Het financieel-economische beleid van de overheid is gericht op het vergroten van brede welvaart, rekening houdend met restricties die de uitvoering van beleid kunnen beperken. Het maatschappelijke doel waarop de overheid zich richt gaat over veel meer dan materiële welvaart en economische groei. De overheid kan terughoudend zijn als het gaat om bepaalde persoonlijke keuzes die mensen maken, zoals welke sociale relaties zij aangaan, welke baan zij kiezen of wat zij in hun vrije tijd doen. Tegelijkertijd heeft de overheid wel een actieve rol op andere gebieden om randvoorwaarden voor brede welvaart te scheppen, als het bijvoorbeeld gaat om de gezondheidzorg, onderwijs, veiligheid, mobiliteit en de woningmarkt. Hierbij moet de overheid rekening houden met wat haalbaar is gegeven de restricties die in het beleid worden ondervonden, zoals de beschikbaarheid van arbeidskrachten, de ruimte op de begroting en de uitvoeringskracht van de overheid.
De economische wetenschap biedt nuttige handvatten voor beleidskeuzes. Zo helpt ze om economische processen te begrijpen zoals marktwerking, prijsvorming en innovatie. Economie gaat over de keuzes die mensen, bedrijven en organisaties maken om hun behoeften en verlangens te vervullen met beschikbare middelen. Deze keuzes kunnen gaan over materiële welvaart, maar ook over andere (immateriële) factoren. Kortom, het economische denkkader helpt om de economie en de maatschappij in brede zin te begrijpen. Dit neemt niet weg dat in toevoeging op economische analyses ook vraagstukken over solidariteit, moraliteit, rechtvaardigheid en omzien naar elkaar van belang zijn. Deze paragraaf gaat specifiek in op het economische denkkader.
De economische wetenschap gaat over brede welvaart
De economie gaat over veel meer dan alleen geld. De economische wetenschap begint vaak bij het perspectief dat individuele mensen op basis van eigenbelang hun eigen ‘nut’ oftewel hun welzijn maximaliseren.104 In de economische wetenschap weerspiegelt een ‘socialewelvaartfunctie’ de brede welvaart van de samenleving als geheel. Het nut waarnaar mensen streven is breed en bevat naast materiële behoeftes, zoals, eten, drinken en een woning, ook immateriële behoeftes, bijvoorbeeld een gevoel van veiligheid en sociaal contact. Op basis van dit streven maken mensen keuzes en komen zij ook tot samenwerking. Samenwerking tussen mensen leidt tot meerwaarde, doordat capaciteiten van mensen elkaar aanvullen en er ruimte ontstaat voor specialisatie. Specialisatie is de basis van de economie en is bijvoorbeeld ook de drijvende kracht onder internationale handel. De economische wetenschap analyseert hoe mensen op basis van samenwerking kunnen komen tot een grotere gezamenlijke brede welvaart.105 Dit kan alles bevatten waar mensen waarde aan hechten.106 Een socialewelvaartfunctie combineert de individuele voorkeuren van mensen en de collectieve doelen van de samenleving om te bepalen wat als een wenselijke uitkomst wordt beschouwd. Het streven is om de brede welvaart te vergroten. Afhankelijk van individuele keuzes en voorkeuren ontstaat een bepaalde hoeveelheid brede welvaart. De overheid kan hierbij ondersteunen en bijsturen, wanneer er mogelijkheden zijn om met beleid de brede welvaart te vergroten.
Economische groei draagt veelal bij aan brede welvaart, maar dat is niet altijd het geval. Economische groei gaat over de grootte van het bbp: de hoeveelheid economische toegevoegde waarde die in een periode wordt geproduceerd. Het bbp bestaat uit veel verschillende onderdelen. Onderdelen kunnen dezelfde economische of financiële toegevoegde waarde produceren, maar vanuit maatschappelijk oogpunt meer of minder waardevol zijn. In bijvoorbeeld de financiële sector of de fossiele industrie wordt in termen van het bbp veel economische toegevoegde waarde geproduceerd, terwijl bijvoorbeeld mantelzorg en vrijwilligerswerk niet in het begrip van economische toegevoegde waarde wordt gemeten. Bovendien worden negatieve effecten op natuur en klimaat niet meegewogen in de economische groei. Oftewel, de prijzen die in de markt tot stand komen, weerspiegelen niet altijd wat maatschappelijk waardevol is. Economen hebben door de geschiedenis van economisch onderzoek heen al veel aandacht voor het verschil in marktprijzen en maatschappelijke waarde. Zo schreef de econoom Pigou in 1920 over het feit dat milieuvervuiling zou moeten worden meegewogen in economische beslissingen door mensen zelf te laten betalen voor vervuiling.107 Ook is onderzoek naar ongelijkheid en herverdeling via belastingen een belangrijk onderdeel van de economische wetenschap.108 In het Perspectief op de economie heeft het kabinet daarom benadrukt dat de economie draait om mensen en de samenleving, en dat het daarom van belang is dat mensen in voldoende mate kunnen participeren en profiteren van economische groei.109 Economen kijken vaak al naar het vergroten van brede welvaart op basis van bredere maatschappelijke vraagstukken, en niet alleen materiële welvaart of economische groei. Niettemin wordt welvaart vaak nog steeds uitgedrukt in economische kengetallen als groei, inflatie en werkloosheid. Hoewel deze indicatoren van belang zijn voor het welzijn van burgers, bieden ze geen volledig beeld. Ook economen werken daarom aan het verbreden van dit perspectief.110
Restricties voor overheidsbeleid bestaan op verschillende vlakken
Het realiseren van brede welvaart wordt begrensd door de mogelijkheden die al bestaan of gecreëerd kunnen worden. In de economische wetenschap verwijst een budgetrestrictie (budget constraint) naar de beperkingen waarmee een individu, bedrijf of overheid wordt geconfronteerd bij het maken van (economische) keuzes. De restrictie beperkt de keuzemogelijkheden omdat alleen binnen de voorwaarden keuzes gemaakt kunnen worden. Terwijl het concept van de budgetrestrictie vaak verwijst naar de beperkte hoeveelheid financiële middelen, zijn er meer restricties die de beleidsmogelijkheden van de overheid beperken. Zo worden de mogelijkheden voor de overheid onder andere begrensd door de krapte op de arbeidsmarkt, de beschikbare fysieke ruimte en de uitvoeringscapaciteit. Met andere woorden, de budgetrestrictie voor de overheid bestaat uit meerdere dimensies.
Figuur 3.1.1 geeft zes verschillende restricties weer die relevant zijn voor overheidsbeleid. De eerste restrictie gaat over de financiële middelen van de overheid. De rijksbegroting bepaalt in grote mate de reikwijdte en omvang van het overheidsbeleid en heeft daarmee een grote invloed op het te voeren beleid. Deze bepaalt onder andere de capaciteit van de overheid om te investeren in sociale programma’s, infrastructuur, gezondheidszorg, onderwijs of de energietransitie. Vanwege de begrensde financiële middelen moeten er keuzes gemaakt worden.
Een gebrek aan menselijk kapitaal, zoals bij een beperkt arbeidsaanbod, kan leiden tot vertragingen of verminderde kwaliteit van bijvoorbeeld het onderwijs, zorg, veiligheid en openbaar vervoer of de implementatie van overheidsbeleid. Onderwijs speelt een belangrijke rol in het versterken van menselijk kapitaal. Tegelijkertijd is er een beperkte hoeveelheid arbeid beschikbaar. Dit houdt ook verband met de begrensde uitvoeringscapaciteit van de overheid. Daarnaast is de capaciteit van de uitvoering bijvoorbeeld ook afhankelijk van de (IT) infrastructuur, expertise van het personeel en de algemene complexiteit van beleidsprocessen bij het maken van nieuwe beleid. Tegelijkertijd is het van belang aandacht te blijven besteden aan het verbeteren van de uitvoeringskracht, die ook in de toekomst bepalend zal zijn voor de uitvoerbaarheid van beleid. Het maken en uitvoeren van beleid moet voldoende aansluiten bij wat mensen (aan)kunnen. Er wordt daarom vol ingezet op het verbeteren van de dienstverlening aan mensen en bedrijven en de uitvoerbaarheid van beleid, onder andere middels het programma ‘Werk aan uitvoering’ (WAU).
Naast beperkingen bij de overheid zelf moet ook rekening worden gehouden met het vermogen van de samenleving om zich aan te passen. Het ‘doenvermogen’ verwijst naar het vermogen en de wil van mensen en bedrijven om gedrag te kunnen en te willen aan passen op basis van beleid en wetten. Door rekening te houden met de begrenzing van het doenvermogen van mensen, kan beleid worden ontwikkeld dat de juiste prikkels en ondersteuning biedt om gewenste beleidseffecten te behalen. Tot slot gaan de restricties van ruimte en klimaat niet alleen over de fysieke grenzen van ruimte in termen van het gebruik van land, water en lucht, maar ook over de kwaliteit van het klimaat en de natuur. Omdat fysieke ruimte beperkt is, moeten er keuzes worden gemaakt hoe deze wordt ingezet, bijvoorbeeld voor landbouw, natuur, energietransitie, of woningbouw. De natuur- en klimaatrestrictie heeft betrekking op de beperkingen en uitdagingen die voortkomen uit klimaatverandering, de achteruitgang van de natuur en de noodzaak om de afgesproken doelstellingen hiervoor te halen zodat Nederland in de toekomst leefbaar blijft. Zo heeft de stikstofproblematiek gevolgen voor het wel of niet doorgaan van projecten en bestaat het risico dat Nederland ‘op slot’ gaat.
Het is aan een volgend kabinet om keuzes te maken op basis van de eigen beleidsprioriteiten en het totale landschap aan restricties. De restricties zijn geen statische werkelijkheid, maar veranderen op basis van economische, demografische, politieke en maatschappelijke ontwikkelingen. Zo hebben bijvoorbeeld macro-economische omstandigheden impact op het arbeidsaanbod en de begrotingsruimte. Daarnaast kan de overheid ook beleid voeren om bepaalde restricties te vergroten of te verkleinen in afruil ten opzichte van andere restricties. Zo kan bijvoorbeeld overheidsgeld worden ingezet om mensen te stimuleren meer te werken. Dit kan het arbeidsaanbod vergroten, maar gaat dan ten koste van de overheidsfinanciën. Zo bestaan er ook binnen de restricties keuzes.