2.2.1 Financiering staatsschuld
A. Algemene doelstelling
Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting.
B. Rol en verantwoordelijkheid minister
De minister van Financiën is eindverantwoordelijk voor schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke kosten onder acceptabel risico voor de begroting.
Mede op basis van onderzoek4 is in de jaren 2008–2011 gewerkt met een renterisico voor de staatsschuld gelijk aan dat van een 7-jaars gecentreerde portefeuille. Om dit te bereiken worden renteswaps gebruikt. Door het gebruik van renteswaps kunnen risicomanagement en uitgiftebeleid onafhankelijk van elkaar worden gevoerd. Het is mogelijk om schuldpapier met gangbare looptijden en voldoende omvang op de markt te zetten5 en tegelijkertijd door middel van swaps het renterisico te optimaliseren.
Voor de prestatiemeting wordt gewerkt met een benchmark. De benchmark is een theoretische financiering waarbij elke dag een deel van de financieringsbehoefte tegen 7-jaars tarief wordt gefinancierd. In de praktijk zal de financiering afwijken van de benchmark, omdat de invulling van de werkelijke financiering een combinatie is van uitgiftebeleid en het gebruik van renteswaps.
De prestatie is gelijk aan de mate waarin het Agentschap erin slaagt de benchmark te benaderen. Het gaat dan om zowel de kosten als het risico van de feitelijke portefeuille ten opzichte van de benchmark. Hierover wordt jaarlijks in het jaarverslag gerapporteerd.
C. Beleidswijzigingen
De evaluatie van het risicomanagement wordt op korte termijn afgerond. Op basis van de evaluatie wordt het risicokader voor de periode 2012–2015 gedefinieerd.
Voor een toelichting op het risicokader voor de periode 2012–2015 wordt verwezen naar het binnenkort te verschijnen evaluatierapport en de bijbehorende aanbiedingsbrief van de minister van Financiën.
D. Budgettaire gevolgen van beleid
| 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Totaal Uitgaven | 37 230 | 40 496 | 41 071 | 43 725 | 38 478 | 42 041 | 29 132 |
| Totaal Programma-uitgaven | 37 205 | 40 473 | 41 055 | 43 708 | 38 461 | 42 024 | 29 115 |
| Totaal Rentelasten | 9 833 | 10 422 | 10 962 | 12 399 | 13 767 | 14 791 | 15 695 |
| Rentelasten vaste schuld | 9 377 | 9 624 | 9 884 | 10 299 | 11 260 | 12 085 | 13 012 |
| Rentelasten vlottende schuld | 456 | 798 | 1 078 | 2 100 | 2 508 | 2 705 | 2 682 |
| Uitgaven voortijdige beëindiging | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Aflossing vaste schuld | 23 349 | 27 856 | 30 092 | 31 309 | 24 693 | 27 233 | 13 420 |
| Mutatie vlottende schuld | 4 023 | 2 194 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Totaal Apparaatuitgaven | 24 | 24 | 17 | 17 | 17 | 17 | 17 |
| Apparaatuitgaven | 6 | 7 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Overige kosten schulduitgifte | 19 | 17 | 17 | 17 | 17 | 17 | 17 |
| Totaal Ontvangsten | 53 392 | 50 149 | 42 468 | 46 838 | 39 033 | 39 351 | 25 456 |
| Totaal Programma-ontvangsten | 53 392 | 50 149 | 42 468 | 46 838 | 39 033 | 39 351 | 25 456 |
| Totaal Rentebaten schuld | 249 | 149 | 118 | 239 | 712 | 1 051 | 933 |
| Rentebaten vaste schuld | 0 | 0 | 0 | 87 | 553 | 889 | 805 |
| Rentebaten vlottende schuld | 249 | 149 | 118 | 152 | 159 | 162 | 128 |
| Ontvangsten voortijdige beëindiging | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Uitgifte vaste schuld | 53 143 | 50 000 | 42 350 | 46 600 | 38 321 | 38 300 | 24 523 |
| Mutatie vlottende schuld | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid
De totale uitgaven en totale ontvangsten zijn opgebouwd uit vier onderdelen. Ten eerste worden rentelasten en rentebaten verantwoord. Ten tweede zijn de aflossing en uitgifte vaste schuld in de tabel opgenomen. Als derde onderdeel is de mutatie vlottende schuld opgenomen. De vierde post betreft de overige kosten.
Rentelasten en rentebaten
Binnen de rentelasten wordt een onderscheid gemaakt tussen de rentelasten vaste schuld (schuld met een oorspronkelijke looptijd langer dan een jaar), de rentelasten vlottende schuld (korter dan een jaar) en uitgaven voortijdige beëindiging.
De grootste post binnen de rentelasten wordt gevormd door de rentelasten over de vaste schuld. Hieronder vallen ook rentekosten vanwege de euriborswaps. Dit zijn de renteswaps die afgesloten worden om het profiel van het renterisico in overeenstemming te brengen met de benchmark.
De rentelasten over de vlottende schuld bestaan uit de rentelasten van schatkistpapier (DTC’s), Commercial Paper (CP’s) en rentelasten vanwege overige kortlopende schulden. Ook eventuele rentelasten vanwege de eoniaswaps maken onderdeel uit van de rentelasten vlottende schuld. De eoniaswaps worden afgesloten om het renterisico van de korte financiering (geldmarkt) op «overnight» te brengen. Het streven is om de geldmarkt te financieren tegen daggeldtarief (overnight). De Staat geeft kort schuldpapier uit met looptijden variërend van enkele dagen tot maximaal 12 maanden. Via het afsluiten van een eoniaswap wordt het rentetarief (en renterisico) teruggebracht op 1 dag.
De rentebaten vaste schuld bestaan volledig uit baten samenhangend met renteswaps. De Staat maakt gebruik van deze swaps sinds 2001. Nieuwe swapcontracten en wijzigingen in de raming voor de rente kunnen leiden tot een wijziging van deze baten.
De rentebaten vlottende schuld bestaan vooral uit vergoedingen over tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten als gevolg van een positief schatkistsaldo en uit eventuele rentebaten vanwege eoniaswaps. Ook de rentebaten over de overgenomen schulden van ABN AMRO (voorheen Fortis Bank Nederland) vallen onder deze rubriek.
Aflossingen en uitgifte vaste schuld
Ieder jaar wordt een deel van de vaste schuld afgelost omdat het einde van de looptijd van leningen wordt bereikt.
De raming van de uitgifte vaste schuld is een voorlopige raming, die gebaseerd is op de raming voor de aflossingen en de raming voor het tekort op kasbasis. Er wordt verondersteld dat de afgeloste schuld weer opnieuw wordt uitgegeven en dat daarnaast extra uitgifte van vaste schuld plaatsvindt om het kastekort te financieren. In werkelijkheid zal de uitgifte van vaste schuld afwijken van de som van de aflossingen en het tekort, omdat de uit te geven hoeveelheid vaste schuld wordt verkleind of vergroot door de hoeveelheid kortlopende schuld te laten toe- of afnemen. Dit leidt tot een mutatie in de vlottende schuld.
Op het moment dat het financieringsplan staatsschuld 2012 wordt gepubliceerd (december 2011) wordt de raming van de uitgifte vaste schuld voor 2012 definitief vastgesteld.
Overige kosten
Het leeuwendeel van de overige kosten bestaat uit provisiekosten voor Primary Dealers (in verband met deelname aan de veilingen van nieuwe leningen). Daarnaast zijn er nog overige kosten zoals kosten betalingsverkeer en noteringskosten. In het kader van Verantwoord Begroten zijn de apparaatsuitgaven per 2012 overgeboek naar het centraal apparatsartikel op de begroting van Financiën (IXB).
Budgetflexibiliteit
Voor de begroting IXA Nationale Schuld is de budgetflexibiliteit zeer gering, omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld. De verplichtingen die opgenomen zijn in de begroting IXA Nationale Schuld zijn daarom op grond van de Comptabiliteitswet 2001 gelijk gesteld aan de uitgaven.
De ontvangsten en uitgaven zijn voor 100% als juridisch verplicht aan te merken. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de financiering van de staatsschuld bestaan uit renteontvangsten en rentebetalingen als gevolg van transacties op de geldmarkt en kapitaalmarkt.
2.2.2 Kasbeheer
A. Algemene Beleidsdoelstelling
Optimaal kasbeheer van het Rijk en van de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd.
B. Rol en Verantwoordelijkheid Minister
De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer van publieke middelen en geldstromen. De doelstelling hierbij is publieke middelen doelmatig te beheren en daarbij financiële risico’s te voorkomen. Dit wordt nader toegelicht in de Eerste wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 (Kamerstukken II 2001/02, 28 035, nr. A).
Het kasbeheer is onder te verdelen in het schatkistbankieren en het betalingsverkeer van de rijksoverheid. Schatkistbankieren draagt bij aan een efficiënt en risico-arm beheer van publieke middelen.
Instellingen die een wettelijke taak uitvoeren (RWT’s) en hiervoor gelden van het Rijk ontvangen, kunnen schatkistbankieren. Dit houdt in dat zij de publieke gelden aanhouden bij het ministerie van Financiën. Publiek geld verlaat de schatkist dan niet eerder dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de publieke taak. Onder voorwaarden kunnen RWT’s lenen bij het ministerie van Financiën.
Schatkistbankieren geeft gunstige budgettaire effecten voor de overheid. Er is een effect voor de Staat en voor deelnemers.
Budgettair voordeel voor de Staat
Door het aanhouden van de middelen hoeft de Staat extern minder te lenen en bespaart zij rentekosten. Hier staat weliswaar een rentevergoeding voor het aanhouden van de middelen tegenover, maar per saldo is er voordeel. Immers, de middelen worden aangehouden in rekening-courant en kortlopende deposito’s terwijl de staatsschuld grotendeels uit langlopende leningen bestaat. Doordat de lange rente meestal hoger is dan de korte rente resulteren er baten voor de Staat. Tegenover het rentevoordeel staat een renterisico. Wanneer de korte rente stijgt tot boven de lange rente waartegen in het verleden leningen zijn opgenomen en versterkt, kan er een financieel nadeel optreden. De rente-uitgaven vanwege het aanhouden van middelen worden dan hoger dan de rente-inkomsten als gevolg van het verstrekken van leningen en de uitgespaarde rentelasten door de lagere externe financieringsbehoefte.
Budgettair voordeel voor RWTs
Het financiële voordeel voor deelnemers wordt bepaald door de verschillen tussen tarieven gehanteerd door de Staat en private banken. Het voordeel voor deelnemers is niet eenduidig vast te stellen, omdat deze sterk bepaald wordt door de situatie op de financiële markten alsmede de individuele situatie van een instelling. Tevens is van belang of er sprake is van overtollige middelen dan wel een leenbehoefte bij de deelnemende instelling.
Het schatkistbankieren biedt echter nog andere wezenlijke, niet-financiële voordelen voor RWT’s en andere deelnemers. Ten eerste lopen instellingen het geringst mogelijke risico op hun uitzettingen. Ten tweede is er voor instellingen – onder daarvoor geldende voorwaarden – in beginsel altijd krediet beschikbaar zowel in de vorm van rekening-courant als via leningen. Ten derde vereenvoudigt deelname aan schatkistbankieren de treasury-functie bij deelnemers omdat bij het uitzetten van middelen niet langer kredietrisicomanagement hoeft te worden gevoerd.
Betalingsverkeer van het Rijk
Wezenlijk onderdeel van het kasbeheer vormt het betalingsverkeer. Door middel van aanbestedingen van de verschillende percelen worden banken geprikkeld om hun diensten tegen een zo gunstig mogelijke prijs/kwaliteitsverhouding aan te bieden. Het ministerie van Financiën treedt in aanbestedingsprocedures voor het betalingsverkeer van de rijksoverheid op als opdrachtgever. Binnen het ministerie van Financiën is deze centrale inkoopfunctie bij het Agentschap van het ministerie van Financiën belegd.
C. Beleidswijzigingen
Voor het begrotingsjaar 2012 worden geen significante beleidswijzigingen verwacht. In 2012 zal de nadruk liggen op het efficiënter inrichten van het proces rondom het schatkistbankieren. De ambitie is om de doorlooptijd van administratieve taken te verminderen, het proces waar mogelijk te automatiseren en het productenpallet verder te standaardiseren. Tegelijkertijd wordt ernaar gestreefd de voordelen van het schatkistbankieren zo goed mogelijk voor het voetlicht te brengen. Wanneer dit tot meer deelnemers leidt, nemen de voordelen voor de collectieve sector verder toe en wordt het doel (optimaal kasbeheer) beter bereikt. De keuze om te gaan schatkistbankieren ligt veelal bij de instelling zelf.
D. Budgettaire gevolgen van beleid
|
| 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Totaal Uitgaven | 6 020 | 8 203 | 4 658 | 7 620 | 11 527 | 12 491 | 9 908 |
| Totaal Programma-uitgaven | 6 019 | 8 203 | 4 658 | 7 620 | 11 527 | 12 491 | 9 908 |
| Rentelasten2 | 1 941 | 158 | 139 | 189 | 224 | 241 | 241 |
| Verstrekte leningen | 4 070 | 1 667 | 1 535 | 1 305 | 1 260 | 1 225 | 1 215 |
| Mutaties in rekening-courant en deposito’s3 | 0 | 6 378 | 2 983 | 6 126 | 10 043 | 11 025 | 8 452 |
| Uitgaven bij voortijdige beëindiging | 8 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Totaal Apparaatuitgaven | 1 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Totaal Ontvangsten | 4 612 | 1 940 | 2 067 | 1 736 | 3 507 | 2 414 | 2 708 |
| Totaal Programma-ontvangsten | 4 612 | 1 940 | 2 067 | 1 736 | 3 507 | 2 414 | 2 708 |
| Rentebaten | 508 | 520 | 504 | 584 | 831 | 1 228 | 1 511 |
| Ontvangen aflossingen | 2 642 | 1 421 | 1 563 | 1 153 | 2 676 | 1 186 | 1 197 |
| Mutaties in rekening-courant en deposito’s3 | 1 375 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Ontvangsten bij voortijdige beëindiging | 87 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
De totale uitgaven en ontvangsten zijn opgebouwd uit vier onderdelen: (1) rentelasten en rentebaten, (2) verstrekte leningen en ontvangen aflossingen, (3) mutaties in rekening-courant en deposito’s, (4) uitgaven en ontvangsten bij voortijdige beëindiging. Onder de rentelasten vallen de rentebetalingen aan baten-lastendiensten, rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s) en sociale fondsen over de bij het Rijk aangehouden middelen. De rentebaten bestaan uit renteontvangsten over verstrekte leningen en roodstanden op de rekening-courant. Leningen, aflossingen, rekening-courant saldi en deposito’s bepalen de schuldverhouding van het Rijk met de deelnemers van het geïntegreerd middelenbeheer.
Verstrekte leningen en aflossingen
Wanneer in enig jaar het bedrag dat aan nieuwe leningen wordt verstrekt groter is dan het bedrag dat op de lopende leningen worden afgelost, neemt het bedrag aan uitstaande leningen toe (en vice versa). Met uitzondering van de jaren 2012 en 2014 zal het bedrag aan uitstaande leningen naar verwachting toenemen. De posten Verstrekte leningen en Ontvangen aflossingen zijn onder te verdelen naar baten-lastendiensten en RWT’s. Het bedrag aan verstrekte leningen aan baten-lastendiensten loopt naar verwachting in de periode 2011 tot met 2016 terug. De aflossingen op de lopende leningen volgen hetzelfde patroon. Met uitzondering van 2014, neemt per saldo het geraamde bedrag aan uitstaande leningen bij de baten-lastendiensten toe. Bij de RWT’s zal naar verwachting in 2011 en 2013 het uitstaande bedrag aan leningen toenemen. De raming voor de jaren 2012, 2014 en verder laten een afname zien.
Mutaties in rekening courant en deposito’s
Deelnemers aan het schatkistbankieren kunnen via een rekening-courant tegoed of deposito hun middelen aanhouden in de schatkist. Een daling van het rekening-courant saldo of van de aangehouden deposito’s vormt een uitgave voor het Rijk, omdat minder middelen in de schatkist worden aangehouden. Andersom geldt dat een stijging van het saldo rekening-courant of van de aangehouden deposito’s als ontvangst telt; er worden immers meer middelen in de schatkist aangehouden. Het verwachte verloop van de mutaties voor de komende jaren wordt volledig verklaard door de geraamde ontwikkeling van de rekening-courant saldi van de sociale fondsen. De komende jaren zullen de rekening-courant saldi van de sociale fondsen dalen, hetgeen leidt tot uitgaven voor het Rijk. De rekening-courant saldi van de sociale fondsen worden bepaald door de ontwikkelingen bij de beleidsterreinen van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Volksgezondheid en Welzijn en Sport (VWS). Mutaties in de saldi van de sociale fondsen worden niet toegelicht in hoofdstuk IXA omdat in dit hoofdstuk alleen het schuldmanagement en het kasbeheer worden verantwoord.
Rentelasten en rentebaten
De saldi op de rekening-courant en deposito bepalen samen met de rentetarieven de rente-uitgaven in het kader van het geïntegreerd middelenbeheer. De rentebaten worden bepaald door de stand van de uitstaande leningen, eventuele roodstand op de rekening-courant tegoeden en de rentetarieven. De rentebaten zullen de komende jaren naar verwachting toenemen door oplopende roodstand van de sociale fondsen op hun rekening-courant tegoeden en de toename van de rekenrente.
Budgetflexibiliteit
De ontvangsten en uitgaven zijn voor 100% als juridisch verplicht aan te merken. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot schatkistbankieren bestaan uit rente-ontvangsten over aan baten-lastendiensten en RWT’s verstrekte leningen respectievelijk uit rentebetalingen over door baten-lastendiensten, RWT’s en sociale fondsen aangehouden rekening-couranttegoeden en deposito’s. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot het betalingsverkeer bestaan uit door banken in rekening gebrachte kosten voor het betalingsverkeer van het centrale kasbeheer.