Volgens de begrotingsregels die dit kabinet hanteert is één van de instrumenten om de belastinguitgaven te beheersen een vergelijking in elke Miljoenennota van het budgettaire belang van de belastinguitgaven met de verwachte ontwikkeling aan het begin van de kabinetsperiode. Het kabinet Rutte 1 heeft deze benchmarkvergelijking voor het eerst toegepast, hetgeen resulteerde in een eerste ervaring voor een periode van een jaar. Het huidige kabinet heeft de benchmarkvergelijking overgenomen. Deze Miljoenennota is de laatste van dit kabinet. Dat is een goed moment om voor 2017, het laatste jaar van een volledige kabinetsperiode, de huidige raming te vergelijken met de raming ten tijde van de startnota. Deze vergelijking levert een beeld op welke belastinguitgaven minder of juist meer zijn toegenomen dan verwacht en daarmee een indicatie of er sprake is van een beheerste groei.
Om de ramingsbijstelling te beoordelen moet onderscheid worden gemaakt naar een aantal componenten. De totale bijstelling bestaat uit gewijzigde endogene bijstellingen, beleidsmatige en technische aanpassingen. Voor de toets aan de benchmark gaat het om de endogene bijstelling, omdat daarin het budgettaire belang van het gebruik van de belastinguitgaven tot uitdrukking komt. Voor zover het gebruik samenhangt met conjuncturele ontwikkelingen is de endogene groei beheerst, in de zin dat over een conjunctuurcyclus heen het gebruik meebeweegt. Als het gebruik meer toeneemt dan de gemiddelde economische ontwikkeling of meer dan ten tijde van de startnota geraamd kan het een indicatie zijn van een hoger dan beheerste groei.
De beleidsmatige aanpassingen zijn additionele maatregelen sinds het opstellen van de benchmark en zijn bewuste keuzes van het kabinet, zodat dergelijke aanpassingen niet relevant zijn voor de beoordeling van de groei van het gebruik of de kosten daarvan. Ramingen kunnen daarnaast ook afwijken door technische bijstellingen zoals bijvoorbeeld een correctie op de ramingstechniek of het beschikbaar komen van betere databronnen. Technische bijstellingen hebben geen relatie met gewijzigd gebruik van de regeling maar hebben betrekking op de gehele reeks voor alle jaren en geven vooral beter inzicht in de structurele kosten en zijn daarom niet van belang voor de benchmarktoets, waar het gaat om de endogene ontwikkeling in de kabinetsperiode.
In onderstaande tabel wordt voor 2017 een overzicht gegeven van de totale mutatie sinds de startnota. Belastinguitgaven waarvan de endogene mutatie groter is dan 25 miljoen euro of 10% zijn afzonderlijk vermeld.
Uit tabel 6.4.1 blijkt dat het totaal van de belastinguitgaven 2.090 miljoen euro opwaarts is bijgesteld, maar dat slecht 393 miljoen euro daarvan betrekking heeft op de endogene ontwikkeling. Verreweg het grootste deel van de bijstelling heeft een technische achtergrond, waarop later wordt ingegaan.
| Startbrief | MN2017 | Mutatie | wv techn t.o.v. startnota | wv beleid t.o.v. startnota | wv endogeen t.o.v. startnota | Mut endogeen (%) t.o.v. startnota | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Zelfstandigenaftrek | 1.973 | 1.547 | – 426 | – 392 | 13 | – 47 | – 2% |
| Landbouwvrijstelling in de inkomstenbelasting | 317 | 1.370 | 1.053 | 1.007 | – 36 | 83 | 26% |
| VPB Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek | 422 | 441 | 19 | 0 | – 8 | 27 | 6% |
| Verlaging fiscale bijtelling (zeer) zuinige auto's | 214 | 404 | 191 | 0 | – 346 | 536 | 251% |
| IB Aftrek voor scholingsuitgaven (studiekosten) | 307 | 212 | – 95 | 0 | – 29 | – 66 | – 22% |
| IB Giftenaftrek | 412 | 361 | – 52 | – 39 | 53 | – 66 | – 16% |
| IB Vrijstelling groen beleggen forfaitair rendement | 80 | 53 | – 27 | 0 | 0 | – 27 | – 34% |
| IB Vrijstelling rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen forfaitair rendement | 1.054 | 943 | – 111 | 0 | 0 | – 111 | – 11% |
| IB Aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld | 446 | 665 | 218 | 0 | 22 | 197 | 44% |
| EB Verlaagd tarief glastuinbouw | 138 | 113 | – 25 | 0 | 20 | – 44 | – 32% |
| BPM Teruggaaf taxi's | 87 | 44 | – 43 | 0 | – 3 | – 40 | – 46% |
| 0 | |||||||
| Overig (73 regelingen) | 11.296 | 12.685 | 1.389 | 1.568 | – 130 | – 49 | – 0,4% |
| Totaal | 16.747 | 18.837 | 2.090 | 2.143 | – 446 | 393 | 2,3% |
De benchmarktoets: Endogene bijstellingen 393 miljoen
Het totaal van de belastinguitgaven zal naar raming aan het eind van deze kabinetsperiode 393 miljoen euro ofwel 2,3% hoger uit zijn gekomen dan bij de start van het kabinet verwacht. De algemene conclusie is dan dat de totale ontwikkeling van de belastinguitgaven beheerst is geweest. Hoewel niet in de tabel, blijkt deze conclusie ook uit het totaal van de belastinguitgaven als percentage van het BBP, dat daalt van 2,8% in 2013 naar 2,5% in 2017.
Van 11 van de 84 regelingen, is de afwijking meer geweest dan 25 miljoen euro of 10%. De overige 73 regelingen zijn binnen deze marge gebleven.
In absolute bedragen vallen drie posten op:
-
– De milieugerelateerde korting op het algemeen bijtellingspercentage voor (zeer) zuinige auto’s (de verlaagde bijtellingstarieven) is in 2017 € 191 miljoen duurder geweest dan bij de start van de kabinetsperiode voor 2017 is geraamd. De oorzaak is dat consumenten veel vaker dan van tevoren verwacht was voor de fiscaal meest gunstige modellen kozen, waaronder de Plugin Hybrid Electric Vehicles (PHEV’s), en dat de CO2-uitstoot van nieuwe auto’s door de technologische ontwikkeling en het benutten van testflexibiliteiten sneller is gedaald dan destijds verwacht. Hierdoor zijn veel meer auto’s met een verlaagd bijtellingstarief verkocht dan verwacht.
Teneinde de technologische ontwikkeling in de tariefstructuur te kunnen bijbenen zijn gedurende deze kabinetsperiode diverse malen de CO2-grenzen aangescherpt. Naast aanscherping van de CO2-grenzen is in Belastingplan 2015 het bijtellingstarief voor PHEV’s verhoogd van 7% in 2015 naar 15% in 2016 en het tarief voor conventionele zuinige auto’s van 14% en 20% in 2015 naar 21% in 2016. Deze verhogingen hebben eind 2015 geleid tot anticipatieaankopen waarbij belastingplichtigen nog gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om een leasecontract af te sluiten voor (zeer) zuinige auto’s met een verlaagde bijtelling. De verlaagde bijtelling bij de start van een leasecontract geldt voor de gehele duur van het leasecontract met een maximum van 60 maanden. In de raming is gerekend met een gemiddelde duur van een leasecontract van 48 maanden, waardoor een auto met verlaagde bijtelling in het jaar van aankoop en de 3 daarop volgende jaren tot een budgettaire derving leidt.
Als gevolg van de Wet Uitwerking Autobrief II die in juli 2016 is aangenomen, geldt met ingang van 2017 voor nieuwe gevallen een algemeen bijtellingspercentage van 22%. Daarnaast bestaat vanaf 2017 alleen nog voor nulemissieauto’s een milieugerelateerde korting op dit algemene percentage waardoor per saldo het bijtellingspercentage voor deze auto’s 4% is. De kosten van de verlaagde bijtelling starten hierdoor op een hoger niveau, maar zullen in combinatie met de verlaging van het algemene bijtellingstarief van 25% naar 22% vanaf 2017 snel afnemen.
-
– de raming van de budgettaire kosten van de KEW (Vrijstelling rechten op bepaalde kapitaalsuitkeringen forfaitair rendement) is gedaald. Dit hangt direct samen met het feit dat sinds de maatregelen op het eigenwoningdossier er geen nieuwe KEW-verzekeringen meer worden afgesloten.
-
– de raming van de budgettaire kosten van «regeling Hillen» (Aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld) is met bijna € 200 miljoen opwaarts bijgesteld. Hieraan liggen meerdere oorzaken ten grondslag. De hypotheekrente van uitstaande hypotheekschulden is ten opzichte van de verwachting ten tijde van het opstellen van het regeerakkoord sterker gedaald en er is fors afgelost, onder meer onder invloed van de verruimde schenkingsvrijstelling.
Uit tabel 6.4.1 blijkt ook dat de endogene mutatie van regelingen die meer dan 10% of meer dan 25 miljoen afwijken vaker neerwaarts is bijgesteld dan opwaarts. Voorts blijkt dat de regelingen die endogeen zijn bijgesteld vaak faciliteiten zijn in de inkomstenbelasting. Het gebruik van faciliteiten in de inkomstenbelasting voor de kabinetsperiode zijn moeilijk te ramen door de grote vertraging in het beschikbaar komen van informatie. Op het moment van het opstellen van het regeerakkoord is het jaar 2009 het meest recente jaar waar op dat moment vrijwel alle belastingaangiften zijn ingediend, en dus het gebruik van de regelingen bekend is. Voor de huidige Miljoenennota is 2013 het meest recente jaar waar vrijwel alle belastingaangiften zijn ingediend. Dit betekent dat voor vrijwel de gehele kabinetsperiode 2013–2017 de kosten van deze belastinguitgaven nog op ramingen zijn gebaseerd en dat de ramingsbijstellingen vooral voortvloeien uit de informatie die beschikbaar is gekomen over de periode 2009–2013. Overigens geldt ook voor de belastinguitgaven in de BTW-sfeer dat deze gebaseerd zijn op de Nationale Rekeningen van het CBS en dat voor een deel van de belastinguitgaven 2013 het meest recent beschikbare definitieve jaar is en voor een deel 2015. In de internetbijlage is dat per belastinguitgave vermeld.
Technische bijstellingen ten opzichte van de startbrief per saldo € 2,1 miljard opwaarts
Uit tabel 6.4.1 blijkt dat de grootste bijstellingen schattingsbijstellingen zijn. Deze zijn het gevolg van het beschikbaar komen van nieuwe databronnen en veranderende rekenveronderstellingen om de kosten van een fiscale regeling te berekenen. Hieronder volgt een opsomming van de bijstellingen die in deze kabinetsperiode hierdoor zijn doorgevoerd.
De nieuwe schattingsmethode van de kosten van de zelfstandigenaftrek heeft geleid tot een neerwaartse bijstelling van € 0,4 miljard.
Deze kabinetsperiode is bij het vaststellen van het budgettaire belang van de landbouwvrijstelling overgestapt van een netto benadering naar een bruto benadering van het budgettaire belang. In de bruto benadering wordt bij de berekening van de kosten van de landbouwvrijstelling geen rekening gehouden met het gebruik van alternatieve fiscale regelingen (zoals het doorschuiven van de stakingswinst en de herinvesteringsreserve als de landbouwvrijstelling zou worden afgeschaft). Bij andere belastinguitgaven wordt ook een bruto benadering gehanteerd. Uit het oogpunt van consistentie wordt dit nu ook gedaan voor de landbouwregeling. Daarnaast werd het budgettaire belang geraamd op basis van een theoretisch model over de grondverkopen in de landbouw en wordt deze nu geraamd op basis van data over het gebruik van de landbouwvrijstelling uit de belastingaangiften. Bovenstaande technische bijstelling resulteerde in een opwaartse bijstelling van circa € 1 miljard euro.
Voor de bedrijfsopvolgingsfaciliteit in de successiewet is de budgettaire informatievoorziening in GRS (gegevens registratie systeem) aanmerkelijk verbeterd. Dit heeft geleid tot een opwaartse bijstelling van € 0,2 miljard.
De raming voor het keuzeregime winst uit zeescheepvaart is eveneens aangepast door de nieuwe inzichten die zijn verkregen door een uitgebreide analyse van de belastingaangiften van gebruikers van deze regeling over de periode 2007–2011. Een dergelijke analyse vindt periodiek plaats in het kader van een evaluatie van de regeling. De vorige evaluatie dateert uit 2007 waarvoor een analyse is gemaakt op basis van beschikbare aangiften uit 2002. Voor de nieuwe analyse over 2007–2011 kon ten opzichte van de vorige evaluatie gebruik worden gemaakt van alle belastingaangiften. De analyse toont aan dat de omvang van de belastinguitgave sterk afhankelijk is van de conjunctuur. De regeling kan nadelig uitpakken als gebruikers verlies maken, omdat zij op grond van de tonnage toch belasting verschuldigd zijn. In tijden van hoogconjunctuur is de regeling erg gunstig. In de periode 2007–2011 fluctueert het budgettaire belang van circa € 20 miljoen tot ruim € 300 miljoen. De keuze voor de tonnageregeling door de belastingplichtige wordt voor 10 jaar gemaakt. Om die reden ligt het voor de hand om het budgettaire belang te bepalen over het gemiddelde van die 10 jaar. Dan kan ook worden aangenomen dat de invloed van conjunctuur beperkt is. De keuze om op deze wijze het budgettaire belang te presenteren werd in de vorige Miljoenennota’s ook al toegepast, maar de uitgebreide analyse heeft er wel toe geleid dat het budgettaire belang opwaarts is aangepast met circa € 30 miljoen ten opzichte van de ramingen gepresenteerd in de Miljoenennota 2014.
Het budgettaire belang door het lage btw-tarief kan niet worden afgeleid uit de btw-aangiftebiljetten, omdat de aftrekbare voorheffing door ondernemers niet hoeft te worden gesplitst naar de verschillende tarieven. Daarom worden de kosten afgeleid uit de consumptietabellen van de Nationale Rekeningen van het CBS. In deze kabinetsperiode zijn de Nationale Rekeningen herzien, waardoor er een gewijzigd inzicht is in de verdeling van de consumptie van goederen en diensten over het lage en het algemene tarief. Dit leidt tot bijgestelde ramingen, die technisch van aard zijn. Per saldo is de bijstelling circa € 0,2 miljard. Vooral de bestedingen van huishoudens aan diensten en goederen van de bedrijfstakken horeca, sport en recreatie zijn opwaarts bijgesteld.13 De grote bijstellingen ten opzichte van de Miljoenennota 2016 bij de regelingen voor vervoer van personen en post, zijn het gevolg van het beschikbaar komen van nieuwe cijfers van het CBS sinds vorig jaar.
Tot slot zijn de kosten van de vrijstelling voor accijns voor de luchtvaart (kerosine) deze kabinetsperiode verdubbeld (€ 1 miljard). Tot 2012 was er een apart tarief voor kerosine voor binnenlandse vluchten. Dit tarief werd gehanteerd als benchmark voor de vrijstelling. Het tarief voor kerosine is echter vervallen, hetgeen bij de raming in de startnota van de belastinguitgave abusievelijk nog niet was verwerkt. Thans geldt als benchmark het veel hogere tarief voor halfzware gasolie.