Het kabinet doet een voorstel voor een heffing van afvalstoffenbelasting bij verwijdering buiten Nederland. De afvalstoffenbelasting voor stortafval werd per 1 januari 2012 afgeschaft, per 1 april 2014 heringevoerd en per 1 januari 2015 uitgebreid tot in Nederland ontstane afvalstoffen die worden verbrand (Belastingplan 2015). Bij die verbreding heeft de Tweede Kamer bij amendement ook in Nederland ontstane afvalstoffen die naar het buitenland worden overgebracht om daar te worden verbrand in de heffing van de afvalstoffenbelasting betrokken.

De destijds gekozen vormgeving van deze zogenoemde exportheffing bleek Europeesrechtelijk niet houdbaar en kon ook niet op een handhaafbare manier worden gerepareerd via een vrijstellingsregeling. Het tarief van de heffing bij overbrenging van afvalstoffen is daarom met terugwerkende kracht op nul gesteld. Een gezamenlijke werkgroep van de afvalsector en betrokken instanties heeft vervolgens de mogelijkheid onderzocht van een dergelijke heffing die zowel Europeesrechtelijk houdbaar als handhaafbaar is. De rapportage van de werkgroep is bij brief van 19 mei 2017 naar de Eerste en Tweede Kamer gestuurd.29 De conclusie van de werkgroep luidt dat een Europeesrechtelijk houdbare en handhaafbare heffing bij overbrenging van afvalstoffen onder bepaalde voorwaarden mogelijk is. In die opzet ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de heffing bij twee uitvoerende instanties, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de Belastingdienst, ieder voor het eigen deel.

Voorstel

Voor de door de werkgroep voorgestelde opzet wordt nu de wettelijke basis gelegd in het Belastingplan 2018. Kern van de aanpassing van de heffing is dat het belastbare feit bij verwerking buiten Nederland van afval dat in Nederland is ontstaan, zodanig wordt gerepareerd dat de grondslag en de maatstaf van heffing de facto overeenkomen met de grondslag en maatstaf van heffing bij verwerking in Nederland zelf. Al het in Nederland ontstane afval wordt bij gelijke verwerkingswijze op gelijke wijze belast, ongeacht of die verwerking binnen of buiten Nederland plaatsvindt. Het tarief voor storten of verbranden van afvalstoffen uit Nederland in het buitenland wordt gelijk aan het tarief voor storten of verbranden in Nederland. Evenals bij de heffing bij verwijdering in Nederland, waar de afvalstoffen die aan een inrichting worden afgegeven in beginsel voor het volledige gewicht in de heffing worden betrokken, zal ook bij verwijdering van de afvalstoffen in het buitenland in beginsel het volledige gewicht van de overgebrachte afvalstoffen in de heffing worden betrokken. Eveneens naar analogie van de heffing voor afvalstoffen die in Nederland worden verwerkt zal daarbij een lager belastingbedrag verschuldigd zijn wanneer de afvalstoffen niet voor het volledige gewicht worden gestort of verbrand of anderszins niet in de heffing worden betrokken. Dit laatste kan bijvoorbeeld het geval zijn als een deel van de afvalstoffen wordt gerecycled of anderszins nuttig wordt toegepast, of als een vrijstelling van toepassing is. Voor afvalstoffen die in Nederland op deze manier worden verwerkt, wordt immers evenmin afvalstoffenbelasting geheven. Verder blijven afvalstoffen die niet in Nederland zijn ontstaan bij overbrenging naar het buitenland buiten de heffing, zoals dat ook het geval is als deze afvalstoffen in Nederland worden verwijderd.

Heffing sluit aan bij kennisgevingsprocedure EVOA

De voorgestelde opzet sluit aan bij de kennisgevingsprocedure die in het kader van de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen (EVOA) geldt.30 In dat systeem wordt bij beschikking toestemming verleend tot overbrenging van afvalstoffen uit Nederland. Voordat de afvalstoffen grensoverschrijdend mogen worden vervoerd binnen de EU, moet ingevolge de EVOA degene die de afvalstoffen naar het buitenland wil overbrengen via een zogenoemde kennisgeving toestemming vragen aan de aangewezen milieuautoriteit van de betrokken landen. In Nederland is de bevoegde milieuautoriteit de Minister van Infrastructuur en Milieu, die deze bevoegdheid heeft gemandateerd aan de ILT. Uitgangspunt voor de aangepaste heffing bij de verwijdering van afvalstoffen in het buitenland blijft aansluiting bij aan de EVOA-procedure ontleende gegevens. Op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is de inspecteur van de Belastingdienst bevoegd de gegevens die in dit kader aan de Minister van Infrastructuur en Milieu worden verstrekt op te vragen ter uitvoering van de belastingwet. Het gaat in de nieuwe opzet echter niet meer om de hoeveelheid afvalstoffen waarvoor de zogenoemde kennisgever een EVOA-vergunning heeft verkregen om deze naar het buitenland over te brengen. In de aangepaste heffing gaat het om de daadwerkelijk met toepassing van die EVOA-vergunning naar het buitenland overgebrachte hoeveelheden en de daadwerkelijk toegepaste verwerkingswijzen. Dit betekent ook dat bij overschrijding van de vergunde hoeveelheden de belasting mede over het meerdere verschuldigd is.

De naar het buitenland ter verwijdering overgebrachte afvalstoffen worden zoals gezegd in beginsel volledig in de heffing van afvalstoffenbelasting betrokken. In de situatie dat de overgebrachte hoeveelheid afvalstoffen in het buitenland volledig wordt gestort of verbrand en eventuele verbrandingsresiduen volledig worden gestort, geeft de kennisgever het gewicht van de in totaal met toepassing van dezelfde EVOA-vergunning overgebrachte hoeveelheid afvalstoffen aan voor de heffing van afvalstoffenbelasting. De aangifte baseert hij daarbij op een beschikking van de Minister van Infrastructuur en Milieu. Deze beschikking wordt afgegeven op zijn verzoek en bevat de in totaal op de EVOA-vergunning naar het buitenland overgebrachte hoeveelheid afvalstoffen. De buitenlandse verwerker geeft per transport de ontvangen hoeveelheden ingevolge de EVOA door aan de kennisgever en de ILT. Na verwerking van de ontvangen afvalstoffen geeft de buitenlandse verwerker per transport aan de kennisgever en de ILT ook een verklaring van verwerking af. Nadat de laatste verklaring van verwerking is ontvangen, of ontvangen had moeten zijn, verzoekt de kennisgever in de nieuwe opzet aan de ILT om de in totaal op een bepaalde EVOA-vergunning naar het buitenland overgebrachte hoeveelheid afvalstoffen om ze daar te laten verwijderen vast te stellen. Vervolgens geeft de ILT op dit verzoek een beschikking af. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt nader uitgewerkt welke gegevens de kennisgever aan de ILT dient te verstrekken, en welke procedure daarbij moet worden gevolgd. Daarbij zal ook een formulier worden vastgesteld dat de kennisgever gebruikt voor zijn verzoek aan de ILT.

Op grond van de EVOA dienen lidstaten een milieuautoriteit aan te wijzen die verantwoordelijk is voor de uitvoering van deze verordening. In de Wet milieubeheer is hiervoor de Minister van Infrastructuur en Milieu aangewezen. De taken en bevoegdheden in dit kader zijn vervolgens gemandateerd aan de ILT. Omdat in dit voorstel een koppeling is gemaakt met de EVOA, zal de Minister van Infrastructuur en Milieu genoemde beschikking afgeven. Deze bevoegdheid zal nog gemandateerd worden aan de ILT. In de toelichting wordt daarom gesproken over de ILT.

Het kan echter ook voorkomen dat een deel van de overgebrachte afvalstoffen in het buitenland op een zodanige wijze is verwerkt dat bij vergelijkbare verwerking in Nederland geen of minder belasting zou zijn verschuldigd. In dat geval neemt de kennisgever ook voor de uit Nederland overgebrachte afvalstoffen dat lagere belastingbedrag in aanmerking in de aangifte voor de afvalstoffenbelasting. Daarbij baseert hij zich eveneens op een op zijn verzoek namens de Minister van Infrastructuur en Milieu door de ILT afgegeven beschikking. Die heeft dan niet alleen betrekking op de in totaal naar het buitenland overgebrachte hoeveelheden, maar ook op de door hem opgegeven verwerkingswijze en de hoeveelheden per verwerkingswijze van de overgebrachte afvalstoffen. De ILT kan bij de afhandeling van het verzoek om aanvullende gegevens vragen alvorens de beschikking af te geven. De beoordeling van de overgelegde gegevens vindt zijn neerslag in de beschikking van de ILT aan de kennisgever. Anders dan de op Europees niveau geregelde EVOA-vergunning, die vooraf wordt afgegeven ten behoeve van het monitoren van grensoverschrijdende afvaltransporten, wordt deze nieuwe, nationale beschikking op verzoek van de belastingplichtige kennisgever dus achteraf door de ILT afgegeven ten behoeve van de nationale heffing van de afvalstoffenbelasting.

Uit het voorgaande volgt dat de kennisgever in alle gevallen een verzoek doet om een beschikking van de ILT, waarop vervolgens de aangifte voor de afvalstoffenbelasting wordt gebaseerd. Wanneer de afvalstoffen in het buitenland volledig zijn verwijderd – dat is: verbrand of gestort op een wijze die in Nederland leidt tot heffing van afvalstoffenbelasting – vermeldt de beschikking het totale gewicht van de overgebrachte afvalstoffen. Wanneer een deel van de afvalstoffen niet zodanig wordt verwijderd, vermeldt de beschikking daarnaast een specificatie per verwerkingswijze.

Controle, inning en boetebeleid

Inwerkingtreding

De inwerkingtreding van de wetgeving vindt niet eerder plaats dan het moment waarop de Belastingdienst en de ILT de voorbereidingen voor de uitvoering gereed hebben, dekking is gevonden voor de eenmalige en structurele uitvoeringskosten die voor beide diensten samenhangen met de aangepaste heffing bij verwijdering buiten Nederland, en de nadere invulling van de uitvoeringsaspecten bij algemene maatregel van bestuur gestalte heeft gekregen. Daarom treedt de bijgestelde heffing in werking op een bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip. Daarbij kan, afhankelijk van de termijn tussen publicatie van het inwerkingtredingsbesluit en de inwerkingtreding, een overgangsregeling worden getroffen voor afvalstoffen die na de inwerkingtreding naar het buitenland worden overgebracht met toepassing van een EVOA-beschikking die voor de inwerkingtreding is afgegeven. De ambitie is om in het voorjaar van 2018 de voorbereidingen voor invoering gereed te hebben. De voorgestelde wijziging in het Belastingplan 2018 legt daarvoor de basis.

Uitvoeringskosten ILT

De uitvoeringkosten die samenhangen met de heffing van afvalstoffenbelasting bij verwijdering buiten Nederland zijn mede afhankelijk van de nadere uitwerking van de voorgestelde regeling bij algemene maatregel van bestuur. Voordat de regeling in werking kan treden zullen deze uitvoeringskosten moeten worden gedekt.

Advies en consultatie

Ter voorbereiding op de maatregel om ook afvalstoffen die buiten Nederland worden verwijderd in de afvalstoffenbelasting te betrekken heeft een werkgroep onderzoek gedaan naar de mogelijkheid van een dergelijke heffing. In de werkgroep waren vanuit de afvalsector de Vereniging Afvalbedrijven en de BRBS Recycling (Branchevereniging Breken en Sorteren) vertegenwoordigd. Van overheidszijde namen in de werkgroep deel het Ministerie van Financiën, het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Belastingdienst, de ILT en Rijkswaterstaat. Van de werkzaamheden en bevindingen van de werkgroep is verslag gedaan in de brief van de Staatssecretaris van Financiën aan beide Kamers van 19 mei 2017.31