9.1 Inleiding

Deze bijlage geeft een overzicht van het budgettaire belang van fiscale regelingen die de belastingopbrengst verminderen.29 Het betreft verschillende soorten regelingen, zoals aftrekposten, vrijstellingen, heffingskortingen en verlaagde tarieven.

Het monitoren van fiscale regelingen is van belang voor transparante Rijksfinanciën. De regelingen hebben immers een budgettair belang. In de hieronder gepresenteerde tabellen wordt inzichtelijk wat de omvang van de verschillende regelingen is en hoe deze zich ontwikkelt. Ook het evalueren van fiscale regelingen is essentieel om het beleid te kunnen verbeteren. Deze bijlage besteedt aandacht aan de evaluaties die afgelopen jaar zijn uitgevoerd en de evaluaties die gepland staan voor komende jaren. Dit jaar is het budgettaire belang van de vrijstelling van assurantiebelasting voor de Brede Weersverzekering toegevoegd aan het overzicht.

Een toelichting op de regelingen is beschikbaar in de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen» en bestaat uit een beschrijving van de regeling, de doelstelling, het ministerie dat verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waarop de regeling betrekking heeft, een verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluatie, het beoogde jaar van afronding van de volgende evaluatie en de ramingsgrond. In die bijlage staat ook een tabel met de uitsplitsing van de ontwikkeling van het budgettaire belang tussen 2017 en 2020 inclusief de bijstelling ten opzichte van de benchmark. De benchmark is de raming voor het basisjaar 2017 ten tijde van de start van dit kabinet en is de basis voor de beoordeling van de ontwikkeling van de regelingen. Fiscale regelingen die verplicht zijn op basis van Europese wet- en regelgeving of een budgettair belang van minder dan € 5 miljoen hebben, worden niet in deze bijlage vermeld, maar zijn wel opgenomen in genoemde toelichtende bijlage.

In de volgende paragraaf worden de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van fiscale regelingen samengevat. Het budgettaire overzicht is opgenomen in paragraaf 9.3. De twee daaropvolgende paragrafen maken inzichtelijk welke factoren bijdragen aan opvallende ontwikkelingen in het budgettaire belang. Paragraaf 9.4 gaat in op de budgettaire effecten van de beleidsmaatregelen die in het Belastingplanpakket 2020 worden aangekondigd en andere maatregelen die zijn genomen sinds de vorige Miljoenennota. Paragraaf 9.5 presenteert de benchmarktoets en gaat in op de belangrijkste endogene ontwikkelingen en (technische) bijstellingen van het budgettaire belang. Tot slot schenkt paragraaf 9.6 aandacht aan de evaluaties in het fiscale domein die sinds de Miljoenennota 2019 zijn afgerond en de evaluaties die gepland staan voor de periode 2019-2022.

9.2 Samenvatting

Over het algemeen is sprake van een beheerste groei van de budgettaire omvang van fiscale regelingen tussen 2015 en 2020. Dit jaar zijn van veel regelingen (met name in de inkomstenbelasting) realisatiecijfers bekend voor 2017 op basis van aangiftegegevens. Het aantal regelingen waarbij de huidige inschatting van het budgettaire belang in 2017 sterk afwijkt van de raming van het budgettaire belang in 2017 ten tijde van de start van het kabinet (de benchmark) is verder toegenomen. Dit is illustratief voor de onzekerheden in het ramen naar de toekomst toe, maar slechts bij enkele regelingen is er daadwerkelijk een sterke endogene (niet-beleidsmatige) ontwikkeling van het belang. Dit betreft in het bijzonder de regelingen voor nulemissievoertuigen, de 30%-regeling en de salderingsregeling in de energiebelasting, stuk voor stuk regelingen waar actief beleid op gevoerd wordt. Daarnaast zijn de verhoging van de belastingvermindering per aansluiting in de energiebelasting, de stapsgewijze verlaging van de zelfstandigenaftrek en de verlaging van de (aftrek)tarieven in de inkomstenbelasting noemenswaardige beleidsmaatregelen die in 2020 van kracht worden. Tot slot is naar aanleiding van de respectievelijke evaluaties de teruggaafregeling LNG in de accijnzen beëindigd per 1 januari 2019 en is de vrijstelling van pleegvergoedingen met ingang van 1 januari 2019 structureel geworden en is de horizonbepaling vervallen.

9.3 Overzicht van het budgettaire belang van fiscale regelingen

Tabel 9.3.1 geeft inzicht in het budgettaire belang van fiscale regelingen van 2015 tot en met 2020. De laatste kolom geeft de gemiddelde jaarlijkse procentuele groei weer tussen 2015 en 2020. De groei kan zowel het gevolg zijn van beleidsmaatregelen als van endogene ontwikkelingen. Endogene ontwikkelingen zijn de ontwikkelingen die niet het gevolg zijn van beleid, maar van andere factoren die het gebruik van een regeling beïnvloeden, zoals de economische ontwikkeling.

De interpretatie van de gepresenteerde cijfers vergt aandacht. De recht gedrukte cijfers zijn schattingen van het budgettaire belang die gebaseerd zijn op concreet bronmateriaal over het gebruik van een regeling. Meestal betreft dit realisatiecijfers die volgen uit de aangiftegegevens van de Belastingdienst. Deze cijfers zijn in redelijke mate een definitieve inschatting van het budgettaire belang. De cursieve cijfers zijn ramingen. Hierbij is (nog) geen (volledige) informatie beschikbaar voor dat jaar en is op basis van aannames of trendramingen het budgettaire belang bepaald. Over de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek zijn bijvoorbeeld tot en met 2016 aangiftegegevens beschikbaar, waarmee het budgettaire belang kan worden geschat – deze cijfers staan recht gedrukt. De groei van het gebruik van de regeling na 2016 wordt verondersteld gelijk te zijn aan de groei van de investeringen in vaste activa en op basis van deze aanname worden de ramingen voor de jaren vanaf 2017 gemaakt – deze cijfers staan cursief.

De informatiebasis, ook wel ramingsgrond, verschilt van post tot post en staat per regeling vermeld in de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen». In het ene uiterste volgt het budgettaire belang direct uit de aangiften (zoals de afdrachtverminderingen voor de loonbelasting), in het andere uiterste is er geen kwantitatieve informatie over het feitelijke gebruik, omdat het gebruik niet hoeft te worden aangegeven (zoals bijvoorbeeld de doorschuifregeling voor stakingswinst) en ook cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en andere gegevensbronnen weinig aanknopingspunten bieden voor een benadering van het budgettaire belang. Tussen deze twee uitersten zitten regelingen waarvan het budgettaire belang is berekend op basis van rekenregels, zoals bijvoorbeeld de aftrekposten in de inkomstenbelasting. De aftrekpost blijkt uit de belastingaangiften en het budgettaire belang wordt berekend door de belastingheffing met en zonder de aftrekpost met elkaar te vergelijken. Deze rekenregel impliceert dat voor elke aftrekpost wordt aangenomen dat die aftrekpost de laatste is. Doordat belastingplichtigen meerdere aftrekposten kunnen hebben, is met deze wijze van berekenen het budgettaire belang van de aftrekposten feitelijk niet optelbaar.30 Er wordt ook op gewezen dat het hier vermelde budgettaire belang niet hetzelfde is als de opbrengst in het geval dat een regeling wordt afgeschaft. Het budgettaire belang geldt voor het feitelijke gebruik en houdt geen rekening met gedragseffecten als de regeling zou worden afgeschaft. Ook kan bij afschaffing sprake zijn van samenloop met andere regelingen.

9.4 Beleidsmaatregelen

Tabel 9.4.1 bevat een overzicht van de beleidsmaatregelen die betrekking hebben op de hiervoor gepresenteerde fiscale regelingen, zoals besloten sinds de vorige Miljoenennota. Voor een inhoudelijke uitleg van de maatregelen wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij de betreffende wetsvoorstellen.

Naast deze maatregelen hebben ook enkele tariefsmaatregelen invloed op het budgettaire belang van fiscale regelingen. Het effect van specifieke en algemene beleidsmaatregelen op het budgettaire belang in 2018 tot en met 2020 is terug te vinden in de bijlage "Toelichting op de fiscale regelingen".

Maatregelen mobiliteit klimaatakkoord

De bedragen die in deze tabel staan wijken af van de bedragen die in het Belastingplan staan. In het Belastingplan staan bedragen van het integrale pakket aan maatregelen binnen het autodomein, inclusief doorwerkingen van/naar andere belastingsoorten binnen het autodomein (bijtelling, MRB, BPM, accijnzen). De bedragen in deze tabel zien alleen op het effect van de maatregelen op het budgettaire belang van de afzonderlijke fiscale regelingen. Als de stimulering stopt, is er geen belastinguitgave meer, maar de maatregelen kunnen structureel wel een effect hebben op het wagenpark, wat zichtbaar is in de tabellen in het Belastingplan.

Tariefmaatregel grondslagverminderende posten

Op 1 januari 2020 gaat een tariefmaatregel in waardoor het belastingvoordeel van bepaalde grondslagverminderende posten (vanaf hier: aftrekposten) voor hogere inkomens stapsgewijs wordt afgebouwd. De afbouw van het aftrektarief heeft invloed op het budgettaire belang van deze posten. De tariefmaatregel houdt in dat de betreffende aftrekposten in de hoogste tariefschijf niet meer aftrekbaar zijn tegen het reguliere tarief, maar tegen een alternatief (lager) tarief. Dit aftrektarief wordt stapsgewijs afgebouwd van 46% in 2020 tot 37,10% in 2023. Vanaf 2023 kan de gehele aftrekpost worden afgetrokken tegen het dan geldende basistarief. Een beperkt aftrektarief geldt sinds 2014 al voor de aftrek van rente en kosten voor de eigen woning. De afbouw van dat aftrektarief wordt per 2020 versneld en gaat vanaf dat moment ook gelden voor bepaalde andere aftrekposten, namelijk voor de ondernemersaftrek, de MKB-winstvrijstelling, de terbeschikkingstellingsvrijstelling en de persoonsgebonden aftrek. Aangezien de tariefmaatregel alleen in de hoogste schijf van toepassing is, heeft de tariefmaatregel alleen effect op belastingplichtigen die een belastbaar inkomen uit werk en woning (vóór toepassing van de genoemde aftrekposten) hebben van meer dan € 68.507 (in 2020).

De gevolgen van deze maatregel worden bij de betreffende aftrekposten zichtbaar in de beleidsmatige ontwikkeling van het budgettaire belang. Door de tariefmaatregel wordt het voordeel van deze posten kleiner voor mensen met een inkomen in de hoogste schijf, waardoor het budgettaire belang van deze posten daalt.

9.5 Benchmarktoets en opvallende ontwikkelingen

Tabel 9.5.1 biedt inzicht in een aantal opvallende (endogene) ontwikkelingen in de ramingen van fiscale regelingen. De tabel presenteert de raming van het budgettaire belang dat voor 2017 werd geraamd bij de start van dit kabinet in de Miljoenennota 2018 (de benchmark). Vervolgens wordt de bijstelling van de raming voor 2017 vermeld. Deze bijstelling werkt door in de raming voor de kabinetsjaren. Vervolgens wordt de absolute endogene groei en de gemiddelde procentuele endogene groei per jaar tussen 2017 en 2020 gegeven. De tabel bevat alleen de fiscale regelingen waarbij de geraamde endogene ontwikkeling in die periode gemiddeld (absoluut) groter dan 8% per jaar is en/of de bijstelling voor 2017 (absoluut) groter dan 8% is. Bijstellingen kleiner dan € 5 miljoen zijn buiten beschouwing gelaten, evenals bijstelling van gebudgetteerde regelingen.

Het budgettaire belang wordt afgezet tegen de aan het begin van de kabinetsperiode verwachte ontwikkeling. Hierbij ligt de nadruk op de endogene ontwikkeling en niet op de ontwikkelingen die volgen uit beleidsmaatregelen. Hieronder wordt een aantal posten waarbij er een aanwijsbare oorzaak is voor de opvallende ontwikkeling, nader toegelicht.

Algemeen

Vanaf vorig jaar is de berekening van het budgettaire belang van de aftrekposten in de inkomstenbelasting gewijzigd. Het effect van de algemene heffingskorting op het verzilveren van het fiscale voordeel is nu consistent bij al deze regelingen berekend op basis van aangiftecijfers van de Belastingdienst. Dit beïnvloedt de berekende gemiddelde marginale tarieven. De omvang van dit effect verschilt sterk tussen de regelingen en heeft in slechts een paar gevallen geleid tot een substantiële bijstelling van de raming.

Aftrek voor scholingsuitgaven

In plaats van een verwachte daling van de kosten van de aftrek scholingsuitgaven in 2017 blijkt het gebruik van de aftrekregeling in 2017 juist behoorlijk te zijn toegenomen. Hiervoor is geen duidelijke oorzaak aan te wijzen. In de jaren 2018-2020 is een jaarlijkse toename van 3% verondersteld en is rekening gehouden met de effecten van wijzigingen in de primaire heffingsstructuur.

Arbeidsongeschiktheidsverzekering premieaftrek en belaste uitkering

De raming van het budgettaire belang van de premieaftrek en de belaste uitkering in het kader van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen is vorig jaar reeds omlaag bijgesteld ten opzichte van de raming voor 2017 in Miljoenennota 2018. Dit kwam met name door een wijziging in de ramingsmethode. Voor de ramingsjaren na het laatste realisatiejaar is op een andere, lagere raming van de groeivoet overgestapt. Voorheen werd aangenomen dat de premieontwikkeling de groei van de pensioenpremie volgt. Inmiddels is de realisatie over 2017 bekend en blijkt juist een daling ten opzichte van voorgaande jaren op te treden. Voor ramingsjaren wordt nu de loonontwikkeling gebruikt als voorspeller.

Hypotheekrenteaftrek

Het budgettaire belang van de hypotheekrenteaftrek was in 2017 hoger dan eerder in Miljoenennota 2018 was geraamd. Dit komt voornamelijk door een technische bijstelling in de ramingsmethode; de doorwerking naar de heffingskortingen en het wel of niet kunnen verzilveren van de hypotheekrenteaftrek werd voorheen niet integraal doorgerekend. In de berekeningen in Miljoenennota 2018 werd nog niet integraal rekening gehouden met het feit dat de afbouw van heffingskortingen bij een hoger inkomen, effectief leidt tot een hoger marginaal tarief waartegen aftrekposten kunnen worden afgetrokken. Het meenemen in de raming van deze doorwerking zorgt voor een opwaartse bijstelling van het geraamde budgettaire belang. Daarnaast was de endogene daling iets minder sterk dan geraamd; tegenover de verwachte daling van de hypotheekrentetarieven stond ook een wat sterkere stijging van de huizenprijzen.

Financieringskosten eigen woning

Het budgettaire belang van de aftrek van financieringskosten voor de eigen woning in 2017 is aanzienlijk lager dan in Miljoenennota 2018 was geraamd. In 2015 toonde deze aftrekpost een zeer sterke stijging, vermoedelijk vooral vanwege de grote toename van zogenoemde ‘boeterentes’. Doordat het verschil tussen de uitstaande - en nieuwe hypotheekrentetarieven behoorlijk opliep, werd het relatief aantrekkelijker om een lopend hypotheekcontract open te breken. Vandaar dat voor de jaren erna een verdere oploop van deze aftrekpost was geraamd. Een verdere groei bleef echter uit. Volgens de Nederlandsche Bank was het verschil van de uitstaande - en de nieuwe hypotheekrentetarieven in 2016 vrijwel gelijk aan 2015, in de jaren erna nam dit verschil af. Vandaar dat ook voor de jaren 2017 en verder een daling van de aftrekpost wordt geraamd.

OVB verlaagd tarief voor woningen

De neerwaartse bijstelling van de budgettaire reeks voor het verlaagd OVB-tarief voor woningen is het gevolg van een technische bijstelling. Ten behoeve van de raming vanuit de totale kasontvangsten van de overdrachtsbelasting wordt een onderverdeling geraamd voor het deel van de overdrachtsbelasting dat is toe te rekenen aan woningen en het deel niet-woningen. Op basis van onder meer recente gegevens van het Kadaster is de verhouding van het aandeel van woningen verlaagd en het aandeel van niet-woningen verhoogd. Hierdoor wordt het budgettaire belang van het verlaagde tarief van woningen (2%) ten opzichte van niet-woningen (6%) lager.

Vermindering verhuurderheffing

Voor de jaren 2014 tot en met 2021 is in totaal € 698,5 miljoen beschikbaar voor de heffingsvermindering voor de aanpak van urgente maatschappelijke opgaven en de heffingsvermindering voor de bouw van goedkope huurwoningen. In april 2018 was voor ongeveer € 800 miljoen aan heffingsvermindering aangemeld. Rekening houdend met het feit dat niet alle aanvragen tot realisatie leiden, is de regeling per 1 juli 2018 stopgezet om te voorkomen dat het totale beschikbare budget overschreden wordt. De heffingsvermindering wordt echter pas na realisatie definitief toegekend. Dit verklaart de geringe bedragen vanaf 2014 en de substantiële oploop vanaf 2017. De ramingen voor 2019 en 2020 zijn gebaseerd op de aangemelde investeringen, een inschatting van de mate waarin al deze investeringen worden geëffectueerd en het verwachte tempo daarvan. Tot en met 2020 wordt ten aanzien van voornoemde heffingsverminderingen een totaal aan definitieve heffingsvermindering verwacht van € 532 miljoen.

MKB-winstvrijstelling

Het totaal aangegeven bedrag aan MKB-winstvrijstelling stijgt al sinds 2012 met meer dan 10% per jaar. Op grond van de voorlopige stand van de aangiften voor 2017 wordt het budgettaire belang van deze regeling in dat jaar € 72 miljoen hoger geraamd dan vorig jaar werd verwacht. Op grond van deze ontwikkeling wordt voor de jaren 2018-2020 een groei van gemiddeld 7,5% per jaar verondersteld, terwijl in de vorige Miljoenennota nog was aangenomen dat het budgettaire belang van de mkb-winstvrijstelling na 2016 met 5% per jaar zou groeien.

Landbouwvrijstelling in de winstsfeer

Reguliere waardestijgingen van landbouwgrond (WEVAB) zijn vrijgesteld van inkomstenbelasting door de landbouwvrijstelling. Op basis van recente aangiftecijfers heeft het budgettaire belang van de landbouwvrijstelling een uitschieter naar boven in 2015. Dit is vermoedelijk het gevolg van landbouwers die in 2015 hun grond hebben geherwaardeerd. In 2016 is het budgettaire belang weer aanzienlijk lager. Aangenomen wordt dat het budgettaire belang na 2016 meegroeit met de gemiddelde waardestijging van landbouwgrond.

Energiebelasting

De budgettaire omvang van de salderingsregeling in de energiebelasting blijft hard groeien. Het budgettaire belang van de regeling is omhoog bijgesteld op basis van de prognose uit de Nationale Energieverkenning 2017 dat kleinverbruikers meer zonne-energie opwekken dan ten tijde van het ramen van de benchmark werd ingeschat. In het Klimaatakkoord is aangekondigd om de salderingsregeling vanaf 2023 fiscaal te gaan begrenzen.

Ook het budgettaire belang van het verlaagd tarief lokaal opgewekte duurzame energie kent een forse endogene ontwikkeling. Uit de Lokale Energiemonitor 2018 van HIER opgewekt blijkt namelijk dat het aantal nieuwe postcoderoosprojecten jaarlijks in absolute zin toeneemt. Het is de verwachting dat deze groei zich komend jaar verder zal doorzetten.

In de energiebelasting zijn ook de teruggaaf kerkgebouwen en non-profit en de vrijstelling voor energie-intensieve processen opwaarts bijgesteld ten opzichte van de benchmark, zoals ook in Miljoenennota 2019 gemeld. De realisatiecijfers van de teruggaafregeling zijn door de Belastingdienst naar boven bijgesteld voor het jaar 2017. De toename van de vrijstelling voor energie-intensieve processen valt grotendeels te verklaren doordat vanaf vorig jaar in de raming rekening is gehouden met een aanvullende vrijstelling voor metallurgische procedés. Ten onrechte is toen aangenomen dat alle vrijstellingen de hele periode van kracht waren, terwijl de vrijstelling aardgas voor mineralogische en metallurgische procedés pas per 1 januari 2017 is geïntroduceerd. Dit jaar hebben we hiervoor gecorrigeerd en rapporteren we een lager budgettair belang in 2015 en 2016.

Btw-posten verlaagd tarief

De ramingen voor het verlaagde tarief in de btw zijn op de Nationale Rekeningen gebaseerd. In 2018 heeft het CBS een revisie doorgevoerd van de Nationale Rekeningen. Door de revisie is onder meer een herschikking van consumptiecategorieën doorgevoerd. Hierdoor is bij drie btw-posten sprake van een technische bijstelling ten opzichte van de benchmark. De consumptie van culturele goederen en diensten is met circa € 2 miljard neerwaarts bijgesteld, waardoor het budgettaire belang ongeveer € 300 miljoen omlaag is gebracht. Bij de arbeidsintensieve diensten bedraagt de technische bijstelling van het budgettaire belang circa € 250 miljoen opwaarts. De post verlaagd tarief ‘overig’ is € 150 miljoen opwaarts bijgesteld, als gevolg van een revisie bij het onderdeel logiesverstrekking. Bovengenoemde bijstellingen zijn al in Miljoenennota 2019 gerapporteerd.

Btw Kleineondernemersregeling

De stijging van de kosten van de KOR wordt enerzijds veroorzaakt door een toename belastingplichtigen die aangifte omzetbelasting doen en gebruik maken van de KOR, anderzijds door een aanzienlijke jaarlijkse toename van het aantal zonnepaneelhouders.

Auto

Door de opkomst van elektrisch rijden in Nederland, loopt het budgettaire belang van de fiscale regelingen op dit gebied ten opzichte van 2017 elk jaar op. Dit is ook vorig jaar geconstateerd. In 2018 zijn met name aan het einde van het jaar nog veel elektrische auto’s verkocht in anticipatie op de invoering van de cap in de bijtelling per 2019. Dit werkt voor de bijtelling door in de jaren na 2018 doordat auto’s gemiddeld circa vier jaar in de bijtelling zitten. De raming is verbeterd ten opzichte van vorig jaar doordat er nu rekening mee gehouden wordt dat nieuwe auto’s verspreid over het jaar de lease in gaan. Voor zuinige auto’s is de korting op de bijtelling afgeschaft per 2016 met overgangsrecht, waardoor het budgettaire belang geleidelijk afneemt. De teruggaaf van BPM voor taxi’s en openbaar vervoer kende een uitschieter naar boven in 2017 door met name de verkoop van bestelauto’s op aardgas die een hoge BPM hebben. Het budgettaire belang is weer terugzakt naar een lager niveau in 2018 dan in 2017, maar is nog wel hoger dan in 2016. De teruggaafregeling voor taxi’s wordt afgeschaft in 2020. De teruggaafregeling wordt gerespecteerd voor voertuigen die vóór 2020 gekocht zijn, waardoor in 2018 en 2019 waarschijnlijk extra aankopen (anticipatie-effecten) zullen plaatsvinden.

9.6 Evaluaties

In deze paragraaf wordt verslag gedaan van de voltooide evaluaties naar doelmatigheid en doeltreffendheid van regelingen in het fiscale domein sinds de Miljoenennota 2019. Op hoofdlijnen wordt aandacht geschonken aan de conclusies en eventuele beleidsconsequenties die het kabinet heeft getrokken op basis van de uitgevoerde evaluaties. Verder komt de evaluatieprogrammering voor de periode 2019-2022 aan bod.

Gerealiseerde evaluaties sinds de Miljoenennota 2019

In oktober 2018 heeft de Staatssecretaris van Financiën de evaluatie Teruggaafregeling LNG in de accijnzen aan de Tweede Kamer aangeboden.31 In het rapport wordt ingegaan op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de teruggaafregeling LNG. Sinds 1 januari 2014 werd een gedeeltelijke teruggaaf van accijns verleend voor LNG, namelijk € 125 per 1.000 kg. De teruggaafregeling had als doel het gebruik van LNG te stimuleren vanwege de positieve milieueffecten ten opzichte van diesel en zou door middel van een horizonbepaling aflopen op 31 december 2018. Het rapport concludeert dat de teruggaafregeling gedeeltelijk doeltreffend is geweest. De regeling heeft in het begin bijgedragen aan een positieve businesscase. Het uiteindelijke aantal LNG-trucks, was echter fors lager dan verwacht. De meerkosten van een LNG-truck ten opzichte van een Euro VI dieseltruck waren na 5 jaar terugverdiend. Zonder teruggaafregeling zou een LNG-truck binnen 6,9 jaar worden terugverdiend. De levensduur van een truck is gemiddeld 7 jaar, waardoor de teruggaafregeling nauwelijks een economische prikkel gaf om op LNG te gaan rijden. Uit het rapport bleek dat de milieuvoordelen van LNG-trucks relatief beperkt zijn ten opzichte van dieseltrucks. Uit de kosteneffectiviteitsanalyse bleek dat de maatschappelijke kosten van het rijden, waarbij ook rekening wordt gehouden met de accijnsderving door het lagere tarief dat van toepassing is op LNG, altijd (fors) hoger liggen dan de baten van de daarmee behaalde milieuwinst. Dit geldt niet wanneer volledig op bioLNG zou worden gereden. Dit is voor veel ondernemers echter nog geen optie voor de komende jaren. Daarom zag het kabinet geen reden om het gebruik van LNG nog langer te stimuleren via een korting op de accijns en is de teruggaafregeling niet verlengd .

In november 2018 heeft de Minister van VWS het onderzoeksrapport en de kabinetsreactie omtrent de wettelijke vrijstelling van pleegvergoedingen naar de Kamer gestuurd.32 In het kader van het Actieplan Pleegzorg33 is in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) een onderzoek uitgevoerd naar de financiële aspecten rondom pleegzorg. De wettelijke vrijstelling van pleegvergoedingen is per 1 januari 2013 uitgebreid naar een vrijstelling van pleegvergoedingen ongeacht het aantal pleegkinderen dat in het pleeggezin wordt opgevangen. De uitbreiding van de vrijstelling per 2013 naar ook pleeggezinnen met meer dan drie pleegkinderen is aanleiding geweest om een horizonbepaling van vijf jaar – en aansluitend een evaluatie – aan de vrijstelling te koppelen. Doel van de horizonbepaling was om te bezien wat de gevolgen zijn van de vrijstelling, met name de uitbreiding per 2013 naar pleegouders met meer dan drie pleegkinderen. Met de vrijstelling is het ook bij deze groep pleegouders niet langer nodig te onderzoeken of sprake is van een bron van inkomen. Uit de evaluatie van de vrijstelling van pleegvergoedingen komt naar voren dat de uitbreiding geen aanzuigende werking heeft gehad met betrekking tot het aantal pleeggezinnen met meer dan drie pleegkinderen. Ook komt naar voren dat de mate waarin pleegouders met meer dan drie pleegkinderen wel of niet uitkomen met de pleegvergoedingen geen ander beeld geeft dan voor ouders met drie of minder pleegkinderen. Op basis hiervan acht het kabinet het niet langer nodig om de positie van pleegouders met meer dan drie pleegkinderen apart te monitoren. Hoewel uit het onderzoek en de evaluatie naar voren komt dat kosten en vergoedingen niet altijd op elkaar aansluiten is dat voor het kabinet geen reden om de vrijstelling in de inkomstenbelasting als zodanig te laten vervallen. Een zeer belangrijke overweging hierbij is het in stand kunnen houden van voldoende pleegzorgouders. Het afschaffen van de vrijstelling zou naar de mening van het kabinet hier haaks op staan. Uit de evaluatie volgt dat de vrijstelling in positieve zin bijdraagt aan het voorkomen van administratieve lasten bij pleegouders. Daarnaast beperkt de vrijstelling de werklast bij de Belastingdienst. De vrijstelling voorkomt immers dat de Belastingdienst een onderzoek moet instellen of bij pleegouders sprake is van een bron van inkomen. De evaluatie is aanleiding geweest om via een nota van wijziging bij Belastingplan 2019 de vrijstelling van pleegvergoedingen met ingang van 1 januari 2019 structureel te maken en de horizonbepaling voor deze vrijstelling te laten vervallen.

Uit de evaluatie van de Middelingsregeling, die in december 2018 is aangeboden aan de Tweede Kamer,34 blijkt dat jaarlijks circa 50.000 belastingplichtigen (waarvan 40% IB-ondernemers) gebruik maken van deze regeling, die een budgettair beslag heeft van circa € 80 miljoen. Het doel van de regeling is het voorkomen van een progressienadeel als gevolg van sterk fluctuerende inkomens. De conclusie van de evaluatie is dat de doeltreffendheid van de middelingsregeling beperkt is. Hiervoor zijn twee oorzaken aan te wijzen. Ten eerste wordt de regeling weinig benut. Gemiddeld 85% van de belastingplichtigen die recht hebben op een middelingsteruggave maakt er geen gebruik van. Naar de oorzaak van de lage benutting is geen onderzoek gedaan. Ten tweede compenseert de regeling niet voor het volledige progressienadeel dat ontstaat door sterk wisselende inkomens. Het feit dat een aantal heffingskortingen inkomensafhankelijk is, maakt dat de afbouw ervan leidt tot een extra progressienadeel. Doordat heffingskortingen uitgezonderd zijn voor toepassing van de middelingsregeling, kan dit nadeel niet worden gecompenseerd. Door de voorgenomen invoering van het tweeschijvenstelsel in 2021 zal naar verwachting het aantal gebruikers van de regeling dalen en zal een verschuiving plaats vinden van lagere- en midden inkomens naar hogere inkomens. Wat betreft de doelmatigheid geldt dat de regeling niet eenvoudig te gebruiken is door de burger en aanvragen niet eenvoudig te verwerken zijn door de Belastingdienst. De burger moet zelf initiatief nemen, gegevens verzamelen, een berekening maken en een verzoek indienen. Dit leidt tot administratieve lasten bij de burger van circa € 2 miljoen. De uitvoeringskosten voor de Belastingdienst zijn circa € 1,1 miljoen. De introductie van een applicatie door de Belastingdienst zal naar verwachting de toepassing en uitvoering van de regeling vereenvoudigen, voor zowel de burger als de Belastingdienst. In de evaluatie worden de voor- en nadelen van drie beleidsopties beschreven: de regeling onveranderd voort laten bestaan, de regeling aanpassen door de afbouw van de algemene heffingskorting erbij te betrekken, en de regeling afschaffen. De bevindingen uit het rapport worden betrokken bij het onderzoek naar bouwstenen voor stelselverbeteringen.

In april 2019 is de evaluatie van de WBSO aangeboden aan de Tweede Kamer.35 Uit de evaluatie is gebleken dat de WBSO een kostenefficiënte regeling is. De regeling wordt door het gros van de gebruikers gewaardeerd en heeft een aantoonbaar positief effect op de S&O-loonsom van bedrijven. Het is ook aannemelijk dat de WBSO – naast andere factoren – bijdraagt aan het vestigingsklimaat voor die bedrijven die hun S&O-activiteiten op internationale schaal organiseren («internationals»). In deze evaluatie zijn de economische opbrengsten van de extra S&O als gevolg van de WBSO niet vergeleken met de economische kosten van de WBSO (kosten-batenanalyse). De macro-doelmatigheid kan derhalve alleen worden benaderd. Wij concluderen dat als rekening wordt gehouden met spillovereffecten het aannemelijk is dat de baten van de WBSO groter zijn dan de kosten van de WBSO. In de evaluatieperiode 2011-2017 is de geschatte omvang van de korte termijn Bang For The Buck (BFTB) 0,7 en van de lange termijn 0,9. Dit is het directe effect van de WBSO op de S&O-loonsom. De enquêteresultaten en de literatuur geven aanwijzingen dat er daarbovenop spillovereffecten zijn. In de kabinetsreactie is conform de aanbeveling ingegaan op de rationale van de WBSO en is aangegeven dat aan het bestaande nieuwheidscriterium wordt vastgehouden vanwege de doelstelling van de WBSO om de private R&D over de volle breedte van het bedrijfsleven te bevorderen. Van de overige tien aanbevelingen is in de kabinetsreactie aangegeven hoe hier mee wordt omgegaan. In het Belastingplan 2020 zijn reeds voorstellen opgenomen om conform een van de aanbevelingen en in lijn met de kabinetsreactie de aanvraagsystematiek te vereenvoudigen en te verkorten.

Evaluatieprogrammering 2019-2022

Hieronder wordt een overzicht gegeven van de evaluaties van fiscale regelingen die gepland staan voor de periode 2019-2022. Deze programmering is erop gericht om met een gerichte inzet van de beschikbare capaciteit relevante evaluaties af te leveren die voorzien in de informatiebehoefte van het parlement. De planning is afgestemd op de planning van de beleidsdoorlichtingen, zodat het beleid aan uitgaven- en inkomstenkant in de doorlichtingen integraal kan worden behandeld.

Voor evaluaties van fiscale regelingen zijn het Ministerie van Financiën en het betreffende vakdepartement beide verantwoordelijk. Als de invalshoek het (bredere) beleidsterrein van het departement is, ligt het voor de hand dat het vakdepartement het voortouw neemt. Als de invalshoek de fiscale wetgeving is, ligt het voor de hand dat het Ministerie van Financiën het voortouw neemt. Beide hebben een eigen verantwoordelijkheid en dus inbreng in de evaluatie.

Naast evaluaties van specifieke fiscale regelingen, is een aantal overkoepelende evaluaties gepland van de fiscale regelingen binnen een bepaalde belastingsoort. Deze evaluaties worden door het Ministerie van Financiën geïnitieerd en in samenwerking met betrokken departementen uitgevoerd.

In de bijlage «Toelichting op de fiscale regelingen» bij deze Miljoenennota is per regeling aangegeven wanneer de volgende evaluatie gepland staat.