bij het Belastingplan 2009

Notitie fiscaal bevorderen ondernemerschap

1. INLEIDING

1.1 Bevorderen ondernemerschap

Een vitale en innovatieve economie is de basis voor een duurzame ontwikkeling van onze welvaart. Daarvoor zal Nederland aan het behoud en de versterking van zijn concurrerend vermogen moeten blijven werken. Ondernemerszin en ondernemerschap zijn daarvoor essentieel.

De groep ondernemers bestaat uit veel verschillende soorten mensen met elk hun eigen motivatie. Maar ze hebben met elkaar gemeen dat ze kiezen voor zelfstandigheid, risico nemen en flexibel zijn. Ondernemers zijn belangrijke innovators en vormen de motor van onze economie.

Daarnaast biedt ondernemerschap kansen voor groepen die het moeilijk hebben op de arbeidsmarkt of met andere voorkeuren ten aanzien van werktijden, werklocatie et cetera. Ook mensen die werkloos dreigen te worden, kunnen door als zelfstandige ondernemer te beginnen toch hun arbeid op een andere manier aanbieden. Voor mensen in een uitkeringssituatie biedt het ondernemerschap een mogelijkheid om uit de uitkeringssituatie te komen.

In het Coalitieakkoord heeft het kabinet dan ook toegezegd dat het zelfstandig ondernemerschap zal worden gestimuleerd. Deze toezegging is nader uitgewerkt in pijler II van het Beleidsprogramma. Regelingen moeten beter worden toegesneden op de situatie van de startende doorgroeiende ondernemer én de doorgroeiende ondernemer met grote ambities ten aanzien van innovatie en groei. Ook wordt bezien of de overstap van werknemerschap naar ondernemerschap en terug makkelijker maken kan worden gemaakt. Hierbij zijn fiscale maatregelen nadrukkelijk genoemd. Een goed fiscaal klimaat is immers één van de randvoorwaarden voor een florerend bedrijfsleven.

Daarnaast heeft het kabinet bij de participatietop1 toegezegd een brede notitie over zelfstandig ondernemerschap en de toegang tot ondernemersfaciliteiten te zullen opstellen. Dit is de voorliggende notitie. Het kabinet stelt sociale partners in de gelegenheid hun visie te geven over deze notitie. Deze zal dan meegenomen worden in de verdere analyse, waarvan de resultaten hun weerslag kunnen vinden in voorstellen in het Belastingplan 2009.

1.2 Reikwijdte notitie

Eind 2007 heeft het kabinet een brief over zelfstandigen naar de Tweede Kamer gezonden.2 In deze brief is alleen in procedurele zin aandacht besteed aan de winstbelastingen, het urencriterium en de toegang tot de fiscale ondernemingsfaciliteiten. In deze notitie wordt dit onderwerp inhoudelijk behandeld. Hierbij wordt tevens gekeken of ondernemen makkelijker kan worden gemaakt door fiscale regelgeving op dit punt te vereenvoudigen. In het spraakgebruik worden onder ondernemers ook directeurgrootaandeelhouders c.q. aanmerkelijkbelanghouders (DGA’s) en soms resultaatgenieters (ROW-ers) verstaan. De nadruk van deze notitie ligt op de start en de groei van ondernemers die onder het winstregime van box 1 van de inkomstenbelasting vallen (de IB-ondernemers). Wat betreft de fiscale behandeling van de DGA is momenteel een afzonderlijke notitie in voorbereiding.3 Bij het bekijken van de mogelijkheden om de doorgroei van een onderneming te bevorderen, zal wel worden gekeken naar ondernemingen die onder de vennootschapsbelasting vallen. Snel groeiende ondernemingen worden immers vaak in de BV-vorm gedreven.

Bij de behandeling van de begroting voor 2008 van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is de motie Blok4 ingediend. Deze motie kent twee delen.

In de eerste plaats wordt het kabinet verzocht om een wettelijke afbakening van het begrip ZZP-er te creëren, waarbij tevens de verschillende ondernemersbegrippen gelijk getrokken worden. Aan dit deel van de motie is aandacht besteed in de brief van de staatssecretarissen van Economische Zaken, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Financiën van 31 maart 2008.1 In die brief is – naast een eerste analyse van het gelijktrekken van de verschillende ondernemersbegrippen – onder meer aangegeven dat in de loop van het jaar de bevindingen van het momenteel lopende onderzoek hiernaar aan de Kamer worden gezonden.

In de tweede plaats wordt het kabinet verzocht een glijdende schaal te introduceren ter vervanging van het harde urencriterium van 1225 uur. Dit punt heeft direct betrekking op de toegang tot de ondernemersfaciliteiten en komt dus aan de orde in deze notitie.

Verder is ervoor gekozen om de fiscale bedrijfsopvolgingsfaciliteiten in deze notitie buiten beschouwing te laten. In 2008 worden namelijk de fiscale regelingen rond bedrijfsbeëindigingen geëvalueerd in het kader van de evaluatie van belastinguitgaven. Ook wordt de Successiewet herzien. Hierbij is bijzondere aandacht voor de vereenvoudiging van de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten voor het successie- en schenkingsrecht. Het is niet zinvol om op deze trajecten vooruit te lopen.

Ten slotte komen andere aspecten die van belang zijn voor ondernemers zoals (fysieke) infrastructuur, beeldvorming, sociale zekerheid en oudedagsvoorzieningen niet aan de orde.

1.3 Opzet notitie

In deze notitie wordt eerst het kader voor fiscale maatregelen ter bevordering van ondernemerschap beschreven. Hierbij wordt onder meer aandacht besteed aan de economische aanknopingspunten om ondernemerschap te bevorderen. Daarna wordt een aantal voorstellen behandeld.

Tot slot wordt aandacht besteed aan een aantal initiatieven van de Belastingdienst die er op zijn gericht om ondernemen makkelijker te maken.

2. KADER FISCALE MAATREGELEN

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het kader geschetst voor de mogelijke fiscale maatregelen ter bevordering van ondernemerschap. Eerst wordt aandacht besteed aan actuele thema’s rond ondernemerschap zoals het urencriterium en de toegang tot de ondernemersfaciliteiten, een ondernemingswinstbelasting en een winstbox. Daarna wordt ingegaan op de budgettaire mogelijkheden. Verder wordt ingegaan op de aanknopingspunten die de economische theorie en onderzoek bieden om (langs fiscale weg) ondernemerschap te bevorderen. Tot slot worden de overige randvoorwaarden zoals het EG-recht, kort aangestipt.

2.2 Ondernemersfaciliteiten en de rol van het urencriterium

Niet iedereen die voor zichzelf werkt, is ook ondernemer in de zin van de inkomstenbelasting. Een zelfstandige kan in vier hoedanigheden worden belast via de inkomstenbelasting: als ondernemer, aanmerkelijk belanghouder, loongenieter en resultaatgenieter. Een belangrijk deel van deze notitie is gewijd aan de faciliteiten die beschikbaar zijn voor de ondernemer in de zin van de inkomstenbelasting. Onder ondernemer wordt verstaan de belastingplichtige voor rekening van wie een onderneming wordt gedreven en die rechtstreeks aansprakelijk is voor die onderneming. Dit betreft tevens de beoefenaar van een zelfstandig beroep.

Het begrip onderneming is via de jurisprudentie ingevuld. Uit deze jurisprudentie kan worden afgeleid dat een onderneming kan worden omschreven als een duurzame organisatie die erop gericht is met behulp van arbeid en kapitaal deel te nemen aan het maatschappelijke verkeer met het oogmerk om winst te behalen. Het vereiste van aansprakelijkheid voor de onderneming laat zien dat ondernemerschap meer betekent dan het ter beschikking stellen van kapitaal aan een onderneming. Vereist is dat de belastingplichtige tegenover zakelijke crediteuren aansprakelijk is voor de schulden van de onderneming. Commanditaire vennoten en medegerechtigden tot het ondernemingsvermogen zijn geen ondernemer en kunnen dus geen gebruik maken van de fiscale faciliteiten voor ondernemers.

Ondernemers die voldoen aan het urencriterium1 kunnen gebruik maken van de ondernemersfaciliteiten in de inkomstenbelasting. De belangrijkste hiervan zijn de zelfstandigenaftrek, de startersaftrek en de MKB-winstvrijstelling. De laatste tijd is er de roep om ondernemers die net de stap hebben gewaagd om te gaan ondernemen met alle risico’s die daarbij horen, maar niet aan het urencriterium voldoen ook de fiscale erkenning te geven van de ondernemersfaciliteiten in de inkomstenbelasting.2 Het gaat hierbij om mensen die naast een baan een onderneming hebben. Dit zijn de zogenoemde hybride ondernemers. En om mensen die in deeltijd ondernemen, bijvoorbeeld in combinatie met de zorg voor kleine kinderen. Deze ondernemers worden wel als deeltijdondernemers aangeduid. Zowel de groep hybride ondernemers als de groep deeltijdondernemers zal voor een deel uit starters bestaan. In de onderstaande tabel 2.1 is weergegeven hoeveel ondernemers aan het urencriterium voldoen en dus gebruik maken van ondernemersfaciliteiten zoals de zelfstandigenaftrek en hoeveel ondernemers hieraan niet voldoen.

Tabel 2.1: Aantallen ondernemers (2004 aantallen x 1 000)

In figuur 2.1 is weergegeven hoe de zelfstandigenaftrek, startersaftrek en MKB-winstvrijstelling de gemiddelde belastingdruk voor een (startende) ondernemer beïnvloeden. Uit deze figuur blijkt dat het een groot verschil maakt of een (startende) ondernemer aan het urencriterium voldoet of niet. De prikkel die van de huidige opzet van urencriterium en ondernemersfaciliteiten uitgaat, is het sterkst voor (startende) ondernemers met relatief lage winsten die veel uren in hun onderneming werken. Mede dank zij de zelfstandigenaftrek worden relatief kleine en marginaal winstgevende ondernemingen feitelijk vrijgesteld van de heffing van inkomstenbelasting over de winst.3

Figuur 2.1: Gemiddelde belastingdruk voor een IB-ondernemer

Toelichting op figuur 2.1

De bovenste lijn geeft aan hoe hoog de gemiddelde belastingdruk van een ondernemer zou zijn die uitsluitend inkomsten uit zijn eigen onderneming heeft, maar niet aan het urencriterium voldoet. Door de algemene heffingskorting en de arbeidskorting moet er vanaf een inkomen van ongeveer € 6500 belasting worden betaald. Vanaf dat bedrag loopt de gemiddelde druk geleidelijk op.

De tweede lijn is geconstrueerd om de werking van de zelfstandigenaftrek inzichtelijk te maken. Deze lijn geeft de belastingdruk weer in het hypothetische geval dat de ondernemer wel voor de zelfstandigenaftrek, maar niet voor de MKB-winstvrijstelling in aanmerking zou komen. Het betalen van belasting begint dan pas bij een winst van ongeveer € 18 000. Doordat de zelfstandigenaftrek afneemt met de fiscale winst, loopt het te betalen percentage sneller op dan in de eerste lijn. Het feit dat de zelfstandigenaftrek afloopt bij oplopende winst veroorzaakt dus een hogere marginale druk. Dit effect wordt verzacht als ook de MKB-winstvrijstelling in de beschouwing wordt betrokken. Dit is in de derde lijn gebeurd. De MKB-winstvrijstelling heeft betrekking op het inkomen na aftrek van de zelfstandigenaftrek (en in de vierde lijn ook na aftrek van de startersaftrek). Hij neemt toe met het inkomen, terwijl de zelfstandigenaftrek afneemt. In het huidige systeem met zelfstandigenaftrek en MKB-winstvrijstelling betalen niet-starters vanaf een winst van ca. € 19 000 belasting.

De keerzijde hiervan is dat deze ondernemingen zodra hun winst gaat groeien geconfronteerd worden met een hoge marginale druk (zie figuur 2.2). Deze hoge marginale belastingdruk treedt vooral op bij winsten rond de € 19 000 en boven de € 50 895. Naast de progressieve tarieven van box 1, komt dit doordat de zelfstandigenaftrek degressief is. De zelfstandigenaftrek neemt namelijk af als de winst toeneemt.1 De gedachte hierachter is dat een hogere winst meer ruimte biedt voor de reserveringsfunctie van de winst: het voorbereid zijn op slechte tijden. Fiscale ondersteuning via de zelfstandigenaftrek is dan minder noodzakelijk. Maar door de huidige opzet van de zelfstandigenaftrek is een dubbele progressie ontstaan.

De MKB-winstvrijstelling verzacht deze progressie. De MKB-winstvrijstelling stelt namelijk 10% van de winst (na aftrek van de zelfstandigenaftrek) vrij van belasting. Het voordeel van de MKB-winstvrijstelling groeit dus mee met hogere winsten. De prikkel die van de MKB-winstvrijstelling uitgaat, is dat het maken van meer winst ook fiscaal wordt beloond. De MKB-winstvrijstelling is wat dat betreft vergelijkbaar met een tariefsverlaging voor IB-ondernemers.

Figuur 2.2 Marginale belastingdruk voor een IB-ondernemer (alleenstaand, geen ander inkomen)

Toelichting op figuur 2.2

De geschetste alleenstaande ondernemer zonder bijverdiensten betaalt tot een winst van ca. € 20 000 geen belasting. Dit komt door de zelfstandigenaftrek, de arbeidskorting en de algemene heffingskorting. Hierdoor is de afbouw van de zelfstandigenaftrek tussen de € 13 465 en € 17 775 in de figuur niet zichtbaar. De hogere zelfstandigenaftrek bij lagere winsten kan wel leiden tot fiscale verliezen die met winst of ander inkomen uit eerdere jaren kan worden verrekend.

Vanaf € 19 000 zijn in de lijn duidelijk de tarieven van box 1 herkenbaar. Door de MKB-winstvrijstelling is het marginale tarief echter 10% lager dan voor werknemers (bijvoorbeeld een hoogste schijf van 46,8% in plaats van 52%). Door de MKB-winstvrijstelling wordt ook het ingangsinkomen voor de schijven verhoogd.

De zichtbare pieken worden veroorzaakt door de grenzen waar de zelfstandigenaftrek wordt verlaagd: € 50 895, € 53 050, € 55 210 en € 57 360. De hoogte van deze pieken wordt overigens bepaald door het feit dat de marginale druk bij een toename van de winst met € 1000 is uitgerekend. Bij een kleiner interval wordt de marginale druk zelfs nog hoger.

Tot slot is van belang dat het urencriterium vrij conflictgevoelig is. Dit komt door de combinatie van het recht op de ondernemersfaciliteiten en het feit dat het lastig te toetsen is of aannemelijk is gemaakt dat aan het urencriterium is voldaan juist als ondernemers rond de urengrens zitten (controleerbaarheid). Dit uit zich in relatief veel discussies tussen ondernemer en Belastingdienst die regelmatig uitmonden in bezwaar- en beroepsprocedures.

Het vorenstaande is aanleiding om de huidige opzet van de ondernemersfaciliteiten en het urencriterium tegen het licht te houden. Het is hierbij de vraag of een andere meer evenwichtige verdeling van de ondernemingsfaciliteiten haalbaar is, waarbij deze faciliteiten meer dan nu bijdragen aan het starten en doorgroeien van ondernemingen.

Hierbij dient wel te worden bedacht dat op dit moment in het kader van de vereenvoudigingsoperatie Belastingdienst, onderdeel vereenvoudiging wetgeving, een technisch onderzoek wordt gedaan naar de mogelijkheden en effecten van een vereenvoudiging van de fiscale arbeidsrelaties. In dat onderzoek wordt de samenhang in de fiscale behandeling van loon en winst en van zelfstandigen zonder personeel, DGA’s en resultaatgenieters (ROW-ers) bezien. Eerder is aangegeven dat een maximale vereenvoudiging zou worden bereikt door alleen nog een loonregime en een winstregime te definiëren.1 Dat zou betekenen dat de categorie resultaat uit overige werkzaamheden verdwijnt. Eén van de mogelijkheden kan zijn dat resultaatgenieters worden belast in de ondernemerssfeer.

Door de inzet van extra middelen voor ondernemersfaciliteiten, wordt het verschil in belastingdruk tussen ondernemers (die gebruik maken van die faciliteiten) en resultaatgenieters (die geen gebruik kunnen maken van die faciliteiten) vergroot. Dit maakt het moeilijker om – op termijn – beide groepen eventueel samen te voegen.

2.3 Ondernemingswinstbelasting en winstbox

Hierboven is al gememoreerd dat veel ondernemingen de BV als rechtsvorm hebben. De ondernemer wordt dan fiscaal als DGA aangemerkt. De fiscale behandeling van de DGA verschilt aanzienlijk van die van de IB-ondernemer. Op dit moment zijn de volgende verschillen het belangrijkst. De winst van een IB-ondernemer wordt belast in box 1 van de inkomstenbelasting, waarbij gebruik kan worden gemaakt van de ondernemersfaciliteiten zoals de zelfstandigenaftrek. DGA’s kunnen geen gebruik maken van de ondernemersfaciliteiten. De winst van DGA’s wordt namelijk bij hun BV belast via de vennootschapsbelasting. Hiervan wordt wel het zogenoemde gebruikelijke loon afgetrokken. Over dit gebruikelijke loon wordt vervolgens in box 1 belasting geheven, waarbij de loonbelastingfaciliteiten in beginsel ook voor DGA’s van toepassing zijn. Als de BV aan de DGA winst uitdeelt, wordt in box 2 inkomstenbelasting geheven. Die heffing is ook verschuldigd als de DGA zijn aandelen met voordeel verkoopt. Ook wat betreft oudedagsvoorzieningen is er een verschil. DGA’s kunnen via de omkeerregel in de loonbelasting pensioen opbouwen in een eigen pensioen-BV, terwijl IB-ondernemers via de fiscale oudedagsreserve pensioen kunnen opbouwen.

Voor de langere termijn worden een rechtsvormneutrale ondernemingswinstbelasting en een winstbox wel als middelen genoemd om tot een evenwichtiger en eenvoudiger heffing van ondernemers te komen. Hierbij kan een aparte winstbox als opmaat naar een rechtsvormneutrale ondernemingswinstbelasting worden gezien. Alhoewel op dit moment nog onduidelijk is of een dergelijke aanpassing van de winstbelastingen wenselijk is, ligt het tegen deze achtergrond wel voor de hand dat te treffen maatregelen gericht op het bevorderen van ondernemerschap niet in de weg staan aan een aparte winstbox. Aan die voorwaarde wordt voldaan als deze maatregelen de verschillen in fiscale behandeling tussen IB-ondernemers en DGA’s niet vergroten.

Zoals hiervoor is aangegeven wordt in deze notitie de meeste aandacht besteed aan de ondernemersfaciliteiten voor IB-ondernemers. De fiscale positie van de DGA komt uitgebreid aan bod in een afzonderlijke notitie die nog dit jaar aan de Tweede Kamer wordt toegezonden.2

Rechtsvormneutrale ondernemingswinstbelasting en winstbox

Rechtsvormneutrale ondernemingswinstbelasting

Bij de keuze in welke rechtsvorm een onderneming zal worden gedreven, spelen fiscale aspecten – naast de juridische, bestuurlijke en financiële – een belangrijke rol. Een BV of NV zal immers tot Vpb-plicht leiden. Een VOF is daarentegen fiscaal transparant en de ondernemer wordt IB-plichtig.

Het fiscale aspect kan bij de rechtsvormkeuze buitenspel worden gezet door de ondernemingswinst op dezelfde wijze te belasten, ongeacht de rechtsvorm waarin de onderneming wordt gedreven. Een rechtsvormneutrale ondernemingsbelasting kan op twee manieren bereikt worden. In de eerste plaats kan de fiscale transparantiegedachte van de inkomstenbelasting ook worden toegepast op de huidige Vpb-plichtige lichamen. Deze lichamen worden dan voortaan niet meer zelfstandig in de Vpb betrokken, maar de winsten worden op de een of andere wijze rechtstreeks toegerekend aan de aandeelhouders of vennoten. Deze richting lijkt praktisch moeilijk realiseerbaar. Hierbij valt te denken aan de problemen ten aanzien van beursgenoteerde ondernemingen, holdingstructuren en beleggingsvennootschappen. Ook in de relatie met het buitenland is het moeilijk voorstelbaar dat het lichaam als zodanig niet meer zelfstandig belastingplichtig is.

Een andere mogelijkheid is om de fiscaal transparante entiteiten voortaan zelfstandig belastingplichtig te maken voor winsten die worden behaald met het ondernemingsvermogen. In dat geval wordt de winst, evenals dat het geval is bij lichamen, tegen een afzonderlijk tarief belast. Dit zou dan de ondernemingswinstbelasting vormen. Er zijn vervolgens meerdere varianten denkbaar om de uitkeringen of de onttrekkingen in de inkomstenbelasting te betrekken. Aan deze laatste mogelijkheid van een ondernemingswinstbelasting lijkt een aantal voordelen te zitten. Bepalingen die de overgang van de IB-sfeer naar Vpb-sfeer en vice versa regelen zullen overbodig zijn en de kwalificatie sluit aan bij de omzetbelasting waar dergelijke entiteiten wel al als belastingplichtige worden beschouwd. Nadeel is dat de ondernemersfaciliteiten niet of moeilijk toepasbaar zijn. Verder zullen kleine ondernemingen met een aanzienlijke lastenverzwaring worden geconfronteerd, waarbij compensatie de neutraliteitgedachte weer geweld aan doet.1 Dat betekent dat het op dit moment niet duidelijk is of een dergelijke aanpassing van de winstbelastingen wenselijk is.

Winstbox

In box 1 van de inkomstenbelasting worden alle inkomsten uit werk en woning belast. Daaronder valt naast winst onder andere ook looninkomen. Hierdoor is het mogelijk dat fiscale faciliteiten die alleen voor ondernemers bedoeld zijn in bepaalde gevallen worden gebruikt om belasting over het looninkomen te verminderen. Daardoor kunnen belastingplichtigen die zowel loon als winst genieten onevenredig voordeel hebben van ondernemersfaciliteiten. Via een aparte winstbox zou het gemakkelijker worden om fiscale faciliteiten alleen op winst uit onderneming te richten of om een aparte tariefstructuur voor winst uit onderneming in te voeren. Hierdoor zou een winstbox een brug kunnen vormen naar een rechtsvormneutrale ondernemingswinstbelasting. Overigens is door de introductie van de MKB-winstvrijstelling feitelijk al een apart tarief voor winstinkomen ingevoerd.

Aan een aparte winstbox zitten nogal wat haken en ogen. Zo is niet onmiddellijk duidelijk wat er met de (negatieve) inkomsten uit eigen woning van ondernemers moet gebeuren als de winst in een aparte box wordt belast. Dit soort aspecten vergt een aantal nadere afwegingen en maakt de wetstechnische vormgeving van een aparte winstbox en de daarmee samenhangende automatisering een complexe zaak, waardoor invoering op korte termijn geen reële optie is.

2.4 Budgettaire ruimte

In het Coalitieakkoord is € 500 mln structureel ter beschikking gesteld voor lastenverlichting ten behoeve van economische structuurversterking. Van deze € 500 mln. is per 2011 in totaal € 187 mln beschikbaar voor ondernemerschap. Er is afgesproken dat maximaal € 75 mln daarvan is bestemd voor levensloop. Dit betekent dat met ingang van 2009 het volgende extra budget beschikbaar is.

Tabel 2.2: Oploop lastenverlichting bevordering ondernemerschap (mln. euro’s)

Geconstateerd kan worden dat de omvang van het beschikbare budget relatief gering is, bijvoorbeeld ten opzichte van de groep mensen die winst uit onderneming geniet (ruim 800 000). Dit betekent dat de mogelijkheden voor nieuw beleid beperkt zijn.

Deze mogelijkheden kunnen worden vergroot als – naast het beschikbare extra budget – door middel van herschikking ook bestaand budget anders wordt ingezet. Hierbij kan worden gedacht aan herschikking van de middelen die nu worden ingezet voor regelingen die mede het bevorderen van ondernemerschap als doel hebben, zoals de zelfstandigenaftrek, de extra zelfstandigenaftrek voor starters, de meewerkaftrek, de MKB-winstvrijstelling, de willekeurige afschrijving voor starters en de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek. In bijlage 1 is een overzicht van de huidige fiscale regelingen en voordelen voor ondernemers in de inkomstenbelasting opgenomen.

2.5. Economische aanknopingspunten

Ondernemers hebben een positieve invloed op zowel de werkgelegenheid als de productiviteit van een land. Dat ondernemerschap noodzakelijk is voor een gezonde economie wordt al ten minste sinds Schumpeter in 1947 erkend: «the inventor creates ideas, the entrepreneur «gets things done»». Nieuwe ondernemingen blijken meer dan gemiddeld bij te dragen aan werkgelegenheid, productiviteitsgroei en het produceren en commercialiseren van innovaties.1

Deze effecten zijn naar verwachting sterker als er veel nieuwe bedrijven bijkomen. Zij zorgen voor concurrentie, houden bestaande bedrijven scherp en prikkelen hen hierdoor tot innovatie. Er is daarom niet alleen een directe relatie tussen ondernemerschap en productiviteitsgroei, maar ook indirect. Aangenomen wordt dat grotere doorgroeiende bedrijven meer bijdragen aan dit positieve effect en aan de werkgelegenheid dan kleinere zogenoemde éénpitters. Hierbij moet wel worden bedacht dat alle bedrijven «klein» zijn begonnen. Het is dus van belang dat er voldoende ondernemingen worden gestart om te waarborgen dat er ook in de toekomst voldoende grotere doorgroeiende bedrijven zullen zijn.

Het is dan ook belangrijk dat het opstarten en doorgroeien van een onderneming zo weinig mogelijk wordt belemmerd door bijvoorbeeld regelgeving. Daarnaast ligt gezien de positieve effecten van het ondernemerschap ook een zekere mate van stimulering voor de hand, onder andere via fiscale maatregelen.2

In Nederland beginnen de afgelopen jaren in toenemende mate mensen een eigen bedrijf. Uit cijfers van het CBS blijkt immers dat het aantal zelfstandige ondernemers tussen 1996 en 2006 met 21% is gestegen.3 Men kiest met name voor het ondernemerschap vanwege de vrijheid en uitdaging die hiermee gepaard gaan. Het is geruststellend dat het grootste deel van de starters (63%) geen knelpunten ondervindt bij de start van de onderneming.4 Als men wel knelpunten heeft ervaren dan hebben deze te maken met het verkrijgen van financiering, onzekerheden die gepaard gaan met het ondernemerschap (bijvoorbeeld zekerheid over pensioen en inkomen) en regelgeving en bureaucratie (administratieve lasten, vinden juiste informatie). Daarnaast wordt het vooraf afdragen van belasting ook wel genoemd.5 Dit laatste punt en de administratieve lasten in combinatie met het vinden van de juiste informatie raken de fiscaliteit.

In het groeiproces komen bedrijven ook knelpunten tegen, hierbij wijken de knelpunten die snelle groeiers1 ervaren nauwelijks af van de ondervonden knelpunten door normale groeiers. Het betreft dan knelpunten zoals het vinden van gekwalificeerd personeel, wet- en regelgeving (administratieve lasten), de organisatiestructuur2  en geschikte huisvesting.3 Specifiek bij het aannemen van personeel spelen belemmeringen als financiële risico’s bij ziekte, hoge indirecte arbeidskosten, administratieve lasten en hoge lonen.4 Voor de fiscaliteit is dus met name de wet- en regelgeving (administratieve lasten) van belang.

Naast maatregelen die aangrijpen op verminderen/wegnemen van ervaren belemmeringen ligt zoals eerder genoemd ook een zekere mate van stimulering voor de hand.5 Er bestaan al verschillende fiscale stimuleringsmaatregelen (zie bijlage 1), waarbij relatief veel aandacht voor starters is. Om juist de ondernemingen te stimuleren die gericht zijn op groei lijkt met name de marginale druk van belang. Lagere marginale tarieven bleken in de VS te leiden tot sterkere groei van bedrijven, gemiddelde investeringsuitgaven en de kans op het aannemen van werknemers.6

Gegeven bovenstaande ligt het voor de fiscaliteit dus voor de hand om in te zetten op structuurverbetering van de (winst)belastingheffing. Hiermee wordt bedoeld dat het beste maatregelen kunnen worden genomen die de (winst)belastingheffing vereenvoudigen. Vereenvoudiging kan worden bereikt door het beperken van het aantal fiscale faciliteiten.

Verder kunnen maatregelen worden genomen die erop zijn gericht om doorgroeien aantrekkelijker te maken. Tariefverlaging is een eenvoudige manier om dit te doen.

Tot slot kan worden bezien of de ervaren belemmeringen rond «het vooraf afdragen van belasting» kunnen worden verminderd.

2.6 Afweegkader

Om de voorstellen in de volgende paragrafen goed tegen elkaar te kunnen afwegen wordt aan een aantal aspecten kwalitatief getoetst. Het betreft:

• Effectiviteit in de zin van:

– vermindering van administratieve lasten voor de ondernemer (vereenvoudiging),

– de resulterende financiële prikkel voor starters,

– de resulterende financiële prikkel voor doorgroeiers

• de gevolgen voor de uitvoering door de Belastingdienst

• verdelingseffecten (welke groepen gaan erop vooruit en welke gaan erop achteruit)

• budgettaire effecten, en

• overige effecten.

Bij de overige effecten wordt onder meer de houdbaarheid in het licht van het EG-recht bezien. Het gaat dan om mogelijk ongeoorloofde staatssteun of strijd met EG-verdragsvrijheden. Met het oog op de lange termijn is van belang is dat mogelijke maatregelen niet in de weg mag staan aan een aparte winstbox.

Vanwege de beperkte beschikbaarheid van benodigde gegevens is deze toetsing vooral kwalitatief.

3. TARIEFVERLAGING INKOMSTENBELASTING EN VENNOOTSCHAPSBELASTING

De eenvoudigste manier om ondernemerschap te bevorderen is om op generieke wijze via tariefverlaging de belastingdruk voor ondernemers te verlagen. Dat betekent namelijk dat ondernemers meer overhouden van de winst die ze maken. En als winst maken meer loont wordt het aantrekkelijker om een onderneming te starten of om door te groeien.

Voor IB-ondernemers kan worden overwogen om de MKB-winstvrijstelling te verhogen. Het budget van € 112 mln biedt ruimte voor een verhoging van de MKB-winstvrijstelling met ongeveer 2%-punt tot 12%.

Een dergelijke maatregel betekent dat winst maken meer loont voor ondernemers die aan het urencriterium voldoen. Wel betekent het dat een meer evenwichtige verdeling van de ondernemingsfaciliteiten voor hybride en deeltijdondernemers hiermee niet wordt bereikt. Het verschil in belastingdruk tussen ondernemers die aan het urencriterium voldoen en hybride en deeltijdondernemers en resultaatgenieters wordt zelfs groter.

Naast het inzetten van het beschikbare budget voor verhoging van de MKB-winstvrijstelling kan ook worden ingezet op vereenvoudiging door het afschaffen van ondernemersfaciliteiten in de IB waarbij de vrijvallende middelen via verhoging van de MKB-winstvrijstelling worden teruggesluisd. Dit pakt niet voor alle ondernemers gelijk uit. Elke ondernemer heeft baat bij een verhoging van de MKB-winstvrijstelling, maar het afschaffen van faciliteiten treft niet elke ondernemer in gelijke mate. Aangenomen kan worden dat het vooral innovatieve en vernieuwende (groeiende) bedrijven zijn die profiteren. De belastingdruk voor innovatieve en succesvolle ondernemers met een bovengemiddeld rendement neemt immers af doordat zij relatief sterk profiteren van de verhoging van de MKB-winstvrijstelling terwijl zij relatief minder worden getroffen door het afschaffen van de ondernemersfaciliteiten.

Via een verhoging van de MKB-winstvrijstelling worden alleen IB-ondernemers bereikt. Doorgroeiende ondernemers drijven hun onderneming ook vaak in de BV-vorm. Deze groep kan worden bereikt door verdere tariefsverlaging van de MKB-schijven in de vennootschapsbelasting of door een verdere verlenging van de MKB-schijven in de vennootschapsbelasting. Als het beschikbare budget van € 112 mln volledig zou worden ingezet voor verlaging van het tarief van de eerste schijf van de vennootschapsbelasting (tot € 40 000), zou dit tarief met 3%-punt kunnen dalen tot 17%. Zou dit bedrag worden ingezet voor verlaging van het tarief van de tweede schijf van de vennootschapsbelasting (€ 40 000–€ 200 000), dan zou laatstgenoemd tarief kunnen dalen van 23% tot 21,75%.

Uiteraard zijn ook mixvormen mogelijk waarbij het budget wordt verdeeld over maatregelen gericht op het verlagen van de marginale druk voor IB-ondernemers en ondernemers die hun onderneming in de BV-vorm drijven.

4. MOGELIJKHEDEN URENCRITERIUM EN ONDERNEMERSFACILITEITEN

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een aantal varianten verkend die kunnen leiden tot een andere meer evenwichtige verdeling van de ondernemersfaciliteiten, waarbij deze faciliteiten meer dan nu bijdragen aan het starten en doorgroeien van ondernemingen. Hierbij wordt gekeken naar mogelijkheden om het urencriterium af te schaffen of aan te passen. Omdat dit gevolgen heeft voor de reikwijdte van de ondernemersfaciliteiten zoals de zelfstandigenaftrek, wordt tevens gekeken naar mogelijkheden voor de herstructurering van deze faciliteiten.

Het versoepelen of afschaffen van het urencriterium betekent wel dat het uitgangspunt voor de huidige benadering dat alleen ondernemers voor wie ondernemen de hoofdbezigheid en inkomstenbron is recht hebben op de ondernemersfaciliteiten, wordt verlaten.

4.2 Aanpassingen van het urencriterium

4.2.1 Afschaffen urencriterium

De meest vergaande maatregel zou het afschaffen van het urencriterium zijn. Dit leidt ertoe dat de ondernemingsfaciliteiten ook toegankelijk worden voor degenen voor wie het ondernemerschap niet de hoofdactiviteit is, maar die wél kwalificeren als ondernemer zoals deeltijd- en hybride ondernemers. De maatregel is effectief in de zin dat deze groepen minder belasting gaan betalen. Hierdoor wordt het veel aantrekkelijker wordt om in deeltijd een onderneming te starten of te continueren. Op dit moment is de gemiddelde winst uit onderneming van ondernemers die geen zelfstandigenaftrek toepassen ongeveer € 11 000. Dat is ruwweg gelijk aan de zelfstandigenaftrek tot € 13 465, vermeerderd met de startersaftrek. Voor een groot aantal deeltijdondernemers zal de winst dus worden vrijgesteld van belasting. Voor hybride ondernemers is er nog een extra voordeel. Bij hun wordt de winst uit onderneming opgeteld bij hun looninkomen, waardoor zij in een hoger marginaal tarief terecht komen. Dit hogere marginale tarief is ook van toepassing op de zelfstandigenaftrek. Het is ook mogelijk dat de fiscale winst door de zelfstandigenaftrek negatief wordt. In dat geval ontstaat door de onderneming een aftrekpost voor de belasting over het inkomen uit dienstbetrekking. De gemiddelde hybride ondernemer heeft naast zijn onderneming nog een looninkomen van € 30 000.

Deze voordelen leiden tot een budgettaire derving van ca. € 700 mln. Bovendien zal naar verwachting druk ontstaan om resultaat uit overige werkzaamheden te presenteren als winst uit onderneming. Voor winst gelden dan immers altijd de ondernemingsfaciliteiten en voor het resultaat, net als nu, niet. In dat geval ontstaat er dus niet meer bedrijvigheid. Hoewel de huidige discussies over het urencriterium verdwijnen, zal daarvoor in de plaats dus meer discussie ontstaan over het karakter van het inkomen: resultaat of winst. Ook zal er strenger gecontroleerd moeten worden of daadwerkelijk een onderneming wordt gedreven om te voorkomen dat mensen een onderneming starten enkel om een flinke extra aftrekpost op hun looninkomen te krijgen. Hierdoor zal (een deel van) de vereenvoudiging naar verwachting te niet worden gedaan en valt de budgettaire derving mogelijk hoger uit.

Om genoemde derving binnen de zelfstandigenaftrek te compenseren, zouden de bedragen van de zelfstandigenaftrek en de startersaftrek meer dan gehalveerd moeten worden. Als de € 112 mln die het kabinet beschikbaar heeft gesteld voor het ondernemerschap hiervoor zou worden ingezet, zouden de bestaande regelingen nog met 45% verminderd moeten worden. Er wordt dan € 588 mln overgeheveld van voltijdondernemers naar deeltijdondernemers en hybride ondernemers. Dit leidt naar verwachting tot forse verdelingseffecten.

Een andere mogelijkheid om de budgettaire derving te beperken is te regelen dat toepassing van de zelfstandigenaftrek niet tot een verlies kan leiden. De zelfstandigenaftrek wordt dan gemaximeerd op de winst. Daardoor wordt voorkomen dat de zelfstandigenaftrek bij hybride ondernemers leidt een aftrekpost op looninkomen. Voor voltijdondernemers met incidentele verliezen betekent dit wel een verslechtering. Deze groep kan onder het huidige regime een verlies als gevolg van toepassing van de zelfstandigenaftrek in het ene jaar namelijk compenseren met een winst in een ander jaar. Als deze mogelijkheid in stand moet blijven en tegelijkertijd verrekening met looninkomsten moet worden voorkomen, komt dat feitelijk neer op de introductie van een afzonderlijke winstbox. En een winstbox is voor de korte termijn geen reële optie.

4.2.2 Verlagen urencriterium

Een maatregel met minder grote gevolgen dan afschaffing, is het verlagen van het urencriterium van 1225 uur naar bijvoorbeeld 600 uur. Met deze maatregel komen meer deeltijd- en hybride ondernemers in aanmerking voor de ondernemersfaciliteiten dan thans, maar blijft er een drempel bestaan. Al bij het besteden van ruwweg een derde van de werktijd van een volle baan aan de onderneming komt men dan in aanmerking voor de ondernemersfaciliteiten. Het aantal deeltijd- en hybride ondernemers dat voor de ondernemersfaciliteiten in aanmerking komt, zal dus minder zijn dan bij afschaffing van het urencriterium. De maatregel zal leiden tot een derving van ca. € 300 mln. Hybride ondernemers die de minste tijd aan hun onderneming besteden en dus waarschijnlijk de hoogste inkomsten uit dienstbetrekking hebben, komen niet in aanmerking voor de faciliteiten.

Doordat er een urencriterium blijft bestaan, wordt het fiscale stelsel niet vereenvoudigd. Verlaging van het urencriterium zal naar verwachting zelfs leiden tot een verheviging van de discussies over de vraag of aan het urencriterium wordt voldaan. 1225 uur is ongeveer 70% van een voltijds baan, terwijl 600 uur dus ruwweg 30% van een voltijds baan is. Voor iemand die bijvoorbeeld vier dagen in de week in loondienst werkt, is het zeer moeilijk om aannemelijk te maken dat aan het huidige urencriterium wordt voldaan. Bij een urencriterium van 600 uur zal een grotere groep claimen dat aan het urencriterium wordt voldaan met alle discussies met de Belastingdienst van dien. Vanwege de verwachte zwaardere uitvoeringslast voor zowel ondernemers als Belastingdienst en omdat ook deze maatregel doorgroeien niet bevordert, is dit geen aantrekkelijke optie.

4.2.3 Een glijdende schaal voor het urencriterium

In de zogenoemde motie Blok1 is een andere denkbare wijziging van de toegang tot de ondernemersfaciliteiten voorgesteld: een glijdende schaal voor het urencriterium. Met een glijdende schaal wordt de overgang van deeltijdondernemer naar ondernemer die volledig profiteert van de ondernemersfaciliteiten, geleidelijker. Deeltijdondernemers en hybride ondernemers die slechts weinig tijd aan hun onderneming besteden, profiteren al een klein beetje van de ondernemersfaciliteiten, maar het volledige profijt wordt pas bereikt als de onderneming de hoofdactiviteit van de ondernemer vormt. Een glijdende schaal zou bij voorbeeld zo kunnen worden uitgewerkt dat bij een besteding van 300 uur 25% van de ondernemersfaciliteiten in aanmerking kan worden genomen, tussen 300 en 900 uur 50% van de faciliteiten, tussen 900 en 1225 uur 75% van de faciliteiten en bij ten minste 1225 uur de volledige faciliteiten.

Bij een dergelijke vormgeving zou de budgettaire derving op ongeveer € 350 mln uitkomen. Een glijdende schaal betekent echter wel een flinke complicatie van het fiscale stelsel. De vier categorieën betekenen namelijk vier keer zoveel ijkpunten (en dus evenzoveel discussiepunten) als bij het huidige urencriterium. De discussie die nu over het aantal bestede uren in de onderneming wordt gevoerd, wordt dan bij elke schijf of schaal gevoerd. Dat leidt tot een aanzienlijke toename van kosten en risico’s in de uitvoering. Ook is sprake van een verzwaring van de administratieve lasten.1 Een glijdende schaal voor het urencriterium is dus vanwege de zware uitvoeringslast voor zowel ondernemers als Belastingdienst en omdat ook deze maatregel geen invloed heeft op doorgroeiende voltijdondernemers, geen aantrekkelijke optie.

4.2.4 Afschaffen urencriterium voor de MKB-winstvrijstelling

Een minder vergaande variant dan het integraal laten vervallen van het urencriterium, is om het urencriterium voor een specifieke faciliteit af te schaffen. Hiermee komt de groep ondernemers die niet aan het urencriterium voldoet, die voor een groot deel uit deeltijd- en hybride ondernemers bestaat, ook in aanmerking voor een deel van de ondernemersfaciliteiten. Het ligt voor de hand om dit voor de MKB-winstvrijstelling te doen. Deze faciliteit is namelijk winstafhankelijk en kan niet leiden tot een aftrekpost op het looninkomen. Dit betekent dat het voordeel voor ondernemers met weinig winst die dus gemiddeld ook minder uren aan hun onderneming zullen besteden, kleiner is dan voor ondernemers met meer winst. Daarnaast wordt voorkomen dat mensen een onderneming starten enkel om een flinke extra aftrekpost op hun looninkomen te krijgen. Door de MKB-winstvrijstelling wordt het aantrekkelijker om al dan niet naast betaald werk in deeltijd een onderneming te starten. Wel komt er een grotere druk op de vraag of bepaald inkomen als winst uit onderneming of als resultaat uit overige werkzaamheden moet worden aangemerkt. De budgettaire derving van deze maatregel is ca. € 50 mln.

4.3 Afschaffen urencriterium voor de MKB-winstvrijstelling en omzetten van de zelfstandigenaftrek in MKB-winstvrijstelling

Idealiter worden de ondernemersfaciliteiten beter toegesneden op de situatie van de startende ondernemer én de doorgroeiende ondernemer, worden de ondernemersfaciliteiten vereenvoudigd en wordt tot een evenwichtigere verdeling van de ondernemersfaciliteiten tussen deeltijd- en voltijdondernemers gekomen. Hiertoe kan worden overwogen om naast eventuele aanpassing van het urencriterium de verschillende ondernemersfaciliteiten te herstructureren.

De variant die het beste bij deze doelstellingen aansluit betreft het – al dan niet ineens – afschaffen van de zelfstandigenaftrek, waarbij het hierdoor vrijvallende budget geheel wordt ingezet om de MKB-winstvrijstelling te verhogen. Tegelijkertijd wordt het urencriterium voor de MKB-winstvrijstelling afgeschaft en blijft het tijdelijke startersdeel van de zelfstandigenaftrek in stand en kan eventueel worden verhoogd.

Het gevolg is dat de marginale druk voor IB-ondernemers geleidelijker oploopt en lager wordt, de prikkel van de ondernemersfaciliteiten meer gericht wordt op doorgroei en het maken van meer winst dus meer wordt beloond (zie figuur 4.1). Bovendien zorgt dit ervoor dat de zelfstandigenaftrek en MKB-winstvrijstelling (ook in vergelijking met de variant waarbij enkel het urencriterium voor de MKB-winstvrijstelling wordt afgeschaft) voor een groter deel terecht komen bij hybride starters en deeltijdstarters. Hierdoor past deze maatregel in de gedachte achter de motie Blok. Voor hybride ondernemers kan het voordeel groter zijn dan voor deeltijdondernemers omdat de optelsom van het winst- en looninkomen normaal gesproken in een hogere tariefschijf wordt belast. Daarnaast zal door het afschaffen van de zelfstandigenaftrek minder snel sprake zijn van een onevenredig grote aftrekpost op eventueel looninkomen.

Figuur 4.1 Marginale druk huidig regime en na omzetten zelfstandigenaftrek in MKB-winstvrijstelling

Budgettair neutrale omzetting van de zelfstandigenaftrek in de MKB-winstvrijstelling, terwijl tegelijkertijd het urencriterium vervalt, geeft ruimte voor een MKB-winstvrijstelling van ca. 24% (!) in plaats van de huidige 10%. Naast de hiervoor genoemde voordelen heeft deze maatregel als extra voordeel dat het een vereenvoudiging betekent doordat in plaats van twee regelingen (zelfstandigenaftrek en MKB-winstvrijstelling) slechts één regeling geldt die bovendien gemakkelijk kan worden uitgevoerd. Omdat het urencriterium niet langer geldt voor de MKB-winstvrijstelling en de zelfstandigenaftrek is afgeschaft, wordt het belang van het urencriterium minder en daarmee wellicht ook de conflictgevoeligheid.

Wel moet er rekening worden gehouden met aanzienlijke verdelingseffecten. Enerzijds zullen hybride en deeltijdondernemers er positief uitspringen. Zij kunnen namelijk de verhoogde MKB-winstvrijstelling toepassen vanaf de eerste euro winst. Verder zullen IB-ondernemers met hogere winsten er positief uitspringen, omdat het voordeel van de verhoogde MKB-winstvrijstelling toeneemt naar mate de winst hoger is. Anderzijds zullen ondernemers die aan het huidige urencriterium voldoen en die weinig winst maken er op achteruit gaan. Deze groep betaalt nu immers geheel geen of zeer weinig winstbelasting, maar gaat dat door het afschaffen van de zelfstandigenaftrek – ondanks de verhoging van de MKB-winstvrijstelling – wel in enige mate doen. Daarnaast zal voor die groep door de lagere aftrekposten het verzamelinkomen stijgen en dus het recht op eventuele inkomensafhankelijke regelingen afnemen.

Een eerste globale berekening laat zien dat het break even punt voor voltijdondernemers ongeveer rond een winst van € 45 000 ligt. Een alleenstaande IB-ondernemer met € 20 000 winst gaat er bijvoorbeeld € 1 166 op achteruit (zonder rekening te houden met de mogelijke gevolgen voor eventuele inkomensafhankelijke regelingen). Als de enveloppe wordt ingezet voor extra verhoging van de MKB-winstvrijstelling, worden de negatieve verdelingseffecten een klein beetje verzacht. De inhoud van de enveloppe is echter niet voldoende om de verdelingseffecten flink te verzachten.

Vanwege de ingrijpende verdelingseffecten is omzetting van de zelfstandigenaftrek in de MKB-winstvrijstelling ineens niet wenselijk. Wel zou een eerste stap in de richting van het winstafhankelijk maken van de ondernemerschapgerelateerde regelingen kunnen worden overwogen. Zo zou het urencriterium voor de MKB-winstvrijstelling kunnen worden afgeschaft. Hiermee krijgen ook deeltijd en hybride ondernemers toegang tot een deel van de ondernemersfaciliteiten. Verder zouden in de komende jaren stappen kunnen worden gezet om de zelfstandigenaftrek af te bouwen. Bij de eerste stap zou deze afbouw mede kunnen worden gebruikt om de extra kosten van het afschaffen van het urencriterium voor de MKB-winstvrijstelling te dekken. Verder zou uit deze afbouw verhoging van de MKB-winstvrijstelling en eventuele verhoging van de startersaftrek kunnen worden gedekt.

5 SPECIFIEKE FACILITEITEN

5.1 Inleiding

In plaats van generieke stimulering van ondernemerschap kan het starten en doorgroeien van ondernemingen ook gestimuleerd worden via specifieke faciliteiten.

5.2 Invoeren deeltijdstartersaftrek

Het is denkbaar om voor de starters die niet aan het urencriterium voldoen een deeltijdstartersaftrek in te voeren, waarbij ze gedurende een bepaalde periode recht hebben op een bepaalde aftrek. Hierdoor wordt de overgang van werknemerschap naar ondernemerschap vergemakkelijkt doordat het aantrekkelijker wordt om – al dan niet naast betaald werk – in deeltijd een onderneming te starten. Afhankelijk van de hoogte van de aftrek kan dat feitelijk leiden tot een tax holiday voor bijvoorbeeld de eerste 2 jaar van de onderneming. De tijdelijkheid van de maatregel moet ervoor zorgen dat ondernemers daadwerkelijk ook de overstap maken naar ondernemerschap.

Een dergelijke nieuwe specifieke maatregel past echter niet bij het streven naar eenvoudiger regelgeving en minder administratieve lasten. Bovendien gaat van een dergelijke maatregel een aanzuigende werking uit voor de groep belastingplichtigen die nu resultaat uit overige werkzaamheden genieten. Dit betekent dat een dergelijke maatregel minder aantrekkelijk is dan het afschaffen van het urencriterium en het gelijktijdig omzetten van de zelfstandigenaftrek in de MKB-winstvrijstelling.

5.3 Doorgroeiers

Doorgroeiende ondernemers dragen over het algemeen meer bij aan de welvaartsontwikkeling dan zogenoemde éénpitters. Ze creëren meer werkgelegenheid door het aannemen van personeel en zij creëren meer economische dynamiek doordat meer en grotere toeleveranciers nodig zijn. Vandaar dat hier wordt bezien hoe doorgroeien kan worden bevorderd via fiscale maatregelen. Het kabinet zal na de zomer nog met een notitie komen die specifiek ingaat op (niet-fiscale) mogelijkheden om doorgroei van ondernemingen te bevorderen.

Een doorgroeiende onderneming kan worden gekarakteriseerd door een toename van het aantal personeelsleden, uitbreidingsinvesteringen of een toename van de winst. Dit zijn dus mogelijke aanknopingspunten voor fiscale stimuleringsregelingen. Verder kan worden opgemerkt dat een doorgroeiende onderneming regelmatig in de BV-vorm wordt gedreven. Dat betekent dat eventuele maatregelen niet alleen ten goede moeten komen aan IB-ondernemers, maar ook aan vennootschapsbelastingplichtige ondernemingen.

5.3.1 Bevorderen aannemen eerste personeel

Om de aanname van de eerste werknemers te bevorderen kan worden overwogen een afdrachtvermindering voor de eerste werknemers in te voeren. Een afdrachtvermindering vermindert de af te dragen loonbelasting en premie volksverzekeringen. Voor ondernemers wordt het dus goedkoper om werknemers in dienst te nemen. Dit kan zelfstandigen zonder personeel over de drempel helpen om personeel in dienst te nemen.

Gedacht kan worden aan een afdrachtvermindering van een vast bedrag voor de eerste werknemer van een inhoudingsplichtige die meer dan bijvoorbeeld € 15 000 per jaar verdient, met uitzondering van eventuele DGA’s. Een dergelijke maatregel kan tevens als een tegemoetkoming worden gezien voor de administratieve lasten van de eerste werknemer. Deze zijn in de eerste jaren en voor de eerste werknemer relatief het hoogst.

Naar verwachting is een afdrachtvermindering pas effectief als sprake is van een voldoende groot voordeel (bijvoorbeeld € 1500). Het verrekenen van de afdrachtkorting bij de aangifte loonbelasting leidt tot een minder eenvoudige aangifte en daarmee tot hogere administratieve lasten.1 Als in verband met mogelijk ongeoorloofde staatssteun sprake moet zijn van een generieke maatregel betekent dit dat de afdrachtvermindering erg duur is, namelijk rond de € 500 mln (en een grote «dead weight loss» heeft). Of sprake is van ongeoorloofde staatsteun zou nader onderzocht moeten worden.

In plaats van een afdrachtvermindering zou ook kunnen worden gekozen voor een premiekorting op de te betalen werknemersverzekeringen, een loonkostensubsidie of een extra winstaftrek. Deze maatregelen zijn echter minder goed inpasbaar dan een afdrachtvermindering en hebben dezelfde nadelen. Een winstaftrek heeft bovendien een kleiner bereik (alleen toepasbaar bij winst).

5.3.2 Bevorderen extra investeringen

Extra investeringen zouden bijvoorbeeld kunnen worden bevorderd via een uitbreidingsinvesteringsaftrek. Een uitbreidingsinvesteringsaftrek zou inhouden dat er een extra winstaftrek wordt ingevoerd voor uitbreidingsinvesteringen. Uitbreidingsinvesteringen zijn echter zeer lastig te onderscheiden van vervangingsinvesteringen. Dit zou alleen ondervangen kunnen worden door per investering te beoordelen of er sprake is van uitbreiding, maar dat leidt weer tot een aanzienlijke verzwaring van administratieve lasten en uitvoeringskosten. Ook is mogelijk sprake van ongeoorloofde staatssteun. Een uitbreidingsinvesteringsaftrek lijkt daarom geen reële maatregel.

6 VEREENVOUDIGING IN DE UITVOERING

6.1 Samenwerking tussen kamer van koophandel en de Belastingdienst

Het project Gemeenschappelijke Inschrijving van Kamer van Koophandel (KvK) en Belastingdienst zorgt er sinds 1 april 2008 voor dat ondernemers die een nieuwe eenmanszaak, vennootschap onder firma, of commanditaire vennootschap starten zich alleen nog bij de KVK hoeven aan te melden. De KvK zorgt ervoor dat de Belastingdienst de informatie krijgt die nodig is voor de uitvoering van de fiscale regelgeving. De KvK geeft in de meeste gevallen voor eenmanszaken namens de Belastingdienst ook direct het btw-nummer uit. Voor vennootschappen onder firma en commanditaire vennootschappen stuurt de Belastingdienst het btw-nummer binnen ongeveer een week na de aanmelding toe. Hiermee wordt bereikt dat een startende ondernemer zich voortaan nog maar bij één loket hoeft te melden. Bekeken wordt nog hoe ook voor rechtspersonen een gemeenschappelijke intake kan worden gerealiseerd.

6.2 Begeleiding startende ondernemers

Ondernemers komen voor het eerst met fiscale regelgeving in aanraking bij het starten van hun onderneming. De Belastingdienst probeert op verschillende manieren die doelgroep van informatie te voorzien. Ten eerste wordt er zowel digitaal als schriftelijk informatie verstrekt over belastingen waar starters mee te maken krijgen. Op de website www.belastingdienst.nl is er een aparte rubriek voor starters. Ook krijgen startende ondernemers op aanvraag een handboek. Ten tweede is de Belastingdienst aanwezig op de startersdagen van de KvK. In het handboek wordt ook verwezen naar deze startersdagen.

De Belastingdienst richt zich ook op het begeleiden van starters. Dit gebeurt veelal bij het afleggen van startersbezoeken. Tijdens een startersbezoek wordt bijvoorbeeld gekeken naar de inrichting van de administratie en het verloop van de belastingaangiften. Eén van de valkuilen voor ondernemers is dat het betalen van omzet- of inkomstenbelasting eerder komt dan verwacht. In de beginfase hebben ondernemers vaak nog recht op een teruggaaf omdat zij meer kosten dan opbrengsten hebben. In de loop van de tijd verandert dit. Begeleiding en voorlichting van starters heeft dus ook als doel het voorkomen van betalingsproblemen.

Een startersbezoek geeft de ondernemer bij uitstek de gelegenheid om vragen te stellen. Door het begeleiden van starters door de Belastingdienst wordt de beleving van de administratie lastendruk door ondernemers verbeterd. Dit vergroot de vrijwillige naleving van fiscale regels. De afgelopen jaren is daarom ook ingezet op het verhogen van het aantal startersbezoeken.

6.3 Vereenvoudigen winstaangifte

Op dit moment moeten voor de aangifte vennootschapsbelasting diverse vragen worden beantwoord die niet van toepassing zijn op kleine bedrijven. Startende ondernemingen in de vorm van een besloten vennootschap zullen nagenoeg altijd tot deze categorie behoren. De Belastingdienst heeft het initiatief genomen om te onderzoeken of deze categorie ondernemingen tegemoet kan worden gekomen met een beperkte winstaangifte. Daarbij is het uitgangspunt dat aan de belastingplichtige besloten vennootschap alleen vragen moet beantwoorden die relevant zijn voor haar situatie. Dit uitgangspunt zal worden «ingebouwd» in het aangifteprogramma dat beschikbaar zal komen voor de winstaangifte 2008 die in 2009 moet worden ingediend. Naar verwachting zal ongeveer de helft van de vennootschapsbelastingplichtige bedrijven hiervoor in aanmerking komen. Daarin zullen ook de startende besloten vennootschappen zijn begrepen. Voor de ondernemers die aangifte moeten doen voor de inkomstenbelasting is er nu al sprake van een beperkte winstaangifte. Het aangifteprogramma is zo opgezet dat de te beantwoorden vragen zo veel mogelijk rekening houden met de specifieke omstandigheden van de ondernemer. Waar mogelijk zullen ook hier nog verdere vereenvoudigingen worden aangebracht. Het uitgangspunt hierbij is dat de Belastingdienst zich gaat concentreren op informatie die nodig is voor de juiste winstvaststelling. Er wordt bezien of informatie die nuttig is voor toezichtdoeleinden, maar die ook op andere wijze kan worden gegenereerd (bijvoorbeeld door het werken met risicoprofielen), niet meer hoeft te worden gevraagd.

6.4 Vooraf afdragen van belasting

Uit de economische analyse kwam naar voren dat een fiscaal knelpunt waar starters tegenaan lopen het vooraf afdragen van belasting is. Het gaat hierbij waarschijnlijk om de voorlopige aanslagen inkomstenbelasting of vennootschapsbelasting en om de BTW-afdracht.

Voor de inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting wordt gewerkt met voorlopige aanslagen. Op basis van de door de ondernemer geschatte winst wordt een voorlopige aanslag inkomstenbelasting of vennootschapsbelasting opgelegd. Deze moet in maandelijkse termijnen worden betaald.

De BTW moet normaliter, afhankelijk van het bedrag van de verschuldigde BTW, per kwartaal of maand worden afgedragen. De belasting is verschuldigd op de factuurdatum. Als er geen factuur hoeft te worden uitgereikt is de belasting verschuldigd op het tijdstip van de levering of dienst.

Het is mogelijk dat er maandelijkse termijnen inkomstenbelasting of vennootschapsbelasting zijn verschuldigd en dat BTW moet worden afgedragen, terwijl de omzet door krediettermijnen nog niet ontvangen is. Deze situatie zal door de ondernemer worden gezien als het vooraf betalen van belasting. Een eventueel liquiditeitsprobleem dat hierdoor kan ontstaan, zou kunnen worden verminderd als later kan worden betaald. Eventueel aanwezige liquide middelen kunnen dan langer in de onderneming worden aangewend. Vanwege de verschuldigde heffingsrente levert een dergelijk uitstel echter geen of nauwelijks rentevoordeel op. Het maakt hierdoor immers niet uit of geld wordt geleend bij de bank of bij de fiscus.

Bovendien is het zeer de vraag of dergelijk uitstel wenselijk is. Het huidige systeem is namelijk een zogenoemde pay-as-you-earn benadering. Deze benadering houdt in dat de belastingheffing zoveel als mogelijk gelijk loopt met de inkomsten. Op basis van de gang van zaken in het verleden, naar aanleiding van een aangifte of ingeval van een starter naar aanleiding van zijn winstschatting, worden voorlopige aanslagen vastgesteld op de vermoedelijke hoogte van de belastingschuld. Het voordeel van deze benadering is dat de ondernemer niet achteraf wordt geconfronteerd met een forse aanslag waar hij misschien niet op had gerekend.

Een ander aspect dat met betrekking tot de voorlopige aanslag inkomstenbelasting of vennootschapsbelasting als knelpunt zou kunnen worden ervaren is dat deze wordt gebaseerd op de geschatte winst. Deze kan afwijken van de werkelijke winst. In dit verband is goede voorlichting aan startende ondernemers over de consequenties van de geschatte winst van belang.

Een ondernemer die aangeeft dat zijn winst nihil zal zijn wordt niet geconfronteerd met een voorlopige aanslag. Als bij de definitieve aangifte echter blijkt dat er toch een behoorlijke winst was zal dat leiden tot een hoge aanslag in één keer mèt heffingsrente. Tegelijkertijd zal er vaak een voorlopige aanslag over het lopende jaar worden opgelegd, waardoor er een stapeling van te betalen aanslagen ontstaat.

Het omgekeerde kan ook gebeuren, namelijk dat een ondernemer te optimistisch is ten aanzien van de winstverwachting. In dat geval wordt hij geconfronteerd met een voorlopige aanslag die te hoog is en waardoor hij zelfs in betalingsproblemen kan komen. Dat kan hij voorkomen door de Belastingdienst te verzoeken uit te gaan van een lager winstbedrag, maar dat is achteraf en een extra administratieve last. Van groot belang is dus dat de startende ondernemer realistische verwachtingen heeft over de winst die hij denkt te zullen behalen. De Belastingdienst zal in overleg gaan met de KvK’s en de organisaties van belastingconsulenten met het verzoek om duidelijke aandacht te geven aan de praktische gevolgen van de schattingsopgaaf van de startende ondernemer. Daardoor zal het te betalen bedrag aan belasting meer in lijn zijn met de werkelijke situatie. Dit leidt dan ook tot minder verzoeken tot vermindering. Voorts wordt opgemerkt dat de ondernemer de voorlopige aanslagen inkomstenbelasting vanaf 1 januari 2009 nog eenvoudiger kan aanpassen: met de integratie van de voorlopige aanslag en teruggaaf hoeft niet langer bezwaar te worden gemaakt maar kan een wijziging digitaal worden aangebracht. Ook de schatting van het inkomen voor het komende belastingjaar kan inmiddels digitaal worden gedaan.

7 CONCLUSIE

Uit deze notitie komt naar voren dat ondernemingen vanwege de innovatiekracht en werkgelegenheid van groot belang zijn voor de economie van Nederland. Verder komt naar voren dat de fiscaliteit op zichzelf niet belemmerend werkt voor ondernemers, maar dat door eenvoudiger regelgeving het ondernemen wel makkelijker wordt gemaakt. Dit geldt zowel voor starters als voor doorgroeiers. Een van de doelstellingen van het kabinet is dat regelingen beter worden toegesneden op de situatie van de startende doorgroeiende ondernemer én de ondernemer met grote ambities ten aanzien van innovatie en groei. Hierbij zijn fiscale maatregelen nadrukkelijk genoemd. Daarom ligt het voor de fiscaliteit voor de hand om in te zetten op structuurverbetering van de (winst)belastingheffing. Een structuurverbetering die moet resulteren in een evenwichtiger verdeling van de ondernemersfaciliteiten, waarbij deze faciliteiten meer dan nu bijdragen aan het starten en doorgroeien van ondernemingen en zo mogelijk worden vereenvoudigd.

Het omzetten van de zelfstandigenaftrek in faciliteiten die meer gericht zijn op groei van ondernemingen zoals de MKB-winstvrijstelling, draagt hier aan bij. De verdelingseffecten hiervan zijn echter ingrijpend. Dat maakt omzetting van de zelfstandigenaftrek in de MKB-winstvrijstelling ineens niet wenselijk. Wel wordt het perspectief geboden dat binnen de fiscale ondernemersfaciliteiten het accent meer komt te liggen op de MKB-winstvrijstelling in plaats van op de zelfstandigenaftrek. Dit sluit tevens aan bij de wens om de fiscale behandeling van IB-ondernemers en DGA’s meer te stroomlijnen. Hierbij is van belang dat deze accentverschuiving inpasbaar is in het inkomensbeleid.

In de komende jaren zal daarom bekeken worden welke stappen er gezet kunnen worden om de zelfstandigenaftrek af te bouwen en de opbrengst daarvan aan te wenden voor een verhoging van de MKB-winstvrijstelling. Verder behoort in dit kader ook het afschaffen van het urencriterium voor de MKB-winstvrijstelling tot de mogelijkheden. Hiermee krijgen ook deeltijden hybride ondernemers toegang tot een deel van de ondernemersfaciliteiten. De afbouw van de zelfstandigenaftrek zou mede gebruikt kunnen worden om de kosten van het afschaffen van het urencriterium voor de MKB-winstvrijstelling te dekken.

Per jaar zal steeds worden besloten over maatvoering en (budgettaire) inpasbaarheid. Uitgangspunt bij deze omzetting is dat het starten van een onderneming aantrekkelijk blijft en er aandacht is voor de positie voor de kleine ondernemer met een laag inkomen. De inkomenseffecten voor ondernemers met een laag inkomen zullen per jaar beperkt blijven.

Andere belangrijke verbeteringen voor ondernemers kunnen behaald worden via vereenvoudiging in de uitvoering. Hierover kan worden opgemerkt dat de Belastingdienst continu bezig is om de uitvoering van belastingwetten soepeler te laten verlopen. In dit verband kan – naast de inspanningen die al worden geleverd door samenwerking met de Kamer van Koophandel en op het punt van startersbegeleiding – worden gewezen op de volgende initiatieven.

Om er voor te zorgen dat er zo min mogelijk problemen ontstaan door het «vooraf afdragen van belasting», zal de Belastingdienst overleggen met de Kamers van Koophandel en de organisaties van belastingconsulenten met als doel duidelijke aandacht te geven aan de praktische gevolgen van de schattingsopgaaf van de startende ondernemer. Verder kan vanaf 1 januari 2009 een wijziging van de voorlopige aanslag en teruggaaf digitaal worden aangebracht en kan ook de schatting van het inkomen voor het komende belastingjaar digitaal worden gedaan.

Ten slotte kan nog worden vermeld dat onderzoek wordt gedaan naar de mogelijkheden om voor kleine bedrijven een vereenvoudigde winstaangifte in te voeren.