Invoeren minimumkapitaalregel voor banken en verzekeraars

In het regeerakkoord is aangekondigd dat per 1 januari 2020 een minimumkapitaalregel voor banken en verzekeraars wordt ingevoerd.55 Voorafgaande aan de uitwerking van deze maatregel zijn in brede zin verkennende gesprekken gevoerd met De Nederlandsche Bank, de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) en het Verbond van Verzekeraars (VvV). Het doel van deze gesprekken was om aandachtspunten bij de uitwerking van de maatregel te inventariseren. Deze gesprekken en nadere gedachtevorming hebben geresulteerd in de in de consultatieversie opgenomen wettekst en toelichting. Op de internetconsultatie, die liep van 18 maart 2019 tot en met 15 april 2019, zijn in totaal acht reacties binnengekomen, die alle openbaar zijn. De volgende belangstellenden hebben gereageerd en ingestemd met openbaarmaking van de reactie:

• • NVB;

• • VvV;

• • NWB Bank (NWB);

• • BNG Bank N.V. (BNG);

• • De Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB);

• • Mazars N.V.;

• • EY Belastingadviseurs LLP;

• • Redactie Vakstudie-Nieuws (V-N).

Naar aanleiding van de reacties op de internetconsultatie is verdiepend gesproken met de NVB, het VvV, de NWB en de BNG om een nadere toelichting te ontvangen op de door hen gesignaleerde vraag- en knelpunten.

Naar aanleiding van de reacties op de internetconsultatie alsmede voorgenoemde gesprekken zijn de geconsulteerde wettekst en de artikelsgewijze toelichting op een aantal (technische) punten aangepast. Zo wordt voor de bepaling van de leverage ratio en de eigenvermogenratio niet langer aangesloten bij het einde van het kalenderjaar waarin het fiscale boekjaar aanvangt, maar bij het einde van het kalenderjaar dat voorafgaat aan het kalenderjaar waarin het fiscale boekjaar aanvangt. Daarnaast wordt voor de bepaling van het eigen vermogen van verzekeraars voor de eigenvermogenratio het bedrag van een (per saldo) actieve belastinglatentie meegeteld als onderdeel van het eigen vermogen en wordt de verwachte uitbetaling van dividenden, uitkeringen en bijkomende kosten in het komende jaar niet meer aangemerkt als vreemd vermogen. Verder wordt ingeval een belastingplichtige in een jaar zowel het bedrijf van bank als het bedrijf van verzekeraar uitoefent niet langer een open norm gehanteerd om te bepalen welk van de bepalingen toepassing vindt, maar wordt aan de hand van het balanstotaal bepaald van welke van die bedrijfsactiviteiten van de belastingplichtige de omvang in dat jaar het grootst is. Tot slot is een delegatiebepaling toegevoegd op basis waarvan desgewenst nader invulling kan worden gegeven aan het bepalen van, kort gezegd, een gelijkwaardige ratio voor die gevallen waarin sprake is van een in Nederland gelegen vaste inrichting van een hoofdhuis dat niet gevestigd is in een EU/EER-land. Het gebruik van deze bepaling zal afhangen van de vraag of de praktijk behoefte heeft aan nadere regels. Aan de hand van concrete signalen vanuit de praktijk zal worden bezien of en zo ja hoe de bepaling zal worden gebruikt. Omdat de verwachting bestaat dat in veruit de meeste gevallen geen discussie zal ontstaan over de invulling van een gelijkwaardige ratio, wordt de delegatiebepaling vooralsnog niet ingevuld. Met voorgenoemde wijzigingen in de voorgestelde wettekst is beoogd de uitvoerbaarheid van de maatregel voor belastingplichtigen en de Belastingdienst te verhogen. Daarnaast zijn in het algemeen deel van deze memorie enkele verduidelijkingen aangebracht, met name ten aanzien van de gemaakte keuzes bij het vormgeven van deze fiscale maatregel. Hierna worden de meest in het oog springende punten uit de reacties besproken.

Doelstelling en aangrijpingspunt van de maatregel

In verschillende reacties wordt verzocht nader in te gaan op de doelstelling en de achtergrond van de maatregel. Daarbij wordt in het bijzonder gevraagd om nadere onderbouwing waarom het aangrijpingspunt van de minimumkapitaalregel is gewijzigd ten opzichte van het regeerakkoord. Het kabinet beoogt met de invoering van de minimumkapitaalregel primair binnen de fiscale wetgeving de bestaande prikkel voor de financiering met vreemd vermogen te beperken door middel van een renteaftrekbeperking. Daarnaast heeft de maatregel tot doel banken en verzekeraars mee te laten betalen aan de verlaging van het vennootschapsbelastingtarief, die voor een aanzienlijk deel wordt gefinancierd vanuit de earningsstrippingmaatregel. Anders dan in enkele reacties wordt gesuggereerd heeft de voorgestelde maatregel niet tot doel door middel van nationale fiscale wetgeving hogere eigenvermogenseisen af te dwingen voor banken en verzekeraars dan de eisen die op Europees niveau zijn overeengekomen. De gepubliceerde leverage ratio wordt hierbij enkel gehanteerd om praktische redenen als cijfermatig gegeven voor de rekenregel waarmee de hoogte van de niet-aftrekbare rente wordt berekend. De memorie van toelichting is op deze punten verduidelijkt.

Verder wordt in enkele reacties gevraagd waarom geen risicogewogen ratio wordt gehanteerd. Om voor de toepassing van de maatregel te borgen dat voor zowel banken als verzekeraars de verhouding waarin het eigen vermogen staat tot het balanstotaal op een geüniformeerde wijze wordt weergegeven, wordt uitgegaan van een ongewogen ratio. Dat houdt in dat bij de bepaling van de verhouding geen rekening wordt gehouden met het specifieke risicoprofiel van de betreffende activa die banken en verzekeraars op hun balans hebben staan. Een ongewogen ratio geeft daarmee een meer uniform beeld dan een gewogen ratio, omdat het niet altijd goed mogelijk is om vast te stellen hoe risicovol een activiteit daadwerkelijk is, waardoor er onderling ook verschillen kunnen ontstaan tussen de hoeveelheid kapitaal die banken en verzekeraars voor identieke bezittingen aanhouden. Een risicogewogen ratio laat daardoor meer ruimte voor arbitrage en keuzevrijheid.

Valutaresultaten, alsmede de resultaten ter zake van afdekkingsinstrumenten

In de geconsulteerde conceptwettekst werd onder renten ter zake van geldleningen mede verstaan: kosten ter zake van rechtshandelingen die strekken tot het afdekken van renterisico’s of valutarisico’s ter zake van geldleningen, valutaresultaten ter zake van geldleningen, alsmede resultaten ter zake van rechtshandelingen die strekken tot het afdekken van renterisico’s of valutarisico’s ter zake van geldleningen. In verschillende reacties op de internetconsultatie wordt aandacht gevraagd voor de onevenwichtige en complexe uitwerking van deze uitbreiding van het rentebegrip voor banken en verzekeraars. De voorgestelde wettekst en de memorie van toelichting zijn naar aanleiding hiervan aangepast.

Geen voortwenteling niet-aftrekbare rente en geen drempel

In verschillende reacties op de internetconsultatie wordt verder verzocht om aan te geven waarom in de minimumkapitaalregel niet wordt voorzien in de mogelijkheid om niet-aftrekbare rente voort te wentelen. Vooropgesteld dient te worden dat er meerdere renteaftrekbeperkingen zijn (geweest) die geen voortwentelingsmogelijkheid hebben (of hadden). Tegelijkertijd zijn er ook meerdere renteaftrekbeperkingen (geweest) die wel in voortwenteling van niet-aftrekbare rente voorzien (of voorzagen). Voor het al dan niet opnemen van een voortwentelingsmogelijkheid bestaat dus geen standaard, zodat de wenselijkheid hiervan per maatregel wordt bekeken. Het kabinet heeft ervoor gekozen om in de minimumkapitaalregel geen mogelijkheid op te nemen om niet-aftrekbare rente voort te wentelen, omdat dat de maatregel minder effectief maakt. Het doel van de maatregel is immers om de fiscale prikkel voor de financiering met vreemd vermogen te beperken. Het opnemen van een voortwentelingsmogelijkheid in de regeling zou ervoor kunnen zorgen dat banken en verzekeraars in mindere mate een fiscale prikkel ervaren om zich minder te financieren met vreemd vermogen, omdat de renten ter zake van geldleningen die in aftrek worden beperkt, mogelijk in de toekomst alsnog tot aftrekbare kosten zouden kunnen leiden. Daarnaast geldt dat de verwachte toename in complexiteit van met name de uitvoerbaarheid daarvan niet opweegt tegen de mate waarin naar verwachting in de praktijk gebruik zal worden gemaakt van een dergelijke mogelijkheid om niet-aftrekbare rente alsnog in aanmerking te nemen. Vanwege het voorgaande is geen mogelijkheid opgenomen om niet-aftrekbare rente voort te wentelen.

Verder wordt in verschillende reacties verzocht om aan te geven waarom voor de toepassing van de minimumkapitaalregel een drempel ontbreekt. Een belangrijke reden waarom bij de vormgeving van andere renteaftrekbeperkingen, waaronder de earningsstrippingmaatregel, een beperkte drempel is gehanteerd, is om bedrijven met een gering saldo aan renten te ontzien en op die manier het verwachte effect voor de regeldrukkosten voor bedrijven en de uitvoeringsaspecten voor de Belastingdienst te beperken. Voor de minimumkapitaalregel zou het hanteren van een – met de earningsstrippingmaatregel vergelijkbare – beperkte drempel van bijvoorbeeld € 1 miljoen aan renten ter zake van (ontvangen) geldleningen naar verwachting weinig tot geen effect sorteren. Gelet op de bedrijfseconomische activiteiten van banken en verzekeraars ligt de door hen verschuldigde rente over het algemeen namelijk vele malen hoger dan de rente die andere bedrijven per saldo zijn verschuldigd. Hierdoor zou enkel een (substantieel) hoge(re) drempel kunnen leiden tot een vermindering van regeldrukkosten voor bedrijven en een beperking voor de uitvoeringsaspecten van de Belastingdienst. Daarnaast past het hanteren van een hoge(re) drempel niet bij de beleidsdoelstelling om de fiscale prikkel voor de financiering met vreemd vermogen voor zoveel mogelijk belastingplichtigen te beperken.

Aanpassing verordening kapitaalvereisten

Twee belangstellenden (BNG en NWB) vragen in hun reactie om de wettekst aan te passen aan de op het moment van de consultatie op handen zijnde wijziging van de verordening kapitaalvereisten56. Deze belangstellenden vragen om in de wettekst de verwijzingen naar de verordening kapitaalvereisten zodanig aan te passen dat, vanaf het moment van inwerkingtreding, rekening wordt gehouden met voornoemde wijzigingen.

Ondertussen is op 7 juni 2019 de wijziging van de verordening kapitaalvereisten gepubliceerd. Enkele van de hierin opgenomen wijzigingen betreffen aanvullingen op de berekeningswijze van de leverage ratio en de openbaarmakingsverplichting van de leverage ratio. Naar aanleiding van deze wijzigingen zijn de verwijzingen in de voorgestelde wettekst op punten aangepast, waardoor deze niet hoeft te worden aangepast op het moment dat de gewijzigde verordening van toepassing wordt. Hoewel de betreffende wijzigingen 20 dagen na de hiervoor genoemde publicatiedatum in werking zijn getreden, zijn de wijzigingen voor het eerst van toepassing met ingang van 28 juni 2021. Tot die tijd wordt de leverage ratio berekend en openbaar gemaakt op grond van de huidige tekst van de verordening kapitaalvereisten. Dit heeft tot gevolg dat de betreffende wijzigingen uit de genoemde verordening voor de toepassing van de minimumkapitaalregel voor het eerst relevant zijn voor de leverage ratio zoals die wordt berekend met betrekking tot 31 december 2021. De artikelsgewijze toelichting is op dit punt verduidelijkt.

Concurrentiepositie en kredietverlening

In verschillende reacties op de internetconsultatie wordt gevraagd naar het effect van de voorgestelde maatregel op de concurrentiepositie van Nederlandse banken en verzekeraars, alsmede op de kredietverlening door banken. Daarbij wordt tevens gevraagd om aan te geven hoe de voorgestelde maatregel zich verhoudt tot de eerdere afschaffing van de fiscale aftrekmogelijkheid van de vergoeding op aanvullend tier 1-kapitaalinstrumenten voor banken en verzekeraars per 1 januari 2019. Het kabinet hecht waarde aan het in stand houden en het verbeteren van een aantrekkelijk fiscaal vestigingsklimaat, ook voor banken en verzekeraars. Voor een evenwichtig beeld van de gevolgen van de voorgestelde maatregel voor banken en verzekeraars is het naar de mening van het kabinet van belang om deze gevolgen te bezien in het kader van het effect van het geheel aan fiscale maatregelen die het kabinet over deze kabinetsperiode neemt. Hieruit volgt het beeld dat door de lastenverzwaring als gevolg van de voorgenomen invoering van de minimumkapitaalregel en de afschaffing van de aftrekmogelijkheid van de vergoeding op aanvullend tier 1-kapitaalinstrumenten enerzijds en de lastenverlichting als gevolg van de verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting anderzijds, over deze kabinetsperiode naar verwachting sprake is van een lastenstijging van € 290 miljoen voor de sector (zoals hiervoor is toegelicht in de paragraaf inzake de budgettaire aspecten). Hierdoor is het effect van het totaal aan maatregelen op de concurrentiepositie van Nederlandse banken en verzekeraars en het effect op de kredietverlening naar verwachting beperkt.

Verlaagd btw-tarief voor elektronische uitgaven

Over het voorstel om het toepassingsbereik van het verlaagde btw-tarief uit te breiden met de levering en de uitlening van elektronische uitgaven heeft overleg plaatsgevonden met de Mediafederatie en met VNO-NCW en MKB-Nederland. Het overleg strekte ertoe meer inzicht te krijgen in de markt voor elektronische uitgaven en de grote diversiteit aan producten. Daarnaast is gesproken over de uitvoerbaarheid van het voorstel voor het bedrijfsleven.

Vervolgens heeft via internet een consultatie plaatsgevonden van een conceptwetsvoorstel met een concepttoelichting. Naar aanleiding daarvan heeft het kabinet ook een vergelijkend onderzoek laten verrichten door het International Bureau of Fiscal Documentation (IBFD). Een en ander heeft ertoe geleid dat het voorstel en de toelichting op een aantal punten is verduidelijkt. Ook is de reikwijdte van het verlaagde btw-tarief verruimd door het verlenen van toegang tot nieuwswebsites zoals die van dagbladen, weekbladen en tijdschriften toe te voegen. De verduidelijking en aanpassing zijn ook in lijn met het advies dat is uitgebracht door het ATR naar aanleiding van het consultatievoorstel. Voor elektronische uitgaven en nieuwswebsites zoals die van dagbladen, weekbladen en tijdschriften is daarnaast uitdrukkelijk bepaald dat deze voor de toepassing van het verlaagde btw-tarief niet uitsluitend of hoofdzakelijk mogen bestaan uit reclamemateriaal of uit video-inhoud of beluisterbare muziek.