Het kabinet stelt voor om een nieuwe aansprakelijkheidsbepaling voor pand- en hypotheekhouders en executanten te introduceren. De voorgestelde maatregel biedt, in de vorm van een aansprakelijkheidsbepaling, de mogelijkheid om de inning van omzetbelasting veilig te stellen die verschuldigd is bij leveringen van een verpande of verhypothekeerde zaak of van een zaak waarop beslag is gelegd. Dergelijke leveringen worden hiermee voortaan op dit punt materieel hetzelfde behandeld als de leveringen die onder de verleggingsregeling vallen.34
Probleem
Het hebben van een pand- of hypotheekrecht op een zaak betekent dat de pandhouder of de hypotheekhouder, het recht heeft om de verpande of verhypothekeerde zaak te verkopen als de schuldenaar zijn verplichtingen niet nakomt. Hetzelfde geldt voor een executant. Dat is bijvoorbeeld een schuldeiser die op grond van een rechterlijk vonnis beslag heeft laten leggen op een zaak van de schuldenaar en vervolgens tot uitwinning daarvan overgaat.
In situaties zowel binnen als buiten faillissement mogen pand- of hypotheekhouders de zaak namens de betreffende schuldenaar (vaak een ondernemer) verkopen. Zij mogen hun zekerheidsrecht uitwinnen alsof er geen faillissement was35. Executanten, die beschikken over een executoriale titel, kunnen eveneens een zaak door een gerechtsdeurwaarder laten verkopen en zich op de opbrengst verhalen. De opbrengst moeten zij afboeken op hun openstaande vordering. De opbrengst van een verkochte zaak omvat echter ook het gedeelte van het door de koper betaalde bedrag dat betrekking heeft op de ter zake van de levering verschuldigde omzetbelasting36. In de praktijk betekent dit dat de Belastingdienst doorgaans achterblijft met een onverhaalbare omzetbelastingschuld bij de ondernemer wiens zaak wordt geleverd, aangezien de ondernemer die ófwel al failliet is, ófwel in betalingsproblemen verkeert, meestal niet in staat is de verschuldigde omzetbelasting te betalen. Juist de afgelopen jaren is dit bij een aantal grotere faillissementen het geval gebleken. Uit een analyse van de belastingjaren 2014–2016 blijkt dat voor leveringen binnen faillissementssituaties het gemiddelde bedrag aan misgelopen omzetbelasting op jaarbasis ongeveer € 10 miljoen betreft. Voor deze analyse is een selectie gemaakt op de branches groot- en detailhandel, aangezien met name in die branches sprake kan zijn van liquidatieverkopen van winkelvoorraden. De analyse richtte zich op btw-aangiften over feitelijk gerealiseerde omzet die na faillissementsdatum tot stand kwam, waarvoor nu nog een openstaande of oninbare omzetbelastingschuld aanwezig is. Het verlies aan belastingopbrengsten kan nog iets groter zijn, aangezien ook in andere branches sporadisch liquidatieverkopen aan niet-ondernemers kunnen voorkomen. Daarnaast loopt de Belastingdienst ook inkomsten mis in situaties buiten of voorafgaand aan faillissement, wanneer de belastingschuldige al in betalingsproblemen verkeert, maar er van faillissement (nog) geen sprake is. Voor zover in die situaties ook sprake is van verkopen ten behoeve van een pand- of hypotheekhouder of executant kan het bedrag aan misgelopen belasting nog iets hoger zijn.
Het kabinet vindt het ongewenst dat de Belastingdienst omzetbelasting in de beschreven situaties misloopt en is van mening dat over een dergelijke levering aan omzetbelasting verschuldigde bedrag aan de Staat dient toe te komen. Met de voorgestelde wijziging wordt dit geregeld.
Verleggingsregeling
De wetgever heeft in 2007 met de uitbreiding van de verleggingsregeling een maatregel genomen om de inning van omzetbelasting in een aantal gevallen veilig te stellen. De verleggingsregeling bepaalt dat in situaties waarin die regeling van toepassing is niet de ondernemer die een belaste prestatie verricht de omzetbelasting moet voldoen, maar juist de ondernemer die de prestatie afneemt (koper). De koper mag vervolgens zijn eventueel terug te vragen omzetbelasting verrekenen met de door hem te betalen (verlegde) omzetbelasting. Als effect van de verleggingsregeling ontvangt de pand- of hypotheekhouder of executant in die situaties enkel de vergoeding voor de zaak zonder het bedrag aan verschuldigde omzetbelasting. De pand- of hypotheekhouder of executant kan zich in die gevallen dus niet verhalen op het bedrag aan omzetbelasting. De verleggingsregeling kan echter niet worden toegepast bij leveringen aan entiteiten die geen ondernemer zijn in de zin van de omzetbelasting en evenmin bij leveringen van roerende zaken op grond van een executoriale titel. Om ook bij leveringen waar de verleggingsregeling niet kan worden toegepast de inning van de omzetbelasting te waarborgen, wordt voorgesteld een nieuwe aansprakelijkheid te introduceren voor pand- en hypotheekhouders en executanten.
Voorgestelde maatregel
De voorgestelde aansprakelijkheidsbepaling bepaalt dat de pandhouder, de hypotheekhouder en de executant die zich verhalen op de opbrengst van een zaak, aansprakelijk zijn voor het bedrag dat ter zake van de levering van die zaak aan omzetbelasting verschuldigd is. De plicht tot het betalen van de omzetbelasting blijft rusten op de belastingschuldige wiens zaken worden geleverd. In het geval dat de belastingschuldige niet betaalt mag de Belastingdienst echter voortaan de pand- of hypotheekhouder of executant die zich heeft verhaald op het door de koper betaalde bedrag aansprakelijk stellen voor het bedrag aan niet-betaalde omzetbelasting.
De nieuwe aansprakelijkheidsbepaling is zowel van toepassing op leveringen die binnen faillissement als op leveringen die buiten faillissement worden gedaan. Voor executanten geldt echter, anders dan voor pand- en hypotheekhouders, dat de gelegde beslagen vervallen zodra het faillissement wordt uitgesproken. De aansprakelijkheidsbepaling zal dus niet gelden voor executanten binnen een faillissement. Binnen faillissement betreft het dus uitsluitend pand- en hypotheekhouders. In de praktijk gaat het met name over de (leeg)verkoop van resterende producten, waaronder alle voorraden. Op die zaken rust vaak een pandrecht van de kredietverlenende bank. Buiten faillissement gaat het in de praktijk vaak om pandhouders, hypotheekhouders en executanten die de verpande zaken namens hun klant (de pandgever) verkopen, of door die klant laten verkopen, op het moment dat die klant in betalingsmoeilijkheden verkeert. De pandhouder, hypotheekhouder of executant verhaalt zich ter compensatie van zijn vordering in beide situaties op de volledige opbrengst van de zaak, dus inclusief omzetbelasting.
Gevolgen voorgestelde maatregel
De nieuwe aansprakelijkheidsbepaling zorgt ervoor dat pand- en hypotheekhouders en executanten die zich hebben verhaald op het gedeelte van de opbrengst dat betrekking heeft op de omzetbelasting dat gedeelte voortaan moeten afstaan aan de Belastingdienst ingeval die belastingschuldige niet zelf de omzetbelasting betaalt. De maatregel leidt voor de Belastingdienst tot een hogere inningsopbrengst.