ten opzichte van het EMU-tekort 2014 van 2,4 procent van het bbp en eveneens beter dan het in de ontwerpbegroting verwachte tekort van 2,2 procent van het bbp. De EMU-schuld bedroeg eind 2015 65,1 procent van het bbp. Er is sprake van een flinke daling van de EMU-schuld: eind 2014 bedroeg deze nog 68,2 procent van het bbp.

Beleidsmatige conclusie

Het jaar 2015 is het tweede jaar waarvoor het kabinet Rutte-Asscher de begroting heeft opgesteld. Het uitgavenkader voor 2015 is gehandhaafd. Ook de begrotingsregels zijn gehandhaafd. Zowel het begrotingstekort als de schuldquote hebben in 2015 een verbetering laten zien.

2. Herijking risicomanagement staatsschuld

In 2015 is beleidsartikel 11 conform de RPE-voorschriften in een beleidsdoorlichting geëvalueerd. De beleidsdoorlichting laat zien dat het risicokader voor de jaren 2012–2015 de afgelopen jaren in grote lijnen heeft voldaan aan de hoofddoelstelling om de staatsschuld te financieren tegen zo laag mogelijke rentekosten onder een acceptabel risico voor de begroting. De opzet van het beleid sluit aan bij internationale richtlijnen voor schuldmanagers zoals die door het IMF en de Wereldbank zijn opgesteld.

De doelmatigheid komt onder andere tot uiting in het feit dat de combinatie van schulduitgifte en swaps in de afgelopen periode nagenoeg dezelfde rentelasten kende als financiering volgens de benchmark. Door het toepassen van de afwijkingen op de benchmark is de gemiddelde looptijd van de portefeuille (schuld en swaps) verlengd van 3,5 jaar begin 2012 tot 5,3 jaar eind 2015. Dit beleid heeft bijgedragen aan budgettaire zekerheid doordat rentelasten voor een relatief lange periode worden vastgelegd.

In de doorlichting is geconstateerd dat het beleid in grote lijnen doeltreffend is geweest, maar dat de afgelopen jaren een aantal neveneffecten is opgetreden. Ten eerste hebben de afwijkingen er toe geleid dat de feitelijke schuldportefeuille (inclusief swaps) substantieel is gaan afwijken van de 7-jaars gecentreerde benchmark uit het risicokader 2012–2015. Door de mogelijkheid om af te wijken van de benchmark is de verantwoording complexer geworden. Daardoor zijn de transparantie en afrekenbaarheid van het beleid verminderd. Ten tweede staat de swapstrategie die is gebruikt om de benchmark in praktijk te repliceren onder druk door diverse ontwikkelingen op de derivatenmarkt. Dit zorgt ervoor dat het nieuwe risicokader4 een ander ontwerp kent dan in de periode 2012–2015.

Beleidsmatige conclusie

Het risicokader5 heeft voor 2012–2015 in grote lijnen voldaan. De zeer lage rentestanden en ontwikkelingen op de derivatenmarkt zijn echter redenen om het risicomanagement van de staatsschuld te herijken.

3. Effectieve Europese economische beleidscoördinatie

In 2015 trok de Europese economie langzaam verder aan en groeide met 1,9%. In de eurozone zette de groei met 1,6% gematigd door. Het gemiddelde begrotingstekort in zowel eurozone als de hele EU is in 2015 verder gedaald. Tegen deze achtergrond zijn verdere stappen gezet om de Europese economische beleidscoördinatie te versterken. De landenspecifieke aanbevelingen zijn meer gericht op de meest belangrijke uitdagingen van lidstaten, zodat meer druk op lidstaten staat om de essentiële hervormingen door te voeren. Nederland heeft meermaals aangedrongen op stroomlijning en versterking van het Europees semester. De meer gefocuste aanbevelingen passen in deze ambitie van het kabinet en helpen om de peer pressure op achterblijvende lidstaten te vergroten. Daarnaast vormen de aanbevelingen voor de eurozone nu het startsein van het Europees semester, opdat de uitdagingen voor het gehele eurogebied beter tot uiting komen in nationaal beleid. De Eurogroep heeft in 2015 opnieuw regulier thematische discussies gevoerd over hervormingsterreinen waar voor de eurozone uitdagingen liggen. Politieke discussies over belangrijke hervormingsterreinen dragen bij aan een brede overeenstemming over de belangrijkste uitdagingen voor de eurozone en vergroten het «ownership» bij lidstaten. Nederland mengt zich actief in deze discussies. In 2015 is in de Eurogroep onder meer een benchmark overeengekomen voor het terugdringen van de belastingdruk op arbeid, die voor de eurozone erg hoog is. Nederland heeft gepleit voor een ambitieuze benchmark, gezien de hoge belastingdruk op arbeid in de eurozone. De verlaging van de lastendruk op arbeid kan bijdragen aan de economische groei, werkgelegenheid en concurrentiepositie van individuele lidstaten en van de eurozone als geheel.

De Eurogroep stond daarnaast in 2015 voor een belangrijk deel in het teken van Griekenland. In januari 2015 trad een nieuwe Griekse regering aan en een periode van politieke onzekerheid volgde. De afronding van het tweede leningenprogramma bleef uit, wat ertoe leidde dat Griekenland niet meer aan zijn betalingsverplichtingen kon voldoen. Het resultaat was dat Griekenland een aflossing aan het IMF miste en kapitaalcontroles moest instellen om te voorkomen dat de Griekse bankensector onder te grote druk kwam te staan. Ondanks intensieve onderhandelingen tussen de instituties (Europese Commissie, Europese Centrale Bank (ECB) en IMF) en de Griekse autoriteiten, besloot de Griekse regering in juni 2015 niet verder te onderhandelen en een referendum uit te roepen. Op 30 juni liep daardoor het EFSF-leningenprogramma af. Na het referendum heeft de Griekse regering alsnog voorstellen ingediend om verder te onderhandelen met de instituties om tot een nieuw leningenprogramma te komen. Uiteindelijk hebben de Griekse autoriteiten en de instituties overeenstemming bereikt over de voorwaarden voor financiële steun uit het noodfonds ESM. Op 19 augustus jongstleden heeft de Raad van gouverneurs van het ESM uiteindelijk ingestemd met een derde leningenprogramma van drie jaar met een totale omvang van maximaal € 86 miljard voor Griekenland. Nederland is via deelname aan de discussies in de Eurogroep en de Europese Raad nauw betrokken geweest bij de onderhandelingen. Voor het kabinet stond tijdens de onderhandelingen over een nieuw leningenpakket centraal dat een overeenkomst geloofwaardig moest zijn voor de toekomst van Griekenland en de eurozone als geheel. Daarnaast heeft Nederland ingezet op inhoudelijke en financiële betrokkenheid van het ESM en het toepassen van bail-in. Het uiteindelijke akkoord voldeed aan deze voorwaarden.

Beleidsmatige conclusie

Mede dankzij de inzet van Nederland is het Europees semester verder versterkt en gestroomlijnd en heeft de Eurogroep gediscussieerd over belangrijke hervormingsterreinen en afspraken gemaakt over benchmarken van beleid. De Minister van Financiën draagt bij aan het beheer van stabilisatiemechanismen zoals het EFSF en het ESM ten behoeve van het bewaken van de financiële stabiliteit. Het ESM en het EFSF hebben in 2015, onder strikte beleidscondities, in samenwerking met het IMF, financiële steun verstrekt aan Cyprus en Griekenland.

4. Financieel beheer interventies financiële sector

Het beleid is gericht op een afgewogen, zakelijk verantwoorde exit uit ASR, ABN AMRO, het voormalige SNS REAAL en op de ondernemingsstrategie die deze exit mogelijk moet maken. De stichting NL Financial Investments (NLFI) adviseert de Minister van Financiën over de te volgen exitstrategie. Op 22 mei 2015 heeft het kabinet het besluit genomen om het verkoopproces van ABN AMRO te starten. Vanaf 20 november 2015 zijn de eerste certificaten van ABN AMRO genoteerd aan de Euronext Amsterdam. De totale omvang van de eerste plaatsing is uiteindelijk uitgekomen op 23% van de certificaten, wat resulteert in een totale opbrengst van de beursgang van circa € 3,8 miljard.

Beleidsmatige conclusie

Met de beursgang van ABN AMRO, de verkoop van VIVAT aan Anbang en het voorbereiden van de verkoop van Propertize en ASR heeft de Minister van Financiën invulling gegeven aan de doelstelling van een afgewogen en zakelijk verantwoorde exit uit de tijdelijke deelnemingen in de financiële instellingen.

5. Verdere vormgeving bankenunie met beter afwikkelbare banken

De bankenunie is in 2014 van start gegaan met de aanvang van het Europees bankentoezicht (Single Supervisory Mechanism, SSM). In 2015 is verder gebouwd aan de bankenunie met de introductie van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme. Dit mechanisme zorgt ervoor dat falende banken op een ordelijke manier worden afgewikkeld, waarbij de kosten voor de belastingbetaler en de reële economie tot een minimum worden beperkt.

Met de start van het SSM heeft één toezichthouder, de ECB, de verantwoordelijkheid van het (directe) prudentiële toezicht op de grootste banken in de Europese bankenunie overgenomen van de nationale toezichthouders en voert zij dit in de dagelijkse praktijk samen met nationale toezichthouders, zoals DNB, uit. Zoals beoogd heeft het SSM in 2015 verdere invulling gegeven aan haar toezichtstaken. Een kernactiviteit in dit verband was het Supervisory Review and Evaluation Process (SREP), dat jaarlijks plaatsvindt teneinde de additionele prudentiële vereisten per bank vast te stellen. Dit proces bouwt voort op de comprehensive assessment die in 2014 heeft plaatsgevonden, waarbij de bankbalansen zijn doorgelicht en aan een stresstest zijn onderworpen. In het verlengde van de comprehensive assessment werden in de SREP diverse risicofactoren nader onder de loep genomen zoals business models, financieringsstructuren en governance- en risicocontroles.

Wat betreft de oprichting van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme is de doelstelling bereikt om de SRB op te richten. Per 1 januari 2016 zal de SRB verantwoordelijk zijn voor de afwikkeling van banken die onder direct toezicht van de ECB staan evenals alle grensoverschrijdende bankgroepen in de bankenunie. Nederland heeft aan het proces van de oprichting bijgedragen door de oprichting te agenderen op de relevante fora. Ook heeft Nederland bijgedragen aan het opzetten van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds door de inter-gouvermentele overeenkomst betreffende de overdracht en mutualisatie van de bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te ratificeren, evenals het overeenkomen van een systeem van brugfinanciering. Met het oog op deze nieuwe verantwoordelijkheden van de SRB, heeft Nederland ook meegewerkt aan een belangrijke European Banking Authority (EBA)-standaard, die is voorgelegd aan de Commissie ten aanzien van de vereisten voor het aan te houden minimale eigen en vreemd vermogen van individuele banken. De standaard dient nog aangenomen te worden door de Commissie. Het vaststellen van de vereisten voor de vermogensbuffers van banken is van belang voor de SRB om een adequate toepassing van het bail-in-instrument te garanderen. Middels dit instrument worden verliezen van banken eerst door private partijen gedragen in plaats van door de overheid (bail-out).

In nationaal verband zijn ook de benodigde stappen gezet om het single rulebook te implementeren. Zo heeft Nederland voldaan aan de verplichting om de richtlijn voor herstel- en afwikkeling van banken (BRRD) in nationale wetgeving om te zetten. De BRRD introduceert een effectief Europees kader om financiële problemen van banken snel en effectief op te lossen en om, indien nodig, de afwikkeling van banken ordelijk te laten verlopen. Ook is de herziening van de richtlijn voor depositogarantiestelsels geïmplementeerd in Nederland. Met deze richtlijn wordt de regelgeving voor nationale depositogarantiestelsels verder geharmoniseerd.

Beleidsmatige conclusie

6. Brede agenda Belastingdienst

Uitvoeringstoets nieuwe stijl

In 2015 heeft de Belastingdienst voor het eerst gewerkt met de in de Brede agenda voor de Belastingdienst aangekondigde uitvoeringstoets nieuwe stijl. Zoals eerder vermeld in de 16^de halfjaarrapportage8, zijn daartoe alle voorstellen uit het Belastingplanpakket 2016 met een uitvoeringstoets nieuwe stijl beoordeeld. Deze uitvoeringstoetsen zijn als bijlage met de wetsvoorstellen meegezonden op Prinsjesdag. De uitvoeringstoets nieuwe stijl geeft vanuit het perspectief van de uitvoering Belastingdienstbreed inzicht in de gevolgen van die voorstellen. De uitvoeringstoetsen zijn bij de wetsvoorstellen openbaar gemaakt. Op het beschikbaar komen van de uitvoeringstoetsen werd over het algemeen positief gereageerd. Met de in 2015 opgedane ervaringen ligt er een stevige basis voor de verdere uitwerking van de uitvoeringstoets nieuwe stijl.

ICT-ontwikkelagenda en massale processen

In het afgelopen jaar is de dagelijkse ICT-beschikbaarheid goed beheersbaar gebleken. Dit heeft zich met name geuit in een succesvolle aangiftecampagne, waarbij zich weinig ICT-technische knelpunten voordeden. Het aantal ernstige verstoringen was in 2015 iets hoger dan in 2014, wat ook te maken heeft met de striktere wijze van melden en registreren. Modernisering van de ICT-omgeving heeft in 2015 met name haar uitwerking gehad in het programma Robuuste massale processen en in het programma Rationalisatie, dat tot doel heeft de beheer- en onderhoudslast in de periode 2015–2017 terug te brengen. Wat betreft rationalisatie zijn nagenoeg alle applicaties geïnventariseerd waarvan een groot deel is beoordeeld op bedrijfs- en technische waarde. Inmiddels zijn de eerste applicaties opgeruimd. Nieuwe ontwikkel- en exploitatieomgevingen zijn beschikbaar gekomen. Het programma loopt enige vertraging op doordat de aangegane samenwerking met een partner uit de markt niet tot het gewenste resultaat heeft geleid.

Het pogramma Robuuste massale processen heeft in 2015 de zogenaamde «houtskoolschets» opgeleverd. Deze schets is in feite een herontwerp op de massale processen op basis van de geformuleerde uitgangspunten en principes. Een eerste oefening met het herontwerp van het end-to-endproces Inkomensheffing laat voor het huidige ABS (Aanslag- en BelastingenSysteem) een groot aantal mogelijke verbeteringen zien.

Communicatie

In 2015 zijn niet alleen nieuwe instrumenten ingevoerd om de communicatie binnen de Belastingdienst te verbeteren, maar ook in relatie tot burgers en bedrijven. Vanaf dit jaar kunnen burgers en bedrijven op de website van de Belastingdienst onder de kopjes «Nieuws» en «Verstoringen» relevante informatie vinden over de actuele stand van een proces of over de te verwachten ontwikkelingen in een proces. Om de dialoog met burger en bedrijf aan te gaan, is een continue «community» van circa 200 burgers en ZZP-ers opgezet. Deze community wordt via een online platform met regelmaat bevraagd over beleidsvoornemens (bijvoorbeeld het afschaffen van de blauwe envelop), dienstverlening of ontwikkelingen in de maatschappij die de Belastingdienst raken. Dit levert de rijke informatie waar de Belastingdienst naar op zoek is. De onderzoeksresultaten worden betrokken in zowel de verdere beleidsvorming als de uitvoering.

Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst

Begin juli 2015 heeft de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel Elektronisch BerichtenVerkeer Belastingdienst (EBV) en in oktober is dit door de Eerste Kamer aanvaard. De Wet EBV vormt een belangrijke basis voor de omschakeling naar nieuwe vormen van interactie met belastingplichtigen en toeslaggerechtigden, omdat het mogelijk wordt gemaakt om volledig digitaal met hen te communiceren. Daardoor kunnen de mogelijkheden en voordelen die digitale communicatie biedt, zowel voor burgers en bedrijven als voor de Belastingdienst zelf, optimaal worden benut. De wet zal op termijn leiden tot het verminderen van papieren post aan de Belastingdienst. Daarvoor in de plaats komen de portalen MijnBelastingdienst en MijnToeslagen en de Berichtenbox van MijnOverheid. Bij de invoering van de wet zal veel aandacht worden besteed aan de positie van minder zelfredzame burgers.

Managementinformatie en bekostigingsmodel

Beleidsmatige conclusie

De doelstellingen van de Brede agenda, zoals aangegeven in de begroting 2015, zijn deels gerealiseerd. Voor het verminderen van complexiteit en het robuust maken van werkprocessen is een veranderorganisatie opgebouwd en zijn de eerste produkten opgeleverd. De verdere uitwerking van het robuust maken van werkprocessen vindt plaats door middel van de Investeringsagenda. Voor het helder stellen van verwachtingen zijn nieuwe instrumenten ontwikkeld waarmee de communicatie richting burgers en bedrijven en binnen de Belastingdienst met medewerkers verbeterd wordt. Aan de doelstelling voor het beter inzicht bieden in de prestaties van de Belastingdienst en daarover verantwoording af te leggen wordt in 2016 verder invulling gegeven.

7. Fiscale voornemens

Op Prinsjesdag 2014 heeft het kabinet zijn brief «Keuzes voor een beter belastingstelsel» aan de Eerste en Tweede Kamer gestuurd. Ten aanzien van de fiscaliteit heeft het kabinet twee doelstellingen. Allereerst wil het kabinet de lasten op arbeid verder verlagen en zo de werkgelegenheid en economische groei bevorderen. Verder wil het kabinet de belastingwetgeving begrijpelijker en beter uitvoerbaar maken. Zoals aangegeven in de brief van 15 september 2015 bij het Belastingplan 2016, is gebleken dat er op dit moment geen draagvlak is voor een aantal verdergaande stappen om het stelsel te vereenvoudigen9. Het doel is daarom om ieder jaar bij het Belastingplan beheerste, goed gekozen stappen te zetten om het belastingstelsel beter uitvoerbaar te maken. Naast de wetsvoorstellen in het pakket Belastingplan 2016 zijn andere wetsvoorstellen die een centrale rol hebben gespeeld in het jaar 2015: de Wet deregulering arbeidsrelaties, de Wet modernisering vennootschapsbelastingplicht overheidsondernemingen en de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst (de maatregelen in deze wet zijn grotendeels met ingang van 1 november 2015 in werking getreden). Verder is er een beleidsbepalend traject geweest rondom de Autobrief II. De internationale fiscale agenda heeft onder meer in het teken gestaan van de resultaten van het BEPS-project. Nederland heeft in OESO(Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling)- en EU-verband actief en constructief bijgedragen – en doet dit nog steeds – aan discussies over het tegengaan van belastingontwijking.

Beleidsmatige conclusie

De fiscale voornemens van 2015 zijn deels gerealiseerd. In het pakket Belastingplan 2016 zijn maatregelen opgenomen die per 1 januari 2016 een budgettair effect hebben, waaronder een aantal maatregelen die voortvloeien uit de gesprekken die in het kader van het vijfmiljardpakket zijn gevoerd en die positief bijdragen aan de werkgelegenheid. Tevens zijn maatregelen opgenomen die leiden tot een vereenvoudiging van de uitvoering voor de Belastingdienst.